Crédito Público e Sistemas de Controle

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PROJETO DE EXTENSÃO BASE
TERCEIR
O ESTÁGIO
	Período Letivo: 2016.1
Disciplina: Direito Financeiro I
Professor: José Antônio
Aluno: Débora Cristina Custódio de Lima
1. Disposições preliminares; 1.1 Créditos Públicos; 1.1.1 Classificação dos Créditos Públicos; 1.1.2 Empréstimo Perpétuo e Empréstimo Temporário; 1.1.3 Divida Flutuante e Dívida Pública Fundada; 1.1.4 Empréstimos Internos e Empréstimos Externos; 1.1.5 Créditos compulsórios e créditos voluntários; 1.1.6 Crédito Forçado; 1.1.7 Crédito Voluntário; 1.1.8 Divida Externa - Considerações Gerais; 1.1.9 Extinção da Dívida; 1.2 Sistemas de Controle; 1.2.1 Tribunais de Contas; 1.2.2 Controladorias; 1.2.3 Fiscalizações; 1.2.4 Fiscalização Contábil; 1.2.5 Fiscalização Financeira; 1.2.6 Fiscalização Orçamentária; 1.2.7 Fiscalização Operacional; 1.2.8 Fiscalização Patrimonial; 1.3 Aspectos Subjetivos da Fiscalização; 1.3.1 Princípio da Prestação de Contas.
1. DISPOSIÇÕES PRELIMINARES
Nesse terceiro estágio foram abordadas as definições e classificações de Crédito Público e Sistemas de Controle dando continuidade aos conteúdos abordados no primeiro e segundo estágio.
1.1 Créditos Públicos 
	
O crédito público teria um sentido duplo, envolvendo tanto as operações em que o Estado toma dinheiro como àquelas em que fornece pecúnia. Já o empréstimo público seria aquele ato pelo qual o Estado se beneficia de uma transferência de liquidez com a obrigação de devolvê-lo no futuro, normalmente acrescido de juros.
	Numa relação obrigacional resultante de contrato temos o sujeito ativo (credor) e o sujeito passivo (devedor). Nesse caso, crédito corresponde, na teoria geral do direito privado, ao direito a prestação do devedor, ao passo que o débito representa o objeto de uma obrigação. 
	A definição da natureza jurídica do crédito público não tem sido pacifica na doutrina. Na verdade, existem três posições acerca da matéria: a que considera o empréstimo público um simples ato de soberania, a que vê no credito público o resultado de um ato legislativo e aquela que o considera como um contrato.
	Para maioria dos autores, crédito público é um contrato que objetiva a transferência de certo valor em dinheiro de uma pessoa, física ou jurídica, a uma entidade pública para ser restituído, acrescido de juros, dentro de determinado prazo ajustado. Corresponde, portanto, na teoria geral dos contratos, ao mútuo, espécie do gênero empréstimo, ou seja, empréstimo de consumo, em contraposição ao comodato, que configura um empréstimo de uso.
1.1.1 Classificação do Crédito Público
Existem inúmeras classificações adotadas pela doutrina, umas mais consistentes, outras não. A exemplo do que ocorre com as despesas públicas e receitas públicas, as classificações são mais ou menos arbitrárias, sem rigor científico.
Mencionemos abaixo as principais, detendo-nos no exame das classificações mais relevantes.
1.1.2 Empréstimo Perpétuo e Empréstimo Temporário 
	
No empréstimo perpetuo não existe previsão de pagamento, este será remível ou irremível, conforme haja ou não a faculdade de o Estado efetuar a restituição do capital quando quiser. Já no empréstimo temporário existe uma amortização do capital e o pagamento de juros e renda tem prazo inferior a 12 meses.
1.1.3 Divida Flutuante e Dívida Pública Fundada 
	
A divida pública flutuante é contraída a curto prazo para satisfazer necessidades momentâneas do tesouro, provenientes de despesas imprevistas e da falta de receitas ainda não cobradas (prazo de quitação menor que 12 meses). Já a dívida publica fundada é aquela contraída em longo prazo, ou até mesmo sem prazo certo e sem obrigação de resgate com pagamento de prestação de juros.
1.1.4 Empréstimos Internos e Empréstimos Externos 
	
Outra classificação lembrada pela generalidade dos autores é a que distingue os empréstimos públicos em internos e externos. 
Crédito interno é aquele que o Estado obtém no âmbito de seu espaço territorial. Caracteriza-se o crédito externo quando o Estado celebra o contrato de mútuo, em moeda estrangeira, com uma pessoa não nacional. 
Quando o empréstimo advém do governo de outro país ou de instituição sediada em outro território, denomina-se crédito estrangeiro. Quando os recursos são fornecidos por instituições multinacionais, plurinacionais ou internacionais, que são aquelas não vinculadas a nenhum país determinado, está diante do chamado crédito internacional. Numa e noutra hipótese caracteriza-se o empréstimo externo, regido por normas de Direito Internacional Público.
 Entretanto, não há unanimidade na doutrina sobre o critério discriminador. Ora é apontado o local da celebração, ora a nacionalidade da moeda, ora, ainda, a qualidade dos contratantes, se nacionais ou estrangeiros.
Temos para nós que é relevante apenas o local da captação dos recursos financeiros, necessariamente situado no exterior. O local da assinatura do contrato de mútuo é irrelevante, da mesma forma que não tem importância saber se o mutuário aqui estabelecido é nacional ou estrangeiro. Igualmente sem grande significação, em tese, quanto à moeda.
 No nosso caso, por razões puramente conjunturais, a moeda nacional não é dotada de aceitação no exterior. Tal fato impossibilita qualquer celebração de contrato de captação de recursos no exterior, que não seja em moeda com plena aceitação no meio circulante internacional, de sorte a propiciar a indispensável segurança ao prestamista.
Estes dispositivos são assegurados no inciso V do art. 52 e nos §2º e §3º do art. 164 da CF.
1.1.5 Créditos compulsórios e créditos voluntários 
Outra classificação, por sinal, bastante controvertida, é a que divide os empréstimos públicos em compulsórios e voluntários. 
O crédito forçado é aquele obtido sem anuência do prestamista, visto que se assenta no ato de autoridade, no poder de império do Estado, ou seja, nos princípios tributários. 
Apesar de seu caráter híbrido e anômalo, reconhecido pela maioria dos autores, e por isso mesmo bastante combatido, esse tipo de crédito compulsório é disciplinado em vários países, servindo, geralmente, como instrumento de captação de recursos financeiros para atender às despesas extraordinárias decorrentes de situações conjunturais excepcionais, ou de instrumento de absorção temporária do poder aquisitivo. Entre nós é conhecida a figura do empréstimo compulsório, que tem suscitado discussão quanto a sua natureza jurídica.
Alguns autores negam sua natureza tributária com base na prescrição da parte final do inciso II do art. 148 da CF, que determina a observância do princípio da anualidade tributária, argumentando que se tivesse natureza tributária não seria necessário prescrever obediência a um princípio tributário. 
O empréstimo voluntário ou crédito público próprio é aquele contraído sob a égide do princípio da autonomia da vontade. Resulta sempre de um contrato de mútuo ou da aquisição de títulos representativos da dívida pública. O elemento volitivo, a espontaneidade do prestamista, é essencial. O mutuante, invariavelmente, objetiva uma contraprestação do Estado: além da devolução do dinheiro no prazo estipulado, o pagamento de juros e, no caso brasileiro, a atualização monetária do capital mutuado.
1.1.6 Crédito Forçado
	
São técnicas do crédito involuntário com retenção dos depósitos de dinheiro que as pessoas fizeram nas instituições bancárias ou financeiras. Assenta o empréstimo em um fato gerador de tributo, dando ao particular a opção entre pagar o tributo ou emprestar um múltiplo do valor deste usa o do poder de imprimir curso forçado a bilhetes bancários ou cédulas do tesouro. 
A utilização dos fundos de estabelecimento pelo aumento ou diminuição das reservas obrigatórias, o Banco Central injeta dinheiro na circulação ou dela retira à medida que força contratação de créditos nos bancos comerciais, por meio de compra e venda de títulos da dívida pública. 
1.1.7 Crédito Voluntário 
	
Esta é assumida voluntariamente pelos investidores e instituições financeiras. Prêmiosde reembolso se diferenciam entre o valor nominal do titulo e o real nas emissões abaixo do par. Juros progressivos, são a taxa de juros irá aumentando na proporção do aumento do prazo de resgate do titulo publico, de sorte a estimular a não reclamar o reembolso do capital. 
Lotos caracterizam-se pela distribuição de prêmios em dinheiro mediante sorteio periódico, anual ou semestral. Na conversão, os títulos públicos se cotam no mercado financeiro bem acima do par, e o tesouro afronta seus subscritores, oferecendo-lhes a opção entre a troca por outro de menor juro ou resgate imediato, onde não haverá extinção de crédito público em caso de troca.
1.1.8 Divida Externa - Considerações Gerais
	
Devido a escassez de dinheiro os países pobres realizam com mais freqüência a fazer empréstimos aos países ricos, onde o capital é abundante. A dívida externa, normalmente, é contraída por prazos longos, às vezes indefinidos, onerando as futuras gerações que, assim, acabam respondendo por despesas resultantes de benefícios presentes, proporcionados pela atuação governamental. A solução de problemas decorrentes da divida externa depende sempre do bom relacionamento político entre os países credores e devedores.
1.1.9 Extinção da Dívida
Existem algumas ações capazes de extinguir a divida, são elas: resgate, que é realizado através da quitação da divida; conversão, obtida através do refinanciamento da mesma divida; compensação onde se deve compensar o pagamento de débito; bancarrota, que é a impossibilidade material do pagamento; ou através do perdão ou repúdio, onde se deixa de reconhecer a dívida.
	
1.2 Sistemas de Controle
O controle interno de cada um dos Poderes tem, entre outras, a finalidade de proteger e salvaguardar os bens e outros ativos contra fraudes, perdas ou erros não intencionais, além de assegurar o grau de confiabilidade das informações contábeis e financeiras. Ao tratar do controle interno, as normas constitucionais ainda obrigam que deva prestar contas a qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie, ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
Por isso é um de grande importância que se exista sistemas de controle tanto no âmbito interno como externo. Nos Estados modernos para fiscalizar e controlar a administração pública, podemos dizer que existe duas maneiras ou formas de sistemas: Os tribunais de contas e as controladorias.
1.2.1 Tribunais de Contas 
Tribunal de Contas da União (TCU) ou também conhecido como Corte de Contas o tribunal administrativo é responsável por julgar as contas de administradores públicos e demais responsáveis por quantias, bens e valores públicos federais, bem como as contas de pessoas que de algum modo provoquem prejuízo ao erário.
Este órgão colegiado tem sua competência administrativa prevista no artigo 71 da constituição brasileira.  É composto de nove ministros, dos quais seis são indicados pelo Congresso Nacional, um, pelo presidente da República e dois, escolhidos entre auditores e membros do Ministério Público que funciona junto ao Tribunal.
São funções básicas do Tribunal de Contas da União: fiscalização, consulta, informação, judicação, sanção, correção, normativa e de ouvidoria. Algumas de suas atuações assumem ainda o caráter educativo.	
Fiscalização é a forma de atuação pela qual são alocados recursos humanos e materiais com o objetivo de avaliar a gestão dos recursos públicos. Compreende a realização de auditorias e inspeções, por iniciativa própria, por solicitação do Congresso Nacional ou para apuração de denúncias.
Função consultiva consiste na elaboração de pareceres prévios, anuais, individualizados e técnicos, acerca das contas prestadas pelos chefes dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, além do chefe do Ministério Público da União, a fim de subsidiar o julgamento a cargo do Congresso Nacional.
A função informativa é a prestação de informações solicitadas pelo Congresso Nacional, pelas suas Casas ou por qualquer das respectivas Comissões, a respeito da fiscalização exercida pelo Tribunal ou sobre os resultados de inspeções e auditorias realizadas pelo TCU.
A função judicante se traduz no julgamento das contas dos administradores públicos e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos federais. Estes profissionais devem submeter suas contas ao TCU anualmente, sob a forma de tomada ou prestação de contas.
A sanção manifesta-se na aplicação aos responsáveis das sanções previstas na Lei Orgânica do Tribunal (Lei nº 8.443/92), em caso de ilegalidade de despesa ou de irregularidade de contas. Entende-se por função normativa o poder do TCU de expedir instruções e atos normativos, de cumprimento obrigatório, sob pena de responsabilização do infrator.
Por meio da ouvidoria o Tribunal recebe denúncias e representações relativas a irregularidades ou ilegalidades que lhe sejam comunicadas por responsáveis, autoridades ou por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato.
Finalmente, atua o Tribunal de Contas da União de forma educativa, quando orienta e informa sobre procedimentos e práticas eficazes de gestão, mediante publicações e realização de seminários, reuniões e encontros de caráter educativo, ou, ainda, quando recomenda a adoção de providências, em auditorias de natureza operacional.
1.2.2 Controladorias 
A controladoria é uma atividade e um campo do conhecimento híbrido, que recebe conceitos e conhecimentos da Contabilidade, e da Administração, sendo responsável pelo suprimento de informações aos tomadores de decisão. Devido a esse fato, ela pode ser dividida didaticamente em controladoria administrativa e controladoria contábil, mas na prática profissional isso não é muito comum pois ambas as partes costumam ficar sob a égide de um único gestor (controller ou controlador). 	
Ainda do ponto de vista contábil, em função desse relacionamento estreito com a Administração, a controladoria pode ser considerada como pertencente ao ramo especializado da contabilidade administrativa. Ela utiliza primordialmente o controle e o processo de planejamento e orçamento como metodologias no desempenho de suas funções.
A controladoria se apóia num sistema de informações e numa visão multidisciplinar, sendo responsável pela modelagem, construção e manutenção de sistemas de informações e modelos de gestão das organizações, a fim de suprir de forma adequada as necessidades de informação dos gestores conduzindo-os durante o processo de gestão a tomarem melhores decisões. Por isso é que se exige dos profissionais da controladoria uma formação sólida e abrangente a cerca do processo de gestão organizacional.
1.2.3 Fiscalizações 
As fiscalizações têm o objetivo de harmonizar os procedimentos e detectar algum desvio de finalidade dos recursos ou qualquer outro fato que seja caracterizado como irregular ou que venha ensejar uma ação preventiva ou repressiva. Não podemos esquecer que, os Poderes são independentes, mas também coesos e harmônicos entre si. Há de se respeitar o alcance das decisões proferidas por cada um.
	
1.2.4 Fiscalização Contábil 
Busca verificar se o balanço contábil está adequado ao patrimônio e orçamento destinado ao órgão ou entidade que está sendo controlada.
1.2.5 Fiscalização Financeira 
Controla a entrada de receitas e despesas (entradas e saídas de recursos públicos). Este tipo de fiscalização obedece a LRF, no seu arts. 8º, 9º, 18 e 23.
1.2.6 Fiscalização Orçamentária 
Objetiva verificar se está ocorrendo de forma eficiente a confecção das leis orçamentárias, e se necessário, alterações por meio de créditos adicionais, com a estrita observância às normas, bem como o acompanhamento da arrecadação e, da execução das despesas fixadas para cada exercício. 
1.2.7 Fiscalização Operacional
Verificação de metas e resultados (desempenho). Procura verificar se as formas de atuação estão compatíveiscom as formais mais modernas, econômicas, úteis e aptas a atingir os fins do Estado. 
1.2.8 Fiscalização Patrimonial 
	
Verificação dos ativos e passivos do poder público. Esta fiscalização leva em consideração:
-Legalidade: verifica se as atuações públicas estão de acordo com a Lei Orçamentária Anual, com a Lei 4320/64, com a Lei 8666/93, com a LC 101/2001, com a CF e outras normas
-Legitimidade: verificar a legitimidade é verificar o mérito do ato, ou seja, verificar a moralidade e a adequação quanto aos fins do Estado. Os desvios encontrados são considerados desvios de finalidade. Seria exemplo de ato legal, mas ilegítimo, aquele em que um órgão de parcos recursos para sua atividade fim adquire (conforme as normas pertinentes) uma obra de arte valiosa como adorno suntuoso para a sala do diretor.
 -Economicidade: verifica também o mérito porque verifica o custo-benefício de determinada despesa. Relaciona-se com a análise da eficiência, o gasto público deve ser bem planejado, com sensatez para evitar desperdícios. Seria exemplo de ato legal, mas antieconômico, aquele em que um órgão pequeno, com dezenas de servidores, adquire (conforme as normas pertinentes) equipamento de informática (servidor de dados) para atender grande volume de dados (atender a milhares de solicitações ao mesmo tempo) ficando subutilizado e, portanto, gerando despesa desnecessária.
1.3 Aspectos Subjetivos da Fiscalização
Busca identificar quem são as pessoas jurídicas ou físicas sujeitas às fiscalizações, que são aquelas que utilizam, guardam, arrecadam e gerenciam recursos públicos. 
1.3.1 Princípio da Prestação de Contas
A prestação de contas é o instrumento que permite acompanhar e fiscalizar os atos e despesas realizados pelos gestores públicos. Ela promove a transparência dos atos administrativos que, como sabido, deveria sempre se pautar pela legalidade, pela impessoalidade, pela moralidade, pela eficiência e pela publicidade. O artigo 37, caput, da Constituição Federal é expresso nesse sentido.
A transparência e prestação de contas na administração pública é um aspecto muito importante porque garante boa governança, e dando sempre este informe exacto à população, depositará confiança e manterá a ética e a moral junto da administração da herança pública. A prestação de contas deve ser uma prática comum e rotineira.
Nas sociedades democráticas, cada vez mais torna-se um imperativo a transparência na gestão pública. Maior clareza no orçamento com identificação da origem das receitas e de sua destinação e maior participação da sociedade no exame da execução orçamentária são desejáveis.
O papel do poder legislativo neste âmbito é crucial. Também é fundamental a responsabilidade de todas as esferas de poder com o cumprimento das metas orçamentárias. A construção de mecanismos que possam aferir a eficácia dos gastos públicos deve ser uma prioridade. Uma capacidade institucional que garanta a estabilidade fiscal é peça central na política macroeconômica posto que o equilíbrio das contas públicas no longo prazo é condição necessária para um ambiente que favoreça os investimentos e, em consequência, o crescimento econômico e a geração de empregos. 
O desafio de garantir a execução orçamentária de acordo com os princípios aqui apresentados deve ser compartilhado por todos, não é uma tarefa apenas do poder executivo, mas também dos outros poderes. Dela devem participar todos os segmentos da sociedade civil.
	
2. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. 22ª Ed. Rev. Ampliada. São Paulo. Atlas, 2013.