DIREITO FINANCEIRO - RESUMO COMPLETO COM DOUTRINA, JURISPRUDENCIA, E ARTIGOS DE LEI

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DIREITO FINANCEIRO
1. Parte Introdutória
Atividade financeira do estado:
instrumento para a realização da atividade
essencial do Estado, que é a efetivação dos
direitos fundamentais. Tal atividade
essencial é alcançada com a busca e a
aplicação de recursos financeiros para
atender as necessidades públicas.
Direito financeiro: ramo do direito público
que estuda a atividade financeira do
Estado, compreendida como receita,
despesa, orçamento e crédito público
Financeiro x Tributário: Financeiro se
preocupa com a atividade financeira como
um todo, tributário estuda um tipo de
receita específica (tributos). Não há
distinção formal/rígida entre as duas
matérias na CF
Fontes do Direito Financeiro
Fontes Primárias:
● Constituição Federal
● Lei complementar (art. 161, 163 e
165 da CF): trata das normas gerais
do direito financeiro
○ LRF (LC 101/00): tem
como objetivo coibir o
desequilíbrio fiscal. 5
pilares da gestão pública:
planejamento,
transparência, equilíbrio,
controle e
responsabilização. Alcança
a Administração direta e
parte da indireta
○ Lei 4.320/64: lei ordinária
recepcionada com status de
lei complementar
(materialmente
complementar)
● Medidas provisórias: via de regra,
não é cabível MP em matéria
orçamentária, exceto para atender a
despesas imprevisíveis e urgentes,
como as decorrentes de guerra,
comoção interna ou calamidade
pública, através de crédito
extraordinário (art. 167, §3º, CF)
** STF: não é possível edição de
MP quando há possibilidade de
planejamento orçamentário (ex:
previsão de despesas em função da
covid)
● Lei delegada: não cabe à
matérias reservadas à lei
complementar, nem a PPA,
LDO e LOA
Fontes Secundárias:
● Decretos (art. 84, IV, CF)
● Resoluções (ex: Res. 40 e 43 de
2001)
● Atos normativos
● Decisões Administrativas
(Tribunais de contas)
● Decisões Judiciais: notar certas
tendências importantes:
○ possibilidade de
judicialização de direitos
sociais
○ Recursos são escassos mas
devem ser aplicados
corretamente para evitar
privação por conta da má
escolha do executivo. A
escassez pode ser oponível
mas deve ser devidamente
comprovada: Deve ser real,
fruto da insuficiência
financeira e orçamentária e
deve ser fática, não
meramente jurídica
○ A Reserva do Possível pode
ser oponível à efetivação
dos direitos fundamentais,
desde que seja concreta e
não abstrata
○ A reserva do possível não é
oponível à realização do
mínimo existencial
*** STJ - Fornecimento de medicamentos
pelo Estado. REsp 1.657.156, de
13/09/2018. Requisitos:
● comprovação por meio de laudo
médico fundamentado e
circunstanciado, expedido por
médico que assiste o paciente, da
imprescindibilidade ou necessidade
do medicamento, assim como da
ineficácia, para o tratamento da
moléstia, dos fármacos fornecidos
pelo SUS
● incapacidade financeira de arcar
com o custo do tratamento
prescrito
● existência do registro do
medicamento na ANVISA,
observados os usos autorizados
pela agência
*** STF - Medicamento sem registro na
ANVISA. Tema 500, repercussão geral.
22/05/2019. Mora irrazoável da anvisa
para apreciar o pedido de registro (prazo
superior ao previsto na Lei 13.411/16). A
ação pedindo medicamento sem registro
deve necessariamente ser proposta em face
da União. Requisitos:
● existência de pedido de registro do
medicamento no brasil (salvo no
caso de medicamentos órfãos para
doenças raras e ultrarraras)
● existência de registro do
medicamento em renomadas
agências de regulação do exterior
● a inexistência de substituto
terapêutico no Brasil
*** Tema 793 - STF - Repercussão geral.
Responsabilidade solidária dos entes
federados pelo dever de prestar assistência
à saúde: Os entes da federação, em
decorrência da competência comum, são
solidariamente responsáveis nas demandas
prestacionais na área da saúde, e diante
dos critérios constitucionais de
descentralização e hierarquização,
compete à autoridade judicial direcionar o
cumprimento conforme as regras de
repartição de competências e determinar o
ressarcimento a quem suportou o ônus
financeiro.
Premissas do direito financeiro
Limitação de recursos: há uma escassez de
recursos que leva à necessidade de
delimitar quais áreas receberão
investimentos maiores ou menores de
acordo com as prioridades constitucionais.
Reserva do possível jurídica: o orçamento
não permite determinada despesa
Reserva do possível fática: ausência
concreta de recursos, auferível através da
lei orçamentária e dos balancetes mensais
do poder Executivo (critérios objetivos)
Escolhas Trágicas/alocatícias: escolhas
políticas diante das quais opta-se pela
proteção de um direito em detrimento de
outro, ainda que ambos possuam a mesma
importância. Ocorre em razão da limitação
financeira do Estado
Competência legislativa
União estabelece normas gerais. Estados
possuem competência suplementar. Em
caso de omissão da União em editar a
norma geral os estados possuem
competência plena, mas se houver a
superveniência de Lei Federal, esta
suspende as normas estaduais já editadas
no que lhes for incompatível (art. 24, CF)
Municípios só poderão suplementar a
competência da União e dos Estados em
matéria de interesse local (art. 30, CF).
Não há competência concorrente dos
municípios para legislar sobre direito
financeiro
2. Orçamento Público
Conceito: Lei que estima receitas e
despesas, programando a vida financeira
do Estado
Aspecto político: reflete a execução do
programa político partidário do governo.
As políticas públicas devem ser voltadas
para o cumprimento dos direitos
fundamentais
Aspecto econômico: instrumento de
redistribuição de renda/regulação da
economia. Busca compatibilizar as
necessidades sociais com as receitas
previstas
Aspecto contábil: deve observar regras
práticas para a realização dos objetivos
nele insculpidos
Aspecto Jurídico: deve observância a
normas constitucionais e
infraconstitucionais para sua elaboração,
além de possuir viés distributivo com o
fim de implantar uma justiça orçamentária
Natureza Jurídica: há três correntes
principais
● Leon Duguit: orçamento público,
em relação às despesas, é um mero
ato administrativo e, em relação à
receita, é uma lei em sentido
formal (que devia autorizar ano a
ano a cobrança de determinados
tributos)
● Gaston Jéze: orçamento como
mero ato-condição, o orçamento
não tinha rigorosidade /
juridicidade, tendo em vista que já
existiam outras leis que regulavam
a sua criação, não passando o
orçamento de mera condição para
realização do gasto e ingresso da
receita
● Orçamento é lei meramente formal
(corrente majoritária no brasil): não
cria direitos subjetivos e não
modifica as leis tributárias e
financeiras. O orçamento é
meramente autorizativo e não
impositivo, visto que o Poder
Executivo não está obrigado ao
cumprimento de todos os gastos
previstos no orçamento.
** Norma orçamentária (surgem
com a criação do orçamento):
autorizativa
** Norma pré-orçamentária:
impositiva. Ex:
***EC 86/15 - impositividade
parcial das Emendas
Parlamentares, vinculadas ao
percentual de 1,2% da Receita
Corrente Líquida do Orçamento da
União
*** EC 100/19: Emenda de
Bancada passa a ter o limite
obrigatório de 1% da receita
corrente líquida do exercício
anterior
OBS: A partir da EC 100/19 o
orçamento passou a ter caráter
impositivo, em razão da redação
do §10 do art. 165, CF, segundo o
qual passa a ser dever da
Administração a execução das
programações orçamentárias. In
verbis:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder
Executivo estabelecerão:
(...)
§ 10. A administração tem o dever de
executar as programações
orçamentárias, adotando os meios e as
medidas necessários, com o propósito
de garantir a efetiva entrega de bens e
serviços à sociedade.
Controle de Constitucionalidade do
Orçamento
O STF entende que leis orçamentárias são
leis, como as demais, podendo ser objeto
de controle concentrado/abstrato de
constitucionalidade
Espécies de Orçamento
Tradicional: orçamento desvinculado de
qualquer planejamento; foco em questões
contábeis, em detrimento da atenção às
necessidades da coletividade e da
administração. Era merapeça contábil, não
havia objetivos ou metas a serem atingidas
Orçamento-desempenho: apenas estima e
autoriza as despesas pelos produtos finais
a obter ou tarefas a realizar, com ênfase
limitada no resultado, sem vinculação a
um programa ou planejamento
governamental central das ações do
governo. Não há vinculação entre
planejamento e orçamento
Orçamento-programa (adotado no Brasil
pela 4.320/64): os recursos se relacionam a
objetivos, metas e projetos de um plano de
governo (programa). Privilegia aspectos
gerenciais e o alcance de resultados,
pautado na eficiência e na eficácia dos
gastos públicos
Orçamento base zero: demanda que o
administrador justifique o orçamento posto
em cada detalhe, com a respectiva quantia
a ser gasta, sem o parâmetro do exercício
anterior
Princípios orçamentários
Legalidade: as finanças públicas não
podem ser manejadas sem autorização
legal. Única hipótese de instrumento
diverso da lei que pode ser utilizado para a
realização de gastos é a MP, nos termos do
art. 167, §3º, CF.
● Exceção: Trazida pela EC 86/15 -
permissão de transposição,
remanejamento ou transferência de
recursos de uma categoria de
programação sem prévia
autorização do legislativo, nas
atividades de ciência, tecnologia e
informação
Obs: o art. 107 da Lei nº 4.320/64 não foi
recepcionado pela CF, por prever que o
orçamento pode ser aprovado por mero
decreto do poder executivo (violação ao
princípio da legalidade)
Exclusividade: a lei orçamentária deve
conter apenas matéria orçamentária. O
princípio veda matérias estranhas ao
orçamento.
● Exceções: Autorização para a
abertura de créditos suplementares
(despesas) e contratação para
operações de crédito (receita)
Programação: remete à ideia de
planejamento das ações, que devem ser
vinculadas por um nexo entre os objetivos
constitucionais e os traçados pelo
governante. Planos ou programas
nacionais, regionais ou setoriais devem
estar contidos no plano plurianual. Na CF,
encontra fundamento nos art. 48, IV e 165,
§4º. O planejamento é obrigatório para o
poder público e indicativo para o setor
privado.
** O Estado não pode intervir na
economia como planejador da livre
iniciativa e da livre concorrência
Equilíbrio orçamentário: busca assegurar
que as despesas autorizadas em lei
orçamentária não sejam superiores à
previsão das receitas. Regra de ouro: os
empréstimos feitos pelo poder público não
podem ser maiores que os investimentos,
de forma a impedir a capacidade de
pagamento da dívida. A LRF exige a
instituição de metas fiscais, que objetivem
o equilíbrio orçamentário (podem ser
deficitárias, desde que autorizadas na LDO
e na LOA). Relaciona-se à noção de
sustentabilidade da dívida
Obs: aprofundar sobre teto de gastos (art.
105, ADCT)
Obs 2: o equilíbrio não pode ser um fim
em si mesmo, deve ser um parâmetro de
responsabilidade no gasto público,
evitando políticas não sustentáveis
Anualidade: o orçamento deve ser feito
anualmente (coincide com o ano civil). É
aplicável somente à LOA, não se aplica a
outras leis orçamentárias (o PPA, por
exemplo, é quadrianual).
** Não se confunde com a anualidade
tributária
Obs: Súmula 66/STF: É legítima a
cobrança do tributo que houver sido
aumentado após o orçamento, mas antes
do início do respectivo exercício
financeiro
Ou seja, mesmo após a aprovação do
orçamento, os tributos podem ser
majorados ou criados, de modo que a
ausência da previsão da sua receita no
orçamento não impede sua cobrança no
exercício seguinte
Unidade: deve existir apenas um
orçamento para cada ente federativo em
cada exercício financeiro. É princípio
implícito no texto constitucional,
encontrando fundamento no art. 165, §5º,
CF, mas possui previsão expressa no art. 2º
da Lei 4.320/64. Autarquias, fundações e
empresas estatais dependentes também se
sujeitam ao princípio da unidade, não
podendo ter seus orçamentos dispostos por
decreto do poder executivo como prevê o
art. 107 da 4.320/64 (que não foi
recepcionado pela CF)
Universalidade: todas as receitas e
despesas devem estar previstas no
orçamento, sem exceções (art. 165, §5º,
CF e art. 3º, Lei 4.320/64)
** obs: a Súmula 66/STF constitui
exceção ao princípio da universalidade,
pois estabelece a possibilidade de haver
tributo não previsto, porém arrecadado
Unidade vs Universalidade: Na unidade,
cada ente da federação deve fazer um
único orçamento, englobando todos os
seus orgãos e unidades (tanto da
administração direta quanto da indireta,
judiciário, legislativo, mp, etc). Na
universalidade, o que se analisa é a
necessidade de previsão de absolutamente
todas as receitas e despesas de todos os
entes e seus respectivos órgãos
Orçamento-bruto: as receitas e despesas
deverão constar na Lei orçamentária pelo
seu total bruto, vedando qualquer dedução
Transparência: deve haver transparência
no trato dos recursos públicos, seja nas
receitas ou nas despesas. O princípio da
publicidade é uma das formas previstas
constitucionalmente para a instituição
dessa transparência
** os art. 52 e 53 da LRF estabelecem o
dever de publicar a cada 2 meses o
Relatório Resumido da Execução
Orçamentária
Não afetação/vinculação da receita de
impostos: é da natureza dos impostos não
ter sua receita vinculada a algum órgão,
fundo ou despesa. Fere o princípio da
separação dos poderes a vinculação da
receita de impostos a algum fim
específico, tendo em vista que impediria a
efetivação, pelo poder público, das
políticas públicas
● Exceções: art. 167, CF:
○ Repartições constitucionais
de receitas
○ destinação de recursos à
saúde
○ destinação de recursos à
educação
○ destinação de recursos para a
manutenção da administração
tributária
Exceções: art. 100, §19, CF (precatórios)
Especificação/especialização: O
orçamento não pode ser genérico,
estabelecer gastos sem precisão ou usar
termos ambíguos. Tal princípio veda que
se consigne no orçamento dotações globais
para atender indiferentemente as despesas
nele previstas
● Exceções:
○ programas especiais de
trabalho (art. 20, Lei
4.320/64) - consistem em
programas desenvolvidos
pelo poder público cujo
detalhamento nas leis
orçamentárias pode colocar
em risco sua existência e os
próprios interesses do ente
instituidor, como programas
voltados para a segurança
pública
○ reserva de contingência
(art. 5, III, LRF) - recursos
voltados para gastos
imprevisíveis
Proibição de estorno (CF, art. 167, inciso
VI): o gestor público não pode realizar
transposições, remanejamentos ou
transferência de recursos sem prévia
autorização legislativa
● Remanejamento: consiste na
realocação na organização de um
ente público, com destinação de
recursos de um órgão para outro
● Transposições: são realocações no
âmbito dos programas de trabalho,
dentro do mesmo órgão
● Transferências: realocações de
recursos entre as categorias
econômicas de despesas, dentro do
mesmo órgão e do mesmo
programa de trabalho
● Exceção: Art. 167, §5º, CF:
A transposição, o remanejamento
ou a transferência de recursos de
uma categoria de programação
para outra poderão ser admitidos,
no âmbito das atividades de
ciência, tecnologia e inovação,
com o objetivo de viabilizar os
resultados de projetos restritos a
essas funções, mediante ato do
Poder Executivo, sem necessidade
da prévia autorização legislativa
prevista no inciso VI deste artigo.
Obs: A jurisprudência vem entendendo
que decisões judiciais que determinam as
TRTs violam o art. 167, §5º da CF, bem
como o princípio da legalidade
orçamentária (ex ADPF 664 de 2020)
Unidade de caixa / unidade de tesouraria:
Todo recurso destinado ao Erário, de
caráter originário ou derivado, ordinário
ou extraordinário, de natureza
orçamentária ou extraorçamentária, geral
ou vinculado, deve ser alocado em uma
única conta, a fim de facilitar sua gerência.
Encontra fundamento no art. 56 da Lei
4.320/64
● Exceção: vedação à unificação dos
recursos da previdência social com
os demais ministérios, a fim de
organizar o equilíbrio dos regimes
de previdência (art. 43, LRF)
Princípio da economicidade:
expressamente previsto no art. 70 da
Constituição, implicana eficiência na
gestão financeira e na execução
orçamentária, materializada na
minimização de custos e gastos públicos e
na maximização da receita e da
arrecadação. Se inspira no princípio do
custo-benefício, segundo o qual deve
haver adequação entre receita e despesa
Créditos adicionais
Conceito: são alterações no orçamento, em
virtude de situações inesperadas e
excepcionais, consistem em autorizações
de despesas não computadas ou
insuficientemente dotadas na LOA.
Seguem o mesmo rito de aprovação da
LOA, a ausência de algum dos requisitos
legais implica na ilegalidade da despesa
suplementada ou criada.
Créditos Suplementares: são destinados ao
reforço de dotação orçamentária. Tem
natureza apenas quantitativa (apenas
aumenta a quantidade de recursos já
previstos no orçamento. Tem vigência
limitada ao exercício em que foram
autorizados. Dependem de lei para sua
autorização. Exceção ao princípio da
exclusividade: a própria LOA pode conter
autorização do Poder Executivo para a sua
abertura até determinada
importância/percentual. Só pode ocorrer
quando se tratar de deslocamento de
recursos dentro do mesmo órgão e da
mesma categoria de programação
Créditos especiais: destinados a suprir
despesas novas, ainda não previstas na
LOA. Devem ser autorizados por lei
diversa da LOA, dependem de justificação
e disponibilidade de recursos. Não podem
ter vigência para além do exercício
financeiro em que forem autorizados,
EXCETO se o ato de autorização for
promulgado nos últimos 4 meses do
exercício (nesse caso, respeitado o limite
do saldo, poderão valer até o término do
exercício financeiro subsequente).
Natureza qualitativa
Crédito extraordinário (art. 167, §3º, CF):
voltado para atender despesas
imprevisíveis e urgentes, como em caso de
guerra, calamidade pública ou comoção
interna. No âmbito federal pode ser
instituído por MP (se a constituição
estadual assim estabelecer, os estados
também podem instituir tais créditos por
meio de MP e os munícipios, respeitada a
Lei Orgânica, por decreto). Não precisa de
indicação de recursos.
Fontes para abertura de créditos
adicionais
Previsão: art. 43, Lei 4.320/64
● Superávit (diferença positiva entre
ativo e passivo financeiro) no
exercício anterior
● excesso de arrecadação (saldo
positivo das diferenças acumuladas
mês a mês entre a arrecadação
prevista e a realizada)
● anulação parcial ou total de
dotações orçamentárias ou créditos
especiais
● produto de operação de crédito
autorizado
Previsão: art. 166, §8º, CF: Os recursos
que, em decorrência de veto, emenda ou
rejeição do projeto de lei orçamentária
anual, ficarem sem despesas
correspondentes poderão ser utilizados,
conforme o caso, mediante créditos
especiais ou suplementares, com prévia e
específica autorização legislativa.
Da Orçamentação
Ciclo orçamentário: série de atos
orçamentários, não se limita a um
exercício financeiro nem com ele pode ser
confundido
Iniciativa: É exclusiva do Poder Executivo
(art. 84, XXIII, CF)
OBs: Se os demais órgãos e poderes
enviarem proposta em desacordo com a
LDO, caberá ao executivo promover os
ajustes necessários à adequação das
propostas orçamentárias. Se algum órgão
ou poder não encaminhar proposta, o
poder Executivo considerará os valores
presentes na LDO vigente. Se as propostas
estiverem em acordo com a LDO, não
caberá ao Executivo realizar qualquer
ajuste, exceto através de Emenda
modificativa, no âmbito da deliberação
legislativa
Apreciação: é de competência do Poder
Legislativo, através da análise conjunta
das duas casas do CN, na forma de
Comissão Mista Permanente, que analisará
todos os temas orçamentários.
● O Legislativo poderá fazer
emendas à LOA, desde que elas
sejam compatíveis com o PPA e a
LDO, bem como que sejam
indicados os recursos necessários
admitidos somente os provenientes
de anulação de despesa, excluídos:
art. 166, §3º a) dotações para
pessoal e seus encargos; b) serviço
da dívida; c) transferências
tributárias constitucionais para
Estados, Municípios e Distrito
Federal; ou III - sejam
relacionadas: a) com a correção de
erros ou omissões; ou b) com os
dispositivos do texto do projeto de
lei.
Sanção/Veto: Após as alterações finais, o
orçamento é devolvido ao poder
Executivo, seguindo então o procedimento
comum das demais leis (possibilidade de
veto, dentro de 15 dias, que se não for
exercido expressamente haverá sanção
tácita)
Execução do orçamento: O Executivo terá
até 30 dias para estabelecer a programação
financeira e o cronograma mensal de
desembolso (art. 8º, LC 101/00). Pela CF,
o Executivo deve publicar bimestralmente
o relatório resumido de execução
orçamentária
Controle do orçamento: Exercido de forma
concomitante ou posterior, pelo Tribunal
de Contas
Leis Orçamentárias
LOA LDO e PPA: Leis ordinárias que não
se submetem a qualquer tipo de relação
hierárquica formal entre si, mas dependem
de uma compatibilidade lógica entre seus
conteúdos (hierarquia material, visto que
há uma relação de subordinação entre os
conteúdos de cada uma delas)
PPA: Lei programática, que irá prever,
durante 4 anos, quais as prioridades e
programas do governo. Previsto no art.
165, §1º da CF. O PPA estabelece
diretrizes, objetivos e metas de governo.
● Vigência do PPA: Projeto de PPA
deve ser enviado até 4 meses antes
do encerramento do primeiro
exercício financeiro (até 31 de
agosto) e devolvido até o
encerramento da sessão legislativa
art. 35, §2º, I, ADCT
OBs: segundo o art. 167, §1º da CF,
nenhum investimento cuja execução
ultrapasse um exercício financeiro poderá
ser iniciado sem prévia inclusão no plano
plurianual, ou sem lei que autorize a
inclusão, sob pena de crime de
responsabilidade.
LDO: compreende metas e prioridades (de
curto prazo, ano a ano) da Administração
Pública, estabelece metas e diretrizes de
política fiscal, de acordo com a trajetória
sustentável da dívida pública, orienta a
criação da LOA e dispõe sobre as
alterações na legislação tributária, além da
política de aplicação das agências
financiadoras de fomento (art. 165, §2º,
CF)
● Vigência da LDO: Projeto de LDO
deve ser enviada até 8 meses e
meio antes do encerramento do
exercício financeiro (até 15 de
abril) e devolvido pra sanção até o
encerramento do primeiro período
da sessão legislativa (art. 35, §2º,
II, ADCT)
OBs: os períodos das sessões legislativas
estão previstos no art. 57 da CF - Sessão
legislativa não pode ser interrompida
sem aprovação do projeto de LDO
OBS: Criação de vantagens, aumento de
remuneração, criação de cargos empregos
funções etc só poderão ser feitas se houver
previsão na LDO (art. 169, §1º, II, CF) -
essa previsão não se aplica para empresas
públicas e sociedades de economia mista
OBs: O STF decidiu que até mesmo a
revisão anual de remuneração de
servidores depende de previsão na LDO e
na LOA - RE 905357
Obs: ver art. 4º, LRF - anexos obrigatórios
para a LDO: metas fiscais e riscos fiscais.
A união tem que apresentar anexo
específico com objetivos das políticas
monetária, creditícia e cambial, entre
outros
LOA: lei que estima receitas e fixa
despesas anuais. Compreende orçamento
fiscal, de investimento e da seguridade
social (art. 165, §5º, CF)
● Projeto de LOA deve ser
encaminhado até quatro meses
antes do encerramento do exercício
financeiro (até 31 de agosto) e
devolvido para sanção até o
encerramento da sessão legislativa
(art. 35, §2º, III, ADCT)
Obs: o orçamento fiscal não compreende
os ministérios de seguridade social
OBs: Ver art. 5º, II, LRF - previsão de
reserva de contingência
Orçamento participativo
Conceito: o orçamento possui dois temas:
estimar receitas e fixar despesas. Dito isto,
é garantido ao cidadão ser ouvido, em
ambos os temas, através de seus
representantes, tanto na aprovação de
tributos quanto na fixação de gastos (ex:
realização de audiências públicas com a
finalidade de ouvir a população sobre
principais pontos que devem constar na
LOA)
Previsão legal: art. 48, §1º, LRF e art. 44
do Estatuto da Cidade (este artigo prevê
como obrigatória a realização de debates,
audiências e consultas públicaspara a
aprovação do PPA, LDO e LOA)
Desvinculação de Receitas da União -
DRU
Tipos de tributos:
● Impostos - receita livre (art. 167,
IV, CF)
○ exceções que podem ser
vinculadas: transferências
constitucionais, gastos com
saúde, educação,
administração tributária,
precatórios, etc
● Taxas - pode ser vinculada
● Contribuição de melhoria - receita
vinculada
● Empréstimo compulsório - receita
vinculada
● Contribuições Especiais - receita
vinculada
Conceito de DRU: utilização de
mecanismo constitucional para desvincular
receitas previstas constitucionalmente
como vinculadas, com a finalidade de
utilizá-las para despesas diversas
impossíveis de serem supridas pelas
demais espécies tributárias
Surgimento: 1994, com o Plano Real,
através da criação do Fundo de
Estabilização fiscal
Previsão legal: art. 76 do ADCT
OBS: Para o STF, a receita desvinculada
proveniente de contribuição social ou de
intervenção no domínio econômico não
altera a essência de tais contribuições, ou
seja, ainda que a receita esteja
desvinculada e, portanto, seja de uso livre,
não se caracterizaram receitas
provenientes de impostos (que são
desvinculados por natureza) - RE 793564:
DESVINCULAÇÃO – ARTIGO 76 DO ATO
DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS
TRANSITÓRIAS – EMENDAS
CONSTITUCIONAIS Nº 27, DE 2000 E Nº
42, DE 2003 – MODIFICAÇÃO NA
APURAÇÃO DO FUNDO DE
PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. A
desvinculação parcial da receita da União,
constante do artigo 76 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, não transforma
as contribuições sociais e de intervenção no
domínio econômico em impostos, alterando
a essência daquelas, ausente qualquer
implicação quanto à apuração do Fundo de
Participação dos Municípios. Precedente:
Ação Direta de Inconstitucionalidade nº
2.925/DF, em que fui designado redator para o
acórdão. MULTA – AGRAVO – ARTIGO
557, § 2º, DO CÓDIGO DE PROCESSO
CIVIL. Surgindo do exame do agravo o caráter
manifestamente infundado, impõe-se a
aplicação da multa prevista no § 2º do artigo
557 do Código de Processo Civil. (RE 793564
AgR, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO,
Primeira Turma, julgado em 12/08/2014, Dje
de 01/10/14)
Vedações do art. 167 da CF
I - o início de programas ou projetos não
incluídos na lei orçamentária anual;
II - a realização de despesas ou a assunção
de obrigações diretas que excedam os
créditos orçamentários ou adicionais;
Obs: os incisos I e II são reflexos do
princípio da legalidade orçamentária
III - a realização de operações de créditos
(ou seja, empréstimo) que excedam o
montante das despesas de capital (regra de
ouro no orçamento: o montante de
empréstimo não pode ser maior que a
despesa com investimentos - princípio do
equilíbrio fiscal), ressalvadas as
autorizadas mediante créditos
suplementares ou especiais com finalidade
precisa, aprovados pelo Poder Legislativo
por maioria absoluta (ou seja, mediante
LC);
Ver: ADI 2238
IV - a vinculação de receita de impostos
(impostos, não tributos em geral) a órgão,
fundo ou despesa, ressalvadas a repartição
do produto da arrecadação dos impostos a
que se referem os arts. 158 e 159, a
destinação de recursos para as ações e
serviços públicos de saúde, para
manutenção e desenvolvimento do ensino
e para realização de atividades da
administração tributária e a prestação de
garantias às operações de crédito por
antecipação de receita
V - a abertura de crédito suplementar
(normalmente é autorizado no próprio
orçamento) ou especial (autorizado em lei
específica) sem prévia autorização
legislativa e sem indicação dos recursos
correspondentes;
Obs: no caso de crédito extraordinário
não é necessária autorização legislativa
pois ele normalmente é instituído por MP
ou Decreto do Executivo
VI - a transposição, o remanejamento ou a
transferência de recursos de uma categoria
de programação para outra ou de um órgão
para outro, sem prévia autorização
legislativa - Reflexos dos princípios da
legalidade e da proibição do estorno
Demais: ver na CF
Intervenção judicial no orçamento
público
Tendo em vista que o Orçamento é Lei,
não cabe ao judiciário afastar suas
disposições com o intuito de atender às
demandas judicializadas sem antes buscar
ponderar as leis orçamentárias com as
demais normas do ordenamento jurídico
3. Receitas Públicas
Principal fonte de receitas no Brasil:
tributos
Conceito clássico: ingresso que se integra
ao patrimônio sem reservas. Por esse
conceito, como os empréstimos se
integram ao patrimônio com uma série de
reservas, não seriam exemplos de despesas
● ingresso (gênero): todo e qualquer
recurso que entra,
independentemente do passivo
lançado
● receita (espécie): ingresso livre de
qualquer dever de devolução
Conceito legal: deve ser adotada a
concepção ampla, entendendo-se que os
empréstimos também são receita
Classificação:
● Quanto à periodicidade:
○ receitas ordinárias:
previsíveis e recorrentes
○ extraordinárias:
imprevisíveis, esporádicas,
fruto de fatos isolados
● Quanto ao sentido:
○ Sentido amplo: ingresso
(conceito legal)
○ Sentido restrito: receita
(espécie)
● Quanto ao ente:
○ Receita da União/Federal
○ Receita Estadual/Distrital
○ Receita municipal
**Obs: existem as receitas
compartilhadas, relativas às
transferências
obrigatórias/constitucionais
● Quanto à fonte/coercitividade:
○ originárias: sua base está na
exploração do patrimônio
do Estado
○ derivadas: coercitiva,
advém de uma relação
jurídica/imposição da lei
(ex: tributos e multa)
ATENÇÃO: Teoria dos preços públicos: o
Estado, ao prestar serviços públicos,
poderá estabelecer contraprestações
através de um preço subsidiário,
equilibrado ou lucrativo. O preço público
poderá ser um preço político (quando o
valor arrecadado é menor que o custo
efetivo do serviço); um preço público de
fato (quando há um equilíbrio entre o valor
pago e o custo do serviço); ou um preço
quase-privado (quando a atividade é
lucrativa)
**OBS: Súmula 545/STF: preços de
serviços públicos e taxas não se
confundem, porque estas, diferentemente
daqueles, são compulsórias e têm sua
cobrança condicionada à prévia
autorização orçamentária (obs: o princípio
da anualidade tributária não é mais
adotado no direito brasileiro), em relação à
lei que as instituiu.
● Taxa = tributo
● Tarifa = preço público
Obs: O direito tributário adota a Teoria
Pentapartida dos tributos (existência de 05
espécies tributárias: impostos, taxas,
contribuições de melhoria, contribuições
especiais e empréstimos compulsórios).
Contudo, no direito financeiro, adota-se a
Teoria Tripartida (03 espécies de tributos:
impostos, taxas e contribuições de
melhoria).
**Contribuições são computadas, no
direito financeiro, como receitas de
contribuições, por tanto não são incluídas
nas receitas tributárias
** empréstimo compulsório, apesar de ser
tributo, é computado como receita de
capital, logo, também não é entendendido
como receita tributária
● Quanto à previsão no orçamento:
○ receita orçamentária: consta
no orçamento (quando o
Estado recolhe receitas que
não constam no orçamento
fala-se em excesso de
receita)
○ receita extraorçamentária:
ingressadas nos cofres
públicos, porém não podem
fazer face às despesas
orçamentárias (ex:
depósitos, cauções, etc)
Classificação legal:
● Receitas correntes: Previstas no art.
11, § 1º, da Lei 4.320/64, são
aquelas receitas corriqueiras, mais
frequentes nos cofres públicos,
como tributos, contribuições,
transferências destinadas a atender
despesas correntes, royalties etc
● Receitas de capital: Previstas no
art. 11, §2º, da Lei 4.320/64,
voltadas para o investimento,
resultantes de operações de crédito,
superávit orçamentário, etc
OBS: importante - Art. 44, LRF. É vedada
(preservação do patrimônio público) a
aplicação da receita de capital derivada da
alienação de bens e direitos que integram o
patrimônio público para o financiamento
de despesa corrente, salvo se destinada por
lei aos regimes de previdência social, geral
e próprio dos servidores públicos.
Regime Contábil das Receitas
Regime de caixa: lançamento de todos os
ingressos efetivamente realizados, aindaque não previstos no orçamento. É o
regime adotado para as receitas públicas
(art. 35, I, Lei 4.320/64)
Regime de competência: lançamento dos
ingressos que deveriam ter sido realizados,
ainda que não tenham se concretizado. É o
regime adotado para as Despesas Públicas
(art. 35, II, Lei 4.320/64)
Regime misto: no Brasil, a Administração
Pública segue o Regime Misto, visto que
adota o regime de caixa para receitas e
regime de competência para despesas
Dívida Ativa
Conceito: local de lançamento de todos os
créditos vencidos e não pagos, após
depuração de sua liquidez e certeza. A
inscrição na dívida ativa embasa a
execução fiscal e é feita por procuradores
Previsão legal: art. 39 da Lei 4.320/64
Classificação:
● Dívida Tributária: segue a
classificação do direito financeiro e
adota a teoria tripartida dos tributos
(impostos, taxas e contribuições de
melhoria)
● Dívida Não-tributária: empréstimos
compulsórios e contribuições
especiais, tal como outros créditos
diversos
Obs: A certidão de dívida ativa (CDA)
embasa o processo de execução fiscal,
contudo, em determinados casos o valor da
dívida não justifica o custo do processo de
execução, de forma que o STF entendeu
pela possibilidade de protesto da CDA,
sem que isso constitua sanção política.
Vide:
ADI 5135 - O protesto das certidões de
dívida ativa constitui mecanismo
constitucional e legítimo por não
restringir de forma desproporcional
quaisquer direitos fundamentais
garantidos aos contribuintes e, assim, não
constituir sanção política
Fases da Receita
1ª - Previsão: orçamento é lei que prevê
receitas e fixa despesas.
● Superestimação de orçamento: gera
frustração de receitas, devendo
haver readequação orçamentária,
sob pena de aumento
desproporcional das despesas e
consequente aumento da dívida
pública
● Subestimação do orçamento: gera
excesso de arrecadação
Obs: é possível o ingresso de receita não
prevista, visto que no direito financeiro
impera o princípio da anualidade
financeira
2ª - Lançamento: escrituração aplicada a
todo reconhecimento de ingresso a ser
feito nos cofres públicos (previsão legal:
art. 53, Lei 4.30/64). Pode ser de ofício,
por delegação ou por homologação
3º - Arrecadação: reunião de todos os
valores pagos
4ª - Recolhimento: união de todas as
receitas dentro de um único caixa
(princípio da unidade de caixa). Se houver
o não pagamento de algum valor, haverá a
inscrição na dívida ativa
3.1. Receita Pública na LRF
Receita corrente Líquida (RCL)
Conceito: somatório das receitas
tributárias, de contribuições, patrimoniais,
industriais, agropecuárias, de serviços,
transferências correntes e outras receitas
também correntes.
É parâmetro para diversos critérios de
controle orçamentário (ex: precatórios,
endividamento público, reserva de
contingência
Previsão legal: art. 2º, IV, LRF
obs: as alíneas deste artigo preveem uma
série de importâncias que deverão ser
deduzidos do cálculo da RCL
Obs 2: apesar da RCL ser a base para
inúmeros critérios de controle
orçamentário, segundo o art. 29-A, da CF,
não será usada como base do valor a ser
transferido pelo Município à Câmara dos
Vereadores (duodécimo). Neste caso, a
base será composta pela receita tributária e
pelas transferências constitucionais
Obs 3: No caso do piso mínimo a ser
transferido relativamente à educação, o
critério utilizado será proveniente de
impostos, incluindo as oriundas de
transferências constitucionais (art. 212)
OBS 4: No caso do piso mínimo a ser
transferido relativamente à saúde: União-
base é a RCL; Estados e DF: produto de
arrecadação dos impostos; municípios:
impostos próprios e transferências
Eficiência arrecadatória
Previsão legal: Art. 11, LRF
Conceito: consiste na obrigação legal de
que os municípios (e demais entes
federativos) efetivamente instituam,
prevejam e arrecadem todos os tributos de
sua competência
Obs: o STF entende que o art. 11 consagra
a efetivação da subsidiariedade das
transferências (a principal fonte de
recursos deve ser a arrecadação feita pelo
próprio ente federativo)
Obs2: a não arrecadação gera sanção
institucional (vedação às transferências
voluntárias) e sanção pessoal (o gestor
poderá ser alvo de ação de improbidade
administrativa)
Renúncia de receita
A renúncia de receita se equipara à um
gasto tributário, visto que a receita que
deixou de ser arrecadada irá impactar
diretamente em alguma despesa prevista
no orçamento, que não mais terá recursos
para ser paga
Previsão Legal: art. 14, LRF
Fiscalização: CN, poder legislativo,
Tribunais de Contas e sistemas de controle
interno de cada Poder
Repartição de receitas tributárias
Contexto: No Brasil, há divergências de
sincronia entre o sistema de repartição de
competências, o sistema de obtenção de
receitas e o sistema de atribuições de cada
ente, levando a um Federalismo
Assimétrico (não há simetria entre receitas
e despesas obrigatórias). Deste modo,
apesar de em tese haver no Brasil um
Federalismo Cooperativo (partindo da
ideia de cooperação entre os entes),
cresceu no país um estado de Federalismo
de Guerra (marcado por guerras fiscais)
Guerra Fiscal: estados promovem
renúncias de receita para atrair empresas e
investidores, a fim de aumentar a
arrecadação de receita, gerando uma
competição de quem concede mais
benefícios e atrai mais empresas
Tipos de repartição de receita
● Transferência obrigatória -
constitucional
● Transferências voluntárias -
previstas na LRF
● Transferências diretas - fundo a
fundo
Transferências constitucionais
● direta: determinada por critérios
constitucionais objetivos
○ IRRF: 100% (art. 157, I e
157, I, CF)
○ Imposto criado na
competência residual da
União: 20% deve ser
repassado aos estados e ao
DF
○ ITR - extrafiscal. 50% vai
para os municípios, mas se
o município fizer convênio
com a União, passará a
fiscalizar e a receita total do
imposto será sua (art. 158,
II, CF)
○ IPVA: 50% (158, III, CF)
○ ICMS: 25%. Dois critérios:
65% valor adicionado
(repartição direta); 35%
outros critérios (repartição
indireta)
○ IOF: se for ativo financeiro
ou instrumento cambial
(art. 153, §5º, CF)
● indireta: visa a correção de
injustiças e/ou desigualdades
regionais, através da distribuição
equânime das receitas, pode ser
vinculada a diversos fatores, como
o idh, o número de escolas no
município, etc
○ FPM e FPE, Fundos de
financiamento do
desenvolvimento do norte,
nordeste e centro-oeste
OBS: A CIDE-COMBUSTÍVEIS é a única
espécie de contribuição sujeita à repartição
de receitas
● divisão: União transfere 29% aos
Estados e desse montante os
Estados repassam 25% aos
Municípios
OBS2: STF RE 705423 - “É constitucional
a concessão regular de incentivos,
benefícios e isenções fiscais relativos ao
Imposto de Renda e Imposto sobre
Produtos Industrializados por parte da
União em relação ao Fundo de
Participação de Municípios e respectivas
quotas devidas às Municipalidades”
Fundos Públicos
Conceito: Fundo é uma individualização
de recursos (não possui personalidade
jurídica) para um fim específico. A própria
Lei instituidora do Fundo (e não o
orçamento do ente instituidor) é que irá
regulamentar como se dará a distribuição
dos recursos por ele recebidos.
OBS: embora não tenha personalidade
jurídica, os fundos possuem personalidade
judiciária (podem ser acionados
judicialmente)
Previsão legal: art. 71, Lei nº 4.320/64
OBS: os Fundos constituem exceções aos
princípios da unidade de caixa e da
especificação
Características
● receitas especificadas que devem
ser utilizadas para a consecução
dos fins para os quais o fundo foi
criado (o fundo não pode ser criado
para objetivos que podem ser
atingidos pelo próprio orçamento) -
ver: art. 167, XIV, CF OBS: a EC
109/2021 autorizou a utilização do
superávit financeiro, oriundo das
fontes de recursos dos fundos,
constatado ao final do exercício,
para a amortização da dívida
pública do ente instituidor (exceto
no caso de fundos de fomento e do
art. 167, IV, da CF)
● Vinculação à realização de
determinados objetivos ou serviços
● normas peculiares de aplicação
● Vinculação adeterminado órgão da
Administração (não existe fundo
autônomo)
● plano de aplicação, contabilidade
própria e prestação de contas
Obs: o STF já declarou inconstitucional
norma que conferiu personalidade jurídica
aos fundos
Duodécimos
Previsão legal: art. 168, CF
Conceito: forma de repasse de receita da
União para os poderes Executivo,
Legislativo e Judiciário, Ministério
Público e Defensoria Pública, consistindo
em medida concretizadora da autonomia
entre os Poderes. A quantidade repassada
para cada Poder será definida na LDO.
OBS: o repasse dos duodécimos é
vinculante para o Poder Executivo, de
forma que se o repasse for excessivo,
menor que o previsto na LDO ou
inexistente, caberá sanção por improbidade
administrativa
OBS2: o STF já decidiu que não cabe ao
chefe do poder executivo efetuar revisão
dos valores repassados aos demais
poderes, ao MP e à DP, a título de
duodécimos
4. DESPESAS PÚBLICAS
Conceito: todo dispêndio efetuado com
objetivo de atender as necessidades
públicas
Classificação:
● Quanto à origem de recursos:
○ orçamentária
○ extraorçamentária (ex:
empréstimo consignado,
caução, antecipação de
receita orçamentária -ARO)
● Quanto à competência
○ União
○ Estado
○ DF
○ Município
● Quanto à regularidade
○ ordinária
○ extraordinária (pode ser
realizada por MP, através da
abertura de créditos
extraordinários)
Classificação legal:
● Despesas correntes: voltadas para a
manutenção da máquina pública.
Art. 12, lei 4.30/64
○ despesas de custeio: há
contraprestação direta do
Estado. Ex: manutenção de
serviços, obras de
conservação de bens
imóveis etc
○ transferências correntes:
despesas sem
contraprestação direta do
Estado (ex contribuições e
subvenções)
● Despesas de capital: despesas com
investimentos. Art. 12, Lei
4.320/64 - investimentos, inversões
financeiras, transferências de
capital
Classificação da LRF:
● despesas primárias
● despesas nominais
● anexo de metas fiscais
● resultado
○ primário: Resultado da
diferença entre receita
primária e despesa
primária: positivo -
superávit primário;
negativo - déficit primário
○ resultado nominal:
Resultado total - diferença
entre receita primária e
despesa primária, bem
como entre receita nominal
e despesa nominal
OBS: o que diferencia a receita/despesa
primária da receita/despesa nominal é a
contagem ou não de juros, encargos
financeiros e despesas financeiras
OBS2: Receita primária é toda a receita
que o Estado obtém (ex: receita tributária),
excetuada a receita decorrente de juros e
demais fontes financeiras (a mesma lógica
se aplica à despesa primária
Fases das Despesas Públicas
1ª) Empenho (art. 58, Lei 4.320/64): ato
que cria para o Estado a obrigação de
pagamento, dependendo ou não de
implementação de condição (ou seja, há o
bloqueio de determinada dotação
orçamentária, vinculando tal valor ao
objeto de determinado contrato). Regra:
Não pode haver despesa sem prévio
empenho (obs: a Lei 4.320/64 prevê que a
lei pode estabelecer casos especiais nos
quais poderá ser dispensada a emissão de
nota de empenho)
● Classificação do empenho
○ ordinário
○ por estimativa
○ global
OBS: nota de empenho é título executivo
judicial
2ª) Liquidação (art. 63, Lei 4.320/64):
verificação do direito adquirido por parte
do credor (ou seja, fase de fiscalização, no
qual é verificado se de fato o objeto
contratado foi integralmente cumprido,
para que se possa prosseguir ao
pagamento)
3ª) Pagamento (art. 64, Lei 4.320/64): só
pode ser realizado após a regular
liquidação (art. 62, Lei 4.320/64)
IMPORTANTE: o art. 92 da nova Lei de
Licitações tipifica como crime a
inobservância da ordem cronológica de
pagamentos
Regime contábil da despesa
Regime de competência: Art. 35, II, Lei
4.320/64: as despesas pertencem ao
exercício financeiro no qual foram
empenhadas
Restos a pagar
Conceito: dotação extraorçamentária,
proveniente de valores empenhados e não
pagos até 31/12 de cada ano,
distinguindo-se processados (liquidados)
de não processados (não liquidados)
Restos a pagar em final de mandato (art.
42, LRF): vedação, nos últimos dois
quadrimestres do mandato, à contração de
despesas que não possam ser cumpridas
integralmente dentro dele ou que tenham
parcelas a serem pagas no exercício
seguinte sem que haja disponibilidade de
caixa
Despesas de exercícios anteriores - DEA
Conceito: dotação ou despesa
orçamentária que por algum motivo não
pôde ser paga no exercício anterior
Precatórios
Conceito: ato judicial, de cunho
mandamental, decorrente de decisão
judicial transitada em julgado em face da
Fazenda pública. Devem ser inclusos nos
orçamentos dos entes públicos os
precatórios apresentados até 02 de abril de
cada ano, devendo ser feito o pagamento
até o final do exercício seguinte (art. 100.
§5º, CF). Deve ser feito seguindo ordem
cronológica
Alcance do Regime: Administração direta,
Autarquias, Fundações Públicas.
OBS: poderá alcançar empresas públicas e
sociedade de economia mista, desde que
atendidos certos requisitos:
● ser dependente (controlada
pelo Estado);
● não pratica atividade
econômica em regime de
livre concorrência;
● eventual auferimento de
lucro deve ter o Estado
como perspectiva e não o
particular. Alcança o
regime de precatórios
OBS2: Conselhos de fiscalização
profissional não estão submetidos ao
regime de precatórios
OBS3: Caixas escolares estão submetidos
ao regime de precatórios
Procedimento: o tribunal exerce função
administrativa na organização e pagamento
dos precatórios. Não cabe judicialização
de matéria relacionada a precatórios,
porém cabe impetração de mandado de
segurança
OBS: Art. 100, §8º, CF - é proibida a
expedição de precatório complementar ou
suplementar (ou seja, não é possível
parcelar o valor de forma a receber uma
parte em RPV e outra em precatórios)
Tema 28/STF: “Surge constitucional
expedição de precatório ou requisição de
pequeno valor para pagamento da parte
incontroversa e autônoma do
pronunciamento judicial, transitado em
julgado, observada a importância total
executada para efeitos de
dimensionamento como obrigação de
pequeno valor”.
OBS2: EC 113/21 modificou o §9º do art.
100, da CF, de forma que a compensação
dos precatórios deverá ser definida pelo
juízo responsável pela ação de cobrança
OBS3: é possível a compensação de
tributos devidos pelo credor com os
precatórios que este tiver a receber do ente
que o inscreveu na dívida ativa. O
precatório poderá ser próprio ou de
terceiro. A compensação poderá ser feita
ainda que o precatório esteja fora da ordem
cronológica. A dívida deverá ter sido
inscrita até março de 2015 e o Estado ou
município deverá ter criado lei
regulamentando a matéria em até 120 da
promulgação da EC 99, caso contrário,
fica facultado ao credor exercer de pronto
a compensação
Ordem/Classificação:
1. alimentares especiais (art. 220, §6º,
CF): pessoas idosas e pcd
2. Alimentares comuns (art. 100, §1º,
CF): são pagos com preferência
sobre os demais, exceto uma
categoria específica
3. comuns/ordinários/gerais
OBS: a SV 47/STF determina que
honorários advocatícios possuem natureza
alimentar, possuindo preferência
(alimentar comum)
Atualização monetária dos precatórios:
Súmula Vinculante nº 17 “Durante o
período previsto no parágrafo 1º do artigo
100 da Constituição, não incidem juros de
mora sobre os precatórios que nele sejam
pagos.” O período no qual não incidem os
juros de mora é chamado de graça
constitucional. (o parágrafo citado hoje
corresponde ao §5º do art. 100 e o prazo de
apresentação dos precatórios foi alterado
para 02/04 de cada ano)
OBS: Para o STF, apenas após o período
de graça será caracterizado o
inadimplemento do Fisco. RE
1169286/SC, em 16 de junho de 2020 Tese
de repercussão geral: "O enunciado da
Súmula Vinculante 17 não foi afetado pela
superveniência da Emenda Constitucional
62/2009, de modo que não incidem juros
de mora no período de que trata o § 5º do
art. 100 da Constituição. Havendo o
inadimplemento pelo ente público
devedor, a fluência dos juros inicia-se após
o 'período de graça'".
Cessão de precatórios: “art. 100, §13,CF -
O credor poderá ceder, total ou
parcialmente, seus créditos em precatórios
a terceiros, independentemente da
concordância (não precisa de concordância
mas deve ser comunicada) do devedor, não
se aplicando ao cessionário o disposto nos
§§ 2º e 3º”. O precatório não muda sua
natureza pela cessão
OBS: RE 631537, em 22 de maio de 2020,
“a cessão de crédito alimentício para
terceiro não implica alteração na natureza
do precatório”
Requisição de Pequeno Valor - RPV
Conceito: valores menores que não são
pagos pelo regime de precatório. Piso
mínimo: valor do teto de benefícios do
RGPS
Valores (art. 87, ADCT)
● Estados e DF: 40 salários mínimos
● Municípios: 30 salários mínimos
● União: 60 salários mínimos
Ações plúrimas: o teto deve ser analisado
de acordo com o valor pleiteado
individualmente (ou seja, ainda que o valor
da causa ultrapasse o limite máximo -ex:
60 sm em causa contra a União - se o valor
individual for menor ou igual ao valor do
teto de benefício do RGPS, será pago em
RPV)
Novo Regime Fiscal - Teto de gastos
Período: 20 exercícios financeiros, nos
quais as despesas da união serão
calculadas não mais de acordo com a
necessidade real e sim com a inflação (art.
106, ADCT)
Alcance do regime: despesas primárias
(art. 107, da CF)
Exceções ao regime (art. 107, §6º, ADCT)
Vedações: Cada órgão e cada Poder deverá
observar os próprios limites individuais.
Caso as despesas primárias atinjam 95%
do valor destinado às despesas totais, serão
impostas as restrições constantes nos
incisos do art. 109 do ADCT
Despesas públicas na LRF
Da execução orçamentária: Atos seguintes
à LOA no início do exercício financeiro:
A) Imediatamente: elaboração de
quadro de quotas trimestrais da
despesa que cada unidade
orçamentária fica autorizada a usar
(art. 47, Lei 4.320/64)
B) Em até 30 dias: estabelecimento da
programação financeira e o
cronograma de execução mensal de
reembolso.
OBS: recursos vinculados só podem ser
utilizados para a atividade à qual foram
designados, caso sobrem, serão designados
para a mesma atividade, no exercício
subsequente
Limitação de empenho -
Contingenciamento: consiste em um dever
imposto de limitação de empenho e
movimentação financeira, nos 30 dias
subsequentes ao final do bimestre
avaliado, caso verificado que a receita
arrecadada não foi o suficiente para o
cumprimento das metas fiscais (art. 9º,
caput, LRF)
Exceções à limitação de empenho:
Obrigações constitucionais, legais, serviço
da dívida, inovação e desenvolvimento
científico e tecnológico custeada por fundo
criado para esse fim e as ressalvas feitas
pela LDO (arrt. 9, §2º, LRF)
OBS: contingenciamento ilegal- quando há
discricionariedade e o Executivo veda um
gasto baseado na tese de que o orçamento
é autorizativo
Geração de despesa
Previsão legal: LRF arts. 15 a 17
Criação, Expansão ou Aperfeiçoamento de
despesa - CEA: para qualquer destes atos é
obrigatório observar o disposto no art. 16
da LRF. Requisitos:
1. estimativa trienal
2. declaração do ordenador de
despesa sobre sua compatibilidade
com o PPA, a LDO e a LOA
Despesa Obrigatória de Caráter
Continuado - DOC: consiste na despesa
corrente, prevista em lei, medida
provisória ou ato administrativo, que
fixem para o ente obrigação legal de sua
execução por um período superior a dois
exercícios (art. 17, caput, LRF - tal artigo é
de observância obrigatória). Requisitos:
1. estimativa trienal
2. demonstração da origem dos
recursos
3. comprovação de que não afetará as
metas e resultados fiscais previstos
na LDO
4. deve haver compensação, seja pelo
aumento permanente da receita,
seja pela diminuição permanente
da despesa
OBS: tais requisitos devem ser
implementados previamente à
implementação da DOC
Despesa com pessoal
Conceito (art. 18, caput, LRF): conceito
amplo que inclui, inclusive, encargos
como FGTS, INSS, SAT, etc. Não estão
incluídas no conceito de despesas com
pessoal as verbas indenizatórias
Limites de gastos com pessoal: art. 19,
LRF
Limite alerta: ocorre quando os gastos com
pessoal e os montantes das dívidas
consolidada mobiliária atingem,
respectivamente, 90% do limite (art. 59,
§1º, LRF)
Limite prudencial: ocorre quando a
despesa com pessoal supera 95% do limite
a cada quadrimestre analisado (art. 22,
parágrafo único, LRF)
Prazo para adequação: o excedente deve
ser eliminado nos dois quadrimestres
seguintes, sendo pelo menos ⅓ eliminados
até o primeiro quadrimestre
Medidas de redução de despesas com
pessoal:
1. previstas na CF, art. 169, §3º:
redução em no mínimo 20% dos
cargos em comissão e função de
confiança; exoneração de
servidores não estáveis, exoneração
de servidores estáveis
2. Previstas na LRF, art. 23: o STF
decidiu pela inconstitucionalidade
dos parágrafos de tal artigo,
entendendo que somente o art. 169,
§3º, da CF contém hipóteses
válidas de redução - ADI 2238-5
OBS: Em 2019 o STF se posicionou do
seguinte modo no RE 905.357/RR:
O Tribunal, por maioria, apreciando o
tema 864 da repercussão geral, homologou
o pedido de extinção do processo com
resolução de mérito (art. 487, III, c, do
CPC/2015), nos termos do voto do Relator,
vencido o Ministro Marco Aurélio, que
conhecia do recurso e negava-lhe
provimento. Por maioria, foi fixada a
seguinte tese: "A revisão geral anual da
remuneração dos servidores públicos
depende, cumulativamente, de dotação
na Lei Orçamentária Anual e de
previsão na Lei de Diretrizes
Orçamentárias", vencidos os Ministros
Edson Fachin, Marco Aurélio, Ricardo
Lewandowski e Celso de Mello. Plenário,
Sessão Virtual de 22.11.2019 a 28.11.2019
Sanções ao descumprimento do limite de
gastos com pessoal: art. 109, ADCT
Subvenções
Conceito: consiste no fornecimento de
ajuda, subsídio, pelo poder público, para
instituições, pessoas físicas ou pessoas
jurídicas
Requisitos:
1. Lei específica
2. Previsão na LDO
3. Previsão Orçamentária
Cooperação entre os entes federativos:
Requisitos:
1. Previsão na LDO e na LOA
2. Formalização (pode ser por
convênio, termo, ajuste, acordo,
etc.)
Transferências
Divisão:
1. Constitucionais/obrigatórias:
dividem-se em diretas e indiretas
2. Voluntárias
3. Automáticas: “fundo a fundo”
Transferências voluntárias: entrega de
recursos correntes ou de capital a outro
ente da Federação, a título de cooperação,
auxílio ou assistência financeira, que não
decorra de determinação constitucional,
legal ou os destinados ao Sistema Único de
Saúde. (art. 25, Caput, LRF). Requisitos
(§1º):
1. existência de dotação específica
2. observância do inciso X do art.
167, da CF (vedação de utilização
para gastos com pessoal)
3. comprovação, por parte do
beneficiário, de:
a. que se acha em dia quanto
ao pagamento de tributos,
empréstimos e
financiamentos devidos ao
ente transferidor, bem como
quanto à prestação de
contas de recursos
anteriormente dele
recebidos;
b. cumprimento dos limites
constitucionais relativos à
educação e à saúde;
c. observância dos limites das
dívidas consolidada e
mobiliária, de operações de
crédito, inclusive por
antecipação de receita, de
inscrição em Restos a Pagar
e de despesa total com
pessoal;
d. previsão orçamentária de
contrapartida.
OBS: o art. 104, parágrafo único, da CF,
estabelece um último requisito, qual seja o
de estar em dia com a folha de pagamento
dos precatórios
Exceções: art. 25, §3º, LRF - saúde,
educação e assistência social.
OBS: Emendas parlamentares impositivas
(individuais e de bancada) são repassadas
ainda que os entes estejam inadimplentes
Decisões importantes:
Súmula n.º 46 AGU: “Será liberada da
restrição decorrente da inscrição do
município no SIAFI ou CADIN a
prefeitura administrada pelo prefeito que
sucedeu o administrador faltoso, quando
tomadas todas as providências objetivando
o ressarcimento ao erário.”
Súmula n.º 230 do TCU – Compete ao
prefeito sucessor apresentar as contas
referentes aos recursos federais recebidos
por seu antecessor, quando este não o tiver
feito ou, na impossibilidade de fazê-lo,
adotar as medidas legais visando ao
resguardo do patrimônio público com a
instauração da competenteTomada de
Contas Especial, sob pena de
co-responsabilidade.
Tema 473/STF - "É possível ao Município
obter certidão positiva de débitos com
efeito de negativa quando a Câmara
Municipal do mesmo ente possui débitos
com a Fazenda Nacional, tendo em conta o
princípio da intranscendência subjetiva das
sanções financeiras”
Despesas em tempo de crise. Calamidade
Pública
1. Toda ação estatal em tempos de
crise deve ser cuidadosamente analisada,
tendo em vista que afetará gerações atuais
e futuras
2. Até pouco tempo atrás, inexistiam
previsões constitucionais acerca das
relações jurídicas em tempos de crise.
Havia apenas a previsão de instituição de
empréstimo compulsório (art. 148, I, CF).
A EC 109/2021 veio para preencher as
lacunas existentes em relação às
calamidades públicas, tem como foco as
despesas com pessoal e as renúncias
fiscais.
3. No âmbito da EC 109/21, as
normas direcionadas à União são
obrigatórias, enquanto as normas
direcionadas aos demais Entes são
facultativas
5. CRÉDITO PÚBLICO
Aspectos constitucionais do crédito
1. Regra de ouro (art. 167, III, CF): o
endividamento não pode ser maior
que os investimentos
2. O endividamento, antes
excepcional, hoje faz parte da
própria receita dos Entes, tornou-se
algo corriqueiro
3. Limitação quanto ao destino,
vedação à utilização em gastos com
pessoal
Conceito: Ocorre quando instituições
financeiras, nacionais e internacionais,
emprestam valor ao Estado, para que o
utilize em suas atividades constitucionais.
Vem do Latim “credere”, tem seu conceito
definido no art. 29, III, da LRF (conceito
amplo, refere-se ao endividamento lato
sensu).
Natureza jurídica: há algumas correntes
que tentam definir a natureza jurídica do
crédito público
1. Ato de soberania
2. Ato do legislativo
3. Contrato de mútuo - regido com as
mesmas regras que:
a. particulares
b. âmbito público - direito
administrativo
Classificação do crédito público
1. Coercitividade
a. Coercitivo ou obrigatório:
ex - empréstimo
compulsório, art. 148, I,
CF; depósito compulsório
(relação entre o Banco
Central e os demais bancos,
no qual se obriga que os
bancos depositem no
BaCen percentual da
quantia movimentada
diariamente, retendo o
dinheiro para que os bancos
não fiquem com muita
disponibilidade de moeda
emprestando dinheiro de
forma indiscriminada,
gerando propensão à
inflação)
b. Voluntário: títulos do
tesouro nacional (Títulos da
Dívida Pública - TDP)
2. Quanto à temporalidade
a. perpétuos
b. temporários (a depender do
tempo de resgate, farão
parte da dívida consolidada
ou fundada do estado)
OBS: Dívida fundada/consolidada -
compreende os compromissos (todos, não
somente os TDP) de exigibilidade superior
a 12 meses, contraídos para atender
desequilíbrio orçamentário ou financeiro
de obras públicas (art. 98, Lei 4.320/64 e
art. 29, I, LC 101/00)
OBS2: O não pagamento de dívida
fundada por mais de 02 anos consecutivos
é hipótese de intervenção da União nos
estados e DF e dos Estados em seus
municípios (arts. 34 e 35, CF)
OBS 3: Dívida Flutuante - compreende os
compromissos contraídos para serem
pagos dentro de um período de 12 meses
(art. 92, Lei 4.320/64)
3. Origem do recurso
a. interna
b. externa
Crédito Público na CF e na LRF
Atribuição do CN: regular o montante da
dívida mobiliária federal (art. 48, XIV, CF)
Atribuição do Senado Federal: art. 52,
incisos V a IX, CF. Ver: Resolução
40/2001, 40/2003
6. CONTROLE DA ATIVIDADE
FINANCEIRA DO ESTADO
Critérios
● Legalidade - no Estado de Direito
o Estado se subordina ao
Ordenamento Jurídico, de forma
que nada poderá ser feito sem a
devida autorização legal
● Legitimidade - princípio voltado
aos órgãos da administração. Gasto
legítimo é aquele que atende aos
anseios sociais
● Economicidade - o poder público
deve possuir uma metodologia de
gastos para determinar se estes
estão sendo dispensados de forma a
melhor atender às necessidades
públicas. A escolha dos gastos
públicos deve ser técnica,
analisando as circunstâncias fáticas
que influenciam em sua gestão
● Aplicação de Subvenções -
deve-se analisar se há moralidade e
eficiência na aplicação das
subvenções
● Renúncia de receitas (art. 14,
LRF) - Os órgãos da
Administração Pública devem
fiscalizar e controlar as renúncias
de receitas promovidas pelos entes
federativos
“Art. 70, da CF - A fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial da União e das entidades da
administração direta e indireta, quanto à
legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicação das subvenções e renúncia de
receitas, será exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e
pelo sistema de controle interno de cada
Poder.”
Áreas de controle - COFOP (Contábil,
operacional, financeiro, orçamentário e
patrimonial)
1. Contábil: a contabilidade é
responsável pelos lançamentos
ocorridos e suas classificações
2. Operacional: estabelecimento dos
caminhos e metodologias que serão
aplicados no ciclo orçamentário
3. Financeiro: controle da
disponibilidade de caixa
4. Orçamentário: previsões e fixações
de despesas e receitas, controle da
lei orçamentária
5. Patrimonial: controle do
patrimônio do Estado
Espécies de controle:
Quanto ao momento:
● concomitante
● posterior (mais comum)
Quanto ao órgão ou estrutura de controle
● Controle interno (art. 74, CF): feito
internamente por cada poder
● controle externo: poder legislativo
(controle político) mediante auxílio
dos tribunais de conta (controle
técnico)
● controle privado: art. 74, §2º, CF:
“Qualquer cidadão, partido
político, associação ou sindicato é
parte legítima para, na forma da lei,
denunciar irregularidades ou
ilegalidades perante o Tribunal de
Contas da União.”
Objetos do controle: entidades da
administração direta e indireta, além de
qualquer pessoa física ou jurídica que
recebe dinheiro público.
OBS: OAB é entidade suis generis, não
submetida ao controle exercido pelo
Tribunal de Contas
Tribunal de contas
Conceito: órgão colegiado e auxiliar dos
poderes, cuja finalidade é o controle da
atividade financeira do estado
Natureza Jurídica - órgão administrativo
sem poder judicante, suas decisões têm
natureza administrativa. É órgão técnico
que não possui personalidade jurídica, mas
postulatória (processual), sem qualquer
submissão a outro poder ou órgão
Relação dos tribunais de contas: Há o TCU
e os TCEs, os Estados também podem
criar Tribunais de Contas dos Municípios
(não é possível a criação de tribunais de
contas no âmbito municipal, após a CF/88,
apenas os municípios de SP e RJ possuem
Tribunais de Contas Municipais). Segundo
disposição constitucional, aplicam-se por
simetria as regras atinentes ao TCU para
os tribunais de contas estaduais e dos
municípios. Não há hierarquia entre os
TCs, porém há relação entre eles em
relação à origem do recurso fiscalizado:
● Regra: origem do recurso
● Exceção: pode haver incorporação
de recursos federais em orçamento
estadual ou municipal, de forma
que, neste caso, a fiscalização não
caberá ao órgão federal
OBS: Súmulas 208 e 209/STF: Quando o
dinheiro é transferido e incorporado ao
patrimônio municipal, sua fiscalização
caberá ao TCE ou TCM. No entanto, se o
recurso tiver sua prestação de contas no
âmbito federal, a competência será do
TCU
OBS2: Deve haver separação entre as
esferas cível e criminal. A Ação Penal é de
interesse da União, ainda que a Verba seja
estadual ou municipal, ou transferida e
incorporada ao patrimônio, desde que se
trate de uma política pública nacional que
a União criou e tem interesse, como gastos
com saúde e educação, por haver uma
política nacional. No âmbito cível, em se
tratando de improbidade administrativa, a
separação da origem e da separação de
contas é critério essencial para determinar
a competência
Controle de constitucionalidade pelos TCs:
Súmula 347, STF - O Tribunal de Contas,
no exercício de suas atribuições, pode
efetuar o controle de constitucionalidade
das leis e dos atos do poder público (há
uma tendência de desuso desta súmula,
visto que vem se consolidando o
entendimento de que cabe apenasao
judiciário o controle de
constitucionalidade dos atos normativos)
Eficácia das decisões do TC: força de
título executivo
OBS: Legitimidade para executar - ente
lesado
Devido processo legal:
Sigilo bancário: Via de regra, o sigilo
bancário só pode ser violado por força de
decisão judicial, contudo, há precedentes
do STF no sentido de reconhecer a
legitimidade da quebra de sigilo pelo
Tribunal de Contas nos casos envolvendo
recursos públicos e sua trajetória
Organização e composição do Tribunal de
Contas: art. 73, CF -
● TCU: 9 ministros, possuem
mesmas garantias e vantagens dos
ministros do STJ -
○ 6 livre nomeação pelo CN
○ 3 nomeados pelo executivo
(1 auditor de carreira, 1
representante do MP junto
ao TCU e 1 de livre
nomeação)
● TCE/ TCM: 7 conselheiros,
possuem as mesmas vantagens e
prerrogativas dos desembargadores
do TJ
○ 3 nomeados pelo Executivo
○ 4 nomeados pelo legislativo
Competências dos Tribunais de Contas
1. Emissão de parecer prévio (não
vinculante) em relação às contas do
chefe do Poder Executivo. As
contas são julgadas pelo CN, a
Comissão Mista de Orçamento
emite parecer sobre as contas e o
executivo deve encaminhá-las
dentro de 60 dias da abertura da
sessão legislativa
OBS: Há diferenças entre os âmbitos
municipal, estadual e federal. No âmbito
municipal o parecer deixa de prevalecer
pela votação de ⅔ dos membros do
legislativo, nos demais (União e Estados),
basta a maioria simples
OBS2: RE 729744 - O STF decidiu que o
parecer não será vinculativo,
independentemente do tempo que haja
transcorrido: “Parecer técnico elaborado
pelo Tribunal de Contas tem natureza
meramente opinativa, competindo
exclusivamente à Câmara de Vereadores o
julgamento das contas anuais do chefe do
Poder Executivo local, sendo incabível o
julgamento ficto das contas por decurso
de prazo”.
OBS3: o Judiciário não pode interferir no
julgamento de mérito feito pelo legislativo,
porém pode analisar a legalidade do
procedimento realizado
2. Julgar, administrativamente, as
contas dos administradores e
responsáveis por recursos públicos
(art. 71, II, CF). Julga as contas de
qualquer pessoa que seja
responsável por verba pública,
exceto as contas anuais do chefe do
executivo
OBS: Contas de governo x contas de
gestão: as primeiras correspondem às
políticas públicas e contas maiores,
enquanto as segundas referem-se a
despesas corriqueiras
OBS2: RE 848826/DF - O STF pôs fim à
distinção entre contas de governo e contas
de gestão, sendo ambas de competência do
legislativo (Câmaras Municipais): “Para
os fins do art. 1º, inciso I, alínea “g”, da
Lei Complementar 64, de 18 de maio de
1990, alterado pela Lei Complementar
135, de 4 de junho de 2010, a apreciação
das contas de prefeitos, tanto as de
governo quanto as de gestão, será
exercida pelas Câmaras Municipais, com
o auxílio dos Tribunais de Contas
competentes, cujo parecer prévio somente
deixará de prevalecer por decisão de 2/3
dos vereadores”
3. Controle de atos de pessoal: Art.
71, III, CF: III - apreciar, para fins
de registro, a legalidade dos atos de
admissão de pessoal, a qualquer
título, na administração direta e
indireta, incluídas as fundações
instituídas e mantidas pelo Poder
Público, excetuadas as nomeações
para cargo de provimento em
comissão, bem como a das
concessões de aposentadorias,
reformas e pensões, ressalvadas as
melhorias posteriores que não
alterem o fundamento legal do ato
concessório;
OBS: SV nº3
OBS2: RE 636553 - Em atenção aos
princípios da segurança jurídica e da
confiança legítima, os Tribunais de Contas
estão sujeitos ao prazo de cinco anos para
o julgamento da legalidade do ato de
concessão inicial de aposentadoria,
reforma ou pensão, a contar da chegada do
processo à respectiva Corte de Contas
4. Fiscalização em sentido estrito
(COFOP)
OBS: Usina de Itaipu - No caso específico
da Itaipu Binacional, o plenário do STF
decidiu na ACO 1.905, Sessão Virtual de
28.8.2020 a 4.9.2020, que “Eventual
fiscalização pelo Tribunal de Contas da
União dar-se-á nos termos acordados em
instrumento firmado entre a República
Federativa do Brasil e a República do
Paraguai.”
5. Aplicar sanções e medidas
cautelares: as decisões dos
Tribunais de Contas que apliquem
sanções ou medidas cautelares não
precisam ser inscritas em dívida
ativa pois possuem natureza de
título executivo
OBS: no caso de dano ao erário, a
obrigação de ressarcimento é transmissível
aos herdeiros, no limite da herança, sendo
imprescritível quando decorrente de
Improbidade Administrativa. RE 852475 -
São imprescritíveis as ações de
ressarcimento ao erário fundadas na
prática de ato doloso tipificado na Lei de
Improbidade Administrativa
OBS2: Sobre a possibilidade de
desconsideração da personalidade jurídica
pelo TCU, o STF ainda não firmou
posição majoritária. No julgamento do
Mandado de Segurança 35.506-DF, o
Relator, ministro Marco Aurélio, entendeu
que não cabe ao TCU o implemento de
medida cautelar tão gravosa contra
particulares contratantes com a
Administração Pública
6. Medidas corretivas: A sustação de
ato é de competência do TC,
enquanto a sustação de contrato é
de competência do CN
7. Dever de representação: ao tomar
conhecimento de alguma
irregularidade cabe ao TC
representar junto ao órgão ou poder
responsável para a adoção da
medida cabível
8. Auxiliar a CMP (art. 72, CF)
9. Auxiliar os Fundos (art. 161,
parágrafo único, CF)
OBs: ADI 825 - É inconstitucional a
atribuição, aos Tribunais de Contas
estaduais, de competência para
homologação dos cálculos das cotas do
ICMS devidas aos Municípios, por
violação ao princípio da separação dos
Poderes (art. 2º da CF), afastada a
alegação de simetria com o modelo federal
(arts. 75 e 161, parágrafo único, da CF).