CRÉDITO PÚBLICO

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CRÉDITO PÚBLICO
1. CONCEITO
Crédito público consiste na faculdade que o Estado tem de, com base na confiança que inspira e nas vantagens que oferece, obter empréstimo de recursos, assumindo a obrigação de restituí-los nos prazos e condições fixados. A expressão pode ser utilizada para expressar o Estado como tomador do empréstimo (Estado devedor) ou o Estado como ente que oferta recursos (Estado credor).
1.1. CRÉDITO PÚBLICO COMO FONTE DE RECEITAS - ESTADO DEVEDOR
Para Ricardo Lobo Torres, consiste em empréstimos captados no mercado financeiro interno ou externo, através de contratos assinados com os bancos e instituições financeiras ou do oferecimento de títulos ao público em geral. Estende-se, ainda, à concessão de garantias e avais, que potencialmente podem gerar endividamento.
Tal conceito foi ampliado pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de modo a enquadrar como operação de crédito qualquer “compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros” (art. 29, III da LRF). Não são apenas os empréstimos que seguem os trâmites normais que se encaixam no conceito legal. Qualquer situação que o banco passe a financiar, que gere um compromisso financeiro, é operação de crédito, numa clara ampliação do seu conceito comum dado pelo direito privado.
Em suma, é um ato através do qual o Estado obtém dinheiro com a obrigação de restituí-lo posteriormente com o pagamento de juros. 
1.2. CRÉDITO PÚBLICO COMO POLÍTICA INTERVENTIVA NA ECONOMIA – ESTADO CREDOR
O Estado age como agente econômico, favorecendo empréstimos com juros menores, promovendo aumento da poupança de investimento, tudo com o fim de aumentar a geração de renda e emprego. Não é a sua atividade principal, mas é muito importante, pois como agente de intervenção direta na economia poderá, através das suas agências de fomento, disponibilizar recursos com taxas atraentes de captação e promover o desenvolvimento econômico. Fazem parte dessa política os programas sociais como Minha Casa Minha Vida, FIES, FINAME, dentre outros. É importante destacar que o Estado só participa da atividade econômica em situações de relevante interesse público.
Podemos perceber duas modalidades de intervenção do Estado na economia, com base nos arts. 173 e 174, da Constituição Federal: intervenção direta e indireta. 
A intervenção direta está prevista no art. 173, da CF: Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
Na intervenção indireta, o Estado atua como agente normativo e regulador da atividade econômica: Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.
2. NATUREZA JURÍDICA
O entendimento predominante é de que o empréstimo público não passa de um contrato administrativo, que transfere valor de pessoa física ou jurídica a uma entidade pública, para futura restituição, regido por regras próprias de direito público, não presentes em empréstimos privados.
3. CLASSIFICAÇÕES DO CRÉDITO PUBLICO
O crédito público pode ser classificado: quanto à coercitividade – forçado ou voluntário; quanto a temporalidade – perpétuos ou temporários; e quanto à origem do recurso – interno ou externo.
3.1. QUANTO À COERCITIVIDADE
3.1.1. FORÇADOS
O empréstimo forçado (involuntário) é o realizado sem anuência do prestamista, da pessoa que empresta, assentado no ato de autoridade. Exemplos: a) os empréstimos compulsórios (art. 148 da CF/88), verdadeiro tributo para a doutrina e jurisprudência; b) os títulos de curso forçado emitidos pelo Governo, como os Certificados de Privatização; e c) os depósitos compulsórios feitos pelos bancos junto ao Banco Central.
3.1.2. VOLUNTÁRIOS
Os créditos voluntários são consistem num contrato de mútuo ou de aquisição de títulos públicos representativos da dívida, realizados entre o Estado e o particular. São realizados sob a égide da autonomia da vontade. Os Títulos da Dívida Pública são sua maior expressão. Há também os prêmios de reembolso (Ex. apólice, em que há diferença entre o valor real e o valor nominal) e os concursos de prognósticos.
3.1.2.1. TÍTULOS DA DÍVIDA
O Título da Dívida Pública (TDP) consiste num documento emitido pelo Poder Público para atender aos compromissos oriundos de empréstimos, ou para antecipação de receita, e tem como função precípua certificar um valor. São três suas aptidões básicas: a) financiamento da dívida pública; b) promoção do equilíbrio da moeda; e c) antecipação de receitas. Exemplos de Títulos da Dívida Pública: a Letra do Tesouro Nacional (LTN), para financiamento de curto e médio prazos; Letras Financeiras do Tesouro (LFT), para financiamento de curto e médio prazos, diferenciando-se da LTN pela forma do rendimento; e as Notas do Tesouro Nacional, para financiamentos de médio e longo prazos.
3.2. QUANTO A TEMPORALIDADE
Os empréstimos podem ser perpétuos ou temporários. Os empréstimos perpétuos podem ser remíveis, quando o Estado reserva para si a faculdade de efetuar o reembolso a qualquer tempo, e os irremíveis em que é impossível o reembolso. Já o empréstimo temporário pode ser de curto ou de longo prazo. Logo, se o reembolso foi previsto para o mesmo período financeiro em que foi celebrado ou não, o crédito público poderá ser classificado em dívida flutuante ou fundado.
3.2.1. DÍVIDA PÚBLICA FLUTUANTE
Em regra, é a dívida a curto prazo (inferior a doze meses), e visa atender necessidades momentâneas. Segundo art. 92, da Lei n. 4.320/64, a dívida flutuante consiste nos: a) Restos a pagar, excluídos os serviços da dívida; b) Depósitos (cauções e garantias recebidas); c) Serviços da dívida a pagar (parcelas de amortização e de juros da dívida fundada) e d) Débitos de tesouraria.
3.2.2. DÍVIDA PÚBLICA FUNDADA OU CONSOLIDADA
Em regra, é a dívida contraída a longo prazo (superior a doze meses) ou até sem prazo (empréstimo perpétuo). Segundo o art. 98, da Lei n. 4.320/64: Art. 98. A dívida fundada compreende os compromissos de exigibilidade superior a doze meses, contraídos para atender a desequilíbrio orçamentário ou a financeiro de obras e serviços públicos. 
Além disso, segundo art. 29, I, Lei de Responsabilidade Fiscal: Art. 29. I - dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses. 
Exemplos de dívidas públicas fundadas ou consolidadas: as dívidas com INSS em parcelamento, precatórios, financiamentos de longo prazo, dentre outros.
3.3. QUANTO À ORIGEM DO RECURSO
 
Duas classificações: empréstimos internos e externos. Empréstimos internos são as dívidas contraídas com as instituições financeiras do País ou através da colocação de títulos no mercado de capitais (art. 164 da CF/88), incumbência esta atribuída ao Banco Central (BACEN). Já os empréstimos externos são aqueles celebrados em moeda estrangeira, com uma pessoa não nacional, por exemplo, como se dá com os realizados com instituições mantidas pela ONU.
4. TÍTULOS DA DÍVIDA PÚBLICA
Pelo art. 3º, do CTN, tributo pode ser pago "em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir". Essa expressão dá abertura para a quitação de tributos em formas distintas da moeda. Aqui surge a possibilidade de Títulos da Dívida Pública servirem como forma de pagamento, mormente através da compensação. Igualmente, a Lei de Execução Fiscal também permite que títulos sejam dados em garantiaà execução fiscal (art. 11, II, da Lei n. 6.830/80).
Com base no art. 11, II, da Lei n. 6.830/80 (LEF), podemos afirmar que os títulos da dívida pública federal, estadual e municipal ocupam o segundo lugar para efeito de garantia da execução fiscal, cedendo a preferência apenas para o dinheiro. Contudo, tendo em vista a ausência de liquidez de alguns títulos, são aceitos apenas se reconhecidos pelo próprio ente.
É importante destacar que o art. 151, II da Constituição Federal veda a União tributar a renda das obrigações da dívida pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, assim como a remuneração e os proventos dos respectivos agentes públicos, em níveis superiores aos que fixar para suas obrigações e para seus agentes.
5. DÍVIDA PÚBLICA FEDERAL
Dívida Pública Federal consiste na dívida contraída pelo Tesouro Nacional para financiar o déficit orçamentário do Governo Federal, nele incluído o refinanciamento da própria dívida, bem como para realizar operações com finalidades específicas definidas em lei.
	Suas duas principais classificações são: a) quanto à forma utilizada para o endividamento, e b) quanto à moeda na qual ocorrem os fluxos de recebimento e pagamento da dívida.
	Em relação à forma utilizada, o endividamento por ocorrer por meio da emissão de títulos públicos (dívida chamada de mobiliária) ou pela assinatura de contratos (dívida classificada como contratual). Os títulos públicos federais são instrumentos financeiros de renda fixa emitidos pelo Governo Federal via leilão ou diretamente ao detentor. Os contratos, por sua vez, são usualmente firmados com organismos multilaterais, tais como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento, com agências governamentais, e com bancos privados.
	Em relação à moeda na qual ocorrem seus fluxos de recebimento e pagamento, a Dívida Pública Federal pode ser classificada como interna (quando os pagamentos e recebimentos são realizados na moeda corrente em circulação no país) ou externa (quando tais fluxos financeiros ocorrem em moeda estrangeira). Atualmente, toda a Dívida Pública Federal em circulação no mercado nacional é paga em real e captada por meio da emissão de títulos públicos, definida como Dívida Pública Mobiliária Federal interna (DPMFi). Já a Dívida Pública Federal existente no mercado internacional é paga em outras moedas que não o real e tem sido captada tanto por meio da emissão de títulos quanto por contratos, definida como Dívida Pública Federal externa (DPFe).
Figura 1 - Visão geral do orçamento da união em 2021
6. CRÉDITO PÚBLICO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Como crédito público é objeto de estudo do direito financeiro, aplicam-se a ele todas as normas do art. 24 e §§ da CF/88, relativas à competência para legislar na matéria. Dispõe a CF/88 que cabe à União a fiscalização das operações de crédito em geral (art. 21, VIII), detendo, privativamente, competência para legislar sobre a política de crédito (art. 22, VII). De parte disso, a Constituição determina observância ao princípio da legalidade nos em préstimos públicos, uma vez que o Executivo não pode prescindir da autorização legislativa para efetuar qualquer tipo de operação creditícia. Quanto a isso, o art. 48, II, da CF/88, prescreve que cabe ao Congresso Nacional dispor, entre outras coisas, sobre operações de crédito, dívida pública e emissões de curso forçado. O mesmo raciocínio é retirado quando o art. 165, § 8o, da CF/88, exige autorização legal para a autorização de operações de crédito constar na LOA.
Importante destacar que algumas matérias referentes ao crédito público são de competência exclusiva de lei complementar, conforme redação do art. 163, da CF: Art. 163. Lei complementar disporá sobre: I - finanças públicas; II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público; III - concessão de garantias pelas entidades públicas; IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública; V -fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional. 
Competências: a) Congresso Nacional: Art. 48, XIV, da CF. Obs. Única atribuição em matéria de crédito público - dispor sobre dívida mobiliária federal. b) Senado: Art. 52, da CF, incisos V a IX. Destaque para as suas resoluções como fonte normativa para o direito financeiro bastante recorrente pelos entes da federação.
7. CRÉDITO PÚBLICO E A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
7.1. DEFINIÇÕES GERAIS
7.1.1. DÍVIDA PÚBLICA CONSOLIDADA OU FUNDADA
Consiste no montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses. O § 2º, do art. 29, inclui no conceito de dívida consolidada os títulos emitidos ou de responsabilidade do Banco Central do Brasil. Tal se dá em virtude do permissivo constitucional que confere ao Banco Central o poder de adquirir títulos do Tesouro Nacional (art. 164, § 2º, da CF/88), sendo esta uma verdadeira forma de concessão de empréstimo à União.
7.1.2. DÍVIDA PÚBLICA MOBILIÁRIA 
Dívida pública representada por títulos emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios. E a dívida representada pelos títulos emitidos pelos entes federativos, incluindo a do Banco Central.
7.1.3. OPERAÇÃO DE CRÉDITO 
Compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros. 
7.1.4. CONCESSÃO DE GARANTIA 
Compromisso de adimplência de obrigação financeira ou contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada. 
7.1.5. REFINANCIAMENTO DA DÍVIDA MOBILIÁRIA 
Emissão de títulos para pagamento do principal acrescido da atualização monetária. Trata- -se de prática rotineira da Administração, em virtude do elevado endividamento público, que lhe obriga a emitir novos títulos públicos, substitutivos dos anteriores, com a devida atualização monetária.
7.2. OPERAÇÕES DE CRÉDITO PROIBIDAS 
Segundo o seu art. 34, da LRF, o Banco Central foi impedido de continuar a emitir títulos da dívida pública a partir de dois anos após a publicação da LRF, devendo o mesmo operar a política monetária com os títulos do Tesouro Nacional.
O art. 35, da LRF, vedada a realização de operação de crédito entre um ente da Federação, diretamente ou por intermédio de fundo, autarquia, fundação ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente.
Conforme dispõe o art. 36, da LRF, fica proibida qualquer operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo. Contudo não veda a instituição financeira controlada de adquirir, no mercado, títulos da dívida pública para atender investimento de seus clientes, ou títulos da dívida de emissão da União para aplicação de recursos próprios. Para haver o empréstimo, a instituição financeira deve ser de outro ente, e não daquele que realiza a operação de crédito.
Por fim, de acordo com o art. 37, equiparam-se a operações de crédito e estão vedados: i) captação de recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido, sem prejuízo do disposto no § 7º, do art. 150, da Constituição; ii) recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder Públicodetenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislação; iii) assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval de título de crédito, não se aplicando esta vedação a empresas estatais dependentes; e iv) assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços.
7.3. LIMITES PARA O ENDIVIDAMENTO PÚBLICO
A LRF, em sintonia com a Constituição, ratifica a atribuição do Senado e do Congresso Nacional de, a partir da iniciativa do Presidente da República, fixar os limites globais para as dívidas consolidada e mobiliárias, respectivamente (art. 30, da LRF). O Senado fixou limites com base na Receita Corrente Líquida, para cada esfera de governo. A verificação do limite se analisa ao final de cada quadrimestre. Se for extrapolado, o art. 31, da LRF, informa que o ente federativo deverá reconduzir a dívida ao limite até o término dos três quadrimestres subsequentes, reduzindo o excedente em pelo menos 25% no primeiro.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
LEITE, Harrison. Manual de Direito Financeiro. 9. ed. Salvador: EDITORA JusPODIVM, 2020.
O QUE é a Dívida Pública Federal?. [S. l.], 2020. Disponível em: <https://www.gov.br/tesouronacional/pt-br/divida-publica-federal/sobre-a-divida-publica/o-que-e-a-divida-publica-federal>. Acesso em: 14 ago. 2022.
POR DENTRO das contras da dívida. [S. l.], 2021. Disponível em: <https://sisweb.tesouro.gov.br/apex/f?p=2501:9::::9:P9_ID_PUBLICACAO:42798>. Acesso em: 14 ago. 2022.