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Código Logístico
58892
Fundação Biblioteca Nacional
ISBN 978-85-387-6534-9
9 7 8 8 5 3 8 7 6 5 3 4 9
Direito Administrativo 
e Constitucional
IESDE
2019
Ana Claudia Finger
Clarissa Bueno Wandscheer
© 2019 – IESDE BRASIL S/A. 
É proibida a reprodução, mesmo parcial, por qualquer processo, sem autorização por escrito das autoras e do detentor 
dos direitos autorais.
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CIP-BRASIL. CATALOGAÇÃO NA PUBLICAÇÃO 
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ
W216d
Wandscheer, Clarissa Bueno
Direito administrativo e constitucional / Clarissa Bueno Wandscheer, Ana Claudia 
Finger. - 1. ed. - Curitiba [PR]: IESDE Brasil, 2019.
 124 p. : il.
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-387-6534-9
1. Direito administrativo - Brasil. 2. Direito constitucional - Brasil. I. Finger, Ana 
Claudia. II. Título.
19-59864 CDD: 342(81)
Ana Claudia Finger
Mestre em Direito do Estado pela Universidade Federal do Paraná (UFPR). Especialista 
em Direito Contemporâneo pelo Instituto Brasileiro de Estudos Jurídicos. Especialista em Direito 
Administrativo pelo Instituto Brasileiro de Estudos Jurídicos e pelo Instituto de Direito Romeu 
Felipe Bacellar. Bacharel em Direito pela Pontifícia Universidade Católica do Paraná (PUCPR). 
Professora em cursos de graduação e pós-graduação. Membro do Instituto Paranaense de Direito 
Administrativo e do Instituto dos Advogados do Paraná. Conselheira da Ordem dos Advogados do 
Brasil – Seccional do Paraná.
Clarissa Bueno Wandscheer
Doutora e mestre em Direito Econômico e Socioambiental pela Pontifícia Universidade 
Católica do Paraná (PUCPR). Bacharel em Direito pela PUCPR. Atualmente, é professora e 
pesquisadora na área de inovações tecnológicas, econômicas e jurídicas para a sustentabilidade. 
Tem experiência na área de Direito, com ênfase em Direito e Desenvolvimento, Sustentabilidade e 
Direito Socioambiental.
Sumário
Apresentação 7
1 Constituição da República Federativa do Brasil 9
1.1 Princípios fundamentais constitucionais do Estado Democrático Brasileiro 9
1.2 Evolução constitucional do Brasil 13
1.3 Direito Constitucional e Direitos Humanos 16
2 Organização político-administrativa do Estado Democrático de Direito 21
2.1 Princípios federativos na Constituição brasileira 21
2.2 Divisão espacial do poder: entidades federadas 23
2.3 Competências das entidades federadas 26
3 Organização dos poderes 31
3.1 Poder Legislativo 31
3.2 Poder Executivo 34
3.3 Poder Judiciário 36
3.4 Funções essenciais da justiça 38
4 Regime jurídico administrativo e administração pública brasileira 41
4.1 Regime jurídico administrativo 41
4.2 Ato administrativo 49
4.3 Noções básicas da administração pública brasileira 57
5 Agentes públicos 69
5.1 Classificação dos agentes públicos 69
5.2 Regime constitucional dos servidores públicos 73
5.3 Responsabilização dos servidores públicos 82
6 Licitações e contratações administrativas 93
6.1 Processo licitatório: legislação, modalidades, tipos e procedimento 93
6.2 Contratação direta 102
6.3 Contrato administrativo: características e espécies 105
Gabarito 119
Apresentação
O Direito Constitucional trata sobre a estrutura e o funcionamento básico das instituições, 
assim como discute um rol de direitos e garantias individuais e coletivas. Já o Direito Administrativo 
regulamenta o desempenho de mecanismos e institutos jurídicos, como a contratação de servidores 
públicos e as regras para as licitações.
Dividida em duas partes, esta obra destaca, primeiramente, o Direito Constitucional e a 
previsão dos limites de atuação do Estado, bem como as proteções dos indivíduos. Na segunda 
parte, aborda o Direito Administrativo e as disposições constitucionais que regem a atuação da 
Administração Pública, organização estruturada para a execução de atividades administrativas 
com vistas ao atendimento dos interesses da coletividade.
Na primeira parte da obra, focada no Direito Constitucional, o primeiro capítulo trata 
dos princípios fundamentais do Estado brasileiro e de suas características. Também compõem 
esse capítulo a evolução constitucional do Brasil e a apresentação dos direitos constitucionais e 
dos direitos humanos. O segundo capítulo apresenta as características da federação brasileira: 
princípios, divisão dos poderes entre as entidades federadas e as competências constitucionalmente 
atribuídas a cada uma delas. O terceiro capítulo apresenta a divisão de poderes a nível federal e suas 
respectivas atribuições e órgãos que os identificam.
Na segunda parte, o foco passa a ser o Direito Administrativo como ramo público do 
Direito. No quarto capítulo, é apresentado o regime jurídico da Administração Pública, desde o 
ato administrativo até a organização administrativa, passando pelos princípios que envolvem essa 
temática. No capítulo cinco é abordado o tema dos agentes públicos que constituem o elemento 
humano da Administração Pública que, exteriorizando as competências administrativas para o 
atendimento dos interesses da população, dão cumprimento às finalidades estatais. Por fim, o 
sexto capítulo trata do regime de licitações e contratos administrativos, desde as modalidades de 
licitação até os procedimentos específicos para cada escolha até a celebração do contrato com suas 
características especiais.
Esperamos que, ao final da leitura, você tenha construído uma base sólida de conhecimentos 
acerca da estrutura e do funcionamento do Estado brasileiro e de como este se relaciona com a 
sociedade e presta serviços a ela.
Bons estudos!
1
Constituição da 
República Federativa do Brasil
Clarissa Bueno Wandscheer
Esta obra, Direito Administrativo e Constitucional, tem por objetivo apresentar brevemente 
noções sobre o funcionamento do Estado brasileiro, seu fundamento, a Constituição e a 
instrumentalidade dada pelo Direito Administrativo.
Neste capítulo conheceremos um pouco sobre a organização e o funcionamento do Estado 
e trataremos dos princípios fundamentais do Estado Democrático de Direito, da evolução 
constitucional do Brasil e dos direitos humanos.
1.1 Princípios fundamentais constitucionais do Estado 
Democrático Brasileiro
Com o objetivo de tornar claro o aprendizado, é importante indicarmos como 
um Estado se caracteriza, ou seja, quais os elementos essenciais que o distinguem 
de um outro território qualquer. Compreendido isso, passaremos a apresentar os 
princípios do Estado democrático brasileiro.
O Estado é uma pessoa jurídica de direito público externo, isso significa que 
ele tem “personalidade jurídica de direito internacional público, dotada de soberania em relação 
aos demais Estados estrangeiros e organismos internacionais” (DANTAS, 2012, p. 536), o que lhe 
permite celebrar tratados e convenções internacionais.
Tradicionalmente, se reconhecem três elementos constitutivos dos Estados: i) povo, 
conjunto de pessoas que possuem um vínculo jurídico com o Estado por meio da nacionalidade; 
ii) território, o espaço de validade da ordem jurídica estatal, e; iii) soberania, poder supremo do 
Estado internamente, que não pode “sofrer qualquer limitação por outros poderes daquele mesmo 
Estado, e de independência na ordem externa, não estando sujeito a imposições de quaisquer 
outros Estados estrangeiros ou organismos internacionais” (DANTAS, 2012, p. 537).
Agora que já sabemos o que é Estado, podemos avançar para a discussão sobre os princípios 
que regem o Estado Democrático Brasileiro. A Constituição brasileira possui um conjunto de 
princípios e valores fundamentais que orientam o Estado Democrático e Republicano, os quais 
emergem da interpretação do artigo 1º do texto constitucional.
Art. 1º A República Federativado Brasil, formada pela união indissolúvel dos 
Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático 
de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
Vídeo
Direito Administrativo e Constitucional10
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo político.
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de 
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. (BRASIL, 
1988)
Para exemplificar, alguns dos princípios são:
A – Constitucionalidade: vinculação do Estado Democrático de Direito a uma 
Constituição como instrumento básico de garantia jurídica; B – Organização 
Democrática da Sociedade; C – Sistema de direitos fundamentais individuais 
e coletivos, seja como Estado “de distância”, porque os direitos fundamentais 
asseguram ao homem uma autonomia perante os poderes públicos, seja como um 
Estado “antropologicamente amigo”, pois respeita a dignidade da pessoa humana 
e empenha-se na defesa e garantia da liberdade, da justiça e da solidariedade; D 
– Justiça Social como mecanismos corretivos das desigualdades; E – Igualdade 
não apenas como possibilidade formal, mas, também, como articulação de uma 
sociedade justa; F – Especialização de Poderes ou de Funções, marcada por um 
novo relacionamento e vinculada à produção dos “resultados” buscados pelos 
“fins” constitucionais; G – Legalidade que aparece como medida do direito, isto 
é, através de um meio de ordenação racional, vinculativamente prescritivo, de 
regras, formas e procedimentos que excluem o arbítrio e a prepotência; H – 
Segurança e certeza jurídicas. (STRECK; MORAIS, 2018, p. 115)
Importante perceber que o Estado Democrático Brasileiro está pautado pela lei, isto é, ela 
deve ser respeitada tanto pelos cidadãos como pelo próprio Estado e, em consequência, por quem 
o representa. A Constituição é o fundamento normativo de validade para a atuação estatal.
Compreende-se desse artigo constitucional que o princípio republicano exige que a atuação 
do Estado seja em prol do interesse do povo, ou seja, do interesse da sociedade. O Estado é 
responsável por gerir e administrar as “coisas públicas”. Por coisas, entendem-se os bens e interesses 
de determinada sociedade, nesse caso, a brasileira.
A República tem como características a temporariedade, a eletividade do chefe de governo 
(no caso do Brasil, o presidente da República) e a responsabilidade do chefe de Estado, já que este 
presta contas de sua atuação, podendo, inclusive, perder o cargo. Esta organização a nível federal 
é repetida nos Estados-membros, de modo que também neles é garantido o direito a eleger seus 
representantes do Executivo e do Legislativo.
É possível associar a ideia de República com a de democracia, como consta no artigo 1º do 
texto constitucional brasileiro. Por essa união entende-se que o governo republicano e democrático 
é aquele que permite a participação do povo no governo e as ações desse governo devem estar 
orientadas para o interesse do povo (da sociedade). Ou seja, os representantes de governo são 
escolhidos em eleições pelo povo, caracterizando-se pela escolha livre dos representantes para os 
cargos públicos eletivos (por exemplo, presidente, governadores e prefeitos).
Constituição da República Federativa do Brasil 11
A união indissolúvel dos Estados, Municípios e do Distrito Federal forma a federação 
brasileira, isto é, uma organização territorial com distribuição de poderes (competências) entre as 
entidades federadas. Este tema será retomado no próximo capítulo.
A soberania indica que a atuação do Estado brasileiro deve priorizar o interesse da sociedade 
e do povo brasileiros em vez de atender aos interesses internacionais ou transnacionais.
A cidadania prevê um conjunto de deveres e obrigações entre o Estado e seus cidadãos. A 
dignidade da pessoa humana exige que todas as relações entre (i) indivíduos; (ii) entre indivíduos e 
grupos; (iii) entre indivíduos, grupos e Estado sejam pautadas no respeito à pessoa humana. Além 
disso, o Estado existe em função das pessoas e não o contrário. A dignidade deve ser entendida 
no seu aspecto individual, mas também coletivo, tendo em vista que se realiza na comunidade, ou 
seja, “a dignidade ganha significado em função da intersubjetividade que caracteriza as relações 
humanas” (SARLET, 2018, p. 127) e que se desdobra no reconhecimento de direitos e deveres 
fundamentais (tema que será tratado adiante).
A dignidade tem aspectos positivos e negativos, isto é, uma dimensão defensiva e outra 
prestacional. Na primeira, protege-se a não intervenção do Estado e de terceiros que possam violar 
a dignidade da pessoa. Já na segunda dimensão espera-se proteção e promoção da dignidade. 
Sendo assim,
atua como limite e tarefa dos poderes estatais e da comunidade em geral, de 
todos e de cada uma. Como limite, a dignidade implica não apenas que a 
pessoa não pode ser reduzida à condição de mero objeto da ação própria e de 
terceiros, como também o fato de que a dignidade gera direitos fundamentais 
(negativos) contra atos que a violem ou a exponham a graves ameaças, sejam 
tais atos oriundos do Estado, sejam provenientes de atores privados. Como 
tarefa, a dignidade implica deveres vinculativos de tutela por parte dos órgãos 
estatais, com o objetivo de proteger a dignidade de todos, assegurando-lhe, por 
meio de medidas positivas (prestações), o devido respeito e promoção, assim 
como decorrem deveres fundamentais por parte de outras pessoas. (SARLET, 
2018, p. 127)
Os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa indicam a importância reconhecida aos 
trabalhadores e aos empresários para a economia nacional, e como instrumento de interação social 
e de desenvolvimento pessoal. “É por meio do trabalho que o homem atinge a sua plenitude, realiza 
a sua própria existência, socializa-se, exercita todas as suas potencialidades (materiais, morais e 
espirituais)” (BRANDÃO, 2018, p. 132).
O pluralismo político identifica o reconhecimento da diversidade de ideias que se expressa, 
por exemplo, por meio dos partidos políticos, grupos de pressão, movimentos sociais e setoriais 
da sociedade. Evidentemente, que a expressão e a defesa de ideias e posicionamentos devem ser 
Direito Administrativo e Constitucional12
realizadas dentro da legalidade, ou seja, respeitando o direito à liberdade de expressão, o direito de 
resposta e a responsabilidade em caso de excessos1.
Dessa forma, vê-se que o constituinte2, responsável por escrever o texto constitucional e 
atualizá-lo, preocupou-se em salvaguardar a democracia, a participação popular no governo e os 
direitos dos cidadãos. O Quadro 1 resume os assuntos tratados até o momento.
Quadro 1 – Características do Estado Democrático de Direito Brasileiro
• Estado Democrático de Direito: é o Estado submetido à lei e respeita a soberania 
popular, permitindo que o povo participe das decisões políticas.
• Fundamentos da República:
• Soberania – o poder estatal é supremo internamente e não sofre qualquer limitação 
por outros poderes internamente e externamente.
• Cidadania – empreende participação ativa em toda a vida da sociedade, com 
efetivos direitos e deveres.
• Dignidade da pessoa humana – impõe a todos que não pratiquem qualquer ato ou 
conduta que degrade a condição humana.
• Valores sociais do trabalho e livre iniciativa – ordem econômica capitalista, 
que respeita os trabalhadores e deve assegurar uma existência digna conforme 
inspiração de justiça social.
• Pluralismo político – respeito as múltiplas formas de representação de opiniões, 
de ideologias, sobre assuntos econômicos, políticos, sociais, culturais, filosóficos, 
religiosos etc.
Fonte: Adaptado de Dantas, 2012, p. 139-142.
É possível observar, com base no exposto, o conjunto de princípios que regem o Estado 
Democrático de Direito no Brasil. Esses princípios, desde 1988, norteiam a atuação pública e 
privada de modo a atingiros objetivos propostos para a nossa sociedade.
1 Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos 
estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, 
nos termos seguintes:
[...]
IV - é livre a manifestação do pensamento, sendo vedado o anonimato;
V - é assegurado o direito de resposta, proporcional ao agravo, além da indenização por dano material, moral ou à 
imagem;
[...]
IX - é livre a expressão da atividade intelectual, artística, científica e de comunicação, independentemente de censura 
ou licença;
[...]. (BRASIL, 1988)
2 Poder constituinte, tradicionalmente, se divide em poder constituinte originário e derivado. O poder constituinte 
originário é responsável por elaborar a Constituição de um país, portanto, inaugura uma nova ordem jurídica. No caso 
brasileiro, o poder constituinte originário se manifestou, por exemplo, nas Constituições de 1824, 1891, 1934, 1936, 
1967 e 1988. Já o poder constituinte derivado é o responsável pelas atualizações na Constituição vigente, ou seja, por 
aprovar as Emendas Constitucionais (EC). A Constituição brasileira conta hoje com 101 Emendas Constitucionais. O 
poder constituinte derivado é exercido pelo Congresso Nacional, segundo as regras constitucionais vigentes.
Constituição da República Federativa do Brasil 13
1.2 Evolução constitucional do Brasil
O constitucionalismo deu prioridade à lei ao invés do costume; optou-se 
por incluir em textos constitucionais limites para a atuação do poder estatal e um 
conjunto de direitos, inicialmente, individuais e de cidadania.
Dessa forma, um Estado Constitucional possui três ordens de limitações:
a) Materiais: representam valores básicos e direitos fundamentais que devem 
ser sempre preservados, como a dignidade da pessoa humana, a justiça, a solidariedade e 
os direitos à liberdade de religião, de expressão, de associação.
b) Processuais: os órgãos de poder devem agir não apenas com fundamento na lei, mas 
também observando o devido processo legal. Ou seja, o procedimento seguido pelos 
órgãos e seus representantes devem estar previstos e regulamentados pela lei.
c) Estrutura orgânica exigível ou mínima: as funções de legislar, administrar e julgar devem 
ser atribuídas a órgãos distintos e independentes. Essa exigência decorre do artigo 2º 
da Constituição Federal, no qual consta que: “São Poderes da União, independentes e 
harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário” (BRASIL, 1988).
A evolução constitucional do Brasil, inicialmente, se aproximou do direito português em 
face de nossas características históricas. O processo de independência foi realizado por um príncipe 
português com o objetivo de formar um governo autônomo na ex-colônia (TAVARES, 2013).
Desse modo, a primeira Constituição brasileira, de 1824, instaurou um regime monárquico 
no país. A Constituição do Império adotou a ideologia liberal e foi “fruto de um movimento que 
quebrou a dependência do Brasil em relação ao absolutismo monárquico português, preocupava-
se em garantir certos direitos individuais e dividir os poderes do Estado” (TAVARES, 2013, p. 77).
A ideia republicana suprimida com a vinda da Coroa portuguesa para o Brasil toma força em 
face dos diversos movimentos e lutas políticas ao longo do século XIX. O movimento republicano 
reivindicava o fim do Poder Moderador, a periodicidade das eleições para o Senado e a abolição da 
escravatura (TAVARES, 2013).
Em 15 de novembro de 1889, é proclamada a República e, em 24 de fevereiro de 1891, é 
promulgada a Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil. O modelo norte-americano 
é a inspiração para o Brasil.
Extinguiu-se o Poder Moderador, alinhou-se a uma repartição mais clássica 
de poderes. Instituiu-se um legislativo nacional bicameral, composto por 
parlamentares de mandato temporário, um Executivo chefiado pelo Presidente 
da República e um Judiciário mais robusto, dotado de prerrogativas como a 
vitaliciedade e a irrenunciabilidade de vencimentos e da competência de declarar 
inconstitucionalidade de leis e atos normativos, além da própria existência de uma 
Suprema Corte à semelhança da Corte norte-americana. (TAVARES, 2013, p. 85)
Outro marco na história do Brasil foi a Revolução de 1930, impulsionada pela insatisfação com 
o sistema eleitoral, instaurando-se um governo provisório no país, ou seja, não havia Constituição 
válida. “Os ideais da revolução constitucionalista ecoam até os dias de hoje, proclamando a 
Vídeo
Direito Administrativo e Constitucional14
necessidade de uma Constituição para limitar o Governo da União, particularmente o Presidente 
da República” (TAVARES, 2013, p. 88).
Portanto, somente após a Revolução Paulista de 1932 (Revolução Constitucionalista) que 
manifestou a insatisfação com a situação de exceção é que se teve uma nova Constituição, a de 
1934. Essa Carta Constitucional inovou com a previsão em seu texto de direitos sociais.
Contudo, a Constituição de 1934 não teve tempo de ser efetivada e a descrença em seu 
conteúdo foi um dos motivadores para o golpe de 1937. A Constituição de 1937, de cunho 
autoritário, suprimiu direitos individuais, além disso, permitiu a “censura prévia da imprensa, 
do teatro e da radiodifusão e a pena de morte para outros delitos além dos militares em tempo 
de guerra, tais como crimes políticos e o ‘homicídio cometido por motivo fútil e com extremas 
perversidades’” (TAVARES, 2013, p. 94).
Com o fim da Segunda Guerra Mundial, os regimes autoritários perderam força, e no Brasil 
não foi diferente. Em 1945, uma ação das forças armadas derrubou o Estado Novo e se iniciou a 
fase de transição.
A Constituição de 1946 retomou o federalismo (assunto que será melhor desenvolvido no 
Capítulo 2), que foi desvirtuado no governo centralizado de Getúlio Vargas. Essa Constituição 
“afastou alguns retrocessos provocados pela Constituição de 1937, por exemplo, a proibição da 
pena de morte, de banimento, de confisco e de caráter perpétuo [...] e [avançou] em iniciativas das 
Cartas anteriores com relação à questão social” (TAVARES, 2013, p. 97).
A Emenda Constitucional n. 4/1961 inicia a experiência parlamentar no Brasil, que foi 
incentivada e votada às pressas “por ocasião da renúncia de Jânio Quadros, e em face da resistência, 
por parte dos setores reacionários da política nacional, ao nome do Vice-Presidente João Goulart” 
(SARLET; MARINONI; MITIDIERO, 2016, p. 244).
Contudo, em 1964, com o golpe militar, há o enfraquecimento da Constituição de 1946 e, 
em consequência, dificuldades na consolidação do regime republicano e do sistema parlamentar 
de governo. Diante dessa nova realidade fez-se necessária uma nova Constituição. O Congresso 
Nacional foi convocado extraordinariamente pelo Ato Institucional n. 4 (AI-4) para apreciar o 
novo texto elaborado pelos militares.
O texto constitucional de 1967 “enfraqueceu o pacto federativo, ao concentrar o poder no 
governo central, diminuindo as competências estaduais e municipais” (DANTAS, 2012, p. 53). 
Essa Constituição também previa a possibilidade de suspender direitos políticos, atribuindo-se à 
justiça militar a competência para julgar civis na repressão de crimes contra a segurança nacional 
ou as instituições militares. Restringiu-se a autonomia dos Estados e Municípios e ampliou-se as 
atribuições do presidente da República (TAVARES, 2013).
Em 1968, foi editado o Ato Institucional n. 5, como resposta às manifestações sociais de 
insatisfação com o regime vigente. O AI-5 previu a possibilidade de fechar o Congresso Nacional, 
Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais; suspensão de direitos políticos de opositores, do 
direito de reunião; cassação de mandatos políticos; dentre outras medidas (DANTAS, 2012). Em 
1969, foi editada e Emenda Constitucional n. 1 com o objetivo de adequar a Constituição à nova 
realidade.
Constituição da República Federativa do Brasil 15
Somente em 1978 seiniciou o processo de redemocratização no Brasil, com a Emenda 
Constitucional n. 11, que revogou os Atos Institucionais (AIs) que contrariassem a Constituição.
Em 1987 foi instalada a Assembleia Nacional Constituinte, livre e soberana, convocada 
pela Emenda Constitucional n. 26/1985. A Constituição da República Federativa do Brasil de 
1988 restabeleceu o pacto federativo, ou seja, os Estado e Municípios voltaram a ser autônomos, 
com competências legislativas próprias, capacidade de autogoverno e autoadministração. O texto 
constitucional restabeleceu e ampliou direitos e garantias individuais (civis e políticas) e coletivos, 
adotando a tripartição dos poderes com independência e harmonia entre eles, conforme artigo 2º 
do texto constitucional (DANTAS, 2012).
Acompanhe, no quadro a seguir, um resumo sobre cada Constituição que já esteve em vigor 
em nosso país.
Quadro 2 – Cronologia histórica das Constituições brasileiras
Constituição
1824 Outorgada3
Monarquia 
constitucional
Poder moderador
Direitos e garantias 
fundamentais
1891 Promulgada4
República federativa 
constitucional
Tripartição de poderes
Direitos e garantias 
fundamentais
1934 Promulgada
República federativa 
constitucional
Enfraquecimento do 
Senado
Inclusão de direitos sociais e 
econômicos
1937 Outorgada
Redução da 
autonomia dos 
Estados
Enfraquecimento do 
Legislativo e Judiciário
Estabeleceu a censura e a pena 
de morte para crimes políticos
1946 Promulgada
República federativa 
constitucional
Tripartição de poderes
Reconheceu o direito de greve e 
a inclusão dos partidos políticos 
no texto constitucional
1967 Promulgada5 
República federativa 
constitucional com 
concentração dos 
poderes da União
Decretação de recesso 
do Congresso Nacional, 
Assembleias Legislativas 
e Câmara de Vereadores, 
atribuindo as prerrogativas 
ao presidente da República
Possibilitou a suspensão de 
direitos políticos, a cassação 
de parlamentares e extinguiu 
partidos políticos
1988 Promulgada
República federativa 
constitucional. 
Concedeu 
autonomia ao 
Distrito Federal e 
Municípios
Tripartição de poderes 
– restabelecendo a 
independência e a 
harmonia entre eles
Ampliação dos direitos e 
garantias fundamentais. 
Previsão de direitos coletivos e 
para as futuras gerações
Fonte: Elaborado pela autora com base em Dantas, 2012, p. 47-52, 55, 57.
3 Outorgada é a constituição que não é elaborada a partir de um processo democrático e, portanto, também 
denominada de imposta ou não democrática.
4 Promulgada é a constituição elaborada a partir de um processo democrático, também denominada de popular ou 
democrática e relacionada com a existência de uma Assembleia Constituinte.
5 A despeito de ter sido votada pelo Congresso Nacional, o que ocorreu de fato, em virtude da convocação autoritária e 
da fixação de um prazo fatal exíguo para votação do projeto encaminhado pelo governo militar, foi uma mera homologação 
congressual, de tal sorte que, em termos técnicos, a Carta de 1967 deve ser compreendida como outorgada [...] (SARLET; 
MARINONI; MITIDIERO, 2016, p. 245).
Direito Administrativo e Constitucional16
O processo constitucional brasileiro foi marcado por impulsos autoritários e democráticos, 
característicos dos países de independência recente, se comparados com os países da Europa 
Ocidental e com os Estados Unidos da América.
A democracia está em permanente construção e adaptação às realidades nacionais, sob 
influência de características próprias dos países latino-americanos. A atual Constituição brasileira 
conta com 101 Emendas Constitucionais, o que demonstra a constante adequação do texto à 
realidade nacional.
1.3 Direito Constitucional e Direitos Humanos
A Constituição brasileira incorporou em seu texto direitos reconhecidos 
como Direitos Fundamentais. Em conteúdo, os Direitos Fundamentais e os Direitos 
Humanos se assemelham (a proteção à vida, à liberdade e à propriedade são 
alguns deles); a diferença reside no fundamento de validade, enquanto os Direitos 
Fundamentais têm seu fundamento na Constituição Federal, os Direitos Humanos 
têm seu fundamento em tratados internacionais.
Portanto, o que qualifica um direito como fundamental é exatamente o fato de estar previsto 
de forma expressa ou implícita no texto constitucional. Ou seja, descreve a proteção (matéria, por 
exemplo, proteção à vida e à propriedade) e possui a forma (constar nos dispositivos do texto 
constitucional, por exemplo, artigo 5º).
Além disso, o conjunto de direitos identificados como humanos e fundamentais é fruto de 
um processo histórico que está em permanente aperfeiçoamento. A doutrina trata de gerações ou 
dimensões de direitos. Esse conjunto de gerações ou dimensões é cumulativo, ou seja, não houve a 
substituição de um direito por outro, mas, sim, a soma com os sucessivos avanços constitucionais 
e históricos da humanidade.
A primeira geração ou dimensão de direitos é constituída pelo direito à liberdade, o primeiro 
a constar de um instrumento normativo constitucional, ou seja, os direitos políticos e civis.
Esses direitos são fruto do “pensamento liberal-burguês do século XVIII, caracterizados 
por um cunho individualista, concebidos como direitos do indivíduo perante o Estado” (SARLET; 
MARINONI; MITIDIERO, 2016, p. 312), isto é, direitos que identificam um limite para a atuação 
do Estado de forma a evitar ou prevenir arbitrariedades.
Desse modo, os primeiros direitos defendidos pelo homem foram aqueles relacionados 
com as suas garantias como indivíduo, como uma tentativa de diminuir a lei do mais forte, que 
prevaleceu nas sociedades primitivas, nas quais a força física garantia a dominação sobre os 
semelhantes fisicamente mais fracos.
Os direitos de segunda geração aparecem no século XX, fruto de amplo processo reivindicatório 
iniciado no século XIX. Estas reivindicações exigem do Estado uma atuação positiva, ou seja, 
garantem prestações sociais por parte do Estado aos indivíduos. Esses direitos caracterizam-se “por 
assegurarem ao indivíduo direitos a prestações sociais por parte do Estado, tais como prestações de 
Vídeo
doutrina: conjunto 
de entendimentos 
produzidos por 
estudiosos de Direito e 
juristas utilizado para 
consulta. 
Constituição da República Federativa do Brasil 17
assistência social, saúde, educação etc., revelando uma transição das liberdades formais abstratas para 
as liberdades materiais concretas” (SARLET; MARINONI; MITIDIERO, 2016, p. 313). Assim, os 
direitos de segunda geração são formados pelos direitos sociais, culturais e econômicos, guiados pelo 
direito à igualdade, e o Estado é responsável por garantir o acesso a esses direitos.
De início, esses direitos foram vistos com certa resistência, já que o Estado não possuía os 
meios e nem os instrumentos necessários para garantir a efetivação desses novos direitos. Porém, 
encontra-se no artigo 6º da Constituição da República Federativa do Brasil: “São direitos sociais a 
educação, a saúde, o trabalho, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e 
à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição” (BRASIL, 1988).
Os direitos de terceira geração desenvolveram-se baseados no direito à fraternidade, tendo 
como destinatário o gênero humano, “caracterizando-se como direitos de titularidade coletiva 
ou difusa” (SARLET; MARINONI; MITIDIERO, 2016, p. 314). Estes emergiram de profundas 
reflexões sobre os direitos à paz, ao meio ambiente, ao patrimônio comum da humanidade e de 
comunicação.
Como exemplo desses direitos, tem-se o artigo 225 da Constituição da República Federativa 
do Brasil: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum 
do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o 
dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações” (BRASIL, 1988).
No âmbito internacional, destaca-se que em 10 de dezembro de 1948, a Assembleia Geral das 
Nações Unidas – mediante a resoluçãon. 217 (III) – aprovou a Declaração Universal dos Direitos 
do Homem, formando uma carta de valores e princípios sobre os quais se baseiam os direitos 
das três gerações/dimensões. Essa Declaração surge “consoante os critérios de indivisibilidade 
e interdependência de todos os direitos humanos” (TAVARES, 2013, p. 398). Isso demonstra a 
correlação de uma dimensão/geração de direitos para a outra.
A universalização dos direitos, consagrada na Declaração, procurou concretizar os direitos da 
tríplice geração/dimensão não mais na titularidade de um homem desta ou daquela nacionalidade, 
ou de uma sociedade desenvolvida ou não, mas na qualidade de gênero humano representante 
daquela universalidade pré-existente.
Também é possível encontrar na doutrina defensores de direitos de quarta, quinta e sexta 
geração/dimensão. Contudo, como o tema não é pacificado, deixamos somente para fins de registro 
a discussão ainda em curso para a ampliação das categorias de direitos humanos e fundamentais.
Por fim, é preciso destacar que os direitos fundamentais são estabelecidos por cada país 
em suas Constituições ou leis com força vinculante. Entende-se que os direitos fundamentais 
estão diretamente relacionados com a proteção à vida, com a liberdade, com a igualdade e com a 
dignidade humana, todavia são interpretados e aplicados de maneira contextualizada pelos países, 
respeitando suas próprias características e culturas.
No caso brasileiro, a atual Constituição possui um título denominado “dos Direitos 
e Garantias Fundamentais”, no qual consta um rol exemplificativo dos direitos e garantias 
fundamentais protegidos pela Constituição, mas que não se esgotam ao fim do capítulo. Exemplo 
Direito Administrativo e Constitucional18
claro é o caso do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito das presentes 
e futuras gerações, que se encontra no Título VIII – Da ordem Social, no artigo 225 já referido 
anteriormente.
Outro ponto importante é o que consta no § 2º, do artigo 5º da Constituição: “Os direitos e 
garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios 
por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte” 
(BRASIL, 1988).
Dessa forma, existem direitos fundamentais que estão positivados (escritos) no texto 
constitucional, em título próprio (Título II) ou dispersos no texto constitucional (exemplo Título 
VIII) e direitos fundamentais previstos em outros instrumentos normativos (SARLET, 2018). O 
que todos têm em comum são direitos relacionados à proteção da vida, da liberdade, da igualdade, 
da fraternidade e da dignidade humana.
Considerações finais
Observamos, neste capítulo, a importância da Constituição para o estabelecimento 
de direitos fundamentais e para a caracterização do Estado como República democrática. É 
fundamental perceber que a Constituição representa o marco inicial de qualquer Estado-nação e, 
por isso, contém seus fundamentos de validade, expressando os valores de determinada sociedade 
e os direitos e deveres de seus cidadãos.
Nosso propósito é apresentar um pouco mais das características do Estado brasileiro e seu 
funcionamento segundo a Constituição e as derivações de Direito Administrativo. Esses temas 
serão tratados nos próximos capítulos.
Ampliando seus conhecimentos
• DIREITOS Humanos, 2016. 1 vídeo (3 min 2 seg). Publicado pelo canal ONU Mulheres 
Brasil. Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=hGKAaVoDlSs&feature=youtu.
be. Acesso em: 22 ago. 2019.
Esse vídeo nos apresenta de maneira rápida e simples o que significa direitos humanos e 
sua importância para a sociedade. Também é possível recordar o movimento histórico de 
concretização desses direitos e como se incorporou no direito pátrio.
• DIREITOS Humanos – aula 01, 2015. 1 vídeo (53 min 51 seg). Publicado pelo 
canal Saber Direito. Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=Uj24t_
FyYAk&feature=youtu.be. Acesso em: 22 ago. 2019.
Nesse link é possível acompanhar o desenvolvimento histórico das gerações de direitos, seu 
contexto e suas características. Uma boa oportunidade de aprofundar seus conhecimentos 
e saber um pouco mais sobre a história dos direitos individuais e coletivos, conforme visto 
na seção 1.2 deste capítulo.
Constituição da República Federativa do Brasil 19
• HISTÓRIA das Constituições brasileiras 01, 2009. 1 vídeo (10 min). Publicado pelo canal 
Prova Final. Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=qUXT_lyka-Y. Acesso 
em: 22 ago. 2019.
Se você gostou de nossa história constitucional, é possível conhecer um pouco mais sobre 
este assunto e sobre o movimento constitucionalista. Nesse vídeo, você verá mais detalhes 
de cada uma de nossas Constituições.
• NAÇÕES UNIDAS BRASIL. O que são os direitos humanos? Disponível em: https://
nacoesunidas.org/direitoshumanos/. Acesso em: 22 ago. 2019.
Outro ponto de pesquisa interessante é o site da ONU Brasil, que traz atualidades no 
âmbito internacional sobre os direitos humanos. Esses direitos são inerentes a todas as 
pessoas: homens, mulheres, idosos, crianças, adolescentes, lésbicas, gays, bissexuais, 
travestis, transexuais ou transgêneros e intersexuais. Além disso, também não podem 
ser diminuídos ou restringidos em função de raça, nacionalidade, etnia, idioma, crenças 
religiosas, ateus ou qualquer outra condição. Os direitos humanos incluem a proteção 
à vida; às liberdades: de trânsito, de opinião, de expressão; à educação, à cultura, entre 
outros direitos que devem ser garantidos sem nenhum tipo de discriminação.
Atividades
Leia o fragmento e responda as perguntas que seguem:
“Em 1776 a maioria dos americanos acreditavam firmemente que o governo deveria 
operar apenas debaixo de um sistema no qual as leis, deveres e poderes de governar 
fossem seguramente fixados em uma específica lei fundamental”. (SCHWARTZ, 1977 apud 
TAVARES, 2013, p. 66)
1. É possível afirmar que o Estado brasileiro é um Estado de Direito? Justifique.
2. Qual a importância dos fundamentos da República brasileira?
3. Neste capítulo foi possível observar uma ampliação e evolução dos direitos fundamentais, 
identificadas como gerações ou dimensões de direitos. Quais desafios esses direitos ajudam 
a superar?
Referências
BRANDÃO, Cláudio Mascarenhas. Artigo 1º, IV. In: CANOTILHO, José Joaquim Gomes et al. (coord.). 
Comentários à Constituição Federal do Brasil. São Paulo: Saraiva Educação, 2018. (Série IDP).
BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: 
Presidência da República. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.
htm. Acesso em: 20 set. 2019.
https://www.youtube.com/watch?v=qUXT_lyka-Y
https://nacoesunidas.org/direitoshumanos/
https://nacoesunidas.org/direitoshumanos/
Direito Administrativo e Constitucional20
DANTAS, Paulo Roberto de Figueiredo. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 2012.
SARLET, Ingo W.; MARINONI, Luiz G.; MITIDIERO, Daniel. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: 
Saraiva, 2016.
SARLET, Ingo. Artigo 1º, III. In: CANOTILHO, José Joaquim Gomes et al. (coord.). Comentários à 
Constituição Federal do Brasil. São Paulo: Saraiva Educação, 2018. (Série IDP).
SARLET, Ingo. Artigo 5º, §2º. In: CANOTILHO, José Joaquim Gomes et al. (coord.). Comentários à 
Constituição Federal do Brasil. São Paulo: Saraiva Educação, 2018. (Série IDP).
STRECK, Lênio Luiz; MORAIS, José Luiz Bolzan de. Estado Democrático de Direito. In: CANOTILHO, José 
Joaquim Gomes et al. (coord.). Comentários à Constituição Federal do Brasil. São Paulo: Saraiva Educação, 
2018. (Série IDP)
TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2013.
2
Organização político-administrativa do Estado 
Democrático de Direito
Clarissa Bueno Wandscheer
Neste capítulo entenderemos como está estruturada a organização territorial brasileira, 
ou seja, a organização político-administrativa que está distribuídano território nacional entre a 
União, os estados, os municípios e o Distrito Federal. Para tanto, iniciaremos com os princípios 
que decorrem do sistema federativo e foram incorporados pela Constituição Federal de 1988. Em 
seguida, serão indicadas as atribuições e as competências das entidades federadas reconhecidas 
pela Constituição.
2.1 Princípios federativos na Constituição brasileira
O modelo federativo é característico de países com grande extensão 
territorial, tendo em vista a descentralização das funções e competências. O Brasil 
recebeu grande influência dos Estados Unidos da América, que foi pioneiro na 
adoção desse modelo.
Inaugurada pela Constituição de 1787, a experiência norte-americana se 
inicia com um modelo de confederação no qual são mantidas as soberanias dos Estados-partes. 
Como visto no capítulo anterior, a soberania garante aos estados o poder supremo na ordem 
interna e o direito de não sofrer qualquer limitação por outros poderes na ordem externa. Dessa 
forma, a confederação não garante a unidade territorial pretendida com a organização estatal; ao 
contrário, a unidade territorial é precária e pode ser desfeita a qualquer momento.
É importante deixar claro que o modelo de Estado federal se opõe ao de Estado unitário. 
Podemos destacar duas características distintivas: a primeira é que na “federação há a superposição 
de duas ordens jurídicas, a federal, representada pela União, e a federada, representada pelos 
Estados-membros” (SARLET; MARINONI; MITIDIERO, 2016, p. 828); a segunda decorre da 
primeira e consiste na descentralização e na concentração das atividades desempenhadas pelo 
Estado previstas no texto constitucional. No modelo federal há a descentralização de funções e 
competências, ao passo que no unitário há a concentração, ou seja, as atividades são exercidas por 
um único ente político-administrativo.
A escolha do modelo, federativo ou unitário, é feita pelo constituinte e deve constar no texto 
constitucional. A experiência brasileira é predominantemente federativa, como se pôde observar 
no histórico apresentado no capítulo anterior.
Vídeo
Direito Administrativo e Constitucional22
O modelo federativo possui as seguintes características:
a) Autonomia dos Estados-membros, que possuem capacidade de auto-organização, 
autogoverno e autoadministração dentro de limites estabelecidos no texto constitucional. 
Essa característica se opõe à soberania, que é reconhecida somente para o conjunto das 
entidades federadas (República Federativa do Brasil – representada pela União) e não 
individualmente para cada uma delas (Estados-membros, por exemplo: São Paulo, Paraná, 
Minas Gerais, Pará etc.).
a. Descentralização política, ou seja, é reconhecido aos Estados-membros o direito de 
se autogovernarem, implicando na indicação (via eleições) de seus representantes 
políticos, nas esferas do Executivo (governador) e do Legislativo (deputados estaduais).
b) Previsão de cláusula proibitiva do desligamento dos entes federados (Estados-membros).
Mesmo contendo diversidade, representada pela autonomia dos Estados-membros, a 
federação possui aspectos que lhe dão unidade. São eles: a) uma personalidade jurídica de direito 
público internacional, ou seja, a República Federativa do Brasil; b) uma única nacionalidade, pois 
todos são brasileiros; c) um território, ou seja, para efeitos internacionais, o que vale é o território 
como um todo; d) a existência de um ordenamento jurídico válido em todo o território e para todos 
os habitantes desse território (as leis nacionais); e) a existência de um tribunal federal competente 
para resolver conflitos entre o todo (União) e as partes (Estados-membros); f) a previsão de 
intervenção da União nos Estados-membros quando identificadas circunstâncias desagregadoras, 
que ameacem a unidade territorial e comprometam a existência da federação.
Aos Estados-membros, por abrirem mão das prerrogativas de soberania em troca da 
autonomia, é assegurado o direito: (i) de participar no governo central, ou seja, os Estados-membros 
possuem uma Casa de representação (que, no caso brasileiro, é o Senado Federal); (ii) de eleger 
o chefe do poder Executivo da União (Presidente da República), que, no caso brasileiro, é uma 
exceção; (iii) de modificar a Constituição Federal1.
Já sabemos que a Constituição de 1988 adotou o modelo federativo e que suas características 
constam no respectivo texto, conforme segue:
• Autonomia (auto-organização, autogoverno, autoadministração) recíproca da União, dos 
estados, dos municípios e do Distrito Federal – artigos 18 a 33.
• Princípios decorrentes:
• Nacionalidade única – artigo 12.
• Repartição constitucional de competências – artigos 21 a 32.
• Competência tributária própria de cada ente federativo – artigos 145 a 149-A e 
153 a 156.
1 As Emendas Constitucionais são o instrumento hábil para a alteração do texto constitucional e devem ser aprovadas 
em votações na Câmara dos Deputados e no Senado Federal, conforme artigo 60 da Constituição Federal (BRASIL, 1988).
Organização político-administrativa do Estado Democrático de Direito 23
• Poder de auto-organização (estados, DF e municípios) – artigos 25 (Estados-membros), 
29 (municípios) e 32 (Distrito Federal).
• Intervenção federal – para manutenção do equilíbrio federativo – artigos 34 a 36.
• Participação do Estado no Poder Legislativo (Senado Federal) de modo a permitir a sua 
vontade na formação da legislação federal – artigo 46.
• Possibilidade de criação de Estado-membro ou modificação territorial de estado existente 
dependendo da concordância da população do estado afetado2 – artigo 18, § 3º.
• Órgão de cúpula de interpretação e proteção constitucional – Supremo Tribunal 
Federal – artigo 102.
• Princípio da indissolubilidade do vínculo federativo com a finalidade de garantir a 
unidade nacional, assim como a necessidade descentralizadora, e vedando o direito de 
secessão, que torna inadmissível qualquer pretensão de separação de Estado-membro, 
do Distrito Federal ou de municípios. Com a ressalva de que é possível a criação, fusão, 
desmembramento e extinção de municípios dentro do território nacional, conforme 
expressa previsão constitucional artigo 1º, 18 § 4º.
Dessa forma, é possível perceber que o modelo federativo brasileiro, mesmo com inspiração 
norte-americana, mantém características próprias que estão relacionadas ao processo de 
transformação de monarquia em República, fazendo parte do processo de amadurecimento do 
modelo brasileiro. Nas próximas seções serão apresentadas as funções de cada entidade federada, 
de acordo com o texto constitucional.
2.2 Divisão espacial do poder: entidades federadas
A federação brasileira é classificada pela doutrina como atípica, tendo em 
vista a ampliação de unidades federadas essenciais para a integridade da federação. 
Tradicionalmente, a federação é composta por Estados-membros que representam 
as entidades federadas. Nossa Constituição prevê que a República Federativa do 
Brasil é composta pela união indissolúvel dos estados, municípios e do Distrito 
Federal, formando um Estado Democrático de Direito com as características apresentadas no 
capítulo anterior.
A União é uma pessoa jurídica de direito público interno, com autonomia em relação aos 
Estados-membros, aos municípios e ao Distrito Federal. A União cumula as atribuições de soberania 
referentes à pessoa jurídica de direito público internacional (ou seja, representa o conjunto das 
entidades federadas) perante os demais países e atribuições internas quando divide competências 
com as demais entidades federadas.
2 Temos exemplos em momentos diferentes da história constitucional brasileira com o caso da anexação do estado 
da Guanabara pelo estado do Rio de Janeiro em 1975, o desmembramento do estado do Mato Grosso, com a criação 
do Mato Grasso do Sul, entre 1977 e 1979, e o desmembramento do estado de Goiás, com a criação do estados do 
Tocantins, em 1988.
Vídeo
Direito Administrativo e Constitucional24A União também é responsável por gerir, conforme o interesse nacional e as orientações 
constitucionais, um conjunto de bens previstos no artigo 20 da Constituição. O artigo citado 
dispõe que:
Art. 20. São bens da União:
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações 
e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação 
ambiental, definidas em lei;
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, 
ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se 
estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos 
marginais e as praias fluviais;
IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias 
marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham 
a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a 
unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica 
exclusiva;
VI - o mar territorial;
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII - os potenciais de energia hidráulica;
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;
XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios. (BRASIL, 1988)
Os Estados-membros, conforme apresentado na seção anterior, possuem autonomia que 
se expressa no texto constitucional por meio da tríplice capacidade: i) auto-organização, ou seja, 
a possibilidade de normatização própria ao elaborar sua própria constituição, conforme prevê o 
caput do artigo 253 da Constituição Federal; ii) autogoverno, ou seja, é o próprio povo do Estado 
que escolhe diretamente seus representantes nos poderes Legislativo e Executivo, conforme artigos 
27 e 28 da Constituição; iii) autoadministração, que implica no exercício de suas competências 
administrativas, legislativas e tributárias definidas constitucionalmente, as quais serão apresentadas 
na próxima seção.
Assim como a União, os Estados-membros também possuem um conjunto de bens 
que deverão ser geridos de acordo com os interesses regionais, conforme dispõe o artigo 26 da 
Constituição Federal:
Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:
I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, 
ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;
II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, 
excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;
3 Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios 
desta Constituição (BRASIL, 1988).
Organização político-administrativa do Estado Democrático de Direito 25
III - as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;
IV - as terras devolutas não compreendidas entre as da União. (BRASIL, 1988)
Os estados também poderão instituir em seus territórios regiões metropolitanas, 
aglomerados urbanos e microrregiões com a finalidade de planejar a execução de funções de 
interesse público comuns entre municípios vizinhos. Essa possibilidade consta no artigo 25, § 3º 
da Constituição. As diferenças entre essas modalidades estão em maior ou menor homogeneidade 
entre os municípios, principalmente em relação ao aspecto econômico (cidade-polo ou cidade 
mais importante economicamente do grupo) e à continuidade urbana ou não, conforme indicado 
no Quadro 1.
Quadro 1 – Diferenças entre municípios limítrofes, continuidade urbana e cidade-polo
Tipos/características Municípios limítrofes Continuidade urbana Cidade-polo
Regiões metropolitanas X X X
Aglomerados urbanos X X
Microrregiões X
Fonte: Elaborado pela autora.
A maior parte das capitais brasileiras compõe regiões metropolitanas que foram instituídas 
antes da Constituição de 1988 pela Lei Complementar 14/1973. É o caso das regiões metropolitanas de 
São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém e Fortaleza. Podemos citar a 
criação, após 1988, já pelas regras vigentes, das regiões metropolitanas de Londrina (LC/PR 81/1998); 
Goiânia (LC/GO 27/1999); Boa Vista (LC/RR 130/2007); Sorocaba (LC/SP 1241/2014); Palmeira dos 
Índios, no estado de Alagoas (LC/AL 32/2012); Guarabira, no estado da Paraíba (LC/PB 101/2011); 
Vale do Ação, no estado de Minas Gerais (LC/MG 51/1998); entre outras.
Os municípios, pela nossa regra constitucional, também possuem tríplice capacidade: i) 
auto-organização, com a previsão e lei organizadora próprias, com a Lei orgânica municipal 
e com a possibilidade de editar leis próprias válidas para a sua circunscrição territorial, 
conforme artigos 29 e 30 da Constituição; ii) autogoverno, com a garantia de indicar seus 
próprios representantes para os poderes Executivo (prefeitura) e Legislativo (vereadores), 
conforme incisos I e II do artigo 29 da Carta Constitucional; iii) autoadministração, com 
competências próprias de cunho administrativo na gestão das prioridades e dos recursos 
públicos municipais, conforme artigo 30 da Constituição.
Nosso modelo federativo, como expresso no artigo 1º da Constituição Federal, inclui 
também o Distrito Federal (DF) como ente federado. Assim como os estados e os municípios, 
o DF é dotado de tríplice capacidade nos moldes já apresentados e com previsão constitucional 
no artigo 32. Contudo, o Distrito Federal possui duas características que o diferenciam dos 
estados: i) a impossibilidade de ser subdivido em municípios; ii) a cumulação das competências 
legislativas dos estados e dos municípios.
Por fim, cumpre destacar a previsão dos territórios, conforme artigo 33 da Constituição 
Federal, que não são integrantes da federação, ou seja, não são essenciais para a integridade 
Direito Administrativo e Constitucional26
do sistema federativo. A Constituição de 1988 extinguiu os antigos territórios do Amapá e de 
Roraima, transformando-os em Estados-membros por força do artigo 14 do Ato das Disposições 
Constitucionais Transitórias4 (ADCT) e incorporando o território de Fernando de Noronha ao 
estado de Pernambuco, conforme artigo 15 do ADCT. Desde então, não foram criados territórios. 
Na eventualidade de criação de territórios, eles poderão se subdividir em municípios; desse modo, 
estarão submetidos somente à União.
2.3 Competências das entidades federadas
As competências representam o desdobramento constitucional da auto-
organização e da autoadministração, tendo em vista que a primeira engloba a 
possibilidade de elaborar suas próprias normas, inclusive constituições estaduais e 
leis orgânicas municipais, enquanto a segunda se refere às funções administrativas 
exercidas pelas entidades federadas em sua circunscrição territorial.
Assim, a repartição de competências é característica essencial do Estado federal. “A definição 
constitucional e atribuições dos diferentes integrantes da Federação é exigência que se impõe para 
permitir a coexistência harmoniosa entre o conjunto e as partes, bem assim para dar substância 
à autonomia recíproca” (CANOTILHO et al., 2018, p. 789). No Brasil, as competências se 
caracterizam pela concentração e enumeração das funções administrativas e legislativas da União, 
ou seja, a União detém a maior quantidade de atribuições em comparação aos Estados-membros.
É importante, também, informar que o sistema brasileiro optou pelo princípio da 
predominância do interesse no que se refere à repartição de competências. Dessa forma, o princípio 
da predominância do interesse
opera como uma diretriz geral a nortear a compreensão do sistema como um todo 
[...], visto que a esta determinação de qual o interesse em causa frequentemente 
se revela difícil [...], podendo mesmo ocorrer que exista um interesse cuja 
preponderância é equivalente para mais de um Estado ou Município. (SARLET; 
MARINONI; MITIDIERO, 2016, p. 858)O princípio da predominância do interesse pode ser representado conforme o Quadro 2 a seguir.
Quadro 2 – Princípio da predominância de interesses e repartição de competências
Ente federativo Interesse
União Geral
Estado-membro Regional
Municípios Local
Distrito Federal Regional + Local
Fonte: Elaborado pela autora.
Ao se analisar o texto constitucional, verifica-se que as competências estão agrupadas 
em administrativas, ou materiais, e legislativas. Estas implicam na competência de se elaborar o 
arcabouço normativo válido para a sua circunscrição, nacional, estadual, distrital ou municipal; 
enquanto as competências administrativas ou materiais se referem ao “dever-poder conferido ao 
4 Expostas no artigo 30, que trata da competência dos municípios nos incisos IV a IX.
Vídeo
Organização político-administrativa do Estado Democrático de Direito 27
ente público de pôr em prática [...] um conjunto de ações concretas destinadas à satisfação do 
interesse público” (DANTAS, 2012, p. 552).
Também é possível dizer que as competências administrativas determinam “um campo 
de atuação político-administrativa [...] [e] regulamenta[m] o campo do exercício das funções 
governamentais podendo ser exclusiva da União ou comum aos [demais] entes federados” (LENZA, 
2013, p. 460).
As competências administrativas ou materiais podem ser exclusivas ou comuns. A 
Constituição brasileira prevê competências exclusivas para a União e para os municípios. O artigo 
21 apresenta o rol indelegável de atribuições administrativas da União, enquanto o artigo 30, IV a 
IX5, o dos municípios.
É possível observar que muitas das competências enumeradas no artigo 21 correspondem 
às atribuições referentes à pessoa jurídica de direito público internacional (a República), como 
manter relações com estados estrangeiros e proteger o sistema federativo, com a possibilidade de 
intervenção federal, como forma de atuação da pessoa jurídica de direito público interno (temas 
tratados na seção anterior).
As competências municipais também são enumeradas e estão estritamente relacionadas a 
matérias de interesse local para o seu desenvolvimento socioeconômico.
Ainda no âmbito das competências materiais, temos as comuns, concorrentes ou 
cumulativas6. Isso significa que poderão ser exercidas concomitantemente por todas as entidades 
federadas, o que exigirá a coordenação das ações a fim de complementarem-se mutuamente. O 
princípio da predominância do interesse deve ser utilizado em caso de conflitos na aplicação desse 
dispositivo constitucional, conforme apresentado na seção anterior.
De outro lado, temos as competências legislativas que se dividem em privativa, concorrente, 
suplementar e remanescente ou reservada. A competência privativa é da União e está prevista 
de forma enumerada no artigo 227 da Constituição Federal, ou seja, os incisos são exemplos não 
limitativos da atuação legiferante da União, que encontra em outros dispositivos constitucionais 
fundamentos para elaboração normativa.
A competência privativa também se caracteriza pela delegação, ou seja, a União poderá, 
mediante lei complementar, autorizar que Estados-membros possam elaborar leis com conteúdo 
previsto nesse artigo. Destaca-se que não é um instrumento comum utilizado no Brasil, ou seja, 
não se tem registros de que a União tenha autorizado Estados-membros a elaborarem normas de 
competência privativa, mantendo, assim, a característica centralizadora à nossa federação.
A competência concorrente8 prevê a possibilidade de a União, os estados e o Distrito Federal 
legislarem sobre os mesmos temas. Novamente, deverá ser observado o princípio da predominância 
do interesse. A Constituição estabelece à União as prerrogativas de elaborar normas de caráter 
5 O artigo 30 trata da competência dos municípios nos incisos IV a IX.
6 O artigo 23 da CF apresenta as competências comuns da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. 
7 O artigo 22 expõe quais competências a União deve legislar privativamente.
8 O artigo 24 versa sobre quais competências a União, os estados e o Distrito Federal devem legislar concorrentemente.
legiferante: poder de 
estabelecer leis.
Direito Administrativo e Constitucional28
geral (artigo 24, § 1º), e os estados e o Distrito Federal podem adequá-las às suas realidades. Na 
competência concorrente, “as normas gerais cabem à União, e aos Estados-membros cabem as 
normas particulares. Por isso, a competência dos Estados-membros é denominada complementar, 
por adicionar-se à legislação nacional no que for necessário” (TAVARES, 2013, p. 885, grifo do 
original).
Os § 2º e § 3º do artigo 24 da Constituição também disciplinam a competência suplementar 
dos estados ao prever que, na ausência de normas gerais (da União), o Estado poderá exercer 
a competência plena, ou seja, poderá editar normas gerais e particulares para atenderem à sua 
necessidade, independentemente da norma geral da União, inexistente por inércia.
Ressalta-se que aos estados foram atribuídas as competências residuais, ou seja, todas as 
competências que não lhe forem expressamente vedadas poderão ser exercidas9. Disso, depreende-
-se que as competências expressas da União e dos municípios não poderão ser exercidas pelos 
estados. Contudo, o constituinte (responsável por elaborar a Constituição) incluiu competências 
enumeradas aos Estados-membros que se referem, por exemplo, ao rearranjo territorial, ou seja, 
modificação na extensão e na quantidade de municípios, incluindo a possibilidade de criar áreas 
especiais, como regiões metropolitanas, conforme artigos 18, §4º, e 25, §2º , ambos da CF.
Por fim, vale dizer que por força do artigo 32, § 1º da Constituição Federal, o Distrito Federal 
cumula as atividades destinadas aos estados e aos municípios, tanto nas competências materiais 
quanto nas legislativas.
Portanto, é possível concluir que a competência será: (i) exclusiva, quando é atribuída a uma 
entidade com exclusão das demais, como visto em relação à União e aos municípios; (ii) privativa, 
quando enumerada como própria de uma entidade, com possibilidade de delegação para outra, 
como no caso da União; (iii) comum, cumulativa ou paralela, permitindo que o exercício de 
uma entidade não exclua o de outra, podendo ser exercida cumulativamente (no caso brasileiro, 
isso vale para todas as entidades federadas); (iv) concorrente, quando permite a possibilidade 
de disposição sobre um mesmo assunto ou matéria (via legislativa) por mais de uma entidade e 
a primazia da União na fixação de normas gerais; (v) suplementar, que significa ter o poder de 
formular normas (leis) que desdobrem o conteúdo de princípios ou normas gerais ou que supram 
a ausência ou omissão deles; (vi) reservada aos estados, quando as competências materiais e 
legislativas não lhe forem vedadas expressamente pela Constituição Federal (CANOTILHO et al., 
2018, p. 817).
Considerações finais
Neste capítulo foi possível observar que a união indissolúvel dos estados e municípios e 
do Distrito Federal forma a Federação brasileira, uma organização territorial com distribuição 
9 Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios 
desta Constituição.
§ 1º São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição.
Organização político-administrativa do Estado Democrático de Direito 29
de poderes (competências) entre as entidades federadas. A indissolubilidade está relacionada 
à impossibilidade do rompimento do vínculo que une as entidades federadas, ou seja, não há a 
possibilidade de deixar a República e formar um novo Estado independente. As competências dos 
estados e municípios e do Distrito Federal referem-se às possibilidades de se auto-organizarem, 
autoadministrarem e autogovernarem.
Ampliando seus conhecimentos
• ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes. Competências na Constituição de 1988. 6. ed. São 
Paulo: Atlas, 2013.
Para se aprofundar no tema das competências constitucionaisbrasileiras, recomenda-se o 
livro de Fernanda Dias Menezes de Almeida, intitulado Competências na Constituição de 
1988, publicado pela editora Atlas, em 2013.
• FEDERALISMO – Introdução, 2017. 1 vídeo (5 min). Publicado pelo canal Trilhante. 
Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=DDpmHrjoPnQ. Acesso em: 18 set. 
2019.
• FEDERALISMO – Federalismo Brasileiro, 2017. 1 vídeo (5 min). Publicado pelo canal 
Trilhante. Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=ZSdkvTJMRN0. Acesso 
em: 18 set. 2019.
Esses dois vídeos podem auxiliar na revisão do que se entende por Estado unitário e 
Estado federal. No primeiro vídeo encontramos uma síntese do conteúdo com breve 
apresentação dos conceitos. Já no segundo, o foco é no Estado federal brasileiro e suas 
características.
Atividades
1. A Constituição brasileira determina em seu artigo 1º que “A República Federativa do 
Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, 
constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos [...]”, enquanto 
a Constituição Portuguesa determina em seu artigo 6º, item 1, que “O Estado é unitário e 
respeita na sua organização e funcionamento o regime autonómico insular e os princípios 
da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática 
da administração pública”. Explique as diferenças entre o Estado federal e o Estado unitário.
2. O sistema federativo dota seus membros de uma tríplice capacidade. Explique cada 
uma dessas capacidades.
3. Por que a Federação brasileira é considerada atípica? Justifique.
Direito Administrativo e Constitucional30
Referências
BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: 
Presidência da República. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.
htm. Acesso em: 20 set. 2019.
CANOTILHO, José Joaquim Gomes et al. (coord.). Comentários à Constituição Federal do Brasil. São Paulo: 
Saraiva Educação, 2018. (Série IDP).
DANTAS, Paulo Roberto de Figueiredo. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 2012.
LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. São Paulo: Saraiva, 2013.
SARLET, Ingo W.; MARINONI, Luiz G.; MITIDIERO, Daniel. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: 
Saraiva, 2016.
TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2013.
3
Organização dos poderes
Clarissa Bueno Wandscheer
A Constituição Federal estabelece a estrutura de funcionamento dos poderes da União 
(entidade de direito público interno) de modo que ela possa exercer sua tríplice capacidade, 
conforme apresentado anteriormente. Assim, neste capítulo, apresentaremos a estrutura e as 
funções dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.
As funções típicas ou próprias correspondem ao que seus próprios nomes indicam: ao Poder 
Legislativo cabe elaborar as leis nacionais respeitando os limites constitucionais; ao Poder Executivo 
cumpre gerir e administrar os interesses públicos nacionais; ao Poder Judiciário compete dirimir e 
resolver os conflitos conforme o devido processo legal. Acrescenta-se ao conteúdo deste capítulo um 
breve comentário sobre as funções essenciais da justiça, que colaboram para o desempenho das funções 
do Poder Judiciário.
3.1 Poder Legislativo
No Brasil, adota-se o modelo de Poder Legislativo bicameral de tipo 
federativo. Isso significa que esse poder é composto por duas casas: i) uma tem 
a função de representação do povo; ii) a outra tem a função de representação 
das entidades federadas, os Estados-membros. A união das duas casas forma o 
Congresso Nacional, que exercerá a função legislativa da União.
O Senado da República é composto de representantes eleitos pelo princípio majoritário1 
(isto é, os candidatos mais votados) para cumprirem um mandato de oito anos. Assim, cada estado 
terá direito a igual representação no Senado, já que este representa as entidades federadas.
Já a Câmara dos Deputados é composta de representantes eleitos pelo princípio proporcional2, 
ou seja, cada estado tem direito a um número variável de representantes proporcional à sua população.
O funcionamento do Congresso Nacional é caracterizado pela legislatura, que corresponde 
ao período de mandato dos membros da Câmara dos Deputados. Entende-se que o Senado 
Federal tem funcionamento ininterrupto, tendo em vista que há a troca de Senadores em períodos 
alternados; ora troca-se 1/3, ora 2/3 da representação na Casa. Já na Câmara, a substituição dos 
representantes é integral a cada eleição.
Quanto ao funcionamento do Congresso Nacional, pode-se identificar as sessões: i) legislativa 
ordinária, correspondente ao período anual de atividades das casas legislativas; ii) legislativa 
extraordinária, que corresponde às atividades desenvolvidas durante o recesso parlamentar; iii) sessões 
ordinárias, que identificam as reuniões diárias dos congressistas.
1 Conforme exposto no artigo 46 da Constituição Federal (BRASIL, 1988).
2 Conforme exposto no artigo 45 da Constituição Federal (BRASIL, 1988).
Vídeo
Direito Administrativo e Constitucional32
Em regra, as Casas Legislativas trabalham em separado; excepcionalmente atuarão em 
reuniões conjuntas3. Os trabalhos conjuntos acontecem na inauguração da sessão legislativa 
ordinária, para elaboração do regimento interno e serviços comuns, para receber o compromisso e 
a posse do Presidente da República e para conhecer e deliberar sobre o veto de lei.
Nas deliberações do Congresso Nacional, os quoruns para aprovação são:
a) Maioria simples4, ou seja, a maioria de votos com a presença da maioria absoluta dos 
membros da Casa.
b) Maioria absoluta (artigo 55, § único, CF), ou seja, a maioria absoluta de votos para a 
aprovação coincide com a maioria absoluta dos membros da Casa.
c) Maioria de 3/5 dos membros da Casa para os casos de Emendas Constitucionais.
e) Maioria de 2/3 dos membros da Casa para o caso de autorização (artigo, 51, I, CF) e 
julgamento (artigo 52, § único, CF) de crimes de responsabilidade do presidente, do 
vice-presidente ou dos ministros de Estado.
Com o objetivo de exemplificar numericamente os quoruns necessários para aprovação, 
segue uma simulação baseada no Senado Federal, que possui 81 senadores da República.
Tabela 1 – Cálculo de quórum para decisões plenárias no Senado
Maioria simples Maioria absoluta Maioria de 3/5 Maioria de 2/3
21 votos 41 votos 49 votos 54 votos
Fonte: Elaborada pela autora.
Internamente, as Casas se organizam por meio de mesas diretoras e comissões. As mesas 
são órgãos de direção, ou seja, têm a função de dirigir os trabalhos da respectiva Casa (Congresso 
Nacional, Câmara dos Deputados e Senado Federal), podendo convocar o comparecimento de 
ministros para esclarecimentos, designar membros para comissões e, ainda, propor ações diretas 
de inconstitucionalidade.
Na composição das mesas, deve ser respeitada a representação proporcional dos partidos 
políticos nas respectivas Casas. Os representantes são eleitos para as mesas da Câmara dos 
Deputados e do Senado Federal por seus respectivos integrantes para um mandato de dois anos. 
Conforme artigo 57, § 5º da Constituição Federal, a “Mesa do Congresso Nacional será presidida 
pelo Presidente do Senado Federal, e os demais cargos serão exercidos, alternadamente, pelos 
ocupantes de cargos equivalentes na Câmara dos Deputados e no Senado Federal” (BRASIL, 1988).
As comissões parlamentares serão permanentes ou temporárias (artigo 58, CF) e serão 
criadas pelas Casas Parlamentares, quando houver necessidade. Também se admite a criação de 
comissões mistas, que, portanto, envolveria a participação de deputados federais e senadores. As 
comissões permanentes se organizam ao redor de temas; na Câmara dos Deputados, por exemplo, 
3 Artigos 57, § 3º, 66, § 4º, e 78 da Constituição Federal. 
4 Artigo 47. Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa e de suas Comissões serão 
tomadas por maioriados votos, presente a maioria absoluta de seus membros.
Organização dos poderes 33
há as comissões de: Constituição e Justiça e de Cidadania; Agricultura, Pecuária, Abastecimento e 
Desenvolvimento Rural; Ciência e Tecnologia, Comunicação e Informática; Defesa do Consumidor; 
Direitos Humanos e Minorias; Legislação Participativa, Meio Ambiente e Desenvolvimento 
Sustentável; entre outras5.
As comissões permanentes têm por função discutir e votar projetos de lei, realizar 
audiências públicas, convocar ministros de Estado para prestar informações e receber reclamações 
ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou omissões de autoridades públicas, conforme artigo 
58, § 2º da CF. Um exemplo de comissão parlamentar mista e permanente é a Comissão Mista de 
Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), composta de 84 membros titulares, sendo 63 
deputados e 21 senadores, com igual número de suplentes.
De outro lado, as comissões temporárias se organizam para realizar um determinado 
objetivo, ou seja, têm um fim único. Um exemplo são as comissões de inquérito (CPI), que são 
criadas com o objetivo de apurar fato determinado e funcionam por um período certo. Segundo o 
artigo 58, § 3º:
As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação 
próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos 
das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado 
Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço 
de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo 
suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que 
promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores. (BRASIL, 1988)
As Comissões Parlamentares de Inquérito de práticas ilícitas no âmbito do BNDES e do 
rompimento da Barragem de Brumadinho são exemplos presentes na Câmara dos Deputados. 
É importante destacar que, como a investigação é feita pelo Poder Legislativo, não há o efeito 
punitivo, ou seja, as informações e as conclusões das CPIs deverão ser encaminhadas ao Ministério 
Público para, se for o caso, propor as ações de responsabilidade civil e penal dos envolvidos no fato 
apurado.
Assim, é possível depreender que as comissões permanentes funcionarão durante toda a 
legislatura, ao passo que as temporárias se extinguem, obrigatoriamente, com o fim da legislatura 
ou quando cumprem seus fins.
A Constituição Federal também prevê a existência da Comissão Representativa do 
Congresso Nacional, que, como o próprio nome indica, é uma comissão mista e funciona durante 
o recesso parlamentar para atender a demandas urgentes. Essa comissão se justifica pelo fato de 
que “a vida política, social e econômica do País não se interrompe, e os órgãos que dela devem 
cuidar também não devem ter suas atividades interrompidas, sob pena de grave lesão à ordem 
nacional” (FERRAZ, 2018, p. 1194).
5 Para conferir as comissões permanentes nesse órgão, acesse o site da Câmara dos Deputados. Disponível em: 
https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-permanentes. Acesso em: 19 set. 2019.
Direito Administrativo e Constitucional34
O Poder Legislativo tem como atribuição principal a edição de leis. Dessa forma, cabe a ele 
dispor sobre todas as matérias de competência legislativa da União6, conforme apresentadas no 
capítulo anterior. A atuação conjunta do Poder Legislativo e Executivo terá como resultado as leis 
ordinárias e complementares.
A atuação exclusiva do Congresso Nacional no âmbito legislativo resultará em decretos e 
resoluções legislativas. Os decretos serão editados pelo Congresso Nacional, enquanto as resoluções 
poderão ser conjuntas ou separadas, ou seja, é possível encontrar resoluções do Congresso Nacional, 
resoluções da Câmara dos Deputados7 e resoluções do Senado Federal8.
A Constituição regula as matérias ou os conteúdos que são de competência exclusiva de 
cada uma das Casas. Além da função legislativa (função típica), o Congresso Nacional tem a 
função de “julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República (função atípica) 
e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo” (artigo 49, IX, CF) e “fiscalizar e 
controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da 
administração indireta” (artigo 49, X, CF). Para isso, conta com a ajuda do Tribunal de Contas da 
União (TCU) (BRASIL, 1988).
O TCU é um órgão auxiliar e de orientação do Poder Legislativo, embora não seja a ele 
subordinado, que pratica atos de natureza administrativa, concernentes, basicamente, à fiscalização 
das contas públicas. Dentre suas funções, estão: a apreciação de contas públicas; o julgamento 
das contas dos administradores e de outros responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos da 
administração direta e indireta; a aplicação de sanções previstas em lei, conforme dispõe o artigo 
71 da Constituição Federal.
Cabe observar que “a análise das contas é um ato técnico, cuja análise é presidida por critérios 
de legalidade, legitimidade e economicidade, dentre outros, mas o julgamento das contas é um 
critério político” (SCAFF; SCAFF, 2018, p. 1256). A análise técnica é feita pelo TCU, enquanto a 
análise política é feita pelo Congresso Nacional; por isso, é possível que, mesmo ocorrendo rejeição 
técnica, as contas sejam politicamente aprovadas.
3.2 Poder Executivo
Esse poder, no Brasil, é monocrático, ou seja, é exercido por uma pessoa, 
o presidente da República. A Constituição brasileira determina que o presidente 
seja eleito pelo povo (voto direto e secreto) juntamente com o vice-presidente, por 
maioria absoluta de votos, para um mandato de quatro anos, admitida uma única 
reeleição sucessiva9.
6 “Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado 
nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União [...]” (BRASIL, 1988).
7 As competências da Câmara dos Deputados são expostas no artigo 51 da CF.
8 As competências do Senado Federal estão dispostas no artigo 52 da CF.
9 Art. 14 § 5º O Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os 
houver sucedido, ou substituído no curso dos mandatos poderão ser reeleitos para um único período subsequente.
Vídeo
Organização dos poderes 35
Caso o presidente precise se ausentar do país, será substituído, enquanto durar o afastamento, 
pelo vice-presidente da República, pelo presidente da Câmara dos Deputados, pelo presidente do 
Senado Federal e pelo presidente do Supremo Tribunal Federal, respectivamente, conforme artigo 
80 da Constituição. O único que pode suceder o presidente da República, ou seja, ocupar o cargo 
em definitivo, é o vice-presidente da República, conforme observado nos governos de: (i) Itamar 
Franco, que substituiu o presidente Fernando Collor de Mello, que renunciou ao cargo e teve sua 
cassação confirmada pelo Senado Federal no final de 1992; (ii) Michel Temer, que assumiu o 
governo após a cassação da presidente Dilma Rousseff em 201610.
O presidente da República tem como funções: exercer a administração federal; iniciar o 
processo legislativo; manter relações com estados estrangeiros; celebrar tratados e convenções 
internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional; decretar estado de defesa ou de sítio; 
conceder indulto de penas; enviar o projeto de lei de diretrizes orçamentárias; prestar contas 
referentes ao exercício anterior; entre outras11.
Para o exercício de suas funções, o presidente da República é auxiliado pelos ministros 
de Estado, que são de sua livre escolha. Os ministros têm como função orientar, coordenar e 
supervisionar os órgãos e as entidades da administração federal na área de sua competência e 
referendar os atos e decretos assinados pelo presidente da República relacionados à atuação de 
seu Ministério, conforme previsto no artigo 87, Item I, da Constituição Federal.