Módulo 2 - Mudanças recentes na Administração Pública e seus impactos no Brasil

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Administração 
Pública e Contexto 
Ins� tucional 
Contemporâneo
Mudanças recentes na 
Administração Pública e 
seus impactos no Brasil
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2Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 2Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Enap, 2020
Enap Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Educação Con�nuada
SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Presidente
Diogo Godinho Ramos Costa
Diretor de Desenvolvimento Profissional
Paulo Marques
Coordenador-Geral de Educação a Distância 
Carlos Eduardo dos Santos
Desenvolvimento do curso realizado no âmbito do acordo de Cooperação Técnica FUB/CDT/Laboratório 
La�tude e Enap.
Curso produzido em Brasília, 2021.
3Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 3Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Unidade 1: Estado e polí� cas públicas .............................................. 5
1.1 Consolidação das polí� cas públicas ...................................... 5
1.2. Teoria das polí� cas públicas e seus impactos na 
Administração Pública ................................................................ 7
Unidade 2: Os Desafi os da Administração Pública no Brasil ............ 13
2.1. Transformações sociais recentes e seus refl exos no Brasil 13
2.2. Desafi os da Administração Pública atual e seus refl exos no 
Brasil ......................................................................................... 15
Referências ..................................................................................... 18
Sumário
4Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 4Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
5Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 5Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Unidade 1: Estado e polí� cas públicas
Obje� vo de aprendizagem:
Ao fi nal desta unidade, você deverá compreender o papel do Estado na segunda metade do 
século XX e seus refl exos no Brasil.
Para você entender a ação do Estado hoje, é muito importante compreender a relação entre 
Administração Pública e polí� cas públicas. Acompanhe a explicação no vídeo a seguir.
Link pro vídeo: h� ps://cdn.evg.gov.br/cursos/422_EVG/videos/modulo02_video01.mp4
1.1 Consolidação das polí� cas públicas
Especialmente após a Segunda Guerra Mundial, cresce a perspec� va do Estado como provedor de 
polí� cas voltadas ao bem-estar social. Se, antes, ele � nha como principal atribuição a manutenção 
dos direitos considerados individuais, agora, o foco é na garan� a dos direitos cole� vos. Ou seja, 
primeiro, as preocupações eram voltadas às liberdades individuais; depois, a igualdade ganha 
destaque, ultrapassando a igualdade perante a lei e a igualdade de oportunidades, e chegando a 
um padrão mínimo de igualdade econômica e social.
A ciência das polí� cas surgiu na América do Norte e na Europa, após a II 
Guerra Mundial, quando os estudiosos da temá� ca polí� ca buscaram um 
novo entendimento para as relações entre os governos e os cidadãos que 
explicasse melhor o estupendo crescimento da a� vidade do setor público 
voltada à criação, cada vez mais ambiciosa, de programas econômicos e 
sociais. (HOWLETT; RAMESH; PERL, 2013, p. 21)
.
 Isso ocorre como resultado do fortalecimento dos movimentos socialistas, especialmente após 
a Revolução Russa de 1917. O século XX foi marcado pela disputa entre movimentos socialistas, 
que denunciavam as profundas desigualdades provocadas pelo capitalismo, especialmente ao 
entrar em sua fase monopolista, e os movimentos de extrema direita, organizados como oposição 
aos primeiros.
Nos movimentos trabalhistas da maioria dos países os comunistas eram 
minorias, e onde eram fortes, na maior parte dos casos foram, ou � nham 
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Administração Pública e seus 
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sido, ou iriam ser suprimidos. O medo da revolução social, e do papel 
dos comunistas nela, era bastante real, como provou a segunda onda de 
revoluções durante e após a Segunda Guerra Mundial, mas nos 20 anos 
de enfraquecimento do liberalismo nem um único regime que pudesse 
ser chamado de liberal-democrá� co foi derrubado pela esquerda. O 
perigo vinha exclusivamente da direita. E essa direita representava não 
apenas uma ameaça ao governo cons� tucional e representa� vo, mas 
uma ameaça ideológica à civilização liberal como tal, é um movimento 
potencialmente mundial, para o qual o rótulo “fascismo” é ao mesmo 
tempo insufi ciente, mas não inteiramente irrelevante. (HOBSBAWM, 
1998, p. 116).
Portanto, conforme explica Hobsbawm (1998), as desigualdades que se acentuaram após 
a Revolução Industrial, especialmente nos séculos XIX e XX, provocaram o crescimento dos 
movimentos trabalhistas e dos sindicatos, bem como dos par� dos polí� cos socialistas e 
comunistas em toda a Europa. Em contrapar� da, esses movimentos es� mularam o crescimento 
dos movimentos de direita, como o fascismo na Itália e o nazismo na Alemanha, cujo foco era o 
crescimento dos movimentos trabalhistas.
O cimento comum desses movimentos era o ressen� mento de homens 
comuns contra uma sociedade que os esmagava entre a grande empresa, 
de um lado, e os crescentes movimentos trabalhistas, de outro. Ou que, 
na melhor das hipóteses, os privava da posição respeitável que � nham 
ocupado na ordem social, e que julgavam lhes ser devida, ou do status 
social numa sociedade dinâmica a que achavam que � nham direito a 
aspirar. (HOBSBAWM, 1998, p. 122-123).
O resultado dessa relação extremamente confl ituosa, associada aos resultados da Primeira 
Guerra Mundial, ocorrida entre 1914 e 1918, e da crise econômica mundial, representada pela 
crise da bolsa de valores de Nova Iorque em 1929, foi a Segunda Guerra Mundial. Depois disso, há 
o crescimento das revoluções socialistas, impulsionando a polarização do mundo: o capitalismo, 
liderado pelos Estados Unidos; e o socialismo, liderado pela União Sovié� ca.
Uma das estratégias para impedir o avanço do socialismo nas economias capitalistas, 
especialmente da Europa ocidental, foi a implementação de polí� cas de promoção do bem-estar 
social defendidas pela ideologia socialista. Concretamente, não houve um modelo padrão de 
estado de bem-estar social, também conhecido pelo termo em inglês welfare state, mas vários:
À medida que examinamos as variações internacionais dos direitos 
sociais e de estra� fi cação do welfare state, encontramos combinações 
qualita� vamente diferentes entre Estado, mercado e família. As variações 
que descobrimos não estão, portanto, linearmente distribuídas, mas 
agrupam-se segundo os � pos de regime. (ESPING-ANDERSEN, 1991, p. 
91).
Ainda de acordo com Esping-Andersen (1991), os principais modelos são:
• Liberal: Com foco nos bene� cios aos comprovadamente pobres.
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• Corpora� vista: Com foco na desmercadorização da força de trabalho. 
• Social-democratas: Com foco nas polí� cas de acesso universal. 
No entanto, é interessante observar que a ins� tuição dos estados de bem-estar social implicou a 
ampliação do papel estatal como provedor de polí� cas para a sociedade e, consequentemente, 
tornou esse papel mais complexo.
Nesse momento, a necessidade é a organização do Estado por meio de polí� cas públicas, 
organizadas a par� r do debate com a sociedade. Elas têm um caráter fortemente incremental 
e são reformatadas o tempo todo de acordo com a evolução dos debates polí� cos. Conforme 
explica Saraiva (2006, p. 28): “O processo de polí� ca pública mostra-se como forma moderna de 
lidar com as incertezas decorrentes das rápidas mudanças do contexto.”
Uma das consequências é a necessidade de separar a gestão da máquina pública, que con� nua 
a contar com a confi guração burocrá�ca, da gestão das polí� cas públicas, que demanda mais 
dinamismo e fl exibilidade do aparato administra� vo. Isso tem implicações inclusive nas relações 
entre Estado e sociedade e entre Administração Pública e governo.
Após esse período, houve um revezamento de períodos de maior intervenção estatal na economia 
e nas polí� cas sociais com períodos de predominância do liberalismo, devido ao avanço do new 
public management (NPM). Porém, o Estado não abandonou o papel de provedor de polí� cas 
públicas, sejam elas regulatórias, distribu� vas ou redistribu� vas, e olhar a organização estatal a 
par� r da sociedade passou a ser uma necessidade governamental.
Conforme explica Hobsbawn (1998, p. 245):
Encerrou-se um extenso período de governo centrista e moderadamente 
social-democrata, quando as polí� cas sociais da Era de Ouro pareceram 
fracassar. Governos da direita ideológica, comprome� dos com uma 
forma extrema de egoísmo comercial a laissez-faire, chegaram ao poder 
em vários países por volta de 1980.
A par� r da crise de 2008, passou a exis� r um novo debate sobre a função do Estado em um mundo 
globalizado, onde o que ocorre em um país infl uencia diretamente os demais. É importante 
ressaltar que as polí� cas públicas variam de um país para outro, de acordo com sua inserção no 
mundo globalizado, seu nível de desenvolvimento econômico e de homogeneidade social.
1.2. Teoria das polí� cas públicas e seus impactos na 
Administração Pública
Depois de contextualizar polí� cas públicas, vamos detalhá-las a par� r de seus signifi cados. Analisando 
a literatura especializada, encontramos diversos conceitos, que podem ser consolidados na defi nição 
8Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 8Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
de Willian Jenkins (1978 apud HOWLETT; RAMESH; PERL, 2013). Para ele, polí� ca pública é um
[...] conjunto de decisões inter-relacionadas, tomadas por um ator 
ou grupo de atores polí� cos, e que dizem respeito a obje� vos e meios 
necessários para alcançá-los, dentro de uma situação específi ca em que 
o alvo dessas decisões estaria, em princípio, ao alcance desses atores. 
(JENKINS, 1978 apud HOWLETT; RAMESH; PERL, 2013, p. 8).
Entendendo essa defi nição, podemos enfa� zar dois elementos essenciais: a tomada de decisões e a 
transformação dessas decisões em ações que produzam resultados para a sociedade.
O primeiro nos remete à decisão polí� ca tomada por um conjunto de atores, ou seja, ao seu conceito. 
Pode-se afi rmar que a origem de toda polí� ca pública é uma decisão polí� ca. Na democracia 
representa� va, as principais decisões passam pelo Poder Legisla� vo, composto por representantes 
eleitos cuja prerroga� va é tomar decisões de interesse cole� vo. No entanto, esse processo é mais 
amplo e, na maioria das vezes, também conta com a par� cipação de outros atores polí� cos.
Uma refl exão importante sobre essa questão é trazida por David Easton (1953): as decisões 
sobre polí� cas públicas resultam do processamento pelo sistema polí� co dos inputs, 
com origem na sociedade, e dos withinputs, com origem no próprio sistema polí� co..
[...] de acordo com Easton, os inputs e os withinputs podem expressar demandas 
e suporte. As demandas podem ser, por exemplo, reivindicações de bens e 
serviços, como saúde, educação, estradas, transportes, segurança pública, 
normas de higiene e controle de produtos alimen� cios, previdência social 
etc. Podem ser, ainda, demandas de par� cipação no sistema polí� co, como 
reconhecimento do direito de voto dos analfabetos, acesso a cargos públicos 
para estrangeiros, organização de associações polí� cas, direitos de greve etc. 
Ou ainda, demandas de controle da corrupção, de preservação ambiental, de 
informação polí� ca, de estabelecimento de normas para o comportamento dos 
agentes públicos e privados etc. (RUA, 1998, p. 2).
O segundo nos remete à defi nição de obje� vos e meios para alcançá-los, ou seja, a uma ação que 
produza resultados. No entanto, antes de ser executada, é necessário planejar essa ação tanto 
em termos de estabelecimento de diretrizes, obje� vos e metas, quanto em relação às estratégias 
mais adequadas para sua implementação. Com isso, o planejamento e a implementação devem ser 
tratados como interdependentes.
Assim, é importante refl e� r sobre a complexidade desse processo, pois uma polí� ca pública impacta 
várias áreas da ação governamental e está sempre sujeita a redefi nições. Sobre isso, Saraiva (2006, 
p. 29) explica:
É importante destacar que o processo de polí� ca pública não possui uma 
racionalidade manifesta. Não é uma ordenação tranquila na qual cada ator social 
conhece e desempenha o papel esperado.
[...]
As modernas teorias do caos são as que mais se aproximam de uma visualização 
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adequada da dinâmica social, ou o � po específi co de organização que March 
e Olson denominam “anarquia organizada”. Para eles, são caracterís� cas das 
ins� tuições do Execu� vo as preferências problemá� cas, as tecnologias não 
claramente especifi cadas e a par� cipação fl uida. Daí a difi culdade de racionalizar 
os processos de polí� ca pública.
Tal complexidade levou a um intenso esforço para racionalizá-lo, a exemplo da criação de � pologias 
ou sistemas classifi catórios, tanto para se entender os � pos e suas especifi cidades, quanto para se 
organizar o processo da sua gestão, denominado ciclo da polí� ca pública.
Quanto aos � pos, conforme aponta Secchi (2014), usou-se diversos critérios, como a relação entre 
custos e bene� cios, saliência e complexidade, nível de conhecimento e intencionalidade dos gestores 
de polí� cas públicas e a relação entre técnica e polí� ca.
No entanto, o mais u� lizado é o desenvolvido por Theodore Lowi (1972), cujo critério é o impacto no 
fi nanciamento e no acesso aos resultados produzidos esperado pela sociedade. Ele divide as polí� cas 
públicas em quatro � pos: regulatórias, distribu� vas, redistribu� vas e cons� tu� vas, conforme 
defi nidos por Secchi (2014):
A � pologia mais usual sobre o ciclo das polí� cas públicas inicia com a entrada de um tema na agenda 
governamental e conclui com a sua avaliação. No entanto, o conceito de ciclo nos remete à ideia de 
movimento, ou seja, cada etapa alimenta a seguinte e a úl� ma alimenta a primeira.
Cabe ressaltar que essa retroalimentação não é linear, isto é, as etapas não seguem uma sequência 
encadeada e con� nua. Ao contrário, as polí� cas públicas estão sempre em movimento, de acordo 
com Wu, Ramesh, Hawle� e Fritzen (2014, p. 21): “[...] as a� vidades das polí� cas não ocorrem em 
‘estágios’, com uma progressão linear de um para o outro”. A avaliação de uma polí� ca pública, por 
exemplo, produz insumos que indicam a necessidade de reformulação e sua implementação.
Para compreender o ciclo das polí� cas públicas, dadas sua obje� vidade e sua simplicidade, os 
referidos autores (WU; RAMESH; HAWLETT; FRITZEN, 2014) u� lizam a seguinte � pologia: as funções 
gerais da criação de polí� cas públicas que os gestores públicos podem realizar consistem em cinco 
a� vidades essenciais. São elas:
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A defi nição de agenda é a fase em que o governo, por meio do processo polí� co, decide que 
determinado problema ou demanda social será transformado em polí� ca pública. Muitos atores, 
individuais e cole� vos, de dentro e de fora do governo, par� cipam desse processo.
Para uma questão social fazer parte da agenda governamental, avalia-se a sua capacidade de angariar 
apoio polí� co e o apelo eleitoral que ela representa. Os polí� cos, os quais defi nem as questões que 
farão parte da agenda governamental, têm maior propensão a contemplar temas com maior apelo 
eleitoral, mas consideram também os que possuem potencial para provocar desgastes, mesmo quenão sejam populares.
Outro aspecto relevante foi a introdução das janelas de polí� cas públicas por John Kingdon (2003): 
são conjunturas favoráveis para uma questão social fazer parte da agenda governamental. Wu, 
Ramesh, Howle� e Fritzen (2014, p. 37) as dividem em quatro:
• janelas ro� neiras: em que eventos processuais ro� neiros, tais como ciclos 
orçamentários, ditam aberturas de janelas;
• janelas discricionárias: em que o comportamento polí� co individual por parte dos 
tomadores de decisão determina aberturas de janelas;
• janelas aleatórias: quando acontecimentos imprevistos, como desastres ou 
escândalos, abrem janelas;
• janelas induzidas: em que questões relacionadas são atraídas para as janelas já 
abertas em outros setores ou áreas de problemas, tal como quando surgem questões 
de segurança ferroviária devido ao aumento da atenção dada à companhia aérea, ou 
questões de segurança automobilís� ca devido a alguma crise ou acidente.
Na etapa de formulação, são levantadas alterna� vas para sua implementação. Além disso, é 
fundamental analisá-las em relação aos impactos polí� cos, aos custos, aos arranjos ins� tucionais 
necessários à implementação, ao tempo necessário à produção de resultados e aos apoios 
polí� cos atraídos.
A tomada de decisão implica escolha da alterna� va levantada para implementação da polí� ca 
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pública. Nessa etapa, discute-se sobre os modelos de decisão, classifi cados em racional, 
incremental e de fl uxos múl� plos. Secchi (2014) explica esses modelos da seguinte forma:
• Modelo Racional: Entende-se que a tomada de decisão obedece a passos 
sequenciais em um padrão ideal, apresentados no policy cicle: defi nição do problema, 
estabelecimento de obje� vos, construção de soluções, decisão sobre as alterna� vas 
estudadas e assim por diante. (SECCHI, 2014, p. 53).
• Modelo Incremental: Possui três caracterís� cas principais:
1) problemas e soluções são defi nidos, revisados e redefi nidos simultaneamente e em 
vários momentos;
2) as decisões presentes são consideradas dependentes das decisões tomadas no 
passado e os limites impostos por ins� tuições formais e informais são barreiras à 
tomada de decisão livre por parte dos policymakers;
3) as decisões são consideradas dependentes dos interesses dos atores envolvidos na 
elaboração da polí� ca pública e, por isso, a solução escolhida pode não ser a melhor 
opção, mas a que foi poli� camente lapidada em um processo de consensos e de ajuste 
mútuo de interesses. (SECCHI, 2014, p. 53).
• Modelo dos fl uxos múl� plos: Entende-se que o fl uxo dos problemas depende 
da atenção do público; o fl uxo das soluções depende da atuação dos empreendedores, 
pessoas que querem ter suas soluções implementadas; e o fl uxo da polí� ca varia de 
acordo com eventos especiais, tais como desenho e aprovação do orçamento público, 
reeleições, subs� tuição de membros do Execu� vo, refi namento de programas públicos.
Em seguida, tem-se a fase mais complexa: implementação. Nela, novos atores entram no 
processo, a exemplo da burocracia do nível da rua, atuante na esfera operacional.
Além disso, há problemas relacionados ao fato de, no planejamento, não terem sido consideradas 
todas as variáveis que impactam a polí� ca pública; ao fato de que as conjunturas podem se alterar 
entre a formulação e a implementação; e problemas relacionados a disputas entre ins� tuições 
governamentais, com interesse em executar a polí� ca pública como forma de ampliar o poder e 
o orçamento.
Por esses mo� vos, é fundamental desenvolver um modelo de monitoramento, com defi nição de 
prazos, responsabilidades e sistema de governança, além de instâncias decisórias a cada � po e 
complexidade de problema. Deve haver também fl exibilidade para reformulação da alterna� va 
escolhida ao longo da implementação.
Apesar de ser apresentada como úl� ma, a avaliação perpassa todo o ciclo. É um sistema de 
julgamento qualifi cado, a par� r dos resultados ob� dos por meio de métodos legi� mados 
sobre resultados e meios u� lizados para alcançá-los. São vários os seus � pos, defi nidos a par� r 
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de critérios específi cos, por exemplo: a fase do ciclo da polí� ca pública em que a avaliação é 
realizada, os obje� vos da avaliação, a metodologia u� lizada e quem avalia.
Quanto à fase da polí� ca pública em que a avaliação é realizada, ela é classifi cada como ex-ante 
ou ex-post:
• Avaliação ex-ante: Realizada antes da implementação. Tem como fi nalidade 
auxiliar na fase de formulação.
• Avaliação ex-post: Realizada após a implementação. Tem como fi nalidade a 
medição dos resultados e o aprimoramento do processo da polí� ca pública.
Quanto aos obje� vos pretendidos, ela é classifi cada como avaliação de processos e avaliação de 
resultados:
• Avaliação de processos: Tem como obje� vo avaliar se a polí� ca pública foi 
implementada consoante os resultados almejados.
• Avaliação de resultados: Pode ser classifi cada como: de efe� vidade, tem como 
obje� vo mensurar as mudanças concretas ocorridas no público-alvo ou na sociedade 
como um todo; de efi cácia, tem como obje� vo avaliar a relação entre as entregas e 
os meios u� lizados; e de efi ciência, tem como obje� vo avaliar a relação entre custos e 
resultados, sejam as entregas ou os impactos provocados pela polí� ca pública.
Quanto à metodologia u� lizada, ela é classifi cada como experimental e não experimental:
• Avaliação experimental: U� liza metodologias quan� ta� vas, que permitem obter 
respostas asser� vas sobre a relação entre a polí� ca pública e o resultado observado, 
descartando efeitos de outras variáveis.
• Avaliação não experimental: U� liza metodologias cien� fi cas e apresenta 
resultados qualita� vos e probabilís� cos em relação aos efeitos da polí� ca pública.
Quanto a quem realiza a avaliação, ela é classifi cada como interna, externa ou par� cipa� va:
• Avaliação interna: Realizada pelos órgãos responsáveis pela gestão da polí� ca 
pública ou por órgãos especializados dentro da Administração Pública.
• Avaliação externa: Executada por ins� tuições não governamentais, por exemplo, 
universidades ou organismos internacionais.
• Avaliações par� cipa� vas: Realizada pelos atores das polí� cas públicas, em 
13Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 13Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
especial, seus usuários e os responsáveis pela implementação, concedendo maior 
legi� midade.
Cada � po apresenta vantagens e desvantagens e são escolhidos em concordância com as 
caracterís� cas das polí� cas públicas e dos obje� vos pretendidos.
Por fi m, o mais importante é compreender a ação do Estado pela perspec� va das polí� cas, 
implicando maior complexidade para a Administração Pública. Assim, ressaltamos a necessidade 
de se buscar modelos mais dinâmicos e fl exíveis de administração pública, a fi m de atender ao 
processo das polí� cas públicas e suas especifi cidades. Enfi m, é essencial fornecer condições para 
a integração das polí� cas públicas.
Unidade 2: Os Desafi os da Administração Pública no 
Brasil
Obje� vo de aprendizagem:
Ao fi nal desta unidade, você deverá ser capaz de reconhecer os desafi os da Administração Pública 
brasileira com a consolidação das polí� cas públicas.
Para entender sobre o processo de planejamento, acesse o vídeo a seguir.
Link do vídeo: h� ps://cdn.evg.gov.br/cursos/422_EVG/videos/modulo02_video02.mp4
2.1 Transformações sociais recentes e seus refl exos no Brasil
Compreender a Administração Pública pela perspec� va das polí� cas públicas implica pensar na 
organização da ação estatal a par� r das questões e das demandas sociais, as quais apresentam 
especifi cidades e devem ser compreendidas de forma integrada.
Assim sendo, a Administração Pública precisa ser fl exívelpara se adaptar às especifi cidades da 
polí� ca pública e à sua dinâmica no tempo. Simultaneamente, ela necessita funcionar de forma 
integrada e coordenada.
Para estar à altura do desafi o de governar, as sociedades modernas, acima de tudo, 
os governos e gestores públicos precisam reconhecer as interligações complexas 
e inesperadas que existem e surgem entre os problemas públicos. Para lidar com 
essas questões de forma adequada, eles precisam defi nir ins� tuições e prá� cas 
que conduzam a responder às complexidades dos problemas que enfrentam e 
ajustá-las. (WU; RAMESH; HOWLETT; FRITZEN, 2014, p. 139).
No mundo todo, as sociedades têm passado por transformações signifi ca� vas, tornando-as cada 
vez mais complexas e desafi adoras. Consequentemente, exige-se esforços estatais na busca de 
respostas efi cazes e efe� vas para problemas sociais e econômicos. São solicitados novos arranjos 
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ins� tucionais e capacidade inovadora de gestão, com estratégias e ferramentas adequadas e 
pessoal preparado e mo� vado.
Além do impacto do crescimento populacional e urbanís� co, das mudanças tecnológicas e da 
interdependência global, os estados contemporâneos deparam-se com novos cenários, que 
reúnem a exigência de maior par� cipação dos cidadãos nas decisões públicas, a exemplo do 
combate à destruição ambiental e à escassez de recursos. Por outro lado, os novos meios de 
comunicação têm exigido maior transparência governamental, bem como a oferta de serviços 
mais ágeis por meio de plataformas digitais.
Países em desenvolvimento devem enfrentar a superação das desigualdades sociais e garan� r a 
estabilidade e o crescimento econômico. A Cons� tuição brasileira de 1988 trouxe, pela primeira 
vez em nossa história, um conjunto de direitos de cidadania, tanto civis e polí� cos como 
econômicos e sociais, e a responsabilidade do Estado por garan� -lo.
Cabe destacar que o Brasil possui realidades dis� ntas e desafi adoras para a promoção de um 
modelo de desenvolvimento territorialmente equilibrado. Estudo desenvolvido pelo então 
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (BRASIL, 2008, p. 24-25) aponta que:
[...] destacaram-se seis grandes áreas, expressões das homogeneidades e, por 
contraposição, das diferenças que marcam o território nacional. [...]
Cada uma dessas áreas merece análise obje� va em separado em qualquer 
estratégia de desenvolvimento que se pretenda organizar para o Brasil. Pensar o 
futuro da confi guração territorial brasileira é pensar como se pode transformar 
a realidade do País em busca de uma trilha de superação de ao menos algumas 
dessas grandes marcas de divisão do território nacional.
O mapa a seguir apresenta as regiões supramencionadas.
Outro aspecto que impacta a gestão das polí� cas públicas é a complexidade da nossa nação 
15Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 15Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
federa� va: o Brasil é formado pela União, por 26 estados, pelo Distrito Federal e por 5.570 
municípios. O ciclo inteiro das polí� cas públicas é impactado por esse modelo, pois qualquer 
polí� ca pública de dimensão nacional deve ser pensada com a ação coordenada desses entes 
federa� vos.
As relações ver� cais na federação brasileira – do governo federal com Estados 
e municípios e dos governos estaduais com seus respec� vos municípios – 
são caracterizadas pela independência, pois Estados e municípios são entes 
federa� vos autônomos. (ARRETCHE, 2004, p. 20).
Ademais, há uma grande desigualdade entre os entes federa� vos em relação às capacidades 
para fi nanciar e gerir polí� cas, especialmente do ponto de vista ins� tucional. Alguns municípios 
e estados equiparam-se a muitas nações, mas outros são dependentes para garan� r polí� cas 
públicas que atendam questões e demandas de suas populações.
Assim sendo, o Estado e a Administração Pública devem estar abertos a mudanças e inovações 
necessárias, viabilizando modelos de gestão voltados à ação empreendedora e à efe� vidade 
dos resultados. Nesse sen� do, todos os sistemas estruturantes e disposi� vos administra� vos no 
setor público, a exemplo do processo orçamentário, da logís� ca e da gestão de pessoas, devem 
convergir para tornar a máquina administra� va mais célere e responsiva aos interesses e às 
necessidades da sociedade em geral e dos cidadãos em par� cular.
2.2 Desafi os da Administração Pública atual e seus refl exos no 
Brasil 
Nos anos 1990, buscou-se soluções para adequar a Administração Pública à nova realidade 
fundamentadas na teoria do new public management (NPM), cuja base era formada por modelos 
de gestão inspirados na administração de empresas e na lógica de mercado. Tais modelos foram 
desenvolvidos na Europa e nos Estados Unidos e amplamente u� lizados nas reformas estatais de 
países em desenvolvimento.
No Brasil, o resultado foi um amplo processo de priva� zação ou desesta� zação de empresas 
criadas para impulsionar a industrialização e a concessão da exploração de serviços à inicia� va 
privada. Isso implicou o fortalecimento de polí� cas públicas regulatórias, por meio de leis e 
agências reguladoras.
As agências reguladoras brasileiras inauguraram a estratégia de contratualização, cuja premissa 
era que agências governamentais funcionariam melhor se fossem desconcentradas e seus 
dirigentes ganhassem autonomia. Em contrapar� da, estes seriam cobrados para apresentar 
resultados defi nidos em contratos estabelecidos formalmente entre as agências e os órgãos 
formuladores das polí� cas públicas.
Nessa mesma linha, previa-se um processo denominado publicização, fundamentado no 
estabelecimento de um modelo de parcerias com ins� tuições não estatais, mas com fi nalidades 
de interesse público. Um dos exemplos mais importantes foi o das organizações sociais. Conforme 
16Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 16Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
previsto na Lei nº 9.637/1998, mediante o estabelecimento de contratos de gestão:
Art. 1º O Poder Execu� vo poderá qualifi car como organizações sociais pessoas 
jurídicas de direito privado, sem fi ns lucra� vos, cujas a� vidades sejam dirigidas 
ao ensino, à pesquisa cien� fi ca, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e 
preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde, atendidos aos requisitos 
previstos nesta Lei.
Peters (2008, p. 290) resume de forma didá� ca os principais elementos desse modelo:
A ideia básica do NPM é a de que se deve tornar o governo mais efi ciente e 
efe� vo. Para alcançar esse propósito, é necessário que o setor público atue 
de modo similar ao setor privado. Um dos componentes dessas reformas tem 
sido ampliar a autonomia dos administradores e de suas organizações, par� ndo 
da premissa de que se o talento gerencial não es� vesse confi nado a normas 
internas, o setor público seria mais efi ciente [...]. Além disso, essa autonomia 
deveria ter sido ampliada pela criação de diversas organizações autônomas [...], 
como as Next Steps Agencies (Agências dos Próximos Passos) no Reino Unido.
À Administração Pública caberia a gestão dos órgãos públicos, cuja responsabilidade seria a 
formulação das polí� cas públicas e não a sua execução. Esses órgãos públicos deveriam também 
estabelecer mecanismos de gestão centrados no desempenho individual e na compe� ção. Lustosa 
da Costa (2008, p. 866) resume essa estratégia, denominada administração pública gerencial, da 
seguinte forma:
 A administração pública gerencial volta-se para:
 • a defi nição precisa dos obje� vos que o administrador público deverá 
 a� ngir em sua unidade; 
 • a garan� a de autonomia do administrador na gestão dos recursos 
 humanos, materiais e fi nanceiros que lhe foram colocados à disposição;
 • o controle ou cobrança a posterioridos resultados.
Adicionalmente, pra� car-se-ia a compe� ção administrada no interior do próprio Estado, quando 
houvesse a possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas. No plano da 
estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos tornar-se-iam 
centrais.
Como resultado, há um reconhecimento sobre os impactos posi� vos no ajuste das contas públicas 
e o estabelecimento de um modelo fundamentado no equilíbrio e na responsabilidade fi scal. Este 
úl� mo é apontado como um dos principais problemas enfrentados pelo Brasil no fi m do século XX.
Em termos mais gerais, conforme explica Peters (2008, p. 289):
17Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 17Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Essas transformações, em geral, produziram governos que são mais efi cientes 
e efi cazes. Além disso, embora a maioria das reformas implementadas tenha 
sido concebida dentro do modelo de mercado (PETERS, 2001), a administração 
pública está atualmente, em muitos países, mais aberta à par� cipação do 
público bem como mais recep� va ao envolvimento de escalões menores do 
funcionalismo público.
Porém, como admite esse mesmo autor (PETERS, 2008), do ponto de vista da Administração 
Pública, algumas propostas do modelo gerencialista não geraram os efeitos esperados após 
sua implementação. Além disso, surgiram outros problemas, por exemplo, o distanciamento 
da execução da ação pública, especialmente no que se refere às agências autonomizadas, em 
relação à polí� ca. Em outras palavras, houve uma perda de controle da Administração Pública 
por parte do sistema polí� co, representando um problema para a democracia.
Outra questão fundamental foi o aumento das difi culdades na coordenação das polí� cas públicas, 
uma vez que as agências execu� vas tendem a se concentrarem em seus negócios e dependem 
da ação de outras áreas de governo, sobre as quais não têm qualquer ascendência. No entanto, 
a solução de questões complexas demanda a atuação integrada e coordenada.
Por fi m, outro aspecto com resultados aquém do esperado foi a aposta exagerada no desempenho 
individual. Por um lado, a maior parte dos resultados alcançados pela Administração Pública são 
decorrentes do desempenho das organizações. Por outro, é muito di� cil fazer a transposição 
dos resultados organizacionais para resultados individuais desagregando-os. Ademais, mensurar 
resultados em áreas como a de formulação de polí� cas públicas é uma tarefa complexa, que 
depende da construção de indicadores qualita� vos, não obje� váveis.
Assim sendo, a par� r da reforma com foco na superação do modelo burocrá� co, é fundamental 
a busca por estratégias que visem ao aprimoramento da Administração Pública. Essas estratégias 
devem ser fundamentadas nas seguintes premissas:
• A manutenção dos ganhos adquiridos com as reformas, por exemplo, maior 
par� cipação social e maior transparência da ação pública.
• A necessidade de retomar a capacidade de coordenação polí� ca da ação 
governamental, com o fortalecimento ins� tucional público e a revisão do processo de 
desconcentração.
• O estabelecimento de resultados organizacionais e de prioridades.
• O estabelecimento de um modelo de governança em rede que associe coordenação 
polí� ca e efi cácia administra� va para a produção efi ciente dos resultados priorizados.
Uma das propostas nesse sen� do é a governança em rede. Como defendem Denhardt e Catlaw 
(2017, p. 292-293):
18Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 18Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Atualmente, o governo está envolvido em um processo polí� co juntamente com 
muitos outros atores – empresas de mercado, associações, organizações em fi ns 
lucra� vos, e cidadãos em geral. Como consequência, o design e a implementação 
das polí� ca pública, aquilo que alguns chamam de condução (steering) da 
sociedade”, já não está mais nas mãos de uma unidade governamental singular 
que atua sozinha ou em acordo estreito com um ou dois outros atores, mas foi 
suplantado por redes muitas vezes um tanto complexas de governança formadas 
por uma pluralidade de atores, cada qual trazendo os próprios interesses 
especiais, recursos e arsenal de exper� se.
A busca de estratégias e arranjos que respondam de forma efi caz à nova realidade da Administração 
Pública é um grande desafi o e precisa ser feita por meio de aprendizagem associada à inovação. 
Portanto, não se trata de um retorno a paradigmas anteriores e nem de uma ruptura radical com 
o processo de modernização.
No Brasil, esse é um processo ainda mais desafi ador, porque a Administração Pública, em que 
pese aos avanços alcançados, ainda apresenta signifi ca� vas fragilidades. Isso refl ete na sua 
capacidade de responder com qualidade e tempes� vidade aos desafi os do século XXI, em 
especial às crescentes demandas da sociedade brasileira.
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