Material de Noções de Administração Pública - 2022

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Formas de Governo
As formas puras – São formas boas de governo e todas visam o bem
comum:
• Monarquia: governo bom de uma só pessoa;
• Aristocracia: governo bom de poucas pessoas;
• Democracia (Politeia): governo bom de muitos (o povo no poder).
As formas impuras – São formas más de governo:
• Tirania: Corrupção da monarquia, governo mau de um só, visa o interesse
do monarca;
• Oligarquia: Corrupção da aristocracia, governo mau de poucos, visa o
interesse do grupo dominante;
• Demagogia (Democracia): Corrupção da democracia, governo mau de
muitos, visa o interesse particular da maioria, sem se importar com os
demais.
Sistemas de governo
Parlamentarismo – É o sistema de governo em que o chefe de estado não é
o chefe de governo. O chefe de estado ocupa a posição mais alta de
representação, não participando das decisões políticas. O chefe de governo
é convidado pelo chefe de estado para compor o governo e aprovado pelo
Parlamento recebendo o título de Primeiro-Ministro (Inglaterra), Chanceller
(Alemanha) ou Presidente do Conselho (Espanha). Quando há uma crise,
pode o Parlamento substituir o Chefe de Governo.
Presidencialismo – É o sistema de governo em que o Chefe do Poder
Executivo é eleito para cumprir um mandato e acumula as funções de Chefe
de Estado e Chefe de governo. Assim, não há dependência com relação ao
Poder Legislativo, já que no Parlamentarismo o Chefe de Governo necessita
de aprovação parlamentar. No Sistema de Governo do Parlamentarismo é
necessário ter o apoio da maioria no Poder Legislativo (parlamento) para
governar.
Quando o governo perde esta maioria, pode o parlamento exigir a dissolução
do governo, substituindo-o. No presidencialismo é possível governar mesmo
sem ter a maioria no Poder Legislativo. No Parlamentarismo, os membros
podem optar entre permanecer no apoio ao chefe de governo, também
podem optar por antecipar a eleição do novo chefe de governo. Assim,
enquanto no parlamentarismo o chefe do governo depende da maioria na
Câmara para continuar do poder. No presidencialismo o governo é menos
dependente e os parlamentares buscam a aproximação, por convicção
ideológica ou na esperança de lograr benefício junto ao poder executivo.
No Brasil foi realizado um plebiscito, em 1993, em que o povo escolheu
continuar com o regime presidencialista.
Federativa é a forma de estado, em razão de possuir entes federados (união,
estados, Distrito Federal e municípios).
República é a forma de governo, que significa coisa do povo, possuindo as
seguintes características: Eletividade, Temporalidade, Representatividade
popular e Responsabilidade (dever de prestar contas).
Peter F. Drucker, guru da administração, disse: 
“Não existem países desenvolvidos e países 
subdesenvolvidos, e sim países que sabem 
administrar a tecnologia e os recursos disponíveis 
e potenciais, e países que ainda não o sabem”.
Administração pública
Administração pública: é o planejamento, organização, direção e controle dos
serviços públicos, segundo as normas do direito e da moral, visando ao bem
comum. Ex.: Síndico e o condomínio.
“Nada pode ser politicamente certo se for moralmente errado”. Daniel
O’Connel.
Hely Lopes Meirelles define assim administração pública: “Administração
pública é todo o aparelhamento do Estado, preordenado à realização de
seus serviços, visando a satisfação das necessidades coletivas”.
Todo o poder emana do povo, que o 
exerce por meio de representantes eleitos 
ou diretamente, nos termos desta 
Constituição.
CF, Art. 1º, Parágrafo único.
Planejamento
“Se planejar é sinônimo de conduzir conscientemente, não existirá então
alternativa ao planejamento. Ou planejamos ou somos escravos da
circunstância. Negar o planejamento é negar a possibilidade de escolher o
futuro, é aceitá-lo seja ele qual for”. (MATUS, 1993)
“Trata-se, pois, de um modelo teórico para a ação futura. Começa com a
determinação dos objetivos e detalha os planos necessários para atingi-los
da melhor maneira possível. Planejar é definir os objetivos e escolher
antecipadamente o melhor curso de ação para alcança-los. O planejamento
define onde se pretende chegar, o que deve ser feito, quando, como e em
que sequência” (CHIAVENATO, 2003, p. 167 - 168).
CF, art. 165 – Orçamento Público.
Dentre as funções destacadas no Orçamento Público, aparecem:
Função alocativa – É a oferta bens e serviços públicos que não seriam
oferecidos pelo mercado ou seriam em condições ineficientes. Além de criar
condições para que bens privados sejam oferecidos no mercado (alguns
produtores poderiam se sentir desmotivados devido ao alto risco ou custo),
por investimentos ou intervenções, corrigir imperfeições no sistema de
mercado (oligopólios ou monopólios) e corrigir os efeitos negativos da
produção.
Função distributiva – Tornar a sociedade menos desigual em termos de
renda e riqueza, através da tributação e transferências financeiras, subsídios,
incentivos fiscais, alocação de recursos em camadas mais pobres da
população. Encontrar o equilíbrio neste ponto é difícil, mesmo porque os
produtores podem ter resistência a expansão de suas atividades, por ter uma
parte de sua renda redistribuída para terceiros.
Função estabilizadora – ajustar o nível geral de preços, nível de emprego,
estabilizar a moeda, mediante instrumentos de política monetária, cambial e
fiscal, ou outras medidas de intervenção econômica (controles por leis,
limites).
Para SANTOS (2006), a principal utilização da função estabilizadora dos
gastos públicos é refletiva com a política de investimentos do governo.
Direção
Um ótimo planejamento e uma boa organização não são suficientes para
uma boa gestão pública. É necessário que haja uma direção que coloque a
organização em marcha e execute os planos para atingir os objetivos do
governo (SANTOS, 2006)
Segundo SILVA (2004), em seu livro Contabilidade Governamental, ensina:
Para atingir a plena satisfação das necessidades da população, a
administração pública é dividida, segundo as atividades que exerce, em:
Atividades-Meio – Envolvem o próprio papel do Estado e sua estrutura para
atender às necessidades da população;
Atividades-Fim – Estão voltadas para o efetivo atendimentos das demandas
da população.
Política
O termo política é derivado do grego antigo πολιτεία (politeia), que indicava todos
os procedimentos relativos à polis, ou cidade-Estado. Na filosofia aristotélica a
política é a ciência que tem por objeto a felicidade humana e divide-se em ética
(que se preocupa com a felicidade individual do homem na polis), e na política
propriamente dita (que se preocupa com a felicidade coletiva da polis). Por isso
mesmo, a política situa-se no âmbito das ciências práticas, ou seja, as ciências que
buscam o conhecimento como meio para ação.
Política é um conjunto de declarações escritas a respeito das intenções das
instituições em relação a determinado assunto. As políticas indicam os meios e a
forma para se atingir os objetivos principais. São formuladas, em geral, de forma
ampla e proporcionam as linhas mestras para orientar as decisões mais
importantes e a formulação dos objetivos setoriais e das normas. Ela também pode
significar o conjunto de guias e intenções que traçam o rumo de uma instituição e
governam suas atividades e decisões para atingir o objetivo geral para o qual a
instituição foi criada. (LACOMBE & HEILBORN – 2006)
Estrutura Brasileira
CF, Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel
dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrático de Direito [...]
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do
Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,
todos autônomos, nos termos desta Constituição.
CF/88 – Art. 25 – Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições
e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.
CF/88 - Art. 30 - Compete aos Municípios:
ConceitosEstado é um povo situado em determinado território e sujeito a um governo.
a) Povo é a dimensão pessoal do Estado, o conjunto de indivíduos unidos
para formação da vontade geral do Estado;
b) Território é a base geográfica do Estado, sua dimensão espacial;
c) Governo é a cúpula diretiva do Estado.
Governo, em sentido subjetivo, é a cúpula diretiva do Estado, responsável
pela condução dos altos interesses estatais e pelo poder político, e cuja
composição pode ser modificada mediante eleições. Ex.: “governo FHC”.
Poder Público em sentido orgânico ou subjetivo, segundo Diogo de
Figueiredo Moreira Neto, é “o complexo de órgãos e funções, caracteriza do
pela coerção, destinado a assegurar uma ordem jurídica, em certa
organização política considerada”. Ou sinônimo de Estado.
Poder Executivo é o complexo de órgãos estatais verticalmente
estruturados sob direção superior do “chefe do Executivo” (Presidente da
República, Governador ou Prefeito, dependendo da esfera federativa
analisada). Junto com o Legislativo e o Judiciário, o Executivo compõe a
tripartição dos Poderes do Estado.”
Administração Pública (com iniciais maiúsculas) - conjunto de órgãos e
agentes estatais no exercício da função administrativa, independentemente
de serem pertencentes ao Poder Executivo, ao Legislativo, ao Judiciário, ou
a qualquer outro organismo estatal (como Ministério Público e Defensorias
Públicas).
Administração pública (com iniciais minúsculas) ou poder executivo
(com minúscula) são expressões que designam a atividade consistente na
defesa concreta do interesse público. Ex.: concessionários e permissionários
de serviço público.
A locução “Fazenda Pública” é normalmente utilizada pelos operadores do
Direito para designar o Estado em juízo, ou seja, as pessoas jurídicas
governamentais quando figuram no polo ativo ou passivo de ações judiciais,
assim como órgãos despersonalizados dotados de capacidade processual
especial. Inclui somente as pessoas jurídicas de direito público interno.
Quando prestam serviços públicos, as empresas estatais, embora
dotadas de personalidade de direito privado, também gozam de privilégios
decorrentes da supremacia do interesse público sobre o privado, como bens
impenhoráveis, execução por precatório, imunidade tributária, prazos
processuais maiores, entre outros, integrando para todos os efeitos legais o
conceito de Fazenda Pública.
O conceito de Fazenda Pública engloba:
a) entidades federativas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios);
b) órgãos públicos com capacidade processual especial (Ministério Público,
Defensorias, Tribunais de Contas etc.);
c) autarquias, fundações públicas, agências reguladoras, agências
executivas e demais espécies do gênero autárquico;
d) empresas estatais prestadoras de serviços públicos (exemplo: Correios)
(Nesse sentido: 1ª Turma do STF, RE 851.711 Agr/DF, 12-12-2017).
Administração burocrática versus administração gerencial
Tarefas precípuas da administração
1ª) o exercício do poder de polícia: foi a primeira missão fundamental
conferida à Administração, ainda durante o século XIX, período do chamado
“Estado-Polícia” ou “Estado-Gendarme”. O poder de polícia consiste na
limitação e no condicionamento, pelo Estado, da liberdade e propriedade
privadas em favor do interesse público;
2ª) a prestação de serviços públicos: na primeira metade do século XX,
especialmente após a Primeira Guerra Mundial (1914-1918), as
denominadas Constituições Sociais (mexicana, de 1917, e alemã, ou de
Weimar, de 1919) passaram a atribuir ao Estado funções positivas (o poder
de polícia é função negativa, limitadora) de prestação de serviços públicos,
como o oferecimento de transporte coletivo, água canalizada e energia
elétrica;
3ª) a realização de atividades de fomento: já na segunda metade do
século XX, a Administração Pública passou também a incentivar setores
sociais específicos, estimulando o desenvolvimento da ordem social e
econômica.
4ª) a atividade de intervenção, subdividida nas categorias:
a) intervenção na propriedade privada: compreende todas as ações estatais
de limitação da propriedade em favor do interesse público, visando o
cumprimento do princípio da “função social da propriedade” (art. 5º, XXIII, da
CF);
b) intervenção no domínio econômico (regulação): consiste nas atividades
estatais de disciplina, normatização e fiscalização dos agentes econômicos;
c) intervenção no domínio social: trata-se da atuação do Estado voltada a
apoiar os economicamente hipossuficientes com o objetivo, por exemplo, de
reduzir as desigualdades sociais.
Diferenças entre princípios e regras
Fontes do direito administrativo
No Direito Administrativo, somente a lei constitui fonte primária na medida
em que as demais fontes (secundárias) estão a ela subordinadas. Doutrina,
jurisprudência e costumes são fontes secundárias.
A lei é o único veículo habilitado para criar diretamente deveres e proibições,
obrigações de fazer ou não fazer, no Direito Administrativo.
Esse é o sentido da regra estabelecida no art. 5º, II, da Constituição Federal:
“ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em
virtude de lei”. Exemplos: Constituição Federal, emendas constitucionais,
Constituições Estaduais, Leis Orgânicas, leis ordinárias, leis
complementares, leis delegadas, decretos legislativos, regulamentos,
resoluções e medidas provisórias.
Súmula Vinculante do Supremo Tribunal Federal: art. 103-A da CF, após sua
publicação na imprensa oficial, é de cumprimento obrigatório pelo Judiciário e pela
Administração Pública direta e indireta de todas as esferas federativas, revestindo-se de
força cogente para agentes, órgãos e entidades administrativas.
Doutrina é a produção intelectual dos juristas a respeito de certo tema
jurídico. A doutrina não cria diretamente a norma, mas esclarece o sentido e
o alcance das regras jurídicas conduzindo o modo como os operadores do
Direito devem compreender as determinações legais. Especialmente quando
o conteúdo da lei é obscuro, uma nova interpretação apresentada por
estudiosos renomados tem um impacto social similar ao da criação de outra
norma.
A jurisprudência, entendida como reiteradas decisões dos tribunais sobre
determinado tema, não tem a força cogente de uma norma criada pelo
legislador, mas influencia decisivamente a maneira como as regras passam a
ser entendidas e aplicadas.
Os costumes são práticas reiteradas da autoridade administrativa capazes
de estabelecer padrões obrigatórios de comportamento. Ao serem repetidos
constantemente, criam o hábito de os administrados esperarem aquele modo
de agir, causando incerteza e instabilidade social sua repentina alteração.
Existem três tipos de costumes:
a) contra legem (contrários à lei ou “costumes ilegais”);
b) secundum legem (conformes à lei ou “costumes lícitos”);
c) praeter legem (além da lei ou “costumes sobre temas não legislados”).
Em razão do princípio da legalidade, os costumes ilegais (contra legem) não
são fonte do Direito Administrativo, ao passo que os costumes lícitos
(secundum legem) e os costumes sobre temas não legislados (praeter
legem) constituem fonte das normas administrativas.
Outras fontes: precedente, súmula vinculante administrativa
Precedente administrativo é a decisão tomada por determinado órgão da
Administração com efeito vinculante para casos futuros. Sua função é
uniformizar o julgamento, conferindo maior eficiência e impessoalidade na
decisão dasdemandas repetitivas.
A atividade judicante, por outro lado, é manifestação da função administrativa
(art. 30 da LINDB) e consiste na solução de conflitos, mas não tem a
definitividade da coisa julgada material, podendo sempre suas decisões ser
revisadas pelo Poder Judiciário. São exemplos de função judicante os processos
administrativos disciplinares (PADs), os processos sancionatórios do poder de
polícia, o julgamento nos Tribunais de Contas (art. 85 do Regimento Interno do
TCU), a atuação do Cade (Conselho Administrativode Defesa Econômica), os
Conselhos de Contribuintes, o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais
(Carf - art. 75 do Regimento Interno), parecer da AGU (art. 43 da Lei
Complementarn. 73/93) etc.
O art. 50, VII, da Lei n. 9.784/99, segundo o qual devem ser obrigatoriamente
motivadas as decisões administrativas que “deixem de aplicar jurisprudência
firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios
oficiais”.
Dicas
1) Todo procedimento administrativo deve garantir contraditório e ampla
defesa: por força do disposto no art. 5º, LV, da Constituição Federal, os
princípios do contraditório e da ampla defesa são aplicáveis a todos os tipos de
procedimentos administrativos, tais como desapropriação, licitação, concurso
público e processo administrativo disciplinar.
2) Predominam no Direito Administrativo prazos de 5 anos: conforme
visto anteriormente, há uma tendência na legislação brasileira de padronização
dos prazos, no Direito Administrativo e no Tributário. Praticamente todos os
prazos existentes nesses dois ramos têm duração de 5 anos.
3) A Administração Pública sempre pode agir de ofício: devido ao caráter
dinâmico de suas atuações, a Administração Pública sempre pode atuar de
ofício, sem necessidade de provocação da parte interessada.
4) A responsabilidade na prestação de serviços públicos é objetiva:
quando houver prestação de serviços públicos, a responsabilidade por danos
causados ao usuário e a terceiros é objetiva (independe da prova de culpa ou
dolo), não importando quem seja o prestador.
5) Na prestação indireta de serviços públicos, a responsabilidade
principal é do prestador, e o Estado responde subsidiariamente: nos casos
em que o Estado delega a terceiros a prestação de serviços públicos, como ocorre
nas hipóteses de concessão e permissão, a responsabilidade pelo ressarcimento
de prejuízos decorrentes da atividade cabe diretamente ao prestador. Já o Estado
funciona como um garantidor da indenização, um responsável subsidiário,
podendo ser acionado no caso de o devedor principal não ter patrimônio
suficiente para pagara integralidade da dívida.
6) Toda atividade da Administração Pública está sujeita a controle
judicial, exceto quanto ao mérito dos atos discricionários: em razão do
princípio da sindicabilidade, a atuação da Administração Pública sempre pode
sofrer controle no âmbito do Poder Judiciário. Entretanto, não cabe ao juiz
ingressar na análise da conveniência e oportunidade (mérito) das decisões
administrativas discricionárias, sob pena de ruptura do princípio da Tripartição
de Poderes.
7) A Administração não precisa de autorização judicial para agir: as
atividades da Administração Pública, em especial no que diz respeito à anulação
e revogação de seus próprios atos, podem ser exercidas independentemente de
ordem judicial.
Supraprincípios ou superprincípios
São princípios relativos, e não absolutos.
1) Princípio da supremacia do interesse público
A supremacia do interesse público sobre o privado, também chamada
simplesmente de princípio do interesse público ou da finalidade pública,
princípio implícito na atual ordem jurídica, significa que os interesses da
coletividade são mais importantes que os interesses individuais, razão pela qual
a Administração, como defensora dos interesses públicos, recebe da lei poderes
especiais não extensivos aos particulares.
São exemplos de prerrogativas especiais conferidas à Administração:
1) possibilidade de transformar compulsoriamente propriedade privada em
pública (desapropriação);
2) autorização para usar propriedade privada em situações de iminente perigo
público (requisição de bens). Exemplo: requisição de veículo particular, pela
polícia, para perseguir criminoso;
3) poder de convocar particulares para a execução compulsória de atividades
públicas (requisição de serviço). Exemplo: convocação demesários para eleição;
4) prazos processuais em dobro para contestar, recorrer e responder recurso, ou
seja, para todas as suas manifestações processuais, cuja contagem terá início a
partir da intimação pessoal. Não se aplica o prazo em dobro quando a lei
estabelecer prazo próprio (art. 183 do CPC); no âmbito dos juizados Especiais
Federais, não se aplicam os prazos processuais diferenciados em favor da
Fazenda Pública, nem existe reexame necessário (arts. 9º e 13 da Lei n.
10.259/2001).
5) possibilidade de rescindir unilateralmente contratos administrativos;
6) dever de o particular dar passagem no trânsito para viaturas sinalizando
situação de emergência;
7) presunção de legitimidade dos atos administrativos;
8) impenhorabilidade dos bens públicos;
9) impossibilidade de perda de bens por usucapião (imprescritibilidade dos
bens públicos);
10) presença de cláusulas exorbitantes nos contratos administrativos;
11) possibilidade do exercício, pelo Estado, do poder de polícia sobre
particulares;
12) poder para criar unilateralmente obrigações aos particulares
(imperatividade).
1) Princípio da indisponibilidade do interesse público
A os agentes públicos não são donos do interesse por eles defendido. Assim, no
exercício da função administrativa os agentes públicos estão obrigados a atuar,
não segundo sua própria vontade, mas do modo determinado pela legislação.
Como decorrência dessa indisponibilidade, não se admite tampouco que os
agentes renunciem aos poderes legalmente conferidos ou que transacionem em
juízo.
A indisponibilidade do interesse público tem sofrido certa relativização:
1) no rito dos Juizados Especiais Federais, os representantes da Fazenda Pública são autorizados
a conciliar e transigir sobre os interesses discutidos na demanda (art. 10, parágrafo único, da Lei
n. 10.259/2001);
2) passou a ser permitida a utilização de mecanismos privados para resolução de disputas,
inclusive a arbitragem, exclusivamente nos contratos de concessão de serviço público e nas
parcerias público-privadas (arts. 23-A da Lei n. 8.987/95 e 11, III, da Lei n. 11.079/2004)
Princípios constitucionais do direito
administrativo
1) Legalidade – CF, art. 37, art. 5º, II e Art. 84, IV. Exceções à legalidade: a) a
medida provisória (art. 62 da CF); b) o estado de defesa (art. 136 da CF); c) o
estado de sítio (arts. 137 a 139 da CF);
2) Impessoalidade – CF, art. 37 e art. 37, § 1º. Ao agir visando a finalidade pública
prevista na lei, a Administração Pública necessariamente imprime
impessoalidade e objetividade na atuação, evitando tomar decisões baseadas
em preferência pessoal ou sentimento de perseguição. A atuação dos agentes
públicos é imputada ao Estado;
3) Moralidade – CF, art. 37, art. 85, V e art. 5º, LXXIII. art. 2º, parágrafo único, IV,
art. 4º, II, da Lei n. 9.784/99, art. 116 da Lei n. 8.112/90. Lei de Improbidade
Administrativa – Lei n. 8.429/92. Exige respeito a padrões éticos, de boa-fé,
decoro, lealdade, honestidade e probidade incorporados pela prática diária ao
conceito de boa administração.
Súmula Vinculante 13 do STF – Nepotismo. a proibição não é extensiva a agentes
políticos do Poder Executivo como ministros de estado e secretários estaduais,
distritais e municipais (entendimento exarado pelo STF em 3-8-2009 no
julgamento da Reclamação 6.650/PR).
A proibição de nomear parentes não se estende aos cartórios e serventias
extrajudiciais na medida em que os serviços notariais e de registro são exercidos
em caráter privado (art. 236 da Constituição Federal).
Normas que impedem o nepotismo não vedam a nomeação para cargos de
provimento efetivo, após aprovação em concurso, ainda que o servidor tenha
relação de parentesco com autoridade encarregada de promover a nomeação
(STF: ADIn 524).
Inexiste nepotismo se a pessoa nomeada possui um parente no órgão, mas sem
influência hierárquica sobre a nomeação (2ª Turma STF: Rcl 18.564).
4) Publicidade – CF, art. 37, art. 5º, XXXIII, XXXIV, LXXII. Art. 2º, parágrafo
único, V, art. 3º, II, da Lei n. 9.784/99. Lei n. 11.111/2005. Lei de Acesso à
Informação (Lei n. 12.527/2011). art. 12 da Lei n. 8.429/92. Condição de eficáciado ato. No julgamento do ARE 652.777, o STF considerou legítima a publicação,
inclusive em sítio eletrônico da Administração Pública, dos nomes de seus
servidores e dos valores dos respectivos vencimentos.
Exceções à publicidade: a) a segurança do Estado (art. 5º, XXXIII, da CF).
Exemplo: informações militares; b) a segurança da sociedade (art. 5º, XXXIII, da
CF). Exemplo: sigilo das informações sobre o interior de usina nuclear para
evitar atentados terroristas; c) a intimidade dos envolvidos (art. 5º, X, da CF).
Exemplo:
processos administrativos disciplinares.
5) Eficiência - –CF art. 37. Acrescentado no art. 37, caput, da Constituição
Federal pela Emenda n. 19/98, o princípio da eficiência foi um dos pilares da
Reforma Administrativa que procurou implementar o modelo de administração
pública gerencial voltada para um controle de resultados na atuação estatal.
Economicidade, redução de desperdícios, qualidade, rapidez, produtividade e
rendimento funcional são valores encarecidos pelo princípio da eficiência.
Estágio probatório (art. 41 da CF). Contrato de gestão das agências executivas
(art. 37, § 8º, da CF). Duração razoável dos processos administrativos (art. 5º,
LXXVIII, da CF). Parcerias da Administração Pública: parcerias público-privadas
(Lei n. 11.079/2004), concessões e permissões de serviço público (Lei n.
9.897/99), termos de parceria firmados com organizações da sociedade civil de
interesse público (Lei n. 9.790/99), contratosde franquia etc.
6) Participação (art. 37, § 3º, da CF e Administração aberta ao diálogo –
dialógica, art. 43 da Lei n. 10.257/2001);
7) Celeridade processual/razoabilidade/proporcionalidade - âmbitos
judicial e administrativo (art. 5º, LXXVIII, da CF e Lei Federal n. 9.784/99);
Nos processos administrativos, busca-se a verdade real dos fatos (formalismo
moderado), e não simplesmente a verdade formal baseada apenas na prova
produzida nos autos.
Art. 45 da Lei n. 9.784/99 permite que a Administração Pública motivadamente,
em caso de risco iminente, adote providências acauteladoras sem a prévia
manifestação do interessado.
8) Devido processo legal formal (Lei) e material (justa, adequada e
proporcional) (art. 5º, LIV, da CF);
O princípio da intranscendência subjetiva da pena, ou intranscendência
subjetiva da sanção, proíbe que uma punição personalíssima (intuitu
personae) atinja pessoa que não praticou o ato ilícito. Art. 5º, XLV, da
Constituição Federal, segundo o qual “nenhuma pena passará da pessoa do
condenado, podendo a obrigação de reparar o dano e a decretação do perdimento
de bens ser, nos termos da lei, estendidas aos sucessores e contra eles executadas,
até o limite do valor do patrimônio transferido”.
Assim, por exemplo, se uma sentença condenatória em ação de improbidade
aplica a pena de perda da função pública (art. 12 da Lei n. 8.429/92), vindo a
falecero condenado, tal punição não se estende aos herdeiros.
(...) não se aplicando a sanções patrimoniais, pois estas recaem sobre o conjunto
de bens e não diretamente sobre o condenado. É por isso que punições
patrimoniais são extensivas aos sucessores ou herdeiros.
9) Contraditório (art. 5º, LV, da CF) - é necessário dar oportunidade para que
os afetados pela decisão sejam ouvidos antes do resultado final do processo;
10) Ampla defesa (art. 5º, LV, da CF) - O princípio da ampla defesa assegura aos
litigantes, em processo judicial ou administrativo, a utilização dos meios de
prova, dos recursos e dos instrumentos necessários para defesa de seus
interesses perante o Judiciário e a Administração.
A legislação brasileira limita os recursos administrativos ao máximo de três instâncias, salvo
disposição legal diversa (art. 57 da Lei n. 9.784/99).
Cabe ao interessado, sentindo-se prejudicado por alguma decisão da Administração, escolher
entre o recurso administrativo ou a impugnação diretamente no Judiciário (art. 5º, XXXV, da
CF).
Vantagens do processo administrativo (e de recurso administrativo
também) em comparação com a via judicial:
a) Gratuidade - art. 2º, parágrafo único, XI, da Lei n. 9.784/99;
b) Não precisa de advogado - Súmula Vinculante 5 do STF;
c) Ausência de precatório - art. 100 da CF/88;
d) Limitação a três instâncias - art. 57 da Lei n. 9.784/99;
e) O deferimento do recurso em qualquer instância torna imutável a decisão -
“coisa julgada administrativa”;
f) A derrota nas três instâncias administrativas não torna imutável a decisão -
admite questionamento judicial;
g) Na pendência de recurso administrativo não corre o prazo prescricional para
acionar o Judiciário.
O julgamento de recurso administrativo pode agravar a situação do recorrente.
Não existe vedação da reformatio in pejus no processo administrativo (art. 64 da
Lei n. 9.784/99: “O órgão competente para decidir o recurso poderá confirmar,
modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a decisão recorrida, se a
matéria for de sua competência. Parágrafo único. Se da aplicação do disposto
neste artigo puder decorrer gravame à situação do recorrente, este deverá ser
cientificado para que formule suas alegações antes da decisão”.
Não pode haver concomitância entre os processos administrativo e judicial em
relação à mesma demanda. A propositura de ação judicial implica renúncia ou
desistência do processo administrativo. Veja, por exemplo, o que diz o art. 38 da
Lei n. 6.830/80 (Lei das Execuções Fiscais): Parágrafo único. “A propositura, pelo
contribuinte, da ação prevista neste artigo importa em renúncia ao poder de
recorrer na esfera administrativa e desistência do recurso acaso interposto”.
Organização administrativa
Órgão público é um núcleo de competências estatais sem personalidade jurídica
própria.
Os órgãos públicos pertencem a pessoas jurídicas, mas não são pessoas jurídicas.
São divisões internas, partes de uma pessoa governamental, daí receberem também
o nome de repartições públicas. Não tendo personalidade própria, os órgãos não
podem ser acionados judicialmente para responder por prejuízos causados por seus
agentes. Ação judicial equivocadamente dirigida contra órgão público deve ser
extinta sem julgamento de mérito por ilegitimidade de parte. Exemplo, se prejuízo
for causado pelo Ministério da Cultura, sendo órgão despersonalizado, a ação
judicial deve ser intentada contra a União Federal, que é a pessoa jurídica a que o
Ministério da Cultura pertence.
Casos raros de alguns órgãos públicos dotados de capacidade processual
especial, também chamada de capacidade judiciária ou “personalidade
judiciária”. É o caso da Presidência da República e da Mesa do Senado. Essa
capacidade processual especial restringe-se basicamente à possibilidade de tais
órgãos realizarem a defesa de suas prerrogativas em juízos, especialmente em
sede de mandado de segurança e habeas data. Certos órgãos públicos brasileiros
possuem capacidade processual geral e irrestrita, podendo atuar livremente em
grande variedade de ações judiciais, como é o caso do Ministério Público e da
Defensoria Pública.
Súmula 525 do STJ: “A Câmara de vereadores não possui personalidade jurídica,
apenas personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para
defender os seus direitos institucionais”.
Súmula 615 do STJ: “Não pode ocorrer ou permanecer a inscrição do município
em cadastros restritivos fundada em irregularidades na gestão anterior quando,
na gestão sucessora, são tomadas as providências cabíveis à reparação dos danos
eventualmente cometidos”.
1) Concentração é a técnica de cumprimento de competências administrativas
por meio de órgãos públicos despersonalizados e sem divisões internas. Trata-se
de situação raríssima, pois pressupõe a ausência completa de distribuição de
tarefas entre repartições públicas internas.
2) Desconcentração as atribuições são repartidas entre órgãos públicos
pertencentes a uma única pessoa jurídica, mantendo a vinculação
hierárquica. Exemplos: Ministérios da União, as Secretarias estaduais e
municipais, as delegacias de polícia, os postos de atendimento da Receita
Federal, as Subprefeituras,osTribunais e as Casas Legislativas.
Concentração e desconcentração leva em conta a quantidade de órgãos públicos
encarregados do exercício das competências administrativas.
a) desconcentração territorial ou geográfica: é aquela em que as
competências são divididas delimitando as regiões onde cada órgão pode atuar.
A característica fundamental dessa espécie de desconcentração é que cada órgão
público detém as mesmas atribuições materiais dos demais, variando somente o
âmbito geográfico de sua atuação. Exemplos: Subprefeituras e Delegacias de
Polícia;
b) desconcentração material ou temática: é a distribuição de competências
mediante a especialização de cada órgão em determinado assunto. Exemplo:
Ministérios da União;
c) desconcentração hierárquica ou funcional: utiliza como critério para
repartição de competências a relação de subordinação entre os diversos órgãos.
Exemplo: tribunais administrativos em relação aos órgãosde primeira instância.
Centralização e descentralização
Centralização é a técnica de cumprimento de competências administrativas por
uma única pessoa jurídica governamental. É o que ocorre, por exemplo, com as
atribuições exercidas diretamente pela União, Estados, Distrito Federal e
Municípios.
Descentralização (Administração Pública Indireta ou Descentralizada) as
competências administrativas são distribuídas a pessoas jurídicas autônomas,
criadas pelo Estado para tal finalidade. Exemplos: autarquias, fundações públicas,
empresas públicas e sociedades de economia mista.
Centralização e descentralização baseia-se no número de pessoas jurídicas
autônomas competentes para desempenhar tarefas públicas.
Pertencem à Administração Direta (Centralizada), além das próprias entidades federativas,
ou seja, União, Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios, também os Ministérios,
Secretarias, Delegacias, Tribunais, Casas Legislativas, Prefeituras, Ministério Público,
Defensorias, Tribunais de Contas etc.
Quatro formasdistintasde organizaçãoda estrutura administrativa:
a)centralização concentrada (unipessoalidade mono-orgânica): quando a
competência é exercida por uma única pessoa jurídica sem divisões internas. Seria o
caso, improvável na prática, de uma entidade federativa que desempenhasse
diretamente todasas suascompetências sem divisãoem órgãos públicos;
b) centralização desconcentrada (unipessoalidade pluriorgânica): a atribuição
administrativa é cometida a uma única pessoa jurídica dividida internamente em
diversos órgãos públicos. É o que ocorre, por exemplo, com as competências da União
Federal exercidaspelosMinistérios;
c) descentralização concentrada (multipessoalidade mono-orgânica): ocorre
quando são atribuídas competências administrativas a pessoa jurídica autônoma sem
divisões internas. Exemplo: autarquia sem órgãos internos;
d) descentralização desconcentrada (multipessoalidade pluriorgânica): é a
situação surgida quando as competências administrativas são atribuídas a pessoa
jurídica autônoma dividida em órgãos in ter nos. Exemplo: autarquia estruturada
internamente emdiversos órgãose repartições.
Natureza especial dos Tribunais de Contas, do 
Ministério Público e das Defensorias Públicas
Devem ser destacadas as seguintes características comuns a tais órgãos:
a) são órgãos primários ou independentes: a própria Constituição Federal disciplina
a estrutura e atribuições das referidas instituições, não sujeitando a qualquer
subordinação hierárquica ou funcional;
b) não integram a Tripartição de Poderes: os Tribunais de Contas, o Ministério
Público e as Defensorias Públicas não pertencem à estrutura do Legislativo, do
Executivo ou do Judiciário;
c) são destituídos de personalidade jurídica: como todo órgão público, tais
instituições não são pessoas jurídicas, mas integram a estrutura da Administração
Direta da respectiva entidade federativa;
d) gozam de capacidade processual: embora desprovidos de personalidade jurídica
autônoma, os referidos órgãos públicos possuem capacidade processual especial
para
atuar em mandado de segurança e habeas data. No caso do Ministério Público e das
Defensorias, a capacidade processual é geral e irrestrita;
e) mantêm relação jurídica direta com a entidade federativa: os Tribunais de
Contas, o Ministério Público e as Defensorias Públicas vinculam-se diretamente
com a respectiva entidade federativa, sem passar pelo “filtro” da Tripartição dos
Poderes.
Entidades federativas versus entidades públicas da 
Administração Indireta
Entidades da administração pública indireta
As pessoas jurídicas de direito público são criadas por lei (art. 37, XIX, da CF), o que
significa dizer que o surgimento da personalidade jurídica ocorre com a entrada em
vigor da lei instituidora, sem necessidade de registro em cartório (devido processo
legal público de criação).
Já as pessoas jurídicas de direito privado são autorizadas por lei (arts. 37, XIX, da
CF, 3º e 4º da Lei n. 13.306/2016), ou seja, é publicada uma lei permitindo a criação,
depois o Executivo expede um decreto regulamentando a criação e, por fim, a
personalidade nasce com o registro dos atos constitutivos em cartório (devido
processo legal privado de criação, atendendo ao disposto no art. 45 do Código
Civil).
São pessoas de direito público: autarquias, fundações públicas e agências
reguladoras. Possuem personalidade de direito privado: empresas públicas,
sociedades de economia mista, subsidiárias e fundações governamentais de direito
privado.
Autarquias
São pessoas jurídicas de direito público interno, pertencentes à Administração
Pública Indireta, criadas (extintas) por lei específica para o exercício de atividades
típicas da Administração Pública. Ex.: INSS, BACEN, IBAMA, USP, UFRJ etc.
Art. 5º, I, do Decreto-lei n. 200/67: serviço autônomo, criado por lei, com
personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades
típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento,
gestão administrativa e financeira descentralizada.
As autarquias não estão subordinadas hierarquicamente à Administração Pública
Direta, mas sofrem um controle finalístico chamado de supervisão ou tutela
ministerial.
- Nunca exercem atividade econômica;
- São imunes a impostos: por força do art. 150, § 2º, da Constituição Federal.
- seus bens são públicos (art. 98 do Código Civil): os bens pertencentes às
autarquias são revestidos dos atributos da impenhorabilidade, inalienabilidade e
imprescritibilidade;
- praticam atos administrativos;
- celebram contratos administrativos;
- regime normal de vinculação é estatutário. A contratação celetista é excepcional;
- possuem as prerrogativas especiais da Fazenda Pública: prazos em dobro para
recorrer, contestar e responder recurso), desnecessidade de adiantar custas
processuais e de anexar procuração do representante legal, dever de intimação
pessoal, execução de suas dívidas pelo sistema de precatórios etc.;
- responsabilidade objetiva e direta: as autarquias respondem objetivamente, isto
é, sem necessidade de comprovação de culpa ou dolo, pelos prejuízos causados
por seus agentes a particulares. Além de objetiva, a responsabilidade também é
direta, porque é a própria entidade que deve ser acionada judicialmente para
reparar os danos patrimoniais que causar.
- as autarquias sofrem controle dos tribunais de contas, têm o dever de observar as
regras de contabilidade pública, estão sujeitas à vedação de acumulação de
cargos e funções públicas, devem realizar licitação, e seus dirigentes ocupam
cargos em comissão de livre provimento e exoneração.
Fundações públicas
São pessoas jurídicas de direito público interno, instituídas por lei específica
mediante a afetação de um acervo patrimonial do Estado a uma dada finalidade
pública. Exemplos: Funai, Funasa, IBGE, Funarte e Fundação Biblioteca
Nacional. São espécies de autarquias, prestam serviços públicos e exercer poder
de polícia.
Agências reguladoras
As agências foram introduzidas no direito brasileiro para fiscalizar e controlara
atuação de investidores privados que passaram a exercer as tarefas desempenhadas,
antes da privatização, pelo próprio Estado.
Lei Geral das Agências Reguladoras, Lei n. 13.848/2019, listou as agências federais
existentes, incluindo somente as onze entidades acima referidas:
“Art. 2º Consideram-se agências reguladoras(...)
I – a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel);
II – a Agência Nacional do Petróleo,GásNatural e Biocombustíveis(ANP);
III – a AgênciaNacionalde Telecomunicações (Anatel);
IV – a AgênciaNacionalde Vigilância Sanitária(Anvisa);
V – a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS);
VI – a AgênciaNacionalde Águas(ANA);
VII – a AgênciaNacional de TransportesAquaviários (Antaq);
VIII – a Agência Nacional de TransportesTerrestres(ANTT);
IX – a Agência Nacional doCinema (Ancine);
X – a Agência Nacional deAviaçãoCivil (Anac);
XI – a Agência Nacional deMineração(ANM)”.
Para ser agência reguladora é indispensável que a entidade tenha natureza de
autarquia especial, isto é, com dirigentes estáveis e mandatos fixos. Lei n.
13.848/2019, o prazo do mandato dos dirigentes das agências foi padronizado em 5
anos. O que importa é a presença de um regime jurídico específico das agências
reguladoras, e não necessariamente o nome atribuído pela legislação. É por isso
que:
1) existem verdadeiras agências reguladoras que não têm o nomen juris de
“agências” (ex.: CVM);
2) existem entidades com o nome de “agências” mas que, nem por isso, são
genuínas agências reguladoras (exs.: Abin, AEB, Apex-Brasil, ABDI).
Não coincidência dos mandatos de dirigentes das agências com o do Presidente da
República que os indicou. Isso faz com que o novo Presidente da República seja
obrigado a aceitar a permanência de diretores de agências indicados pelo governo
anterior, violando o princípio republicano e desencadeando diversas crises
institucionais.
- vedada a recondução de dirigentes nas agências.
Agências executivas
Previstas no art. 37, § 8º, da Constituição Federal, com redação dada pela
Emenda Constitucional n. 19/98, agência executiva é um título atribuído pelo
governo federal a autarquias, fundações públicas e órgãos que celebrem contrato
de desempenho para ampliação de sua autonomia mediante a fixação de metas
de desempenho.
Assim, as agências executivas não são uma nova espécie de pessoa jurídica da
Administração Pública, mas uma qualificação obtida por entidades e órgãos
públicos. Importante instrumento da administração gerencial.
Um raro exemplo de agência executiva é o Instituto Nacional de Metrologia,
Normalização e Qualidade Industrial – Inmetro, uma autarquia federal que obteve
a referida qualificação.
Associações públicas
O art. 241 da Constituição Federal prescreve que a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os
convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão
associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de
encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços
transferidos.
A Lei n. 11.107/2005 disciplinou o instituto do consórcio público. Consórcio
público é o negócio jurídico plurilateral de direito público que tem por objeto
medidas de mútua cooperação entre entidades federativas, resultando na
criação de uma pessoa jurídica autônoma com natureza de direito privado ou de
direito público.
a) consórcio com natureza de direito privado sem fins econômicos:
basicamente submete-se às regras da legislação civil, mas tem que seguir a
legislação administrativa quanto à licitação, celebração de contratos,
prestação de contas e admissão de pessoal sob regime celetista. Os
consórcios de direito privado não integram aAdministração;
b) associação pública: se as entidades consorciadas optarem por conferir
natureza jurídica de direito público, a nova pessoa jurídica recebe a
denominação de associação pública. De acordo com a regra prevista no art.
6º da Lei n. 11.107/2005, a associação pública integra a Administração Pública
Indireta de todos os entes consorciados. Essa estranha característica
inaugura no Brasil a figura da entidade transfederativa porque a associação
pública poderá ser ao mesmo tempo federal, estadual e municipal,
integrando todas as esferas federativas das pessoas consorciadas.
As associações públicas possuem alguns privilégios, também extensivos
aos consórcios com natureza de direito privado, tais como:
a) poder de promover desapropriações e de instituir servidões – art. 2º, §
1º, II. Note que a competência é para “promover desapropriações”, ou seja,
praticar atos materiais de apoio ao procedimento expropriatório, diz a lei “nos
termos de declaração de utilidade ou necessidade pública, ou interesse social,
realizada pelo Poder Público”. Assim, os consórcios públicos não têm
competência para desapropriar (iniciar o procedimento expedindo o decreto
expropriatório);
b) possibilidade de serem contratadas pela Administração Direta ou
Indireta, com dispensa de licitação – art. 2º, § 1º, III;
c) o dobro do limite para contratação direta por dispensa de licitação em
razão do valor – art. 24, I e II, Lei n. 8.666/93.
Empresas públicas
São pessoas jurídicas de direito privado, criadas por autorização legislativa, com
totalidade de capital público e regime organizacional livre. Exerce atividades
econômicas ou prestar serviços públicos. Patrimônio próprio. Exemplos: Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, Empresa Brasileira
de Correios e Telégrafos – ECT, Caixa Econômica Federal – CEF, Empresa
Brasileira de Pesquisa Agropecuária – Embrapa e Empresa Brasileira de
Infraestrutura Aeroportuária – Infraero.
Será admitida, no capital da empresa pública, a participação de outras pessoas
jurídicas de direito público interno, bem como de entidades da administração
indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Instituição por meio de lei específica envolve três fases: a) promulgação de lei
autorizadora; b) expedição de decreto regulamentando a lei; c) registro dos atos
constitutivos em cartório e na Junta Comercial. A extinção de empresa pública
exige idêntico procedimento.
Forma organizacional livre: o art. 5º, II, do Decreto-lei n. 200/67: sociedade
anônima, limitada e comandita.
Suas demandas são de competência da Justiça Federal. No caso das empresas
públicas distritais, estaduais ou municipais, em regra, as demandas são julgadas
em varas especializadas da Fazenda Pública na justiça comum estadual.
Sociedades de economia mista
São pessoas jurídicas de direito privado, criadas mediante autorização
legislativa, com maioria de capital público (cujas ações com direito a voto
pertençam em sua maioria à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos
Municípios ou a entidade da administração indireta) e organizadas
obrigatoriamente como sociedades anônimas. Exemplos: Petrobras, Banco do
Brasil, Telebras, Eletrobras e Furnas.
Podem explorar atividades econômicas, podem também prestar serviços
públicos. Submete-se a Lei das S/A (Lei n. 6.404/76).
Demandas são julgadas na justiça comum estadual: ainda que federais, as
sociedades de economia mista demandam e são demandadas perante a justiça
estadual (art. 109 da CF).
Controle
O controle é a função administrativa que visa a assegurar se o que foi planejado,
organizado e dirigido realmente cumpriu os objetivos pretendidos. O controle é
constituído por quatro fases: estabelecimento de critérios ou padrões,
observação do desempenho, comparação do desempenho com o padrão
estabelecido e ação corretiva para eliminar os desvios ou variações. Quanto à sua
abrangência, o controle pode ocorrer em três níveis: estratégico, tático e
operacional. (Adaptado de CHIAVENATO – 2003, p. 176 178).
A Constituição Federal nos trouxe inovações na Administração Pública,
especialmente na área de controle (Art. 70 e seguintes). A Lei de
Responsabilidade Fiscal – LC nº 101/2000 apresenta mecanismos para
planejamento e controlemais rigorosos.
O controle pode ser internoouexterno.
Técnicas
Brainstorming
Mapeamento de 
processos
Diagrama de Ishikawa
Método Bow-tie ou Gravata 
borboleta