CoPlanar_SENAD_MJSP_Modulo_4

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Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
PLANEJAMENTO DE 
POLÍTICAS PÚBLICAS 
E PROGRAMAS
EXPEDIENTE
Todo o conteúdo do Curso CoPlanar - Capacitação de Gestores para a Elaboração 
de Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas, da Secretaria Nacional de Políticas 
sobre Drogas e Gestão de Ativos (SENAD), Ministério da Justiça e Segurança Pública 
(MJSP) do Governo Federal - 2022, está licenciado sob a Licença Pública Creative 
Commons Atribuição - Não Comercial- Sem Derivações 4.0 Internacional.
BY NC ND
GOVERNO FEDERAL 
MINISTÉRIO DA JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA 
SECRETARIA NACIONAL DE POLÍTICAS SOBRE DROGAS E GESTÃO 
DE ATIVOS 
DIRETORIA DE POLÍTICAS PÚBLICAS E ARTICULAÇÃO 
INSTITUCIONAL 
COORDENAÇÃO-GERAL DE INVESTIMENTOS, PROJETOS, 
MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO 
PLANEJAMENTO
Gustavo Camilo Baptista 
Carlos Timo Brito 
 
CONTEUDISTAS 
Hugo Torres do Val 
Rolf Hartmann 
 
REVISÃO DE CONTEÚDO 
Fernanda Flávia Rios dos Santos 
Maria de Fátima de Moura Barros
Jessica Santos Figueiredo 
Sueli Souza Silva 
 
APOIO 
Carlos Roberto da Silva 
Grazielle Teles de Araújo 
Kathyn Rebeca Rodrigues Lima 
Maria Aparecida Alves Dias 
Laudilina Quintanilha Mendes Pedretti de Andrade 
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA 
LABEAD 
COORDENAÇÃO GERAL
Luciano Patrício Souza de Castro
FINANCEIRO
Fernando Machado Wolf
SUPERVISÃO TÉCNICA EAD
Giovana Schuelter 
SUPERVISÃO DE PRODUÇÃO DE MATERIAL
Daniele Weidle 
SUPERVISÃO DE MOODLE
Andreia Mara Fiala 
SECRETARIA ADMINISTRATIVA
Elson Rodrigues Natário Junior
Maria Eduarda dos Santos Teixeira
DESIGN INSTRUCIONAL
Supervisão: Milene Silva de Castro 
Gregório Bembua Kambundo Tchitutumia
Gabriel de Melo Cardoso 
Sofia Santos Stahelin
DESIGN GRÁFICO
Supervisão: Douglas Luiz Menegazzi 
Eduardo Celestino
Juliana Jacinto Teixeira 
Luana Pillmann de Barros 
Mariane Ronsani Patricio
Vanessa de Oliveira Vieira
Vinicius Alves Jacob Simões
REVISÃO TEXTUAL
Cleusa Iracema Pereira Raimundo
PROGRAMAÇÃO
Supervisão: Alexandre Dal Fabbro 
Eduardo Perottoni
Thiago Assi
AUDIOVISUAL
Supervisão: Rafael Poletto Dutra 
Daniel Almeida Vital de Oliveira 
Fabíola de Andrade Borges 
Luiz Felipe Moreira Silva Oliveira 
Robner Domenici Esprocati 
SUPERVISÃO TUTORIA 
João Batista de Oliveira Júnior 
Thaynara Gilli Tonolli 
TÉCNOLOGIA DA INFORMAÇÃO
Wilton Jose Pimentel Filho
SIGLAS
BSC - Balanced Scorecard 
ENAP - Escola Nacional de Administração Pública 
FJP - Fundação João Pinheiro 
IDEB - Índice de Desenvolvimento da Educação Básica 
IDH - Índice de Desenvolvimento Humano 
IDHM - Índice de Desenvolvimento Humano Municipal 
IECS - Instituto de Educação e Ciências em Saúde 
IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada 
MDR - Ministério do Desenvolvimento Regional 
MS - Ministério da Saúde 
PeNSE - Pesquisa Nacional de Saúde do Escolar 
PLANAD - Plano Nacional de Políticas sobre Drogas 
PNDR - Política Nacional de Desenvolvimento Regional 
PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento 
SENAD - Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas e Gestão de Ativos 
SINPDEC - Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil 
SUAS - Sistema Único de Assistência Social 
SVS - Secretaria de Vigilância em Saúde 
SWOT - Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats (FOFA - Forças, 
Oportunidades, Fraquezas e Ameaças) 
TIC - Tecnologias da Informação e Comunicação 
VIGITEL - Vigilância de Fatores de Risco e Proteção para Doenças 
Crônicas por Inquérito Telefônico
SUMÁRIO
UNIDADE 1 | INTRODUÇÃO AO PLANEJAMENTO
UNIDADE 2 | INDICADORES
1.1 Planejamento: o que é e por que 
devemos planejar
2.1 Conceito, atributos e componentes
1.2 Os 5 Ps e as formas de estratégia
1.3 Ciclo de políticas públicas e desenvolvimento 
de um plano
2.2 Taxonomia
2.3 Componentes do indicador dentro de um plano
2.4 Passo a passo para a seleção/construção 
de um indicador
9
9
22
22
APRESENTAÇÃO 7
14
18
26
35
40
UNIDADE 3 | FERRAMENTAS ÚTEIS PARA 
O PLANEJAMENTO
3.1 Análise SWOT (matriz FOFA)
3.2 Árvore de problemas
44
44
45
3.3 Modelo lógico
3.4 Balanced Scorecard
48
53
REFERÊNCIAS 59
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Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
APRESENTAÇÃO
Olá, cursista! 
Seja bem-vindo ao nosso quarto módulo de estudos. 
Projetamos este módulo para apresentar os conceitos fundamentais 
relacionados ao planejamento. Aqui, você aprenderá por que o plane-
jamento é uma peça fundamental para a gestão de políticas públicas 
e para o alcance de resultados efetivos em benefício da sociedade. 
Aprenderá também sobre indicadores, quais são os seus componentes 
e atributos, bem como algumas das suas principais classificações. 
Ao final, você conhecerá algumas das principais ferramentas utili-
zadas para auxiliar o processo de planejamento, como a análise SWOT, 
árvores de problemas, quadro lógico e o Balanced Scorecard. Pronto 
para conhecer o mundo do planejamento? Então vamos lá! 
OBJETIVOS DO MÓDULO 
 z Descrever o conceito de planejamento, o porquê da sua 
utilização e o seu papel no ciclo de gestão de políticas públicas. 
 z Identificar os conceitos fundamentais relacionados 
a indicadores. 
 z Apontar os atributos essenciais e complementares, bem como 
os componentes e as diferentes taxonomias referentes aos 
indicadores. 
 z Aplicar a análise SWOT como ferramenta de análise 
do ambiente interno e externo. 
 z Identificar como utilizar as ferramentas da árvore 
de problemas e do quadro lógico para a compreensão 
de problemas sociais e para o desenho de programas 
governamentais para sua solução. 
 z Utilizar a metodologia do Balanced Scorecard para elaboração 
e monitoramento de planos. 
VÍDEO
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apresentação do Módulo 
4 - Planejamento de Políticas 
Públicas e Programas.
https://youtu.be/Q2pzlO2C75Y
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HUGO TORRES DO VAL
CONTEUDISTA DO MÓDULO
Especialista em Planejamento e Orçamento pela Escola Nacional de 
Administração Pública (ENAP) e bacharel em Administração pela 
Universidade de Brasília (UnB). É servidor público federal da carreira 
de Analista de Planejamento e Orçamento do Ministério da Economia, 
atualmente exercendo o cargo de Coordenador-Geral de Planejamento 
e Gestão Estratégica do Ministério do Desenvolvimento Regional. 
Atua desde 2013 com as temáticas de planejamento e estratégia gover-
namental, com passagem pelo Ministério do Trabalho e Emprego, 
Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, bem como 
pelo Ministério da Justiça e Segurança Pública. Neste último, trabalhou 
na Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas e Gestão de Ativos 
(SENAD) e foi responsável pelo desenvolvimento da metodologia da 
Análise Executiva da Questão das Drogas no Brasil e do Plano Nacional 
de Políticas sobre Drogas.
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Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
UNIDADE 1
INTRODUÇÃO AO PLANEJAMENTO
Nesta primeira unidade, você aprenderá as noções introdutórias 
relacionadas ao tema planejamento. Você entenderá o que é e por 
que devemos planejar. Também conhecerá os 5 Ps da estratégia e as 
formas de estratégias existentes. Ao final desta unidade, você saberá 
a relação entre o ciclo de políticas públicas e o planejamento.
De modo geral, em muitos momentos da nossa vida, em maior ou 
menor grau, vivenciamos a necessidade de nos planejarmos para 
alcançarmos um determinado objetivo. 
Em situações de baixa complexidade, quando há poucas restrições 
e riscos, tendemos a tomar as decisões de maneira quase que intuitiva, 
sem pensarmos muito antes sobre os impactos de nossas decisões.Porém, na medida em que vivemos situações mais complexas, nas 
quais nos deparamos com restrições de tempo e custo, por exemplo, 
e quando eventos indesejados (riscos) podem afetar o alcance 
do objetivo, um bom planejamento se mostra fundamental. 
Você já deve ter vivenciado isso ao se preparar para realização 
de uma viagem, para uma mudança de emprego ou para a aquisição 
de um imóvel próprio, por exemplo. Para realizar uma simples viagem 
para passar alguns dias na praia, você já deve ter avaliado e estabelecido 
previamente quanto tempo você permanecerá no local, quais recursos 
serão necessários, onde você se hospedará, qual o melhor período para 
ir (será que vai ter sol ou chuva?). Tudo isso faz parte da arte de planejar.
Foto: © [kitzcorner] / Shutterstock. 
1.1 PLANEJAMENTO: O QUE É E POR QUE 
DEVEMOS PLANEJAR
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Capacitação de Gestores para a Elaboração de
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A opção por não se planejar significa entregar os resultados para o 
acaso, podendo amargar tristes surpresas que poderão levar ao fra-
casso do seu objetivo. Imagine se, nessa viagem à praia, você faz todos 
os preparativos, gasta seus recursos (financeiros, tempo de férias 
etc.), mas esquece que, no período em que você decidiu ir para aquela 
cidade, só chove? Certamente, isso geraria uma grande frustração.
Foto: © [kitzcorner] / Shutterstock. 
Assim, o planejamento representa o processo de organizar, a partir 
de uma análise racional, toda a sua atuação para alcance de um fim 
desejado (um objetivo). Isso vale tanto para a nossa vida pessoal quanto 
para as empresas, órgãos governamentais e não governamentais. 
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Capacitação de Gestores para a Elaboração de
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Nas organizações, o planejamento costuma ser estruturado em três 
dimensões, conforme sua abrangência e seu impacto sobre a insti-
tuição: estratégica, tática e operacional, apresentadas e conceituadas 
na imagem a seguir.
DIMENSÃO ESTRATÉGICA
Define objetivos para toda a organização 
e sua relação com o ambiente.
É estabelecida pela alta gestão, podendo 
envolver processos participativos com 
os demais níveis.
Possui como produto o plano estratégico.
DIMENSÃO TÁTICA
Envolve a elaboração de planos para áreas 
específicas da organização, a fim de possibilitar 
a realização dos planos estratégicos.
É estabelecida pela média gerência da 
organização (gerentes das áreas específicas).
 Possui como produto o plano 
administrativo/funcional/tático.
DIMENSÃO OPERACIONAL
 Constitui-se como processo de 
especificação das atividades e recursos 
que são necessários para realização 
dos objetivos da empresa.
É estabelecida pela gerência de operações.
Possui como produto o plano operacional.
Fonte: Adaptado de Maximiano (2000). 
Henry Mintzberg (2004) apresenta uma definição processual de pla-
nejamento estratégico como um procedimento formal para produzir 
um resultado articulado, na forma de um sistema integrado de deci-
sões. Esse autor confere destaque à característica da formalização, 
que diferencia o planejamento do simples “pensamento estratégico”. 
Nesse sentido, a formalização significa três 
ações: decompor, articular e racionalizar os 
processos de tomada de decisão de forma 
integrada nas organizações. 
| DIMENSÕES DO PLANEJAMENTO 
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Segundo Mintzberg (2004), de modo geral, a literatura relacionada 
a planejamento e estratégia afirma que as seguintes finalidades 
representam o porquê de uma organização realizar o planejamento: 
I. Assegurar que o futuro seja levado em 
consideração: permite a disciplina para realizar 
o pensamento de longo prazo na firma 
(HAX; MAJLUF, 1984 apud MINTZBERG, 2004), 
podendo ser considerado de três maneiras: 
a. Preparar-se para o inevitável. 
b. Antecipar o indesejável.
c. Controlar o controlável 
(STARR, 1971 apud MINTZBERG, 2004). 
II. Adotar decisões racionais: o planejamento 
é concebido para ser a maneira de aplicar 
inteligência a problemas sociais (WILDAVSKY, 
1973 apud MINTZBERG, 2004). Os gerentes não 
estão somente ocupados, mas sobrecarregados 
de informações, de modo que é necessário adotar 
uma sistemática que permita uma análise formal 
para a tomada de decisão (HILTCH, 1965 apud 
MINTZBERG, 2004).
III. Coordenar: decisões tomadas em conjunto 
formalmente em um único processo favorecem 
a coordenação dos esforços da organização 
de maneira adequada. Além disso, pelo fato 
de o plano ser também um instrumento de 
comunicação, favorece a coordenação entre 
diferentes unidades no momento de sua execução.
IV. Controlar: o planejamento funciona como 
mecanismo de verificação da efetiva execução 
dos compromissos estabelecidos para aqueles 
cujo trabalho é por ele coordenado.
Apesar desses quatro argumentos estabelecidos acima pela literatura, 
de acordo com Mintzberg (2004), um quinto argumento, apresentado 
por Jelinek (1979), representa a defesa mais racional para a adoção 
do planejamento: a defesa de que ele permite a separação entre a 
operação de um negócio e o desenvolvimento de uma estratégia 
corporativa. Ou seja, a partir dele, abstrai-se a rotina, de modo que 
o processo de elaboração da estratégia e o acompanhamento de sua 
execução podem ser efetivamente programados e institucionalizados. 
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Peter Drucker (1975), um dos maiores expoentes desse assunto, 
afirma que o planejamento não diz respeito às decisões futuras, mas 
às implicações futuras das decisões presentes, e apresenta o seguinte 
conceito, mais abrangente, sobre planejamento estratégico:
“ “É um processo contínuo de tomar decisões empresariais (envolvendo risco) no presente de modo sistemático e com o maior conhecimento possível de seu futuro; é organizar sistematicamente 
os esforços necessários para que se cumpram 
essas decisões; e é medir os resultados dessas 
decisões contra as expectativas através de uma 
retroalimentação sistemática e organizada.”
(DRUCKER, 1975, p. 136)
A definição apresentada por Drucker entrelaça a atividade de ela-
boração do planejamento com as atividades de monitoramento e 
avaliação, aproximando-se conceitualmente da noção de gestão 
estratégica. Confira a figura a seguir. 
Monitoramento 
e avaliação
(Elaboração ou revisão do plano)
Tomada de decisãoOrganização 
e execução
| PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO COMO UM 
PROCESSO DE GESTÃO ESTRATÉGICA 
Fonte: Adaptado de Drucker (1975). 
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Para finalizar, seguimos para o conceito de planejamento estratégico 
aplicado à atividade governamental, entendido como a
“ “[...] capacidade que o Estado tem em construir, criativamente e interativamente com a sociedade, uma visão de futuro do país e de si mesmo, concatenando meios e fins suficientes e necessários 
para sua execução.”
(TONI, 2021, p. 7)
Assim, aplicando esse conceito à temática do nosso curso (políticas 
sobre drogas), podemos adotar a seguinte definição para os planos 
estaduais ou municipais sobre drogas:
Os planos estaduais e municipais sobre drogas 
podem ser entendidos como o resultado de uma 
construção coletiva entre governo e sociedade, 
representando uma visão de futuro para a 
política sobre drogas, estabelecendo os meios 
(programas e iniciativas) e fins (objetivos 
estratégicos e metas) suficientes e necessários 
para sua execução. 
1.2 OS 5 PS E AS FORMAS DE ESTRATÉGIA
As estratégias organizacionais podem ser entendidas de dife-
rentes maneiras.Nesse sentido, foram estabelecidos por Mintzberg 
(2004) os 5 Ps que definem a estratégia. O quadro a seguir sintetiza 
esses entendimentos.
| OS 5 PS DA ESTRATÉGIA
Estratégia como plano
 z Representa uma direção que orienta o caminho 
a ser trilhado para sair de uma posição atual para uma 
posição desejada no futuro. Classificada também 
como a estratégia pretendida da organização.
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Estratégia como perspectiva
 z Estratégia como a maneira de a organização fazer 
as coisas, reflexo dos entendimentos dos grandes 
gestores estrategistas coletivos da organização 
e da grande visão da empresa.
Estratégia como posição
 z Entende a estratégia como a definição de uma 
posição pelo estabelecimento de determinados 
produtos em determinados mercados. Na posição, 
a estratégia tem como foco a definição do ponto em 
que seu produto encontrará o cliente e a relação disso 
com o mercado externo.
Estratégia como padrão
 z Representa a consistência da adoção de determinado 
tipo de comportamento ao longo do tempo. Representa 
a estratégia efetivamente realizada pela organização.
Estratégia como estratagema 
(no inglês "ploy")
 z Estratégia vista como estratagema, manobra 
específica ou truque adotado pela empresa para 
vencer seu oponente ou competidor.Fonte: Adaptado de Mintzberg (2004).
Outra noção importante referente às estratégias é que elas podem 
assumir diferentes formas. A inexistência de um plano formalizado 
não presume a inexistência de uma estratégia, mas sim a existência 
de uma estratégia tratada de maneira informal (MINTZBERG, 2004). 
Na verdade, podemos ver que, mesmo quando há um plano forma-
lizado, podem surgir (e a experiência mostra que quase sempre sur-
girão) novas estratégias no momento de sua execução, promovendo 
alterações (profundas em alguns casos) nas escolhas previamente 
feitas e nos caminhos que serão trilhados.
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Foto: © [Andrii Yalanskyi] / Shutterstock. 
Nesse sentido, precisamos diferenciar o que é a estratégia preten-
dida, a estratégia deliberada, a estratégia emergente e a estratégia 
realizada. A figura a seguir elucida bem o desenvolvimento de cada 
uma dessas estratégias.
Estratégia
realizada
Estr
atég
ia em
erge
nte
Estratégiapretendida
Estratégiadeliberada
Estratégia
não realizada
Formas de Estratégia. 
Fonte: Adaptado de Mintzberg (2004). 
A estratégia pretendida representa aquela definida previamente 
pela organização dentro de seu processo de planejamento e dire-
cionamento. Durante a execução dos trabalhos, parte da estratégia 
pretendida acaba por não se concretizar (estratégia não realizada), 
ao mesmo tempo que novas estratégias, não expressas inicialmente, 
surgem (estratégias emergentes). A estratégia deliberada representa 
aquela intenção prevista no processo inicial de planejamento que 
se concretizou. Por fim, a partir da junção entre a estratégia deli-
berada e a estratégia emergente, dá-se lugar à estratégia realizada 
(MINTZBERG, 2004). 
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Esse modelo é muito importante para deixar claro que a estratégia 
adotada por qualquer organização dentro de um plano inicialmente 
previsto certamente não será a mesma efetivamente verificada na 
prática. Os planos promovem uma simplificação da realidade para 
facilitação da tomada de decisão em níveis gerenciáveis. No momento 
de sua execução, problemas surgem, riscos e oportunidades aparecem 
e mudanças na estratégia adotada se mostram necessárias. 
Boas Práticas
Assim, os planos devem ser instrumentos que 
permitam a boa orientação da estratégia da 
organização definida previamente pelos gestores, 
mas também devem ser flexíveis para se adaptarem às 
mudanças de estratégias que se tornarem necessárias 
ao longo do percurso. 
A incapacidade de adaptação dos planos às mudanças de estratégias 
adotadas e da realidade em muitas organizações faz com que eles se 
desloquem da realidade, gerando descrença no instrumento e difi-
cultando a geração dos benefícios pretendidos pela sua gestão, como 
a integração e coordenação das ações.
VÍDEO
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assistir o vídeo sobre os tipos 
e adaptação de estratégias 
de planejamento. 
https://youtu.be/fBl2JovMU_E
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1.3 CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
E DESENVOLVIMENTO DE UM PLANO
O ciclo de políticas públicas representa, de forma simplificada, 
as principais fases que envolvem a ideação e a implementação das 
políticas públicas. 
Problemas
Agenda
FormulaçãoImplementação
Avaliação
| CICLO SIMPLIFICADO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
 
Fonte: Adaptado de Secchi (2013 apud TONI, 2016).
De acordo com o modelo, as políticas públicas surgem a 
partir de problemas sociais que, em determinado momento, 
são destacados da realidade e definidos como prioridade, 
entrando assim para a agenda governamental (TONI, 2016). 
Após a entrada na agenda, segue-se para a fase de 
formulação da política pública, o que pode acontecer do 
“zero” ou também pode decorrer do aproveitamento de 
projetos ou ideias de períodos anteriores, que estavam em 
estado de “dormência” e agora serão configurados para 
atendimento da nova diretriz (TONI, 2016). 
Em seguida, a política pública entra em execução e, por fim, 
será avaliado se ela foi capaz de reduzir os problemas sociais 
propostos inicialmente. 
Podcast transcrito
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Conforme explica Toni (2016), a separação do ciclo em etapas se dá 
muito mais por uma questão didática, uma vez que, na realidade, 
muitas vezes essas etapas se sobrepõem em diferentes momentos.
Problemas
Agenda
FormulaçãoImplementação
Avaliação
 
Fonte: Adaptado de Toni (2016).
O ciclo das políticas públicas se relaciona intimamente com o processo 
de planejamento, uma vez que ele viabiliza a otimização do desenho e da 
execução das políticas públicas. Isso pode ser visto no modelo de etapas 
adotado para a gestão do Plano Nacional de Políticas sobre Drogas.
| ETAPAS DE DESENVOLVIMENTO DO PLANO NACIONAL DE POLÍTICAS SOBRE DROGAS 
Diagnóstico
setorial
Elaboração 
e aprovação
Avaliação 
e revisão
Execução 
e monitoramento
O diagnóstico setorial previsto no plano está intimamente ligado 
às análises para definição e estudo aprofundado dos problemas 
vinculados à questão das drogas no país. Assim, o diagnóstico 
setorial representa a análise de ambiente que motiva a execução 
de determinada política pública. Compreende o entendimento 
do problema a partir de uma avaliação do ambiente interno e externo 
ao governo, contemplando também a análise de cenários futuros, com 
a identificação das incertezas, oportunidades e possíveis ameaças. 
No âmbito do Plano Nacional de Políticas sobre Drogas (PLANAD), 
o diagnóstico setorial foi materializado no estudo “Análise Executiva 
da Questão das Drogas no Brasil”.
Fonte: Adaptado de Brasil (2020).
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A etapa de elaboração e aprovação prevista no PLANAD se comunica 
com as etapas de formação da agenda e de formulação da política 
pública. Nesse momento, a partir da análise do diagnóstico seto-
rial, e considerando as prioridadesexistentes no contexto político, 
são estabelecidos os objetivos que serão perseguidos e as soluções 
(programas e iniciativas) que serão adotadas pelo governo.
Foto: © [LookerStudio] / Shutterstock. 
Na fase de implementação da política pública, o processo de moni-
toramento do plano estabelecido é fundamental para verificar se a 
execução está seguindo o caminho certo, gerando produtos (bens e 
serviços) na quantidade e qualidade necessária para o alcance das 
metas estabelecidas. 
Por fim, a fase de avaliação da política pública se comunica com a 
avaliação e revisão do plano. Esse é o momento de reflexão crítica 
acerca dos principais resultados da política pública. Um aspecto 
importante é a adoção da abordagem adequada acerca da avaliação 
de uma política pública, que deve ser entendida como um processo 
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Boas Práticas
Ou seja, a etapa de avaliação não consiste num 
juízo final acerca de determinada política pública 
ou programa. A avaliação deve, na verdade, buscar 
entender quais os aspectos que foram favoráveis 
ou desfavoráveis ao sucesso da estratégia adotada, 
de modo que permita a realização de ajustes com foco 
no atingimento do objetivo máximo definido, que é a 
solução do problema social que motivou a existência 
da política pública. 
de aprendizado e melhoria. Assim, as atividades de avaliação não 
devem ter como foco o julgamento de um programa implantado em 
uma classificação dual por extremos, como ótimo ou péssimo. 
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UNIDADE 2
INDICADORES
O uso de indicadores é fundamental no processo de planejamento, 
uma vez que permitem que as diretrizes e os objetivos da estratégia 
se convertam em parâmetros mensuráveis e constituam metas cujo 
alcance poderá ser monitorado e avaliado pelos gestores. Nesta 
unidade, você aprenderá os principais conhecimentos relativos 
a indicadores necessários para a realização de um bom planejamento.
2.1 CONCEITO, ATRIBUTOS E COMPONENTES
Os indicadores são instrumentos que contribuem para identificar 
e medir aspectos relacionados a um determinado fenômeno (BRASIL, 
2012). Eles representam um retrato da realidade correspondente 
a determinado momento ou período. 
Exemplo disso pode ser visto na série “Atlas do Desenvolvimento 
Humano no Brasil 2013”, que compara o desenvolvimento das cidades 
brasileiras ao longo dos anos a partir do Índice de Desenvolvimento 
Humano Municipal (IDHM), um indicador que considera as questões 
locais de educação, saúde e renda.
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| IDHM DO BRASIL – 1991, 2000 E 2010 
 Fonte: Adaptado de PNUD, IPEA e FJP (2013).
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Uma importante referência recente acerca do tema indicadores apli-
cado ao setor público é o "Guia referencial para construção e análise 
de indicadores”, produzido por Bahia (2021), publicado pela Escola 
Nacional de Administração Pública (ENAP). 
De acordo com esse guia, indicadores servem, principalmente para:
 z Mensurar os resultados e gerir o desempenho. 
 z Embasar a análise crítica dos resultados obtidos 
e do processo de tomada de decisão. 
 z Contribuir para a melhoria contínua 
dos processos organizacionais. 
 z Facilitar o planejamento e o controle 
do desempenho. 
 z Viabilizar a análise comparativa do desempenho 
da organização e do desempenho de diversas 
organizações atuantes em áreas 
ou ambientes semelhantes. 
No momento de escolha dos indicadores que serão utilizados 
no planejamento de uma organização ou de uma política pública, 
devem ser analisados os atributos desses indicadores, ou seja, 
as características deles que permitem verificar sua qualidade e ade-
quação para uso. Segundo o livro “Indicadores: Orientações Básicas 
para a Gestão Pública” (BRASIL, 2012), os atributos dos indicadores 
podem ser separados em dois grupos principais:
Atributos essenciais (ou necessários): 
são propriedades mínimas que todos os 
indicadores devem apresentar e devem 
apresentar e sempre serem consideradas no 
processo de definição dos indicadores que 
serão utilizados/elaborados. 
Atributos complementares (ou desejáveis): 
são propriedades também importantes 
por ampliarem a qualidade dos indicadores 
e melhorarem as suas possibilidades de 
utilização, mas que podem ser ponderadas, 
dependendo da avaliação particularizada 
da situação. 
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As referências acerca do assunto não chegaram a um consenso sobre um 
rol taxativo que representaria os atributos essenciais e complementares, 
apesar de alguns deles serem coincidentes. Nesse sentido, apresenta-se 
a seguir uma proposta de redivisão desses atributos a partir da reflexão 
dos ensinamentos dos diversos autores e da vivência prática dos dilemas 
do dia a dia para escolha de indicadores.
ATRIBUTOS ESSENCIAIS DOS INDICADORES 
Utilidade Devem suportar decisões, seja no nível operacional, tático ou estratégico. Os indicadores devem, portanto, basear-se nas necessidades dos decisores. 
Validade 
(ou representatividade)
Capacidade de representar, com a maior proximidade possível, a realidade que 
se deseja medir e modificar. 
Confiabilidade 
Indicadores devem ter origem em fontes confiáveis, que utilizem 
metodologias reconhecidas e transparentes de coleta, processamento 
e divulgação.
Tempestividade
A mensuração deve estar disponível para utilização assim que o gestor precisar 
e com nível de atualização adequado. 
Economicidade A relação entre os custos de obtenção e os benefícios advindos deve ser favorável.
Fonte: Adaptado dos conceitos de Brasil (2012) e Bahia (2021).
Em suma, o quadro acima deixa claro que, no mínimo, o indicador 
deve: ser relevante para a tomada de decisão; representar adequa-
damente o fenômeno que deseja retratar; ter fontes confiáveis; estar 
disponível em tempo hábil para a tomada de decisão do gestor; e ter 
relação custo-benefício positiva. A ausência de qualquer um desses 
atributos inviabiliza sua utilização em um plano.
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ATRIBUTOS COMPLEMENTARES DOS INDICADORES 
Clareza ou simplicidade de 
comunicação 
Indicadores devem ser de fácil comunicação e entendimento pelo público 
em geral, interno ou externo. Muitos indicadores são definidos pela divisão 
entre duas variáveis básicas, ou seja, formados por um numerador e um 
denominador de fácil obtenção. Eventualmente o indicador pode ser 
complexo, envolvendo muitas variáveis. Isso não é um problema, desde 
que fique claro o que ele representa, atenda a necessidade do decisor e esteja 
adequadamente documentado. 
Desagregabilidade 
Capacidade de representação de forma regionalizada/territorializada 
ou em grupos sociais e econômicos. A desagregabilidade de um indicador pode 
permitir aprofundamento de análises de um fenômeno com base em local, 
idade, gênero, cor etc. 
Disponibilidade/facilidade 
de acesso Os dados básicos para seu cômputo devem ser de fácil obtenção. 
Estabilidade 
Capacidade de estabelecimento de séries históricas estáveis que permitam 
monitoramentos e comparações das variáveis de interesse, com mínima 
interferência causada por outras variáveis. 
Auditabilidade ou 
rastreabilidade 
Qualquer pessoa deve se sentir aptaa verificar a boa aplicação das regras 
de uso dos indicadores (obtenção, tratamento, formatação, 
difusão, interpretação). 
Sensibilidade Capacidade que um indicador possui de refletir rapidamente os efeitos decorrentes das intervenções realizadas.
Fonte: Adaptado de Brasil (2012) e Bahia (2021).
VÍDEO
Clique ou aponte a câmera 
do seu dispositivo móvel 
(smartphone ou tablet) 
no QR Code ao lado para 
assistir o vídeo sobre 
atributos essenciais 
e complementares 
dos indicadores.
2.2 TAXONOMIA
A taxonomia corresponde ao conjunto de classificações utilizadas 
para diferenciar os diversos tipos de indicadores. Assim, selecionamos 
as principais para apresentação a seguir.
https://youtu.be/M38DfLCCklI
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A primeira forma de classificarmos indicadores que vamos tratar 
aqui é com relação à sua complexidade. Nesse sentido, podem ser 
indicadores analíticos ou indicadores sintéticos.
Os indicadores analíticos (ou simples), representam 
o olhar focado em um único fenômeno, retratando 
uma dimensão social específica (BRASIL, 2010). 
Normalmente sua fórmula envolve contas simples, 
com apenas um numerador e um denominador ou 
mesmo com a simples contagem de ocorrências. 
Já os indicadores sintéticos são formados 
a partir da junção de diferentes indicadores 
analíticos e tendem a retratar o comportamento 
médio das dimensões consideradas (BRASIL, 2010). 
Sua fórmula costuma ser mais complexa, uma vez 
que envolve mais de um numerador ou denominador 
na equação, relativos aos indicadores analíticos 
que os compõem. 
Veja o exemplo do Índice de Desenvolvimento Humano Municipal, 
o indicador sintético, comentado anteriormente, que é formado 
pela junção e pela ponderação de indicadores analíticos envolvendo 
educação, saúde e renda. 
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Vida longa
e sustentável
Expectativa 
de vida ao 
nascer
Escolaridade
da população 
adulta
MÉDIA GEOMÉTRICA
Raiz cúbica da multiplicação
dos subíndices com pesos 1 e 2
IDHM
Fluxo escolar
da população 
jovem 
Renda
per capita 
Acesso ao 
conhecimento
Padrão
de vida
IDHM 
longevidade 
IDHM 
educação
IDHM 
renda
3
( )
MÉDIA GEOMÉTRICA
Raiz cúbica da multiplicação 
dos 3 IDHMs
3
( )
=
| COMPOSIÇÃO DO IDHM 
Fonte: Adaptado de PNUD, 
IPEA e FJP (2013).
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Há também a classificação dos indicadores conforme a sua aplicação 
nas diferentes fases do ciclo de gestão de uma política pública (se antes 
da execução, durante ou depois). Assim, na visão adaptada por Brasil 
(2012) a partir de Bonnefoy (2005) e Jannuzzi (2002), os indicadores 
podem ter as seguintes classificações.
Fonte: Adaptado de Brasil (2012).
ANTES Indicadores de 
insumo
 z Relação direta com os recursos a serem alocados, ou seja, 
com a disponibilidade dos recursos humanos, materiais, 
financeiros e outros a serem utilizados pelas ações do governo. 
 z Ex.: médicos/mil habitantes, orçamento disponível para 
determinada ação.
DURANTE
Indicadores de 
processo
 z Traduzem o esforço empreendido na obtenção dos recursos, 
ou seja, medem o nível de utilização dos insumos alocados. 
 z Ex.: percentual de empenho dos recursos orçamentários. 
DEPOIS
Indicadores de 
produto
Indicadores de 
 impacto
Indicadores de 
resultado
 z Expressam as entregas na forma de produtos ou serviços 
ao público-alvo. 
 z Ex.: percentual de quilômetros de estrada entregues, 
de armazéns construídos e de crianças vacinadas em relação 
às metas estabelecidas.
 z Expressam, direta ou indiretamente, os benefícios 
para o público-alvo decorrentes das ações empreendidas 
no contexto de uma dada política e têm particular importância 
no contexto de gestão pública orientada a resultados. 
 z Ex.: taxas de morbidade (doenças), taxa de reprovação escolar 
e de homicídios.
 z Natureza abrangente e multidimensional, têm relação 
com a sociedade e medem os efeitos das estratégias 
governamentais de médio e longo prazos. Na maioria dos casos, 
estão associados aos objetivos setoriais e de governo. 
 z Ex.: Índice de Gini de distribuição de renda, PIB per capita, 
Índice de Desenvolvimento Humano (IDH).
| FASES DO CICLO DE GESTÃO DA POLÍTICA PÚBLICA E SEUS INDICADORES
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30
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Outra forma de classificação pode ser feita com base nos aspectos 
de desempenho que estão sendo medidos no âmbito de uma política 
pública, podendo ser de economicidade, eficiência, eficácia e efeti-
vidade. Cumpre destacar que esses aspectos foram previstos no Guia 
Metodológico do Plano Nacional de Políticas sobre Drogas, como 
referências para avaliação da execução dos planos.
Efetividade
Economicidade
Objetivos 
e metas 
definidas
Iniciativas 
e compromissos
pactuados
Insumos
Recursos 
alocados
Ações 
desenvolvidas
Bens e serviços 
providos
Objetivos atingidos
Ação/Produção Produto Resultados e impactos
Eficiência
Eficácia
| CLASSIFICAÇÃO DE INDICADORES PELOS ASPECTOS DE DESEMPENHO MEDIDOS 
Fonte: Brasil (2020). 
A economicidade tem seu foco na minimização dos 
custos e da utilização de recursos no processo 
de execução da política pública. 
A eficiência é o aspecto do desempenho ligado 
à relação entre os produtos gerados (bens e serviços 
providos) e os insumos utilizados no processo 
em um determinado tempo, observado um padrão 
de qualidade predefinido (BRASIL, 2010). Assim, 
busca-se verificar a otimização da relação produto 
por insumo consumido, bem como reduzir o tempo 
necessário para a entrega ou prestação do serviço. 
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A eficácia corresponde ao atingimento das metas/
compromissos pactuados em termos de entrega 
de bens ou serviços, sem considerar os custos 
implicados (BRASIL, 2010). Os indicadores de eficácia 
representam uma medida da entrega imediata 
realizada no âmbito de uma política pública. 
A efetividade, por fim, é a dimensão de desempenho 
que tem como foco verificar o alcance dos objetivos 
pactuados em termos de resultados e impactos 
da ação governamental, ou seja, de solução dos 
problemas sociais demandados pela população 
(BRASIL, 2010). Diferentemente da eficácia, que 
se pode verificar no curto prazo, os resultados 
representam o efeito de médio prazo, e os impactos 
podem ser sentidos somente no longo prazo, após a 
realização de uma política pública. 
VÍDEO
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ao vídeo de animação sobre a 
classificação de indicadores 
de acordo com aspectos de 
desempenho medidos. 
Boas Práticas
A medição da efetividade de determinada política 
pública deve ser realizada com muita cautela, pois, 
na maioria das vezes, resultados e impactos demoram 
muitos anos de execução da ação governamental para 
serem sentidos. Além disso, no campo da efetividade, 
deve-se atentar ao fato de que inúmeros outros 
fatores podem influenciar aquele indicador, e não 
somente a intervenção realizada. Assim, deve-se 
sempre ter em mente que, ao se adotarem indicadores 
de efetividade, a questão temporal e as influências 
de outros diversos fatores devem ser levadas em 
conta antes da realização de quaisquer conclusões 
prematuras acerca de uma política pública. 
https://youtu.be/RbpE8Zkgbko
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A seguir, são apresentados exemplos de indicadores em cada dimensão 
de desempenho dentro de diferentes ações governamentais.
ECONOMICIDADE EFICIÊNCIA EFICÁCIA EFETIVIDADE
Custo de 
tratamento 
para reabilitação 
de usuários 
de drogas
Tempo médio de 
tratamento para 
reabilitação
Número de 
usuários de 
drogas tratados
Prevalência do 
consumo de 
drogas ilícitas
Tratamento 
de usuários 
de drogas
Custo por aluno 
capacitado
Curto prazo
Taxa de cursistas 
inscritos em 
relação ao 
número de vagas 
ofertadas
Número de 
gestores 
capacitados
Percentual 
de entes 
federativos 
com planos 
sobre drogas 
instituídos
Médio/longo 
prazo
Qualificação 
de gestores 
estaduais e 
municipais para 
ampliação das 
capacidades de 
planejamento na 
área de drogas
Perspectiva 
temporal
No exemplo acima, você verificou alguns casos em que os indicadores 
podem ser usados. Porém, ficou faltando um detalhe para que um 
indicador seja capaz de medir efetivamente o desempenho: a indi-
cação do seu valor esperado para o futuro no âmbito do planejamento 
realizado, ou seja, a sua meta.
Exemplos de indicadores por aspecto 
do desempenho considerado.
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A meta representa o que de fato se quer alcançar, qual será o avanço 
previsto em relação aos dados de períodos anteriores referentes 
a esse indicador. O indicador sem a meta e sem uma referência para 
comparação acaba por ser apenas um número a partir do qual difi-
cilmente conseguiríamos analisar se estamos indo para o caminho 
certo ou não. 
Dessa forma, quando falamos em desempenho, sempre estamos 
comparando o valor alcançado em relação a uma meta ou parâmetro 
previamente fixado. Além disso, na definição da meta, para que ela 
seja realista, deve-se considerar o valor verificado em anos anteriores 
(também entendido como linha de base) e o efeito que se imagina que 
decorrerá da atuação naquele exercício. 
Aplicando isso ao exemplo anterior com números fictícios em 
um município, o desempenho dos indicadores seria verificado 
da seguinte forma.
ECONOMICIDADE EFICIÊNCIA EFICÁCIA EFETIVIDADE
Custo do 
tratamento por 
pessoa
Tempo médio 
de tratamento 
para efetiva 
reabilitação
Número de 
pessoas tratadas
Prevalência do 
consumo de 
drogas ilícitas 
por adultos 
nos últimos 
12 meses
Indicador
R$ 7.000,00 
(2021) 
6 meses 
(2021)
300 
(2021)
3% 
(2021)
Linha de base
Reduzir o custo 
de tratamento 
de R$ 7.000, em 
2021, para 
R$ 6.000,00 até 
2022.
Reduzir o 
tempo médio de 
tratamento de 6 
meses, em 2021, 
para 5 meses até 
2022.
Ampliar o 
número de 
pessoas tratadas 
de 300, em 
2021, para 500 
até 2022.
Reduzir a 
prevalência do 
consumo de 
drogas ilícitas 
nos últimos 
12 meses de 
3%, em 2021, 
para 2,8% até 
2025.
Meta
R$ 6.000,00 
(2022) 
5,5 meses 
(2022)
450 
(2022)
2,9% 
(2025)Valor apurado
100% 50% 75% 50%Desempenho 
Exemplo fictício de medição do desempenho com indicadores.
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Atenção! Uma questão muito importante 
a se observar para medição do desempenho 
do indicador é o seu sentido ou polaridade 
(se quanto maior o seu valor, melhor, ou se 
quanto menor, melhor). Além disso, para 
a adequada medição do desempenho, deve ser 
avaliada a redação da meta para verificar se 
a linha de base será considerada para medição 
do desempenho. Veja os exemplos a seguir. 
Indicador de polaridade “quanto maior, melhor” 
No indicador nº de pessoas tratadas, é possível verificar, através da meta, o objetivo 
de ampliar de 300 pessoas (linha de base, referente a 2021) para 500 em 2022, o que 
significa um aumento de 200 pessoas tratadas. Assim, trata-se de um indicador do tipo 
“quanto maior, melhor”. Em sua apuração, verificou-se o alcance do resultado de 450, 
refletindo um aumento efetivo de 150 pessoas em relação à linha de base. Dessa forma, 75% 
da meta foi alcançada. Isso ocorre porque a forma como foi escrita a meta estabelece uma 
comparação clara do valor esperado com o valor de referência (linha de base):
Meta com referência à linha de base 
Ampliar o número de pessoas tratadas de 300, em 2021, para 500 até 2022. 
A fórmula a seguir sintetiza o cálculo realizado a partir dessa redação da meta: 
Desempenho = 75%
 Valor Alcançado – Linha de Base________________________
 
 Meta Prevista – Linha de Base
 450 – 300 _________ =
 
 500 – 300
 150 ____ =
 
 200
Desempenho = 90%
 Valor Alcançado _____________
 
 Meta Prevista 
 450 ____ =
 
 500
Caso a redação da meta estabelecesse somente um valor para 2022, sem definir uma relação 
de comparação com a última apuração, a linha de base não deveria ser considerada no cálculo. 
 Meta sem referência à linha de base 
Realizar o tratamento de 500 pessoas em 2022.
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Indicador de polaridade “quanto menor, melhor” 
No indicador de tempo médio de tratamento para efetiva reabilitação, partimos de 6 meses 
em 2021 (linha de base), com a meta de chegarmos a 5 meses em 2022. Logo, queremos 
reduzir em 1 mês o tempo médio. Como resultado, em 2022, verificou-se o tempo médio 
de 5,5 meses, o que significa uma redução de 0,5 mês (15 dias) em relação ao ano anterior. 
Nesse caso, perceba que utilizamos a linha de base como referência para podermos dizer 
que foram alcançados 50% da meta, considerando o valor de referência do ano anterior. 
Assim, aplica-se a seguinte fórmula para apuração do desempenho em indicadores do tipo 
“quanto menor, melhor”: 
50%
 Linha de Base – Valor Alcançado________________________
 
 Linha de Base – Meta Prevista
 5,5 – 5 _______ =
 
 6 – 5
 0,5 ____ =
 
 1
ou seja
Diferentemente do caso dos indicadores do tipo “quanto maior, melhor”, os indicadores 
de polaridade menor-melhor sempre precisam utilizar uma linha de base para que seja viável 
a mensuração do seu desempenho.
2.3 COMPONENTES DO INDICADOR DENTRO 
DE UM PLANO
Para o entendimento efetivo de um indicador, faz-se necessário 
o conhecimento prévio de uma porção básica de informações sobre 
ele, entendidas como seus metadados ou componentes. A partir desse 
conhecimento, o gestor poderá avaliar a adequação da sua utilização 
no âmbito do planejamento dos seus trabalhos. 
Apresentamos, a seguir, uma lista com os principais componentes 
dos indicadores e respectivos conceitos, tendo como referência 
as listas de cadastro de indicadores constantes do Guia Metodológico 
do PLANAD (BRASIL, 2020). 
 z Denominação/título: nome do indicador, expresso de forma 
sucinta e clara. 
 z Descrição: explica a racionalidade por trás do indicador, 
dando significado técnico preciso à sua existência em 
determinado contexto. 
 z Unidade de medida: unidade de medição que reflete 
determinada grandeza adotada para o indicador. São exemplos: 
porcentagem, quilograma, etc. 
COMPONENTES BÁSICOS DE UM INDICADOR 
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 z Polaridade: indica o sentido desejado do indicador – “quanto 
maior, melhor”; “quanto menor, melhor”; e em alguns casos 
a polaridade pode ser neutra. 
 z Cumulatividade: informa se os valores apurados para 
o indicador serão fruto do resultado acumulado de anos 
anteriores somado com o da data de referência (cumulativo) 
ou se considera somente o resultado daquela data/ano de 
referência (não cumulativo).z Fórmula de cálculo: equação matemática que representa 
o modo de se calcular o indicador a partir de suas variáveis. 
 z Fonte: sistema, base de dados ou documento onde se encontra 
publicado o indicador com suas apurações. Normalmente 
é apresentada juntamente com a organização responsável pela 
sua aferição e disponibilização. 
COMPONENTES ADICIONAIS DO INDICADOR NECESSÁRIOS 
QUANDO O INDICADOR É APLICADO A UM PLANO 
Valor de referência (ou linha de base)
 Representa o valor a partir do qual será 
comparado o desempenho do indicador. 
Quando o valor de referência corresponde 
a uma apuração em exercício anterior 
ao do plano, utiliza-se o nome 
de linha de base. 
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Meta
 Consiste no valor futuro que se deseja 
alcançar, no âmbito daquele indicador, 
em determinado momento ou 
período no tempo. 
Referência geográfica e social 
utilizada no plano
 Indica a referência geográfica e o grupo social 
que é alvo de mensuração do indicador 
no plano. Ex.: Distrito Federal – Homens; 
Brasil – Geral; etc. 
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OUTROS DADOS RELEVANTES SOBRE OS INDICADORES 
 z Periodicidade de mensuração: define de quanto em quanto 
tempo há valor atualizado disponível para o indicador (ou para 
o conjunto de suas variáveis). Deve ter como base racional a 
frequência com que os dados são coletados. 
 z Data de divulgação/disponibilização: data ou período em que 
normalmente os dados do indicador são divulgados em mídias 
eletrônicas, bancos de dados governamentais, pesquisas, entre 
outros. Deve deixar claro o atraso entre o período ou a data a 
que se referem o indicador e sua divulgação. Exemplo: junho do 
ano seguinte ao ano de referência do indicador; 30 dias após a 
data a que se refere o indicador etc. 
 z Desagregabilidade territorial: explicita quais são as 
possibilidades de desagregação territorial dos dados do 
indicador, ou seja, responde à pergunta: em que medida os 
dados podem ser detalhados no território? A desagregabilidade 
pode ser nacional (caso em que não há desagregação), 
por região, por sub-região, por estado, por município etc. 
 z Outras formas de desagregação: apresenta quais são as demais 
possibilidades de desagregação dos dados do indicador para 
representar diferentes grupos sociais. Ex.: idade, escolaridade, 
sexo, cor etc. 
 z Limitações: representam as restrições que foram 
consideradas no cálculo dos indicadores e que devem ser 
observadas quando estes forem analisados e utilizados. 
Exemplos de limitações seriam: comportamento sazonal 
do indicador que influencia seu valor, amostras utilizadas, 
limitações espaciais, entre outros. 
Veja o exemplo a seguir do cadastro dos componentes do indicador 
“Percentual de adultos que consumiram bebidas alcoólicas 
de forma abusiva”, medido pela Secretaria de Vigilância em Saúde, 
do Ministério da Saúde, por meio da Vigilância de Fatores de Risco 
e Proteção para Doenças Crônicas por Inquérito Telefônico (VIGITEL).
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Exemplo de cadastro com componentes de um 
indicador para um plano
*Valores fictícios estabelecidos para as metas.
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2.4 PASSO A PASSO PARA A SELEÇÃO/
CONSTRUÇÃO DE UM INDICADOR
Dentro do processo de planejamento, após a definição dos objetivos 
que deverão ser alcançados, faz-se necessária a seleção ou construção 
dos indicadores que permitirão a aferição do seu atingimento. 
Nesse sentido, devem ser evitados erros nessa fase, para que não haja 
prejuízos futuros para a organização. Não é incomum verificar casos 
em que, depois de encerrada a elaboração do plano, algumas unidades 
apresentam dificuldades para mensuração de indicadores durante 
as fases de monitoramento de resultados. Isso ocorre especialmente 
nos casos de criação de novos indicadores que não observaram 
os requisitos mínimos de qualidade exigidos. 
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Ciente dessa dificuldade, o “Guia Referencial para Medição 
de Desempenho e Manual para Construção de Indicadores” (BRASIL, 
2009) apresenta uma relação de 10 passos a serem seguidos para 
a construção de um indicador.
Em primeiro lugar, deve-se ter bem claro qual dimensão de desem-
penho e qual objeto se deseja mensurar com o indicador. Feito isso, 
parte-se para o estabelecimento de uma proposta inicial de indicador 
que reflita o fenômeno que será por ele medido. Após estabelecimento, 
a proposta de indicador será apresentada para análise preliminar das 
partes interessadas. 
| OS 10 PASSOS PARA A CONSTRUÇÃO DE UM INDICADOR
Fonte: Adaptado de Brasil (2009). 
Passo 1 - Identificação do nível, dimensão, 
subdimensão e objetos de mensuração.
Passo 2 - Estabelecimento de 
indicadores de desempenho.
Passo 3 - Análise e validação 
intermediária dos indicadores 
com as partes envolvidas.
Passo 4 - Construção de fórmulas, 
métricas e estabelecimento 
de metas.
Passo 5 - Definição de responsáveis.
Passo 6 - Geração de sistema 
de coleta de dados.
Passo 7 - Ponderação e validação final dos 
indicadores com as partes envolvidas.
Passo 8 - Mensuração dos resultados.
Passo 9 - Análise e interpretação 
dos indicadores.
Passo 10 - Comunicação dos resultados.
Comunicação O que
mensurar?
Como
mensurar?
Coleta de 
informaçõesMensuração
Análise 
dos dados
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Aprovada a proposta, o indicador segue para detalhamento de sua 
fórmula e testagem, a fim de se verificar o cumprimento dos atri-
butos mínimos de qualidade do indicador, que vimos na Unidade 
2.1. Para tanto, sugerimos que seja feito um check-list, conforme 
disposto a seguir.
Definida a fórmula e cumpridos os requisitos mínimos de qualidade, 
segue-se para a definição da meta do indicador. Idealmente, para 
definição da meta é desejável que se tenha informação relativa 
ao último ano anterior ao plano para se utilizar como referência. 
Além desse parâmetro, a definição da meta pode ser também esta-
belecida com base em valores de referência verificados no mercado 
ou em outras organizações.
Checklist de análise qualitativa dos atributos 
do Indicador.
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Em seguida, deve-se partir para a pactuação dos responsá-
veis pela mensuração do indicador, a periodicidade de sua coleta 
e a geração de um sistema para sua apuração. 
A automatização dos procedimentos 
de coleta de dados, com redução das 
interações humanas, confere mais 
confiabilidade acerca dos resultados 
gerados, tendo em vista a diminuição 
do risco de ocorrência de erros ao longo 
do processo. 
Estabelecidos os responsáveis e a sistemática de coleta 
de dados, o indicador deve ser apresentado para 
ponderação e validação final das partes envolvidas. 
Com a aprovação, inicia-se a fase de mensuração dos 
resultados. A partir da mensuração dos resultados, 
estes devem ser analisados pelas equipes para que sejam 
levadas em conta no processo decisório. Nesse momento, 
a gestão dos resultados pode se materializar por meio 
de reuniões de gestão e avaliação da estratégia. 
Por fim, os resultados dos indicadoresdeverão ser 
comunicados a toda a organização, utilizando-se boletins 
e relatórios para tanto. 
Podcast transcrito
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44
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
UNIDADE 3
FERRAMENTAS ÚTEIS PARA O 
PLANEJAMENTO
Nesta unidade, você aprenderá sobre algumas das principais ferra-
mentas utilizadas para auxiliar a realização do processo de planejamento 
das políticas públicas, como a análise SWOT, a árvore de problemas, 
o modelo lógico e o Balanced Scorecard (BSC). 
A análise SWOT é uma das ferramentas mais consagradas utilizadas no 
âmbito da administração para análise do ambiente interno e externo 
de uma organização. 
O anagrama vem das palavras do inglês Strengths (Forças), Weaknesses 
(Fraquezas), Opportunities (Oportunidades) e Threats (Ameaças), 
de modo que a análise SWOT também é conhecida como FOFA, 
no português. 
O ambiente interno, representado pelas Forças e Fraquezas, 
é a dimensão mais gerenciável, sob a qual a organização tem controle, 
enquanto o ambiente externo, representado pelas Oportunidades 
e Ameaças, concentra as variáveis que estão fora do controle da 
organização, mas que podem impactá-la positivamente ou nega-
tivamente (BRASIL, 2020). 
Normalmente a análise SWOT é elaborada a partir de um brainstorm 
(ou tempestade de ideias), em que os diversos atores da organização 
envolvidos na elaboração da estratégia se juntam para realizar um 
grande levantamento das forças, fraquezas, oportunidades e ameaças. 
3.1 ANÁLISE SWOT (MATRIZ FOFA)
Foto: © [GaudiLab] / Shutterstock. 
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A ampla participação é importante nesse processo para que haja maior 
riqueza e quantidade de informações sob diversos pontos de vista. 
A partir disso, constrói-se uma matriz 2x2, em que são distribuídas 
as forças, fraquezas, oportunidades e ameaças a serem consideradas 
na elaboração da estratégia da organização (TONI, 2016).
AMBIENTE INTERNO 
AMBIENTE EXTERNO 
FORÇAS 
Características internas e 
gerenciáveis que influenciam 
positivamente a execução e o 
alcance de resultados da política/
programa/ação. 
Ex.: servidores capacitados; 
equipamentos e instalações 
adequadas.
OPORTUNIDADES 
Aspectos externos ao governo 
que influenciam positivamente 
a execução e o alcance 
de resultados da política/
programa/ação. 
Ex.: alto nível de apoio popular 
à política pública. 
FRAQUEZAS 
Características internas e 
gerenciáveis que influenciam 
negativamente a execução e o 
alcance de resultados da política/
programa/ação. 
Ex.: falta de integração com 
outros programas; ausência 
de indicadores adequados; 
rotatividade de cargos da 
alta gestão etc. 
AMEAÇAS 
Aspectos externos ao governo 
que influenciam negativamente a 
execução e o alcance de resultados 
da política/programa/ação. 
Ex.: redução do crescimento 
econômico pressionando a redução 
dos gastos públicos; surgimento de 
novas drogas etc. 
Matriz SWOT. 
Fonte: Adaptado de Brasil (2020).
3.2 ÁRVORE DE PROBLEMAS
A árvore de problemas é uma ferramenta consagrada para a rea-
lização do diagnóstico aprofundado de um problema social para 
o qual o governo deseja desenvolver um programa ou uma ação 
para sua solução. 
Essa ferramenta parte de um problema central sobre o qual 
se faz uma reflexão acerca das causas que levam até ele e das 
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46
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
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consequências decorrentes desse problema (CASSIOLATO; GUERESI, 
2010). No diagrama, as causas ficam abaixo do problema central, como 
as raízes de uma árvore, enquanto as consequências ficam acima, 
como a copa da árvore.
Fonte: Brasil (2020).
Para maior riqueza da análise de problemas, é importante que ela 
seja feita a várias mãos, a partir de um brainstorm com contribuições 
de diversos especialistas vinculados à temática tratada. Também 
é importante que, sempre que possível, as relações de causa e conse-
quência apresentadas sejam amparadas por evidências, como estudos, 
pesquisas, indicadores, pareceres de especialistas, entre outras. 
A partir das causas mais críticas identificadas, devem ser definidos 
os projetos de intervenção que solucionarão o problema.
A elaboração do Plano Nacional de Políticas sobre Drogas contou com 
a análise dos problemas centrais vinculados à questão das drogas, 
originando um dos trabalhos mais completos de elaboração de árvores 
de problemas no governo federal. 
A imagem a seguir mostra a árvore de problemas vinculada ao 
problema do tabagismo. Perceba que, além da identificação das causas 
e consequências, são apresentadas as principais evidências, além 
da identificação dos públicos mais afetados pelo problema.
VÍDEO
Clique ou aponte a câmera 
do seu dispositivo móvel 
(smartphone ou tablet) 
no QR Code ao lado para 
assistir ao vídeo de animação 
sobre a árvore de problemas. 
Problema Central
Consequência B Consequência C
Causa C
Causa A Causa B
Causa F
Causa D Causa E
Causa J
Causa G Causa H Causa I
Consequência E Consequência F
Consequência A Consequência D
| ESTRUTURA DE UMA ÁRVORE DE PROBLEMAS
https://youtu.be/Jy1enbj0sGc
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| ÁRVORE DE PROBLEMAS: TABAGISMO
Fonte: Brasil (2021).
Tabagismo
CONSEQUÊNCIAS
PROBLEMA CENTRAL
CAUSAS
1 2
Acidentes de 
trabalho Incapacidade
Absenteísmo 
no trabalho
Queda na 
produtividade
Diminuição da 
expectativa de vida
Acidentes 
domésticos
Aumento de 
doenças crônicas
Plantio de tabaco 
para comércio 
interno e exportação
Problemas psiquiátricos 
ou relacionados ao uso 
de drogas Atratividade, 
especialmente 
para adolescentes 
e jovens
Violação às leis:
Restrição à propaganda
Venda de tabaco a menores
de 18 anos
Venda por unidade de cigarro
Permissão de fumo em varandas 
abertas de bares e restaurantes
Venda ilegal de novos 
dispositivos eletrônicos Espaços para 
consumo de 
narguilés
Baixos 
preços 
praticados
Inúmeros 
pontos de 
venda 
disponíveis, 
ampliados com 
as redes sociais 
e aplicativos
Nicotina tem alta 
capacidade de gerar 
dependência, além
de ser tóxica e letal
Facilidade de compra de cigarros
e outros produtos de tabaco
Dificuldade de acesso ao tratamento
Cobertura da rede não atende
à totalidade da demanda
por tratamento
Baixa consciência da 
população sobre a 
relação entre cigarro, 
tabaco ilegal e o 
crime organizado
Custos do tabagismo muito superiores
à compensação via impostosMercado ilegal forte e lucrativo
Utilização de tabaco como 
redução de danos para 
dependência química
Baixa percepção dos riscos 
relacionados a novos 
produtos de fumo (cigarros 
eletrônicos e narguilés)
Enriquecimento do 
crime organizado* 
(contrabando)
*Assunto detalhado na 
árvore de problemas 
sobre tráfico de drogas
3
8
3
107
9
39 8
8
Trabalho 
infantil
Prejuízos 
ambientais
Prejuízos à 
saúde dos 
fumicultores
9 4 4
9
Aumento de custos 
com saúde (prevenção 
e tratamento)
Aumento geral de custos sociais, ambientais e de saúde (não compensados 
com a arrecadação de impostos)
8
Morte
8
Falsa associação do cigarro ao bom 
desempenho sexual e esportivo, 
ao sucesso, à beleza, à 
independência e à liberdade
Estratégias de atração de marketing sofisticadas:
Uso de aditivos que dão sabores aos cigarros para facilitar a iniciação
Divulgação de peças publicitárias em ambientes jovens, como festivais
e redes sociais
Utilização de embalagens coloridas e atrativas, posicionadas em destaque
nos pontos de venda
Introdução a novos produtos (vape, narguilé etc.) 
Espelhamento em famílias 
e ídolos fumantes
Regulaçãoinsuficiente da 
oferta de produtos vinculados 
ao tabaco
Baixo custo 
de produção 
de cigarros
Vulnerabilidade
à entrada no 
mercado ilegal 
Facilidade de entrada, circulação 
e saída do tabaco ilegal no país
 Cooptação de 
agentes públicos
Articulação e 
cooperação 
internacional 
entre governos 
ainda 
insuficiente 
Cumplicidade 
da indústria 
do tabaco com 
práticas 
ilícitas de 
contrabando 
Penas pouco 
severas para o 
mercado ilegal 
de produção
do tabaco
Influência dos grupos de 
amigos fumantes 
6 5 11 4
11 5 5
4 4
4
87
5
5
5
5 7
4 4 5
Lobby sobre pautas 
regulatórias no Congresso
Base de produção em pequenos 
fumicultores altamente 
dependentes de tabaco
Reduzidas alternativas de 
diversificação da produção Ausência de tributação sobre 
folha do tabaco exportada
Baixo custo de produção do 
cigarro em países vizinhos, 
independentemente do 
imposto sobre o produto final 
Extensa fronteira seca7
10
7
Pressão das grandes 
indústrias de tabaco e de 
toda a rede a ela relacionada
10
10
7
10
4
5
11
10
EVIDÊNCIAS
1 – MINISTÉRIO DA SAÚDE. Vigitel Brasil 2019 - Vigilância de fatores de risco e proteção para 
doenças crônicas por inquérito telefônico. 2020.
2 – INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Pesquisa Nacional de Saúde
do Escolar – PeNSE. 2015.
3 – CENTERS FOR DESEASE AND CONTROL PREVENTION. Health E�ects of Cigarette 
Smoking. 2020.
4 – INSTITUTO NACIONAL DE CÂNCER. Perguntas frequentes: tabagismo. 2020.
5 – FEIJÓ. Pontos de venda de produtos derivados de tabaco: estratégias de marketing
e o mercado ilegal. 2015.
6 – AMERICAN ACADEMY OF PEDIATRICS. Policy statement - Tobacco use: a pediatric 
disease. 2009.
7 – MINISTÉRIO DA SAÚDE. Contribuições do Ministério da Saúde para o Grupo de 
Trabalho, instituído pela Portaria n. 263 24-7 do Ministério da Justiça e Segurança 
Pública. 2019.
8 – Instituto de Efectividad Clinica y Sanitaria. Carga de doença atribuível ao uso do tabaco 
no Brasil e potencial impacto do aumento de preços por meio de impostos. Documento 
técnico IECS n. 21. 2017.
9 – RIQUINHO D. L., HENNINGTON E. A. Cultivo do tabaco no sul do Brasil: doença da folha 
verde e outros agravos à saúde. Ciênc. saúde coletiva, v. 19 n. 12 Rio de Janeiro, dez. 2014.
10 – CAVALCANTE, Tânia Maria et al. Brasil: balanço da Política Nacional de Controle do 
Tabaco na última década e dilemas. Cad. Saúde Pública, Rio de Janeiro, v. 33, supl. 3, 
e00138315, 2017.
11 – PINHO, M. C. M. et al. A Promoção de Novos Produtos de Tabaco nas Redes Sociais à Luz 
da Pandemia. Revista Brasileira de Cancerologia; 66 (TemaAtual): e-1108, 2020.
Adolescentes e jovens
Gestantes
Pequenos agricultores
Autoridades governamentais
de repressão ao tráfico de drogas
Sociedade em geral 
PÚBLICOS AFETADOS
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Capacitação de Gestores para a Elaboração de
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3.3 MODELO LÓGICO
O modelo lógico é uma ferramenta para desenho 
de programas para a solução de problemas identificados 
a partir de uma abordagem completa de toda a sua cadeia 
de execução, contemplando os seguintes elementos: 
recursos, ações, produtos, resultados intermediários 
e finais, bem como as hipóteses que suportam essas 
relações e as influências das variáveis relevantes 
de contexto e pressupostos (CASSIOLATO; GUERESI, 2010). 
Ele representa a explicação de como o programa funciona, 
estabelecendo o que veio a se convencionar como teoria 
do programa. Nesse sentido, o modelo lógico apresenta, 
de maneira racional, as relações de causa e efeito entre 
as atividades e processos realizados no programa, com seus 
produtos e resultados (W.K. KELLOG FOUDATION, 2004). 
Podcast transcrito
Uma importante referência para elaboração do modelo lógico de 
programas governamentais é o proposto pelo Instituto de Pesquisa 
Econômica Aplicada (IPEA), desenvolvido por Cassiolato e Gueresi 
(2010). Segundo as autoras, esse modelo é estruturado em três com-
ponentes principais: 
I. Explicação do problema e referências básicas 
do programa. 
II. Estruturação do programa para alcance 
de resultados. 
III. Identificação de fatores relevantes de contexto.
Para a explicação do problema, utiliza-se a árvore de problemas, 
ferramenta que estudamos no tópico anterior. Em seguida, são 
definidos o objetivo geral, relacionado ao impacto desejado pelo 
programa, em termos de solução do problema, e os objetivos 
específicos do programa, relacionados aos resultados pretendidos 
em termos de solução das causas críticas identificadas na árvore 
de problemas. Como parte das referências básicas do programa, 
devem ser definidos o público-alvo, os beneficiários e os critérios 
de priorização (CASSIOLATO; GUERESI, 2010). 
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49
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As autoras exemplificam a aplicação da metodologia no “Programa 
Segundo Tempo”, desenvolvido para solução do problema “Dificul-
dade de crianças e adolescentes expostos a situações de maior risco 
social em praticar esporte educacional no tempo ocioso”, conforme 
pode ser visto a seguir.
Muitas crianças e adolescentes expostos à situação de risco 
social (drogas, prostituição, gravidez precoce etc.)
Exclusão de crianças e adolescentes de uma atividade 
educativa complementar
Dificuldade de crianças e adolescentes em situação de maior 
risco social em praticar esporte educacional no tempo ocioso
Concorrência 
com atividades 
ilícitas nocivas 
Pobreza dificulta 
o acesso a 
atividades 
esportivas
Insuficiência de espaços e de 
infraestrutura esportivas para 
crianças e adolescentes de 
comunidades pobres
Indisponibilidade e inadequação de 
espaços existentes para a prática 
esportiva por crianças e adolescentes 
de comunidades pobres
Profissionais de educação 
física não estão capacitados 
para prática do esporte 
educacional
Baixa oferta de projetos para 
prática de esporte educacional
Baixa prioridade do esporte 
como política pública
PROBLEMA CENTRAL
CONSEQUÊNCIAS
CAUSAS
| ÁRVORE DE PROBLEMAS E REFERÊNCIAS BÁSICAS DO PROGRAMA SEGUNDO TEMPO
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Capacitação de Gestores para a Elaboração de
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Problema Descritores do problema – situação inicial (2008)
Dificuldade de crianças e adolescentes 
expostos a situações de maior risco social em 
praticar esporte educacional no tempo ocioso.
Público-alvo
Crianças e adolescentes 
expostos ao risco social.
Beneficiários
Crianças e adolescentes 
atendidos pelo programa.
Critérios de priorização
Alunos de escolas públicas com IDEB abaixo de 3,2.
Territórios com violação de direitos (trabalho 
infantil, exploração sexual, aliciamento pelo 
narcotráfico etc.).
Objetivo geral
Democratizar o acesso ao esporte educacional 
de qualidade, como forma de inclusão social, 
ocupando o tempo ocioso de crianças e 
adolescentes em situação de risco social.
D1: 400 mil alunos 
frequentam escolas públicas 
em jornada integral.
D2: 17 milhões de crianças 
e adolescentes em situação 
de vulnerabilidade social.
Objetivos específicos
Oferecer práticas esportivas educacionais, estimulando 
crianças e adolescentes a manter uma integração efetiva 
que contribua para seu desenvolvimento integral. 
Oferecer condições adequadas para a prática esportiva 
educacional de qualidade.
| REFERÊNCIAS BÁSICAS – PROGRAMA SEGUNDO TEMPO
Fonte: Adaptado de Cassiolato e Gueresi (2010).
Em seguida, é estruturado o programa para alcance dos resultados 
pretendidos, englobando toda a sua cadeia de ação. Nesse momento, 
é importante a verificação da consistência nas relações de causa 
e efeito estabelecidas. A seguir, você pode ver a estruturação apre-
sentada para o Programa Segundo Tempo.
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51Capacitaçãode Gestores para a Elaboração de
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| MODELO LÓGICO – PROGRAMA SEGUNDO TEMPO
Fonte: Adaptado de Cassiolato e Gueresi (2010).
RESULTADOS
 INTERMEDIÁRIOS FINAIS
Ampliação do número de 
profissionais atuando 
em esporte educacional 
Núcleos abastecidos 
com material esportivo 
suplementar
Aumento da participação 
e permanência de 
crianças e adolescentes
Crianças e adolescentes 
expostos a situação
de risco social
praticando regularmente 
esporte educacional
no tempo ocioso
Melhoria da qualificação 
dos profissionais que 
atuam nos Núcleos 
Promoção de troca
de experiência entre
os participantes
Ampliação e melhoria
da capacidade de 
atendimento de crianças 
e adolescentes em áreas 
de risco social
Adesão ao programa 
por famílias e 
comunidades pobres
Melhoria de capacidades 
físicas e habilidades 
motoras dos participantes 
do programa 
Melhoria da qualidade 
de vida dos participantes
Desenvolvimento
de valores sociais
Diminuição da exposição 
aos riscos sociais
Conscientização
da importância da 
prática esportiva
Melhoria do
rendimento escolar
Diminuição da
evasão escolar
Diminuição dos índices 
de busca aos serviços 
de saúde
Descoberta de
talentos esportivos
Geração de ocupação no 
setor de educação física, 
esportes e afins
Melhoria da 
infraestrutura
esportiva do país
IMPACTOS 
 DIRETOS INDIRETOS 
Melhoria de capacidades 
físicas e habilidades
motoras dos participantes
do programa 
RECURSOS/ INSUMOS
Não orçamentários
Ação orçamentária 4377 
– Funcionamento de 
Núcleos de Esporte 
Educacional
Ação orçamentária 2626 – 
Promoção de Eventos 
sobre Esporte Educacional
Ação orçamentária 8787 – 
Implantação de 
Infraestrutura para o 
Desenvolvimento do 
Esporte Educacional 
Ação orçamentária 208U 
– Apoio a Projetos 
Esportivos Sociais para a 
Infância e Adolescência
Ação orçamentária 4641 
– Publicidade de 
Utilidade Pública
ATIVIDADES
Articulação com 
parceiros para 
implantação de Núcleos 
de Esporte Educacional
Pagamento de 
monitores e 
coordenadores
Distribuição de material 
esportivo (Pintando
a Liberdade)
Transferência de 
recursos para material 
suplementar
Repasse de recursos 
para reforço alimentar
Fornecimento
de transporte
(quando necessário)
Capacitação
Organização de eventos 
do 2º Tempo
Priorização de projetos 
de implantação de 
núcleos 2º Tempo
Captação de recursos 
para apoio a projetos 
esportivos em núcleos 
do 2º Tempo
Organização de 
campanhas para 
divulgar o 2º Tempo
PRODUTOS 
Núcleos implantados 
para atender crianças
e adolescentes
Monitores e coordenadores 
desenvolvendo atividades 
nos Núcleos
Material esportivo 
adequado à demanda 
dos Núcleos
Material suplementar 
para atividades esportivas
Alimento disponibilizado 
para reforço alimentar de 
crianças e adolescentes
Deslocamento de 
crianças e adolescentes 
da comunidade ao 
Núcleo realizado
Monitores e coordenadores 
capacitados para atuarem 
nos Núcleos
Eventos realizados 
para participantes 
Espaços físicos esportivos 
e equipamentos 
implantados em 
comunidades pobres
Projetos esportivos 
chancelados como 
Núcleos do 2º Tempo
Campanhas realizadas
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MÓDULO 4 - PLANEJAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS E PROGRAMAS
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Capacitação de Gestores para a Elaboração de
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Por fim, para que haja o bom acompanhamento do programa a ser reali-
zado, devem ser atribuídos ao modelo lógico os indicadores e respectivas 
metas a serem aplicados nas diferentes fases do processo de trabalho, 
nos moldes que já apresentamos, neste módulo, nos esquemas: “Fases 
do ciclo de gestão da política pública e seus indicadores” e “Exemplo 
fictício de medição do desempenho com indicadores”.
| FATORES RELEVANTES DE CONTEXTO PARA 
O PROGRAMA SEGUNDO TEMPO
FATORES DESFAVORÁVEIS 
 z Alto grau de adesão dos parceiros. 
 z Apoio do programa pela comunidade beneficiada. 
 z Existência de espaços esportivos ociosos. 
 z Existência de parceiros com baixo grau de compromisso 
e precárias condições de execução. 
 z Ausência de um Sistema Nacional de Esporte. 
 z Mecanismos legais que dificultam o conveniamento, 
a execução e a continuidade dos projetos. 
 z Escassez de recursos orçamentários e financeiros. 
 z Ausência de coordenação de governo (programas e ações 
complementares). 
 z Falta de interação entre setores do Ministério do Esporte. 
FATORES FAVORÁVEIS 
Fonte: Adaptado de Cassiolato e Gueresi (2010).
Por fim, a terceira etapa prevista nessa metodologia de modelo lógico 
do IPEA é a identificação dos fatores relevantes de contexto que podem 
favorecer ou comprometer as ações do programa, conforme pode-se 
ver, a seguir, no exemplo do programa que estamos trabalhando.
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3.4 BALANCED SCORECARD 
O Balanced Scorecard (BSC) é uma ferramenta utilizada para a construção 
e gestão de planos estratégicos institucionais. Foi criada em 1990 por 
Robert S. Kaplan, professor de Harvard Business School, e David. P. 
Norton, pesquisador da empresa KPMG, com o objetivo de viabilizar um 
acompanhamento mais adequado do desempenho das organizações, 
que até então era feito somente por meio de relatórios financeiros. 
Kaplan e Norton desejavam permitir que o processo de gestão das 
empresas pudesse incorporar a avaliação de ativos intangíveis 
e intelectuais da instituição, criando outras medidas além da medida 
financeira tradicional. Com isso, o BSC foi estruturado em quatro 
perspectivas fundamentais de medição do desempenho organiza-
cional: financeira, de clientes, de processos internos e de aprendizado 
e crescimento (KAPLAN; NORTON, 1997). 
Segundo os autores, os objetivos, medidas (indicadores) e iniciativas 
a serem atribuídos em cada perspectiva do BSC devem ser desenvol-
vidos a partir da missão, visão e estratégia da organização, numa 
estruturação top-down, ou seja, de cima para baixo. 
Na estrutura do BSC, cada perspectiva de baixo é vista como viabili-
zadora da seguinte, numa relação de causa e efeito. Como o modelo 
de Kaplan e Norton foi estruturado inicialmente com foco em empresas, 
a perspectiva financeira estava no topo da cadeia, seguida da perspectiva 
de cliente, de processos de negócio e de aprendizado e crescimento. 
A figura a seguir representa essa dinâmica. 
Perspectivas
Financeira
Do cliente
Dos processos internos
Do aprendizado e crescimento
Fonte: Adaptado de Kaplan e Norton (1997).
| AS QUATRO PERSPECTIVAS ORIGINAIS DO BSC
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Capacitação de Gestores para a Elaboração de
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No setor público, especialmente na 
administração direta e indireta autárquica, 
considerando que as instituições não buscam 
o lucro, a perspectiva financeira costuma 
ser transferida para a base da cadeia, sendo 
entendida como viabilizadora das demais. 
Além disso, conforme orientam Kaplan e Norton (1997), a adoção 
das quatro perspectivas não necessariamente precisa ser uma regra 
universal, podendo assim ser adaptadas pelas organizações. 
Exemplo disso pode ser visto no Mapa Estratégico do Ministério 
do Desenvolvimento Regional, que separa as perspectivas em “Resultado 
Integrado”, “Políticas Públicas”, “Parcerias e Fomento” e “Gover-
nança e Gestão Corporativa”. A partir da leitura do mapa, percebe-se 
que as perspectivas de “Parcerias e Fomento” e “Governança e Gestão 
Corporativa” são viabilizadoras das “Políticas Públicas”, que, em seu 
conjunto, viabilizam o “Resultado Integrado” para a sociedade. 
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