Inovação do setor público

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INOVAÇÃO 
NO SETOR 
PÚBLICO
Vinicius de Vargas Bacichetto
A relação entre Estado, 
governo e gestão pública 
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Explicar a formação de um Estado pelos elementos básicos de regime, 
forma e sistema de governo.
  Descrever sobre o que é governo e suas relações políticas.
  Delinear o conceito de administração pública, bem como seu funcio-
namento e sua organização político-administrativa.
Introdução
O que você entende sobre Estado, governo e administração pública? São 
os mesmos conceitos? Pois bem, é muito comum o cidadão confundir 
ou achar que Estado, governo e administração pública são sinônimos e 
que não há diferença entre eles. Claro que estão interligados na execu-
ção das atividades públicas e de políticas públicas buscando atender às 
necessidades da população, mas em momento algum são sinônimos. 
Neste capítulo, você vai compreender melhor as diferenças entre 
Estado, governo e administração pública. Outros aspectos como forma-
ção, divisão dos poderes, funções, obrigações básicas e princípios que 
direcionam as ações da administração pública serão explorados para que 
se tenha um entendimento sobre essas entidades, que são tão diferentes, 
mas ao mesmo tempo tão próximas.
Estado: formação e características básicas
A tradução mais próxima do que seria um Estado é apresentada pelo povo grego, 
pólis ou civitas, e pelos romanos, res publica. Essas palavras trazem a vinculação 
de comunitário e de aceitação política e cidadã (BONAVIDES, 2000).
A palavra Estado se origina do latim status, que significa firmeza/estar 
firme. Ela traz um sentido de organização social, em que essa organização se 
dá pela coerção e pela soberania. Assim, o Estado pode ser considerado como 
uma estrutura organizada que tem autoridade para regrar o funcionamento 
social dentro de um território (GUIMARÃES, 2012).
Também é importante fazer referência ao sentido de sociedade. Diferen-
temente da comunidade, a sociedade é a união de ações conjuntas e racionais 
dos indivíduos, dentro de um âmbito jurídico e econômico. O homem dentro 
de um contexto coletivo igualmente permanece separado. Já a comunidade é 
caracterizada pela irracionalidade, tendo vínculos afetivos e laços de depen-
dência entre os indivíduos (BONAVIDES, 2000).
A origem de qualquer Estado se dá pela necessidade básica de organizar um 
determinado grupo de pessoas que vivem em um território. De certa forma, 
para que se possa viver socialmente bem, se faz necessário traçar regras e 
promover, assim, uma convivência pacífica e harmoniosa entre as pessoas. 
Rousseau, filósofo e teórico político, dizia que “o viver bem em sociedade” 
dependia de contrato social, em que o Estado teria a responsabilidade de 
organizar essa sociedade civil (ROSSEAU, 2003; SILVA et al., 2017).
Perceba que a sociedade surge antes do Estado, pois ela é que dá origem e diz como 
será a organização do Estado a partir de sua constituição. Na atualidade, a sociedade 
praticamente amorteceu o sentido de comunidade.
No entanto, para se constituir um Estado reconhecido, não basta ter um 
grupo de pessoas (sociedade) que convive em um determinado território. 
É necessário ter algum ente superior que possa determinar a forma mais 
correta de conduzir essa sociedade que já está inserida em questões e fatores 
de convivência.
Neste sentido, surge o que se chama de soberania. A Constituição Federal 
(CF) de 1988, em seu art. 1°, afirma que a República Federativa do Brasil é 
formada por Estados-membros, ou, simplesmente, Estados, Municípios e 
Distrito Federal, e tem como fundamentos a soberania, a cidadania, a digni-
A relação entre Estado, governo e gestão pública2
dade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre-iniciativa e 
o pluralismo político. 
Porém, o texto não para por aí, ele complementa, em seu parágrafo único, 
que o poder emana do povo, ou seja, embora o Estado tenha a soberania, o 
poder está nas mãos de todas os cidadãos brasileiros.
Ainda não entendeu? Vejamos: o Estado, para ser assim reconhecido, 
precisa ter como elementos de constituição: a) o povo; b) um território; e c) 
a soberania. Thomas Hobbes afirmava que toda sociedade precisa de um 
poder superior para direcionar o comportamento desse grupo de pessoas 
e traçar a harmonia social, a paz e a defesa, direcionadas a todos. Assim, 
a soberania surge no Estado como forma de organizar socialmente um 
grupo de pessoas e conduzir suas ações dentro de um território delimitado 
(CASTRO, [2017]).
Você sabe a diferença entre povo e população? Vejamos. Povo é todo o conjunto de 
pessoas que vivem sobre um território e compartilham de ideias comuns, cultura, 
valores, entre outros aspectos sociais, mas principalmente que sejam oriundos de 
uma mesma nacionalidade. População é o conjunto de pessoas, nacionais e estran-
geiras, que moram em um determinado território. A principal diferença entre eles é a 
nacionalidade. Por isso que, no exercício do voto, em regra geral, só pode eleger um 
representante político o nacional, ou seja, o brasileiro.
Mas o que é o poder, citado anteriormente? É o poder que todo cidadão 
tem. Como ficaria impossível um Estado ser comandado por todos os cidadãos, 
cada um deles detém uma pequena parcela de poder e entrega essa parcela 
a um representante. Esse poder, oriundo do cidadão, pode ser denominado 
como soberania popular.
Desta forma, se têm a soberania do Estado, como elemento de impor as 
regras à sociedade, apresentando o que pode e o que não pode ser feito, e a 
soberania popular, que surge dos cidadãos e que será exercida por represen-
tantes eleitos pelo povo. Quando um dos elementos essenciais de constituição 
do Estado não existir, logo afirma-se que não pode haver reconhecimento dele, 
por faltar um elemento básico. 
3A relação entre Estado, governo e gestão pública
Existem no mundo algumas nações que não são reconhecidas como Estado, como 
os tibetanos, os chechenos e os curdos. Todos eles buscam a criação de um Estado, 
porém não têm território próprio. Por outro lado, o Vaticano (Cidade-Estado) e a 
Palestina são as únicas que podem hastear suas bandeiras na sede da ONU, mesmo 
não sendo um Estado.
Além da questão dos elementos de constituição, o Estado é também uma 
pessoa jurídica, ou seja, ele tem registro de pessoa física e tem um Cadastro 
Nacional de Pessoa Jurídica junto aos órgãos competentes, possibilitando 
realizar, por meio das ações da administração pública, as obras e as ações 
que venham a atender a coletividade.
O Estado pode ser formado de forma unitária (simples) ou composta. 
Quando o assunto é a formação de Estado Unitário, recai sobre essa formação 
o todo indivisível e soberano perante o povo e qualquer outro país. Para o 
Estado que opta pela formação composta, recai a subdivisão de seu território, 
ou seja, o território da União se subdivide em outros territórios menores e 
delimitados, cada uma com um governo diferente, porém subordinados ao 
poder central e à soberania.
Outros aspectos importantes na formação do Estado são o regime, a forma e 
o sistema de governo. Nos governos que adotam a autocracia, isto é, o regime 
autocrático de governo, pode-se observar o poder absoluto e centralizado em 
uma única pessoa. Esse tipo de poder caracteriza-se pela forma de governar, 
na qual todo o domínio está centrado e, dali, são exercidas todas as delegações 
necessárias para a organização social.
Já o regime democrático é entendido como um regime de governo que 
proporciona à sociedade a participação nas decisões do Estado. Ele se carac-
teriza por dar voz e vez na participação da população. Esta pode participar de 
diversas formas, seja direta ou indiretamente. Uma das formas mais comuns 
de participação é pela representação de políticos escolhidos para exercerem 
seus mandatos representando tanto o povo quanto os Estados-membros.
Quanto às formas de governo, destacam-se a monarquia e a república. A 
monarquiaé o governo de um só, geralmente ela é transmitida por questões 
hereditárias, conforme a Constituição que o país determinar. Na monarquia ainda 
A relação entre Estado, governo e gestão pública4
existem duas subdivisões: a) monarquia absoluta, na qual o poder se concentra nas 
mãos do monarca (rei, rainha, príncipe, etc.), que exerce o poder sem limitações, 
ou b) monarquia constitucional, na qual o poder exercido acaba sendo limitado.
Exatamente por existir a limitação do exercício do poder na Monarquia 
Constitucional é que ela se subdivide em mais duas áreas: a) Monarquia 
Constitucional Pura, que tem como fio condutor a separação dos poderes, 
isto é, o monarca desempenha o papel da função executiva e é o chefe de 
Estado e o chefe de governo, e b) Monarquia Constitucional Parlamentarista, 
que traz o monarca como chefe de Estado, uma vez que o chefe de governo 
é exercício de um grupo de ministros ou gabinete, surgindo, geralmente, a 
figura do primeiro-ministro ou chanceler.
Na monarquia, não existe tempo determinado de governo. A troca do monarca se dá 
pela morte ou pela abdicação do cargo. O chefe de governo também não tem tempo 
determinado de administração no país, ele permanece enquanto o povo quiser ou 
o parlamento permitir.
A forma de governo República se caracteriza pela temporariedade do exercício 
da função do governante, o que significa que a cada determinado período existe 
a obrigatoriedade de se escolher um representante, podendo ser o mesmo, se a 
Constituição permitir a reeleição, ou uma nova pessoa que tenha interesse em 
desempenhar as funções. Importante destacar que nos casos de República, por 
existir a participação da sociedade na escolha, o governante não é hereditário.
Por fim, se têm os sistemas de governo. O primeiro sistema de governo que se 
pode destacar é o parlamentarista, em que existe a separação da figura do chefe 
de Estado e do chefe de governo, fazendo com que o chefe de Estado seja mais 
representativo e o chefe de Governo seja a pessoa a quem recaem as atribuições 
político-administrativas. Nesse tipo de sistema, o parlamento se torna muito 
mais participativo. Já no sistema de governo presidencialista, o desempenho 
das atividades do chefe de governo e do chefe de Estado são executadas pelo 
mesmo ocupante do cargo, ou seja, a representação do Estado e a execução 
político-administrativa.
5A relação entre Estado, governo e gestão pública
O chefe de Estado é aquele que representa o Estado nas diversas atividades, sendo 
elas internas ou externas. As suas representações geralmente são diplomáticas. Já o 
chefe de governo é aquele que, em conjunto com uma equipe de ministros, toma as 
decisões de governo para melhor administrar um país. 
E no Brasil? Como seria a classificação quanto ao regime, à forma e ao 
sistema de governo?
Cabe lembrar que cada Estado, em sua constituição, vai refletir as escolhas 
da sociedade naquele momento específico e, por isso, cada país tem uma 
particularidade. É importante lembrar que o Brasil é composto pela união 
indissolúvel de Estados-membros, Municípios e Distrito Federal, conforme 
regra a Constituição Federal, em seu art. 1°.
O Estado brasileiro é um Estado indissolúvel. A indissolubilidade dos 
Estados-membros e dos Municípios para criar um novo Estado (União 
Federal) está vedada na Constituição brasileira. Assim, Estados-membros 
e Municípios poderão ser incorporados, subdivididos ou desmembrados 
para se anexarem a outro ou formarem novos, desde que passem por uma 
consulta popular, mediante plebiscito, e aprovado pelo Congresso Nacional 
(BRASIL, 1988). Esse trecho, que se encontra no art. 18, § 3°, da CF/88, 
deixa clara a impossibilidade de criação de um novo Estado, apenas são 
possíveis as ações referidas acima. Por isso, não existe a possibilidade de 
separação do Estado, apenas por uma revolução, que significa a separação 
por força e luta.
Governo e sentido de representação 
Já foi visto que Estado é o conjunto de elementos necessários para sua 
constituição (povo, território e soberania). Sem esses elementos não se tem 
um Estado. Porém, é necessário que haja pessoas que possam indicar para a 
sociedade como e de que forma esse Estado será guiado. É neste momento 
que se encontra o governo. O governo é a expressão mais atuante de um 
Estado em relação à administração e também à imposição das regras perante 
uma sociedade.
A relação entre Estado, governo e gestão pública6
O governo é a maior entidade de atuação, ou seja, está representada no 
Executivo de um país, em que tem por funções básicas direcionar, controlar, 
fiscalizar e regular a sociedade de forma política e elaborar políticas públicas 
que venham ao encontro das necessidades da grande coletividade (SILVA et 
al, 2017).
O que são políticas públicas? São ações de um governo que, por representar a sociedade 
e ter legitimidade de usar da soberania do Estado, elaboram projetos que traçam “o 
que fazer”, “aonde chegar” (metas, objetivos) e “como fazer” (por meio de ferramentas 
e ações) para atender aos pedidos e clamores sociais (RODRIGUES, 2010).
A ideia de um Estado do bem-estar social (welfare state), como apresenta 
Bento (2003), faz com que o Estado assuma responsabilidades sociais, garan-
tindo condições mínimas para a manutenção do cidadão. Quanto às garantias 
mínimas, tem-se como exemplo ações da área da saúde, da segurança, do 
trabalho, da seguridade social, da educação, do saneamento básico, entre outras. 
Desta forma, por meio do governo é que o Estado se faz presente, entregando 
ao cidadão e à sociedade o prometido em seu documento de constituição.
Hely Meirelles (2005) coloca uma preocupação entre governo e adminis-
tração. Novamente, aqui, embora Estado, governo e administração pública 
se completem, estes são diferentes e não têm o mesmo significado perante o 
todo. Desta forma, Meirelles afirma que o governo é uma atividade política e 
tem liberdade de sua atividade, ou seja, o governo é ilimitado em suas ações, 
não tem restrições, desde que aja dentro da legalidade. Já a administração é 
de caráter mais técnico e neutro, é uma ferramenta pela qual o governo age.
O ato de governar não é mágico. Ele é feito por meio de um grupo de pessoas 
que, de forma transitória, são responsáveis pela execução e pela realização do 
contrato social realizado entre Estado e sociedade, proporcionando a todos 
um convívio pacífico, harmonioso e de bem-estar. Além disso, é o governo o 
responsável pela condução econômica, administrativa e jurídica de um Estado.
Ao perceber que o governo se faz por meio de pessoas, conclui-se que, em 
algum momento, pessoas particulares assumirão o alto escalão e as posições 
contempladas de autoridade e poder dentro do Estado. Sendo assim, existe um 
Estado permanente, porém, um governo transitório e temporário.
7A relação entre Estado, governo e gestão pública
A situação encontrada em muitos países, inclusive, no Brasil, é que a de que a minoria das 
pessoas, que participam do governo, impõe para a maioria (o coletivo) suas vontades, com 
a prerrogativa do exercício do poder estatal. É pelas leis que a minoria “controla” a maioria.
No âmbito do governo temporário é que aparecem as questões políticas e 
partidárias. Segundo a Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988), o Brasil 
é um país que aceita a diversidade partidária. Para se tornar um candidato a 
um cargo eletivo, é obrigatório o vínculo a um partido (CF/88, art. 1°, inciso 
V, e art. 14, § 3°, inciso V).
Cabe destacar que as ações governamentais estarão baseadas em princípios 
e filosofias políticas e em ideias partidárias e ideológicas de diferentes frentes 
sociais. É exatamente essa diversidade político-partidária que faz com que 
haja o debate social da real demanda e necessidade.
No entanto, o contexto da diversidade coloca aos cidadãos a múltipla 
possibilidade de escolha de seus representantes, isso porque o governo, como 
dito anteriormente, só acontece com a interação entre as pessoas que com-
põem esse governo.Dessa forma, o cidadão elege um representante. Esse 
representante eleito atuará para que as funções básicas sejam executadas e 
cheguem até o cidadão.
Do mesmo modo, cada representante escolhido pelo povo buscará alcan-
çar os objetivos do Estado de acordo com sua filosofia e seu pensamento 
político-partidário.
Todavia, a ideia de representação pertence ao mundo moderno, pois no 
início da história nem os gregos e os italianos sentiram a necessidade de criar 
a representação. Foi no final da Idade Média quando se percebeu que uma 
pessoa poderia representar as ideias de uma coletividade, e não somente as suas 
próprias, dando uma abrangência maior ao significado do povo representado 
(MEDEIROS, 2016).
Segundo Medeiros (p. 70, 2016), com um sentido mais jurídico, “o represen-
tante é, sobretudo, um procurador ou intermediário autorizado de (e pago por) 
interesses privados, que atua em nome de seus contratantes perante o Estado”.
Além da representação dos interesses particulares, existe a representação 
dos interesses políticos, oriundos dos processos de democratização do Estado. 
Quando se fala em interesses políticos, emerge a ideia daquele que pensará 
sobre as questões do privado e, também, da Nação, fazendo com que o in-
A relação entre Estado, governo e gestão pública8
teresse coletivo seja atendido de forma suprema sobre o interesse particular 
(MEDEIROS, 2016; LAVALLE; HOUTZAGER; CASTELLO, 2006).
A grande questão que nasce no seio da representação é como e de que forma 
os representantes estarão à disposição do povo. A maneira encontrada foi via 
representação partidária, significando que o candidato deve estar vinculado a 
um partido político para poder se candidatar, e os objetivos, interesses, valores e 
princípios do candidato deverão ser parecidos ou similares ao grupo partidário.
O Brasil tem mais de 33 partidos políticos registrados no Tribunal Superior Eleitoral 
(2017) e existe uma lista de 65 partidos políticos em espera para análise e aprovação.
Fonte: Tribunal Superior Eleitoral (2017).
Antes de tudo, destaca-se alguns conceitos sobre partido político. Burke, 
em 1770, definiu partido político como um grupo de pessoas que promoveria 
o interesse nacional, baseado em princípios e pelo esforço coletivo. Outro 
conceito apresentado veio de Benjamin Constant, de forma mais simples. Ele 
diz que partido político é uma reunião de homens que seguem uma doutrina 
política (BONAVIDES, 2000).
Neste século, o conceito mudou, mas suas bases continuam as mesmas. 
Diversos pensadores, tais como Max Weber, Kelsen, Field e Burdeau influen-
ciaram na conceituação do que é um partido político. Assim, partido político 
pode ser conceituado como uma organização de pessoas com interesses e 
ideias em comum, buscando o poder de forma legal para realizar os objetivos 
propostos pelo Estado. Dentre as diversas características de um partido, estão: 
igualdade na ideia central, princípios e filosofia similares, um grupo social e 
uma organização reconhecida juridicamente (BONAVIDES, 2000).
Os partidos são a representação de governo mais moderna existente na 
atualidade, pois também significam a democratização do Estado, mesmo que 
esse pensamento tenha sido rejeitado pelos revolucionários da França, uma 
vez que os interesses dos partidos poderiam sobrepor aos interesses gerais do 
povo e da nação (MEDEIROS, 2016).
Igualmente, a aceitação partidária foi crescendo ao longo dos anos, pro-
movendo a maior qualificação dos representantes, o aumento na competição 
eleitoral e o fortalecimento de siglas e identidades. Também não se pode 
deixar de falar que essa forte crescente trouxe mobilizações de alianças para 
9A relação entre Estado, governo e gestão pública
que, em determinado debate público, houvesse um “ganhador”, uma vez que 
essas alianças ocorrem entre parlamentares e partidos políticos, em busca da 
expressão de força.
Desta forma, as expressões de governo, que buscam concretizar as ideias 
de direitos básicos do cidadão, utilizam seus representantes e partidos para, de 
forma eficaz tomar as melhores decisões políticas e administrativas, focando 
o cumprimento dos objetivos e dos programas de governo definidos no início 
da gestão (SILVA et al., 2017; MEDEIROS, 2016).
Não esqueça que governo é a forma como se expressa um grupo de pessoas que, 
escolhidas pelo povo, colocam em prática suas ideias e pensamentos, buscando 
atender às demandas sociais. Também vale lembrar que o governo é composto de 
partidos e os partidos compostos de pessoas. Assim, existe uma mescla entre governo, 
representantes e partidos políticos.
Administração pública: 
composição e fiscalização
Para melhor compreender e facilitar o entendimento, conceituaremos adminis-
tração pública e mostraremos a diferença básica entre esta e a administração 
privada.
A administração privada é uma organização ou um sistema em que a 
soma das partes constitui o todo. O objetivo de toda empresa privada é o 
lucro, pois, com ele, ela pode manter sua estrutura funcionando, realizando 
as manutenções necessárias, contratando e pagando pessoas, comprando 
insumos para produção, etc.
Além disso, diversos autores afirmam que a organização privada é um 
sistema aberto, pois ela recebe influências externas que podem afetar seu 
funcionando, causando uma adaptação à nova realidade.
Da mesma forma que a administração privada é uma organização complexa 
e aberta, a administração pública também segue as mesmas características, 
mesmo assim a influência externa recebida é em nível menor. A grande di-
ferença entre elas está no resultado final de seus esforços. A primeira busca 
A relação entre Estado, governo e gestão pública10
atender a uma demanda de consumo, seja ela com produto ou serviço, buscando 
o lucro para sustentabilidade e investimentos. A segunda, a administração 
pública, tem seu foco principal na prestação de serviços que atendam a uma 
demanda social, mas que também venham a atender uma obrigação legal 
imposta pelo Estado.
Todas as organizações são compostas por pessoas, diferentes estruturas, 
equipamentos, tamanhos e objetivos. Elas têm um alto grau de heterogeneidade 
em relação a sua composição. Existem as organizações com fins lucrativos e as 
sem fins lucrativos. As organizações não lucrativas são aquelas que exercem 
atividades direcionadas a terceiros, como igrejas, partidos políticos, serviços 
públicos e outros (CHIAVENATO, 2003).
Por meio das diferentes áreas de atuação, cada administrador vai traçar 
estratégias específicas para melhor executar as funções da administração 
e, assim, dimensionar os recursos, buscar solução para problemas, gerar 
inovação, empreender, tornar-se competitivo e resolver conflitos (externos 
e internos).
O papel da administração, ao longo do tempo, passou por transformação 
e ressignificação. Antigamente, administrar se dava pela execução de uma 
atividade que era exercida por base de subordinação, ou seja, o administrador 
era quem executava uma ordem. Atualmente, administrar é muito mais que 
isso, é olhar dados, interpretar, propor soluções proativas, antecipar o futuro 
e transformar dados e informações em planos de ação e estratégias.
As quatros funções básicas da administração são: planejar, controlar, 
executar e agir. Do inglês, recebe a sigla PDCA (plan, do, check e action). 
O planejamento envolve questões de identificação do problema, análise do 
processo e plano de ação. Já a função de executar relaciona-se com a execução 
efetiva, bem como a verificação, que tem como ponto fundamental realizar 
a averiguação das ações administrativas e seus resultados. Por fim, a ação, 
que pauta as atividades de agir e padronizar.
Matias-Pereira (2010) afirma que administração pública deve ser entendida 
como todo o sistema que engloba o governo, ou seja, todo o conjunto de ideias, 
valores, princípios, condutas e instituições que desempenham a autoridade 
superior e governam a sociedade. administração pública é a aplicação de todo 
o Direito Público.
Também podeser conceituada a administração pública como parte da 
Ciência Administrativa que se aplica, especificamente, ao setor público, pelo 
qual o governo ocupa o Poder Executivo (SANTOS, 2006).
11A relação entre Estado, governo e gestão pública
Na administração privada, administrar e executar as ações de governo só podem 
ser feitas obedecendo a lei e as normas jurídicas, por isso, costuma-se dizer que a 
administração privada pode fazer tudo o que a lei não proíbe e, por outro lado, a 
administração pública só pode fazer o que a lei permite, pois nenhum ato de governo 
pode ser realizado se não estiver previsto em lei.
Meirelles, em 1985, já dizia que se os bens geridos forem públicos, então 
trata-se de administração pública, se forem individuais, trata-se de adminis-
tração privada. Como o governo exerce o poder em nome do Estado por um 
período determinado, ele, direta e indiretamente, está administrando os bens 
e serviços do público, do coletivo, do todo.
Para que o sistema organizacional público, ou seja, as partes que constituem 
a administração pública, possa funcionar harmoniosamente, é necessário que o 
Estado se organize administrativa, política e juridicamente. A essa organização 
se dá o nome de Organização Político-Administrativa.
A Constituição Federal do Brasil, no art. 18, diz que o país brasileiro 
se organizará da seguinte forma: União, Estados, Distrito Federal e Mu-
nicípio, e todos eles serão autônomos. A União Federal, os Estados e os 
Municípios são denominados como esferas, por isso, o Brasil é definido 
como um país federado, pois tem várias esferas que o constituem. O Dis-
trito Federal, diferentemente dos demais, tem atribuições legislativas de 
Estado e de Município.
É importante destacar que a organização político-administrativa do Brasil se 
dá, também, pela divisão dos três Poderes, quais sejam: Executivo, Legislativo 
e Judiciário. Cada qual com atribuições próprias, independentes e harmônicas 
entre si. Os três Poderes existem nas três esferas, com exceção do Judiciário 
nas esferas municipais, pois os Municípios não têm Judiciário próprio, sendo 
essas funções exercidas pelo Judiciário estadual.
O Poder Legislativo na esfera federal (União) é exercido pelo Congresso 
Nacional, composto pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal. A 
Câmara dos Deputados é composta por representantes do povo, ou seja, os 
deputados são eleitos pelo sistema proporcional de habitantes. Quanto maior 
o número de habitantes no Estado, maior será o número de representantes 
daquele Estado. O período de mandato é de quatro anos, podendo ser reeleito 
quantas vezes for possível e o povo quiser.
A relação entre Estado, governo e gestão pública12
Mesmo as eleições da Câmara dos Deputados sendo pelo sistema proporcional, a CF 
delimita um número mínimo, então, cada Estado não terá menos de oito e mais de 
70 deputados.
O Senado Federal funciona de forma diferente. Ele representa os Estados, 
isto é, cada Estado tem o direito de eleger três senadores com mandatos de 
oito anos. A renovação do Senado Federal se dá pela seguinte forma: a cada 
eleição presidencial, o povo vota em uma parte dos senadores. Dessa forma, 
a renovação acontece sempre em um terço e, depois, dois terços.
Diferentemente da Câmara dos Deputados, que em uma única eleição 
o povo pode trocar todos os representantes, no Senado Federal não há essa 
possibilidade, tendo em vista a forma de renovação (1/3 e 2/3).
A Câmara de Deputados, atualmente, tem 513 representantes do povo. O Senado Fede-
ral tem 81, pois são 26 Estados mais o Distrito Federal, que elegem três deputados cada.
As atribuições principais do Legislativo federal são analisar, verificar e 
votar projetos dos sistemas tributário e orçamentário; de planos de programas 
nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento, criação, transformação 
e extinção de cargos, empregos e funções públicas; de criação e extinção de 
ministérios e órgãos da administração pública, entre outros temas.
Já o Legislativo nas esferas estaduais e municipais são, respectivamente, 
representados pela Assembleia Legislativa e pela Câmara de Vereadores, cada 
qual com atribuições específicas do Estado e do Município. O número de 
deputados estaduais e vereadores se dá na proporção do número de habitantes 
votantes nos referidos locais. Lembrando que, conforme o grau hierárquico 
vai descendo (União Federal, Estado e Município), menos atribuições cada 
casa legislativa tem, ou seja, a Assembleia Legislativa do Estado tem menos 
atribuições que a da União Federal e mais atribuições que a do Município. 
Essas atribuições se reduzem em razão do tamanho do território e da redução 
do número de habitantes em cada Estado.
13A relação entre Estado, governo e gestão pública
O Poder Executivo, na União Federal, é exercido pelo presidente da Repú-
blica, auxiliado pelos ministros, escolhidos, indicados e nomeados pelo próprio 
presidente. A eleição do presidente e do vice-presidente é dado pela maioria 
absoluta dos votos (50% + 1). Algumas das atribuições básicas do presidente da 
República é nomear e exonerar os ministros, exercer a administração Federal, 
iniciar um processo legislativo, vetar projetos de lei total ou parcialmente, nomear 
os ministros do Tribunal de Contas da União (órgão de fiscalização externa 
da União), entre outras atividades. O mandato (arts. 76 ao 84 da Constituição 
Federal) será de quatro anos, podendo ser reeleito uma vez por igual período.
Já o Executivo Estadual e Federal tem as mesmas características que 
o da União, porém algumas das atribuições são diferentes. Em regra geral, 
as atividades de administrar o Estado e o Município permanecem iguais, 
assim como a nomeação, a escolha e a indicação dos Secretários Estaduais e 
Municipais, equipe que auxiliará a administração.
Por fim, o Poder Judiciário tem como atividade-base a administração da 
área jurídica da União, do Estado e do Município, aplicando as leis e fazendo 
com que sejam cumpridas. O cidadão só se remeterá ao Judiciário quando ele 
cometer algum ato ilícito ou quando se sentir lesado por alguém, buscando 
compensação e proteção judiciárias.
O órgão de maior poder do Judiciário na União Federal é o Supremo Tribunal Federal 
(STF), composto por 11 ministros, indicados pelo presidente da República. São cargos 
vitalícios e os ministros podem exercer a função até os 75 anos de idade, idade esta 
que leva à aposentadoria compulsória (obrigatória). Para ser nomeado como ministro, 
o indicado deverá passar por uma prova de conhecimentos jurídicos junto ao Senado 
Federal, além de ter reputação ilibada.
Os atos da administração pública seguem princípios elencados pela Constituição 
Federal. Entenda melhor: toda ação pública, além de atender à legislação, à demanda 
da sociedade e ao interesse público, deverá estar com olhos atentos aos princípios 
básicos (LIMPE – legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência) de 
conduta do gestor público. 
A relação entre Estado, governo e gestão pública14
Focando mais nas ações do Executivo, poder este que exerce diretamente 
a administração pública, é importante dizer que as ações da administração 
obrigatoriamente devem seguir alguns princípios. A Constituição Federal, em 
seu artigo 37, informa que a administração pública direta ou indireta deverá 
traçar as suas ações pelos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência. Esses princípios, que recebem a nomenclatura LIMPE, 
servem como norteadores mínimos da boa administração.
O princípio da legalidade informa que todos os atos do Poder Público 
devem seguir as regras e o ordenamento jurídico, impossibilitando a ação do 
gestor público com obras e serviços que não estejam autorizados legalmente. 
No orçamento público, que também é uma lei, são inseridas as projeções de 
receita e despesas, em que o gestor público não poderá executar nenhuma 
obra que não esteja contemplada no orçamento.
O princípio da impessoalidade refere-se à impossibilidadeda adminis-
tração de agir em favor de um pequeno grupo de pessoas. Dessa forma, 
ele deve agir sempre pensando no coletivo e que suas ações não podem 
favorecer um ou dois indivíduos, mas, sim, uma parcela maior da sociedade. 
Cabe ao gestor da administração pública atender a todos, sem preferências 
partidárias ou políticas.
A moralidade indica que a administração pública deverá se guiar pelos 
valores básicos da moral. Não obstante, esse princípio é muito mais amplo 
do que se pensa. Ele indica que o gestor deverá agir seguindo a moralidade, 
a ética e, também, a legalidade. Em suma, esse princípio vai além do que o 
próprio nome diz, pois ele abraça valores pontuais, mas ao mesmo tempo 
valores universais de uma sociedade.
A publicidade é um ato obrigatório da administração. A publicação tratada 
nesse princípio não se refere à publicação de propaganda em rádio, TV, redes 
sociais ou qualquer outro meio de comunicação existente, mas apresenta a 
ideia de transparência, de tornar públicas todas as ações de governo, sejam 
elas já executadas ou a executar. Esse princípio, embora não muito aplicado 
ao longo dos anos, por deixar brechas no seu entendimento e não regular que 
tipo de informações devem ser publicadas, acabou sendo regulado pela Lei da 
Transparência ou da Informação. Ou seja, qualquer cidadão poderá solicitar 
informações, dentro dos limites da legislação, bem como realizar denúncias 
em casos de omissão do Poder Público. Atualmente, muitos dados já são 
divulgados, tais como a publicação de edital e todo o processo de licitação, 
concurso público, orçamento, folha de pagamento, entre outros.
O princípio da eficiência, por fim, não estava presente inicialmente na 
Constituição. Ele surgiu posteriormente com as reformas que foram aconte-
15A relação entre Estado, governo e gestão pública
cendo. Esse princípio traça a ideia de administração Privada, que incorporou 
na Pública com a ideia de eficiência (fazer mais com menos), eficácia (fazer 
as coisas certas; resultado), redução de custos, controle, avaliações e metas.
Além desses cinco princípios, a administração pública, por meio de outras 
normas, foi inserindo outros princípios de orientação e conduta administrativa. 
Destacam-se o princípio da continuidade, que tem como base a continuidade 
na prestação dos serviços públicos, sem interrupção; o princípio da motivação, 
que afirma que a administração deverá justificar seus atos de fato e de direito, 
ou seja, o fato real e se existe amparo legal para executar tal ação; o princípio 
da autotutela, em que a administração pode se autocorrigir, anulando os atos 
ilegais e revogando os inoportunos; o princípio da razoabilidade, no qual o 
gestor deve agir com bom senso e atender a todas as áreas que se destina na 
sociedade; o princípio da igualdade, que tem por base o tratamento igualitá-
rio, sem distinção de raça, cor ou credo; o princípio do poder-dever, que tem 
por base a obrigação do ente público de agir perante determinados fatos que 
acontece na sociedade; entre outros.
Considerações finais
Você lembra o que foi estudado até o momento? Vamos relembrar:
  Primeiramente, foi vista a separação do território de um Estado. No 
Brasil, ela se dá por meio de esferas, que são União Federal, Estadual e 
Municipal. Depois, falou-se sobre a divisão dos três Poderes: Legislativo, 
Executivo e Judiciário, elencando algumas atribuições e os locais de 
atuação. Se passou, então, a falar sobre os princípios da administração 
pública. E agora, o que será visto?
  Para finalizar, deve-se falar sobre a forma como o Poder Público executa 
os serviços. A administração pública, como já falado, presta serviços 
públicos aos cidadãos. No entanto, ela tem que dividir a execução desses 
serviços. Imagine se o prefeito do Município de sua cidade tivesse que 
coordenar todas as obras de asfaltamento e saneamento básico, cuidar 
das questões de habitação popular, regular terrenos, cuidar do orçamento 
público, das receitas e das despesas, e, ainda, de tantas outras atividades 
que devem ser exercidas. Isso se tornaria humanamente impossível.
Por esse motivo, a administração pública se divide em duas formas de 
atuação, denominadas como administração direta e administração indireta. 
Ambas devem seguir todos os critérios e princípios estabelecidos anteriormente.
A relação entre Estado, governo e gestão pública16
A administração direta nada mais é do que a própria administração central, 
ou seja, toda a cúpula de governo, os programas, os projetos e os ministérios ou 
secretarias do Poder Executivo. Se for comparada com a administração privada, 
pode-se dizer que a administração direta é igual a uma empresa privada. Ela 
também é conhecida como administração centralizada, pois o poder está centrado 
no chefe do Executivo. Dessa forma, ministros e secretários têm poderes admi-
nistrativo e financeiro limitados, pois suas ações devem passar pelo aval daquele 
que realmente assina e é responsável, que, neste caso, poderá ser o presidente, o 
governador ou o prefeito. O ato de criar órgãos internos da administração central 
chama-se de desconcentração, pois retira a concentração das atividades do chefe 
do Executivo e distribui para sua equipe de governo executar.
Já a administração indireta, também conhecida como administração des-
centralizada, é aquela em que o ente público, para melhor executar a atividade, 
descentraliza o exercício e o controle do poder central. Dessa forma, ele cria 
entes públicos que exercerão as atividades de forma autônoma, tanto as admi-
nistrativas quanto as financeiras. Nesses casos, o chefe do Executivo nomeia 
pessoas de sua confiança para assumir a função de presidente, diretor-presidente 
ou qualquer outro cargo de administração de uma dessas organizações públicas. 
A administração indireta é subdividida em autarquia, fundação de Direito 
Público, empresa pública e empresa de economia mista. Cada uma tem uma 
área de atuação, e sua criação deverá ser respeita por esses limites. Além disso, 
cada um desses entes deve ter um registro próprio junto aos órgãos competentes 
e ter um CNPJ, o que lhe dá a personalidade jurídica de existir. Também não 
há limite de criação, um Estado poderá ter quantas autarquias quiser e quantas 
empresas públicas forem necessárias, desde que justificada sua criação.
A administração direta, como já visto anteriormente, existe em todas as esferas, pois 
ela é propriamente o Poder Executivo. A administração indireta também pode existir 
em qualquer uma das esferas, federal, estadual ou municipal. No entanto, não é uma 
obrigatoriedade de criação, pois é uma opção do poder central, ou seja, do Executivo.
É por meio da administração direta ou indireta que as obras chegam aos 
bairros, que a água chega nas casas, que a iluminação pública clareia as ruas, 
que o transporte coletivo faz o deslocamento dos cidadãos, que o cidadão tem 
o direito de se aposentar e receber sua aposentadoria, etc.
17A relação entre Estado, governo e gestão pública
Mas será que a administração pública age da forma como ela bem entender sem 
sofrer fiscalização alguma? A resposta é simples: não. A fiscalização dessas ações 
ocorre por meio do Legislativo ou do Tribunal de Contas do Estado ou da União.
O Legislativo, além de exercer as atribuições elencadas anteriormente, deve 
solicitar informações sobre atos que ele considerar importantes de analisar. Dessa 
forma, os parlamentares poderão fiscalizar e auxiliar o controle das ações admi-
nistrativas do Executivo. Também cabe ao Legislativo aceitar ou rejeitar, parcial 
ou totalmente, os relatórios dos apontamentos realizados pelo Tribunal de Contas.
Os Tribunais de Contas, tanto da União quanto dos Estados, são órgãos 
independentes e autônomos. Têm como função própria e principal a fiscalização 
dos atos administrativos e financeiros, indicando as falhas e solicitando as 
devidas correções. Caso não ocorram, os Tribunais podem aplicar sanções 
(penalidades) ao gestor responsável pelo período apurado.A forma de fisca-
lização é por meio de visitas no próprio local – se vai a cada órgão público 
da administração – e, também, quando se trata de informações públicas, 
pelos próprios meios eletrônicos. Além disso, esses órgãos de fiscalização 
sempre observam, no mínimo, os princípios da administração, pois, como 
visto anteriormente, eles são norteadores básicos de uma boa administração. 
O Tribunal de Contas da União (TCU) fiscaliza contas exclusivas do 
Executivo Federal e o Tribunal de Contas do Estado (TCE) fiscaliza as contas 
do Estado em que pertence e dos Municípios daquele mesmo Estado, por 
exemplo: o TCE do Rio de Janeiro fiscaliza as contas do próprio Estado e 
dos seus Municípios. Igualmente acontece com os Tribunais do Rio Grande 
do Sul, de São Paulo, do Paraná e assim por diante.
Também cabe ressaltar que esses tribunais não fiscalizam somente o Executivo, 
a eles compete a fiscalização do próprio Legislativo em âmbitos federal, estadual 
e municipal, pois, onde houver a administração de bens e recursos públicos, cabe 
a fiscalização de um órgão independente e autônomo, como são os tribunais.
Em suma, a efetiva ação do Estado passa pelo governo, que exerce, por 
meio da administração pública, os direitos e deveres de todo cidadão e do 
próprio Poder Público.
Para fixar melhor, lembre-se:
  administração direta: desconcentração, cria Órgãos.
  administração indireta: descentraliza, cria Entes Externos.
A relação entre Estado, governo e gestão pública18
19A relação entre Estado, governo e gestão pública
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Leitura recomendada
MENEZES, A. Teoria geral do Estado. Rio de Janeiro: Forense. 1995.