Manual de Gestão Pública Contemporânea

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MANUAL DE GESTÃO PÚBLICA CONTEMPORÂNEA
Viabilizar a inclusão, reduzir a desigualdade e promover o desenvolvimento socioeconômico e ambiental 
sustentável são os principais desafios com que os governantes se defrontam no final desta primeira 
década do século XXI. Uma visão mais abrangente do mundo atual nos permite vislumbrar as transfor-
mações que a denominada “sociedade do conhecimento” ou “economia da informação” ou “sociedade 
da informação” está provocando na sociedade mundial. Por sua vez, o ritmo do processo de globaliza-
ção, numa velocidade cada vez maior, especialmente com a utilização de redes digitais, está provocan-
do e exigindo mudanças profundas nos Estados-nação e nos governos e administrações públicas nos 
âmbitos: local, regional, nacional e global, que vão além das esferas econômica, social e ambiental.
As avaliações recentes da administração pública brasileira revelam que a sua estrutura ainda perma-
nece pesada, burocrática e centralizada. E, mesmo diante dos efeitos provocados pela globalização e 
pelas crescentes pressões da sociedade, ela não tem sido capaz de responder adequadamente, enquan-
to organização, às demandas e aos desafios da modernidade. Tendo como referência as escolhas da 
sociedade – que define o papel do Estado que deseja – é que se delineiam a forma de atuar na gestão 
pública, o seu modelo, as suas práticas e os seus valores. Os efeitos das decisões e ações da gestão 
pública se refletem de forma intensa sobre os cidadãos, os segmentos sociais e os agentes econômicos. 
Verifica-se, nesse contexto, uma intensificação do debate sobre a eficiência e legitimidade, bem como 
em relação ao princípio da participação na gestão pública.
Além de reforçar e destacar os temas mais relevantes sobre a administração pública no Brasil, in-
fluenciada pelas transformações em curso no mundo, o livro cuida de examinar as funções do Estado 
e as especificidades da gestão pública, especialmente após a Constituição Federal de 1988. Essas 
funções estão divididas em quatro grandes setores: as funções de Estado stricto sensu orientadas para 
a manutenção da ordem interna, defesa do território, representação externa, provimento da justiça, 
tributação e administração dos serviços que presta; as funções econômicas, que cuidam da criação 
e administração da moeda nacional, regulamentação dos mercados e promoção do desenvolvimento-
planejamento, geração de incentivos e estímulos, construção de infraestrutura em setores estratégicos, 
entre outros; as funções sociais destinadas ao provimento universal dos bens sociais fundamentais, 
como saúde, educação, habitação, alimentação, redes de proteção social; e as funções destinadas à 
preservação do meio ambiente.
Assim, o livro tem como objetivo principal permitir que os interessados no tema “governo e adminis-
tração pública”, especialmente estudantes, professores, pesquisadores, técnicos, analistas e especialistas 
que atuam na gestão governamental e em políticas públicas, possam ampliar o nível de compreensão de 
como ocorrem os processos e procedimentos de gestão no âmbito da administração pública no Brasil.
APLICAÇÃO
Livro-texto para as disciplinas Gestão Pública Contemporânea e Administração Pública dos cursos de 
graduação e pós-graduação de administração, economia, contabilidade, ciências políticas, socio-
logia e direito. Texto complementar para as disciplinas Economia do Setor Público e Políticas Públicas 
dos cursos de graduação e pós-graduação de administração, economia, contabilidade, ciências 
políticas, sociologia e direito. Leitura de atualização para os especialistas em políticas públicas 
e gestão governamental, analistas de orçamento, finanças e controle, técnicos de planejamento, 
auditoria do tesouro nacional etc., bem como para os candidatos a ingressarem nas áreas de planeja-
mento, orçamento, gestão, finanças e controle, entre outras carreiras típicas do Estado.
A ação do Estado-nação se efetiva por 
meio da gestão pública, objetivando 
viabilizar e garantir direitos, ofertar 
serviços e distribuir recursos. A ges-
tão pública pode ser entendida como a 
governança de uma rede complexa, in-
tegrada de inúmeros e distintos atores 
como partes do governo local, regional 
e nacional, cujos objetivos e interesses 
são conflitantes. Assim, fica evidenciado 
que o governo não é um ator que pode 
impor de forma unilateral os seus dese-
jos sobre os demais.
Diante desse novo cenário, o principal 
desafio dos governos e da adminis-
tração pública no mundo contempo-
râneo é promover o desenvolvimento 
econômico e social sustentável, num 
ambiente de mudanças de paradig-
mas, que estão impactando de manei-
ra profunda a sociedade, em especial 
nas áreas socioeconômica, ambiental, 
cultural e tecnológica. Esse desafio im-
põe aos governos e às administrações 
públicas a necessidade de repensar a 
questão da governança e do modelo 
de gestão pública, ao mesmo tempo 
em que exige mecanismos inovadores 
de relacionamento com a sociedade. 
Nesse esforço, os governos, além da 
preocupação permanente em elevar o 
nível do desempenho na gestão públi-
ca – disponibilizando cada vez mais 
bens e serviços, com menos recursos 
–, devem dedicar especial atenção às 
questões que envolvem a ética, a mo-
ral e a transparência na administração 
pública (accountability). 
4ª edição
Revista e atualizada
Inclui análise dos efeitos das mudanças de paradigmas na 
administração pública brasileira
José Matias-Pereira é professor de 
administração pública e finanças 
públicas e pesquisador associado 
do programa de pós-graduação em 
Contabilidade da Universidade de 
Brasília (UnB). Doutor em Ciência 
Política pela Universidade Complutense 
de Madri, Espanha. Pós-Doutor em Ad-
ministração pela Faculdade de Econo-
mia, Administração e Contabilidade da 
Universidade de São Paulo (FEA/USP). 
Outros livros do Autor
publicados pela Atlas
•	 Curso	de	administração	
estratégica: foco no planejamento 
estratégico 
•	 Curso	de	administração	pública:	
foco nas instituições e ações 
governamentais
•	 Curso	de	gestão	estratégica	na	
administração	pública
•	 Curso	de	planejamento	
governamental: foco nas políticas 
públicas e nos indicadores sociais
•	 Economia	brasileira
•	 Finanças	públicas:	foco na atividade 
financeira do Estado, no planejamento 
e no orçamento público no Brasil
•	 Governança	no	setor	público
•	 Manual	de	metodologia	da	
pesquisa	científica
Autor também de Metodologia da pesqui-
sa, publicado pelo CEAD/UnB.
e-mail: <matias@unb.br>
6929.indd 1 26/01/2012 14:09:29
1a Prova
Manual de Gestão 
Pública Contemporânea
4a Prova 4a Prova
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1a Prova
SÃO PAULO
EDITORA ATLAS S.A. – 2012
José Matias-Pereira
Manual de Gestão 
Pública Contemporânea
4a Edição
Revista e atualizada
Inclui análise dos efeitos das mudanças de 
paradigmas na administração pública brasileira
Livro digitaL
1a Prova
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
(Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)
Matias-Pereira, José
Manual de gestão pública contemporânea / José Matias-Pereira. – 4. ed. – São Paulo: 
Atlas, 2012.
Bibliografia.
 ISBN 978-85-224-6929-1
e ISBN 978-85-224-7729-6
 1. Administração pública – Brasil 2. Administração pública – Brasil – Manuais I. Título.
07-3874 CDD-354.81
Índice para catálogo sistemático:
1. Brasil: Gestão pública: Manuais 354.81
TODOS OS DIREITOS RESERVADOS – É proibida a reprodução total ou parcial, de qualquer 
forma ou por qualquer meio. A violação dos direitos de autor (Lei no 9.610/98) é crime 
estabelecido pelo artigo 184 do Código Penal.
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01203-904 São Paulo (SP)
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© 2007 by Editora Atlas S.A.
1. ed. 2007; 2. ed. 2009;3. ed. 2010; 4. ed. 2012
Capa: Roberto de Castro Polisel
Composição: Set-up Time Artes Gráficas
ABDR
1a Prova
Dedico este livro ao professor Alberto Guerreiro Ramos 
(1915-1982), um intelectual além de seu tempo, possuidor de 
uma visão comprometida com o Brasil e com as lutas da época. 
No conjunto de sua vasta e consistente produção intelectual des-
taco, em particular, Administração e estratégia de desenvolvimento, 
publicado em 1966, no qual utiliza o formalismo como catego-
ria central. Recordo que o conceito de formalismo diz respeito à 
dificuldade de se traduzir uma lei ou qualquer dispositivo legal 
para a realidade. Trata-se de um estudo importante para a com-
preensão do papel do Estado no Brasil moderno e as forças que, 
em grande parcela, contribuíram para definir o seu perfil nesta 
segunda década do século XXI.
1a Prova
1a Prova
Sumário
Prefácio à 4a edição, ix
Prefácio à 3a edição, xi
Prefácio à 2a edição, xiii
Prefácio à 1a edição, xv
Introdução, 1
Parte I – Gestão Pública, Governabilidade, Governança e Accountability, 5
1 Desafio da gestão pública no mundo contemporâneo, 7
2 Efeitos das mudanças de paradigmas na Administração Pública brasileira, 35
3 Burocracia, cultura organizacional e reforma na Administração Pública, 55
4 O processo de modernização da Administração Pública, 67
5 Governabilidade, governança e accountability, 75
6 Ética e moral na Administração Pública, 87
7 Reforma do Estado e transparência no Brasil, 103
Parte II – Planejamento e Gestão Estratégica, 113
8 Organização da Administração Pública no Brasil, 115
9 Planejamento e gestão estratégica: conceitos e ferramentas, 123
10 Planejamento estratégico: uma visão do setor público no Brasil, 137
Parte III – Compreensão e Funcionamento da Administração Pública no 
 Brasil, 165
11 Gestão pública empreendedora, 167
1a Prova
viii Manual de Gestão Pública Contemporânea • Matias-Pereira
12 Inovação institucional do setor público brasileiro, 189
13 Formulação, implementação e avaliação de políticas públicas no Brasil, 193
Considerações finais, 243
Anexos, 247
Anexo 1 – Quadro-síntese: conceitos e normas da Administração Pública, 249
Anexo 2 – Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar no 101, de 4 de maio 
 de 2000), 257
Anexo 3 – Quadro-síntese: evolução histórica da Ciência da Administração, 277
Anexo 4 – Quadro-síntese: programa de Administração Pública voltado ao cidadão, 279
Anexo 5 – Quadro-síntese: regras para planejar melhorias nos serviços públicos, 281
Anexo 6 – Choque de gestão na Administração Pública, 283
Referências, 287
1a Prova
Prefácio à 4a edição
Pode-se argumentar, diante da dimensão e complexidade das mudanças que 
estão ocorrendo no mundo contemporâneo, que o Estado-nação, que se concre-
tiza por meio do governo e da administração pública, é cada vez mais deman-
dado e questionado pela sociedade, exigindo serviços públicos de melhor qua-
lidade, com menores custos e maior transparência das ações governamentais. 
É perceptível que essas transformações aceleradas e irreversíveis que estão 
ocorrendo em nível global nas últimas décadas, com quebras de paradigmas, 
notadamente nas áreas das tecnologias das comunicações e informações, or-
ganizacionais, geopolíticas, comerciais e econômico-financeiras, culturais, so-
ciais e ambientais, estão afetando a todos os países, instituições, organizações 
públicas e privadas e indivíduos, indistintamente. É oportuno ressaltar que nos 
períodos em que ocorrem quebras de paradigmas, que abalam os modelos e as 
estruturas antigas, também se abrem novas oportunidades em quase todos os 
campos das atividades humanas. 
Assim, frente a esse novo cenário, a administração pública está sendo pres-
sionada a alterar a sua forma de atuar nos seus diversos âmbitos (local, esta-
dual, nacional, regional e global), que vão mais além das esferas econômica e 
social. Viabilizar a inclusão, reduzir a desigualdade e promover o desenvolvi-
mento socioeconômico e ambiental sustentável surgem nesse contexto como os 
principais desafios com que a maioria dos governos e administrações públicas 
ao redor do mundo se defronta nesta segunda década do século XXI.
Nesse sentido, buscamos destacar, discutir e analisar neste livro os assun-
tos mais relevantes sobre a administração pública brasileira, influenciada pelas 
1a Prova
x Manual de Gestão Pública Contemporânea • Matias-Pereira
transformações em curso no mundo, com destaque para as novas atribuições 
do Estado e as especificidades da gestão pública, especialmente após a Consti-
tuição Federal de 1988. O objetivo principal do livro é permitir que os interes-
sados no tema “governo e administração pública”, em particular, estudantes, 
professores, pesquisadores, analistas e gestores governamentais, possam am-
pliar o nível de compreensão de como ocorrem os processos e procedimentos 
de gestão no âmbito do governo e da administração pública no Brasil.
Brasília, verão de 2012.
José Matias-Pereira
1a Prova
Prefácio à 3a edição
A quebra de paradigmas, conforme registra a literatura, é a responsável 
pelos grandes saltos na história da humanidade, na medida em que, além de 
gerar turbulências e incertezas no ambiente, abre novas oportunidades em 
quase todos os campos de atividades. As mudanças aceleradas e irreversíveis 
que estão ocorrendo em nível global na atualidade, notadamente nas áreas das 
tecnologias das comunicações e informações, organizacionais, geopolíticas, co-
merciais e econômico-financeiras e suas inter-relações com os âmbitos institu-
cionais, culturais, sociais e ambientais, estão afetando a todos, indistintamente. 
A administração pública, diante desse novo cenário de mudanças, também 
está sendo pressionada a modificar a sua forma de atuar nos seus diversos âm-
bitos (local, estadual, nacional, regional e global), que vão além das esferas 
econômica, social e ambiental. Assim, viabilizar a inclusão, reduzir a desigual-
dade e promover o desenvolvimento socioeconômico e ambiental sustentável 
surgem nesse contexto como os principais desafios que a maioria dos gover-
nantes ao redor do mundo se defronta no início desta segunda década do sé-
culo XXI.
É relevante ressaltar que a administração pública brasileira ainda possui 
uma estrutura pesada, burocrática e centralizada em diversas áreas, notada-
mente na social, apesar das crescentes pressões da sociedade, e não tem sido 
capaz de responder adequadamente, enquanto organização, às demandas e 
aos desafios da modernidade.1 
1 MATIAS-PEREIRA, José. Governança no setor público. São Paulo: Atlas, 2010. 
1a Prova
xii Manual de Gestão Pública Contemporânea • Matias-Pereira
Diante desse contexto, partimos do entendimento que o governo e a admi-
nistração pública brasileira, na busca de cumprir adequadamente a sua função 
de promover a pessoa humana e o seu desenvolvimento integral em liberda-
de, necessitam adotar novos modelos de gestão para melhorar o seu desem-
penho, e dessa forma garantir adequadamente os direitos constitucionais dos 
cidadãos.
O livro, além de reforçar e destacar os temas mais relevantes sobre a ad-
ministração pública brasileira, influenciada pelas transformações em curso no 
mundo, cuida de examinar as funções do Estado e as especificidades da gestão 
pública, especialmente após a Constituição Federal de 1988. Destaca-se nesse 
esforço a preocupação em debater, na análise de políticas de gestão pública, 
como se processa a formulação, implementação e avaliação de políticas públi-
cas. Nesse sentido, tem como objetivo principal permitir que os interessados no 
tema “governo e administração pública”, especialmente estudantes, professo-
res, pesquisadores, analistas e gestores governamentais, possam ampliar o ní-
vel de compreensão de como ocorrem os processos e procedimentos de gestão 
no âmbito da administração pública no Brasil.
Brasília, outono de 2010.
José Matias-Pereira
1a Prova
Prefácio à 2a edição
Os desafios da gestão pública contemporânea são decorrentes das mudan-ças de paradigmas no mundo. Uma visão mais abrangente do mundo atual nos 
permite vislumbrar as transformações que a denominada “sociedade do conhe-
cimento” ou “economia da informação” ou “sociedade da informação” está pro-
vocando na sociedade mundial. O ritmo do processo de globalização, numa ve-
locidade cada vez maior, especialmente com a utilização das redes digitais, está 
provocando e exigindo mudanças profundas nos Estados-nação, nos governos 
e administrações públicas, na sociedade, nos âmbitos: local, regional, nacional 
e global, que vão além das esferas econômica, social e ambiental.
O surgimento de novos paradigmas, conforme registra a literatura, são os 
responsáveis por criar turbulências e as condições para os grandes avanços na 
história da humanidade, como, por exemplo, os gerados pela primeira e segun-
da revolução industrial.1 A análise dos novos paradigmas revela a dimensão e 
o alcance provocados pelas transformações tecnológicas, organizacionais, geo-
políticas, informacionais, comerciais e econômico-financeiras e suas inter-rela-
ções com os âmbitos institucionais, culturais, sociais e ambientais no planeta.
Essas mudanças, no contexto da globalização, estão gerando um perío-
do de “transição, incertezas e novas oportunidades” em todos os sentidos, em 
1 A revolução industrial começou na Inglaterra e de forma acelerada se espalhou por todo o 
mundo civilizado. De 1780 a 1860 ocorreu a primeira revolução industrial ou revolução do 
carvão e ferro; e de 1860 a 1914 aconteceu a segunda revolução industrial ou revolução do aço 
e da eletricidade. A revolução industrial somente começou a ganhar velocidade ao longo do 
século XIX. 
1a Prova
xiv Manual de Gestão Pública Contemporânea • Matias-Pereira
particular nos âmbitos dos governos e das administrações públicas dos Estados 
nacionais. Assim, os esforços para viabilizar a inclusão, reduzir a desigualdade, 
e promover o desenvolvimento socioeconômico e ambiental sustentável são os 
principais desafios que a maioria dos governantes ao redor do mundo se de-
fronta no final desta primeira década do século XXI.
A informação e o conhecimento que resultaram dessas mudanças são as 
novas “moedas correntes”, as comunicações instantâneas ocorrem em velo-
cidade sem precedente na história, provocando uma expansão dos seus do-
mínios. As mudanças em curso no mundo são estimuladas, em especial, pela 
velocidade de transmissão das informações e nos benefícios dela decorrentes, 
com o apoio da revolução tecnológica. Para Castells (1999, p. 504),2 “as bases 
significativas da sociedade, espaço e tempo estão sendo transformadas, orga-
nizadas, em torno do espaço de fluxos e do tempo intemporal”.
O exame da literatura sobre a administração pública brasileira na atualida-
de nos revela que a sua estrutura atual ainda permanece pesada, burocrática e 
centralizada. E mesmo diante dos reflexos provocados pela globalização e pelas 
crescentes pressões da sociedade, ela não tem sido capaz de responder adequa-
damente, enquanto organização, às demandas e aos desafios da modernidade. 
Diante desse contexto, partimos do entendimento que o governo e a administra-
ção pública no Brasil, na busca de cumprir adequadamente a sua função de pro-
mover a pessoa humana e o seu desenvolvimento integral em liberdade, necessi-
tam adotar novos modelos de gestão para melhorar o seu desempenho, e dessa 
forma garantir adequadamente os direitos constitucionais dos cidadãos.
O livro, além de reforçar e destacar os temas mais relevantes sobre a ad-
ministração pública no Brasil, influenciada pelas transformações em curso no 
mundo, cuida de examinar as funções do Estado e as especificidades da gestão 
pública, especialmente após a Constituição Federal de 1988. Destaca-se nesse 
esforço a preocupação em debater na análise de políticas de gestão pública, 
como se processa a formulação, implementação e avaliação de políticas públi-
cas. Nesse sentido, tem como objetivo principal permitir que os interessados no 
tema “governo e administração pública”, especialmente estudantes, professo-
res, pesquisadores, analistas e gestores governamentais, possam ampliar o ní-
vel de compreensão de como ocorrem os processos e procedimentos de gestão 
no âmbito da administração pública no Brasil.
Brasília, verão de 2009.
José Matias-Pereira
2 CASTELLS, Manuel. A sociedade em rede. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1999.
1a Prova
Prefácio à 1a edição
O paradigma clássico da administração pública foi desenvolvido no con-
texto do Estado liberal, em que os serviços prestados eram mínimos – basi-
camente a manutenção da ordem, a administração da justiça, a garantia dos 
contratos e da propriedade. Ao longo desse trajeto até a atualidade, verifica-se 
que o Estado aumentou significativamente o seu campo de atuação, assumindo 
funções econômicas e sociais.
A função principal do Estado-nação no mundo contemporâneo é a de am-
pliar de forma sistemática as oportunidades individuais, institucionais e re-
gionais. Para cumprir adequadamente o seu papel, a administração pública, 
nos seus diferentes níveis, federal, estadual e municipal, necessita estar bem 
estruturada, e dessa maneira atuar com eficiência, eficácia e efetividade em 
favor da sociedade. A administração pública, num sentido amplo, deve ser 
entendida como todo o sistema de governo, todo o conjunto de ideias, atitu-
des, normas, processos, instituições e outras formas de conduta humana, que 
determinam a forma de distribuir e exercer a autoridade política e de atender 
aos interesses públicos.
Os mecanismos para melhorar o desempenho da administração pública es-
tão presentes no processo orçamentário, no sistema de gestão de pessoal, na 
transparência e na geração do bem comum. A elevação do nível de desempe-
nho dos governos depende da formação de equipes de trabalho comprometidas 
com as instituições e com as missões primordiais do Estado, especialmente com 
a prestação de serviços de qualidade à população e com a geração de estímulos 
ao desenvolvimento econômico do país.
1a Prova
xvi Manual de Gestão Pública Contemporânea • Matias-Pereira
O esforço de identificar as limitações nos papéis desempenhados por orga-
nizações públicas – e da sua necessidade de redirecionamento – não é tarefa 
fácil. Nesse sentido, a principal tarefa no estudo do governo e da administração 
pública é buscar compreender a forma como os fenômenos organizacionais são 
afetados e de que maneira influenciam o ambiente externo; é essencial para a 
adaptação das organizações públicas a esses novos padrões de referencial.
O livro, ao analisar os aspectos mais relevantes sobre a gestão pública no 
Brasil, tem como objetivo permitir às pessoas interessadas no tema, especial-
mente estudantes, professores, pesquisadores, analistas e profissionais do setor 
público, uma visão estratégica e a compreensão do funcionamento da adminis-
tração pública e do governo no Brasil.
Brasília, primavera de 2007.
José Matias-Pereira
1a Prova
Introdução
O principal desafio dos governos e da administração pública no mundo 
contemporâneo é promover o desenvolvimento econômico e social sustentável, 
num ambiente de mudanças de paradigmas, que estão impactando de maneira 
profunda na sociedade, em especial nas áreas econômicas, sociais, ambientais, 
culturais e tecnológicas. Este desafio impõe aos governos e às administrações 
públicas a necessidade de repensar a questão da governança e do modelo de 
gestão pública, ao mesmo tempo em que exige mecanismos inovadores de re-
lacionamento com a sociedade. Nesse esforço os governos, além da preocupa-
ção permanente em elevar o nível do desempenho da gestão pública (disponi-
bilizando cada vez mais bens e serviços, com menos recursos), devem dedicar 
uma especial atenção às questões que envolvem a ética, a moral e a transpa-
rência na administração pública (accountability).1
É relevante destacar que, num sentido amplo, as principais funções do Es-
tado estão divididas em quatro grandes setores: as funções deEstado stricto 
sensu orientadas para a manutenção da ordem interna, defesa do território, 
representação externa, provimento da justiça, tributação e administração dos 
serviços que presta; as funções econômicas que cuidam da criação e da ad-
ministração da moeda nacional, regulamentação dos mercados e promoção 
do desenvolvimento – planejamento, geração de incentivos e estímulos, cons-
trução de infraestrutura em setores estratégicos, entre outros; as funções so-
ciais destinadas ao provimento universal dos bens sociais fundamentais, como 
1 MATIAS-PEREIRA, José. Curso de administração pública. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2010.
1a Prova
2 Manual de Gestão Pública Contemporânea • Matias-Pereira
saúde, educação, habitação, alimentação, redes de proteção social etc.; e as 
funções de preservação do meio ambiente.
Tendo como referência as escolhas da sociedade – que define o papel do 
Estado2 que deseja – é que se delineia a forma de atuar da gestão pública, o 
seu modelo, as suas práticas e os seus valores. Os efeitos das decisões e ações 
da gestão pública se refletem de forma intensa sobre os cidadãos, os segmentos 
sociais e os agentes econômicos. Verifica-se, nesse contexto, uma intensificação 
do debate sobre a eficiência e legitimidade, bem como em relação ao princípio 
da participação na gestão pública (MATIAS-PEREIRA, 2009a, 2010a).
A ação do Estado-nação, conduzido pelo governo, se efetiva por meio da 
gestão pública, objetivando viabilizar e garantir direitos, ofertar serviços e dis-
tribuir recursos. A gestão pública pode ser entendida como a governança de 
uma rede complexa, integrada por inúmeros e distintos atores como partes do 
governo local, regional e nacional, cujos objetivos e interesses são conflitantes. 
Assim, fica evidenciado que o governo não é um ator que pode impor de forma 
unilateral os seus desejos sobre os demais.
A gestão das organizações no setor público se realiza no contexto do Es-
tado de direito e da democracia política. O ambiente da gestão pública é re-
presentado pelo contexto social, político, jurídico e econômico do Estado e da 
administração. Por sua vez, os princípios da democracia e legalidade são as re-
ferências indispensáveis para a apreciação e avaliação do funcionamento das 
organizações públicas.
Para cumprir o papel de promover a pessoa humana e o seu desenvolvi-
mento integral em liberdade, o governo e a administração pública necessita 
criar as condições necessárias para garantir os direitos constitucionais dos ci-
dadãos. O livro, ao examinar as questões mais relevantes sobre a gestão do 
setor público brasileiro na atualidade – partindo do pressuposto que ela tem 
como base de apoio uma estrutura pesada, burocrática e centralizada, e que, 
mesmo diante das mudanças provocadas pela globalização e pelas intensas 
pressões da sociedade, não tem sido capaz de responder adequadamente, en-
quanto organização, às demandas e aos desafios da modernidade –, tem como 
propósito possibilitar aos interessados no tema, especialmente estudantes, pro-
fessores, pesquisadores, analistas e gestores governamentais, uma visão estra-
tégica e a compreensão do funcionamento da gestão pública no Brasil.
Nesse contexto, busca-se debater na análise de políticas de gestão públi-
ca o exame do processo de formulação, implementação e avaliação de polí-
ticas, bem como os aspectos que envolvem a fragmentação e a formação de 
2 HOBBES, Thomas. Do cidadão. 3. ed. São Paulo: Martins Fontes, 2002 (Clássicos).
1a Prova
Introdução 3
consensos para reformas da gestão pública. Assim, além de reforçar e destacar 
os temas mais relevantes sobre a administração pública no Brasil, influenciada 
pelas mudanças de paradigmas, que estão provocando fortes transformações 
econômicas, tecnológicas, culturais e socioambientais no mundo, o livro cuida 
de examinar as funções do Estado e as especificidades da atuação do governo, 
administração pública e gestão pública, especialmente após a promulgação da 
Constituição Federal de 1988 e da Lei de Responsabilidade Fiscal de 2000. Esse 
esforço busca permitir melhor compreensão de como ocorrem esses processos 
e procedimentos no âmbito do governo e da administração pública no Brasil.
O presente livro, que trata de “Gestão Pública Contemporânea”, além da 
introdução e das conclusões, está dividido em três partes, que abordam os te-
mas: Gestão Pública, Governabilidade, Governança e Accountability; Planeja-
mento e Gestão Estratégica; e Compreensão e Funcionamento da Administra-
ção Pública no Brasil. O texto está estruturado, em níveis teórico e prático, com 
vista a permitir que os leitores apreendam, a partir do enfoque sobre gestão 
pública, questões relevantes como: o desafio da gestão pública no mundo con-
temporâneo; os efeitos das mudanças de paradigmas na administração públi-
ca; burocracia, cultura organizacional e reforma na administração pública; o 
processo de modernização da administração pública; governabilidade, gover-
nança e accountability; ética e moral na administração pública; planejamento 
e gestão estratégica: conceitos e ferramentas; planejamento estratégico: uma 
visão do setor público no Brasil; gestão pública empreendedora; ciclo de gestão 
do governo brasileiro; modelo de formulação de políticas públicas; formulação 
e implementação de políticas públicas; reforma administrativa e transparência 
no Brasil.
1a Prova
Parte I
Gestão Pública, Governabilidade, 
Governança e Accountability
1a Prova
1
Desafio da gestão pública no 
mundo contemporâneo
“Administração pública, num sentido amplo, é um sistema 
complexo, composto de instituições e órgãos do Estado, normas, 
recursos humanos, infraestrutura, tecnologia, cultura, entre outras, 
encarregado de exercer de forma adequada a autoridade política e 
as suas demais funções constitucionais, visando o bem comum.”
(Matias-Pereira, 2010)
IntroDução
A função principal do Estado-nação no mundo contemporâneo – realiza-
da por meio do governo e da administração pública – é a de ampliar de forma 
sistemática as oportunidades individuais, institucionais e regionais. Deve preo-
cupar-se, também, em gerar estímulos para facilitar a incorporação de novas 
tecnologias e inovações no setor público que proporcionem as condições exigi-
das para atender às demandas da sociedade contemporânea.
Numa visão sistêmica, pode-se visualizar o Estado de um lado – entendido 
aqui como um ente fictício –, a sociedade do outro lado, e no meio a adminis-
tração pública. O Estado, nesse modelo, por meio da administração pública, 
tem a responsabilidade de atender às demandas da sociedade, com serviços 
públicos de qualidade e transparência. Isso implica em dizer que o papel da 
administração pública é de atuar como eixo transmissor entre o Estado e a 
1a Prova
8 Manual de Gestão Pública Contemporânea • Matias-Pereira
sociedade (WILSON, 1887). Para cumprir adequadamente o seu papel, a ad-
ministração pública, nos seus diferentes níveis, federal, estadual e municipal, 
necessita estar bem estruturada e, dessa maneira, atuar com eficiência, eficácia 
e efetividade em favor da sociedade.
Registre-se que não temos a pretensão de elaborar uma definição consen-
sual para “Estado contemporâneo”, por tratar-se de uma tarefa difícil, visto que 
entre os inúmeros obstáculos para atingir esse propósito, destaca-se a dificul-
dade de analisar de forma profunda as múltiplas relações que se geraram en-
tre o Estado e o complexo social, e a de apreender, em seguida, os seus efeitos 
sobre a racionalidade interna do sistema político.
Feitas estas considerações iniciais, vamos debater, a seguir, neste Capítu-
lo 1, os temas, princípios e os conceitos básicos que irão permitir ao leitor au-
mentar o nível de compreensão dos aspectos mais relevantes e os desafios da 
gestão pública no mundo contemporâneo.
PrIncíPIos na Governança PúblIca
Observa-se que os princípios na governança pública não são distintos dos 
aplicados na governança corporativa. A diferença básica é que na governançapública os gestores têm sob sua responsabilidade bens que pertencem à socie-
dade e cuja gestão deve ser feita com elevado nível de compromisso, responsa-
bilidade, transparência, ética e senso de justiça (mAtIAS-PEREIRA, 2010a).1 É 
oportuno ressaltar, entretanto, que a gestão pública não pode ser considerada 
apenas por critérios da esfera privada, sob pena de comprometer a própria ca-
pacidade transformadora e democratizante das reformas de Estado.
Sustenta moore (2002),2 no debate sobre a geração de valor e a delimita-
ção do objetivo do trabalho gerencial nos âmbitos do setor privado e do setor 
público, o seguinte:
“sabemos qual o objetivo do trabalho gerencial no setor privado: gerar lucro 
para os acionistas da empresa. Além disto, conhecemos os modos pelos quais 
aquela meta pode ser alcançada: produzindo produtos (ou serviços) que podem 
ser vendidos a clientes por preços que criam receitas acima dos custos de produ-
ção. E sabemos como as realizações gerenciais podem ser avaliadas: por meio 
de medições financeiras de lucros, perdas e alterações nos preços das ações da 
1 mAtIAS-PEREIRA, José. Governança no setor público. São Paulo: Atlas, 2010.
2 mOORE, mark. Criando o valor público: gestão estratégica no governo. Rio de Janeiro: Letras e 
Expressões/Brasília: ENAP, 2002.
1a Prova
Desafio da Gestão Pública no mundo Contemporâneo 9
empresa. Se os gerentes privados podem conceber e fabricar produtos que geram 
lucros, e se as empresas que eles dirigem o fazem por um período de tempo, po-
demos dizer que esses gerentes criaram valor. No setor público, o objetivo geral 
do trabalho gerencial não é tão claro; o que os gerentes precisam fazer para pro-
duzir valor é muito mais ambíguo; e […] avaliar se o valor foi criado é ainda 
mais difícil […] sem saber o propósito do trabalho dos gerentes, não podemos 
determinar se a atuação gerencial é boa ou ruim. Afinal, a gestão pública é um 
empreendimento tanto técnico como normativo”.
comPreensão Da Gestão PúblIca
A gestão pública deve ser entendida como algo mais amplo do que a in-
terpretação de gestão de negócios e do que as questões internas dos negócios 
de um governo. A gestão pública é mais complexa do que gestão de negócios, 
focada nos clientes e na competição de mercado. Nesse sentido, argumen-
tam Kickert e Stillmann (1999)3 que a gestão pública não é meramente uma 
questão de eficiência e eficácia, mas é também uma questão de legalidade e 
legitimidade e ainda de outros valores que transcendem os padrões restriti-
vos dos negócios. Para aquele autor, a gestão pública não é somente interna, 
mas também, e primeiramente, gestão externa de um contexto sociopolítico 
complexo.
Levando em consideração esses aspectos, torna-se perceptível que a refor-
ma e a modernização do Estado devem ser entendidas como uma das princi-
pais prioridades na agenda política dos países, particularmente os países em 
desenvolvimento. Esses esforços visam permitir que os governantes, além de 
atuar com maior transparência na gestão pública, alcancem maior eficiência, 
eficácia e efetividade na qualidade dos serviços públicos ofertados à popula-
ção, criando um ambiente favorável para a inclusão social e o fortalecimento 
da capacidade de formulação e implementação de políticas públicas (mAtIAS-
-PEREIRA, 2010a, 2012).4
Visando dar maior claridade ao texto, definem-se a seguir alguns termos 
e temas relevantes no estudo da administração pública. Veja, também, os con-
ceitos contidos no Anexo 1.
3 KICKERt, Walter J. m.; StILLmANN (Ed.). The modern State and its study: new administrative 
sciences in a changing Europe and United States. Cheltenham, UK, Northampton, mA: Edward 
Elgar, 1999.
4 mAtIAS-PEREIRA, José. Curso de planejamento governamental. São Paulo: Atlas, 2012.
1a Prova
10 Manual de Gestão Pública Contemporânea • Matias-Pereira
conceIto De aDmInIstração PúblIca
Administração envolve a interpretação de objetivos a fim de transformá-
-los em ação organizacional por meio do planejamento, da organização, da 
direção e do controle. Nesse sentido, a administração pública, num sentido 
amplo, deve ser entendida como todo o sistema de governo, todo o conjunto 
de ideias, atitudes, normas, processos, instituições e outras formas de conduta 
humana, que determinam a forma de distribuir e de exercer a autoridade po-
lítica e como se atendem aos interesses públicos (mAtIAS-PEREIRA, 2010c).
A administração pública, definida em termos amplos, sustenta White 
(1950, p. 8), abrange todas as operações que têm por propósito a realização 
ou o cumprimento dos desígnios públicos. Assim, a administração pública pode 
ser percebida como a estrutura do poder executivo, que tem a missão de coor-
denar e implementar as políticas públicas. Apresenta-se como um conjunto de 
atividades diretamente destinadas à execução concreta das tarefas considera-
das de “interesse público” ou comuns numa coletividade ou numa organização 
estatal. Administração pública, para Ceneviva (2005), é o conjunto de órgãos 
do Estado encarregado de exercer, em benefício do bem comum, funções pre-
vistas na Constituição e nas leis.
Ensina Bobbio (2001) que, em seu sentido mais abrangente, a expressão 
administração pública designa o conjunto de atividades diretamente destinadas 
à execução das tarefas ou incumbências consideradas de interesse público ou 
comum, numa coletividade ou numa organização estatal.
É relevante destacar que os fenômenos que se passam no interior de gran-
de parcela das organizações públicas são afetados por distintos campos de co-
nhecimento e domínios teóricos, como a Ciência Política, Administração, Eco-
nomia, Contabilidade, Direito, História, Sociologia, Antropologia, entre outras.
servIço PúblIco
O conceito de serviço público é influenciado pela época e pela noção de 
Estado, bem como pela relação que existe entre este e a sociedade. As mudan-
ças de paradigmas no campo tecnológico, econômico, político e socioambiental 
estão refletindo fortemente na noção de serviço público no mundo contempo-
râneo.5 No Brasil – diferente do que ocorreu com outros sistemas, em que a 
5 Essas mudanças, conforme assinala matias-Pereira (2010c), estão presentes no campo do di-
reito administrativo brasileiro, que teve na sua origem o direito administrativo francês como 
fonte de referência. Essa influência foi significativamente reduzida nas últimas décadas, com os 
1a Prova
Desafio da Gestão Pública no mundo Contemporâneo 11
titularidade foi transferida juntamente com a execução dos serviços –, os servi-
ços públicos permanecem com a titularidade estatal. A Constituição Federal de 
1988 define os limites da titularidade estatal, estabelecendo que a delegação 
dos serviços deve ocorrer apenas pelas formas previstas na própria carta cons-
titucional: por meio da concessão, da permissão e da autorização. O contro-
le maior do Estado sobre a execução dos serviços públicos se apresenta como 
forma de garantir proteção às atividades que se revestem de especial interesse 
público.
Serviço público para Figueredo (2008)6 “é toda atividade material forneci-
da pelo Estado, ou por quem esteja a agir no exercício da função administrativa 
se houver permissão constitucional e legal para isso, com o fim de implemen-
tação de deveres consagrados constitucionalmente relacionados à utilidade pú-
blica, que deve ser concretizada, sob regime prevalente de Direito Público”.
Bandeira de mello (2011),7 por sua vez, define o serviço público como:
toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material fruível dire-
tamente pelos administrados, prestados pelo Estado ou por quem lhe faça as ve-
zes, sob um regime de Direito Público – portanto, consagrador de prerrogativas 
de supremacia e de restrições especiais – instituído pelo Estado em favor de in-
teresses que houver definido como próprios no sistema normativo. […] a noção 
de serviço público há de se compor necessariamente de dois elementos: um deles, 
que é seu substrato material, consiste na prestação de utilidadeou comodidade 
fruível diretamente pelos administrados; o outro traço formal indispensável, que 
lhe dá justamente caráter de noção, consistente em um específico regime de Di-
reito Público, isto é, numa “unidade normativa”.
servIços De Interesse PúblIco
Os serviços de interesse público estão definidos no título VIII – Da Ordem 
Social da Constituição Federal de 1988. Nela está previsto o exercício dessas 
atividades de forma compartilhada entre Estado e particulares, estes últimos 
atuando sob supervisão daqueles. Essa nova forma de parceria, supervisionada 
processos de privatizações e a reforma do Estado brasileiro, que propiciou uma crescente apro-
ximação com o modelo norte-americano. A introdução de princípios como os da eficiência no 
serviço público e a criação de autarquias especiais para fiscalizar a prestação de serviços públicos 
pelos particulares (agências reguladoras), por exemplo, foram adotadas do modelo dos EUA.
6 FIGUEREDO, Lúcia Valle. Curso de direito administrativo. 9. ed. São Paulo: malheiros, 2008. 
7 BANDEIRA DE mELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 28. ed. São Paulo: ma-
lheiros, 2011.
1a Prova
12 Manual de Gestão Pública Contemporânea • Matias-Pereira
pelo poder público, está expressa nos artigos 197, 204, 205 e 209 da CF/88. 
A prestação desses serviços no campo social – cuja titularidade não é exclusi-
va do Estado –, visou à implementação de medidas para reduzir a ação estatal 
no setor. Isso foi feito com a retirada da atuação estatal direta e a criação de 
entidades públicas não estatais, que se propõem a suprir o papel do Estado. 
Dessa forma, foram criados novos modelos de gestão, como, por exemplo: as 
Organizações Sociais (criação da Lei no 9.637, de 15 de maio de 1998), e as 
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), reguladas pela 
Lei no 9.790, de 23 de março de 1999.
O Estado brasileiro, a partir do início da década de 1990, no esforço de 
promover o ajuste fiscal, por meio da redução do tamanho do Estado, teve que 
reformular as políticas públicas sociais, o que provocou uma precarização des-
ses serviços essenciais para a população.
PrIncíPIo Da efIcIêncIa Da aDmInIstração PúblIca
O Estado brasileiro, diante das mudanças no cenário interno e externo, 
promoveu nas últimas duas décadas reformas institucionais que permitissem 
facilitar a mudança do modelo de administração burocrática para uma ad-
ministração gerencial. Recorde-se que o modelo de administração gerencial 
tem como referência o modelo de administração utilizado no setor privado, 
orientados para resultados, minimização de custos e redução dos controles das 
atividades-meio.8
Destaca-se no conjunto dessas reformas a promulgação da Emenda Cons-
titucional no 19, de 4 de junho de 1998, que alterou o disposto no caput do 
art. 73 da Constituição Federal, de 1988, incluindo no ordenamento jurídico 
brasileiro o princípio da eficiência. Assim, a eficiência foi incluída aos demais 
princípios, ou seja, da legalidade, da finalidade, da motivação, da razoabilida-
de, da proporcionalidade, da moralidade, da ampla defesa, do contraditório, 
da segurança jurídica e do interesse público. O conceito do princípio de eficiên-
cia tem como base o interesse econômico, na medida em que orienta a ativi-
dade administrativa a elevar o seu nível de desempenho, buscando atingir me-
lhores resultados com o menor custo possível, a partir do emprego dos meios 
8 Registre-se que outro importante instrumento inserido na Constituição Federal foi o contrato 
de gestão (art. 37, § 8o da Constituição Federal), também incluído pela emenda constitucional 
19/1998. O contrato de gestão visa ampliar a autonomia gerencial, orçamentária e financeira 
dos órgãos e entidades da administração direta e indireta, desde que estas assumam a responsa-
bilidade de fixarem metas de desempenho. 
1a Prova
Desafio da Gestão Pública no mundo Contemporâneo 13
e instrumentos que já dispõe. Recorde-se que o dever de eficiência corresponde 
ao dever de boa administração adotado na doutrina italiana. 
O princípio da eficiência, assinala Di Pietro (2011),9 apresenta dois aspec-
tos, podendo tanto ser considerado em relação à forma de atuação do agente 
público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atuações e 
atribuições, para lograr os resultados melhores, como também em relação ao 
modo racional de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, 
idem quanto ao intuito de alcance de resultados na prestação do serviço pú-
blico. Para a autora, a eficiência é princípio que se soma aos demais princípios 
impostos à Administração, não podendo sobrepor-se a nenhum deles, espe-
cialmente ao da legalidade, sob pena de sérios riscos à segurança jurídica e ao 
próprio Estado de Direito.
O princípio da eficiência é destacado por meirelles (2007)10 como um dos 
deveres da administração. Eficiência, para o autor, é que se impõe a todo agen-
te público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento 
funcional. Para o autor é o mais moderno princípio da função administrativa, 
que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo 
resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das ne-
cessidades da comunidade e de seus membros.
Ao tratar do princípio da eficiência da administração, ensina Canotilho 
(1999, p. 733-734):
O princípio da eficiência da administração ergue-se a princípio constitutivo do 
princípio da legalidade desde que isso signifique preterição das dimensões garan-
tísticas básicas de um estado de Direitos. Estas garantias ficariam, por exemplo, 
comprometidas se as tarefas atribuídas à administração se transformassem em 
“cheque em branco” a uma burocracia ou tecnocracia sem transparência demo-
crática e isentas de quaisquer mecanismos de controlo de natureza política ou 
jurisdicional.
Nesse contexto, o autor alerta que a prática de um ato administrativo, a 
recusa de um ato, o silêncio das entidades públicas podem
ultrapassar os limites legais do exercício do poder discricionário. Por outro 
lado, o exercício do poder pode não se destinar aos fins visados pela lei (desvio 
do poder discricionário ou utilização viciada). Num caso e noutro, o estado 
de direito impõe a sua proibição e a possibilidade de controlo de exercício da 
9 DI PIEtRO, maria Sylvia Z. Direito administrativo. 24. ed. São Paulo: Atlas, 2011.
10 mEIRELLES, Hely L. Direito administrativo brasileiro. 33. ed. São Paulo: malheiros, 2007.
1a Prova
14 Manual de Gestão Pública Contemporânea • Matias-Pereira
discricionariedade. Caso contrário, o exercício deste poder transformar-se-ia com 
facilidade no “cavalo de Tróia” do direito administrativo do Estado de Direito 
(CANOtILHO, 1999, p. 734).
formalIsmo na aDmInIstração PúblIca
O formalismo, utilizado como um instrumento de análise no campo da ad-
ministração pública, tem as suas origens nos estudos de Riggs (1964),11 o qual 
aborda o distanciamento entre o discurso formal e a realidade ou, ainda, entre 
o real e o manifesto. O conceito original de formalismo está relacionado com a 
dificuldade de se traduzir uma lei ou qualquer dispositivo legal para a realida-
de. Para aquele autor, o discurso formal representa: as formas oficiais, a teoria, 
aquilo que deveria ser feito de acordo com a constituição, as leis e os regula-
mentos, sendo que existe um desacordo entre as formas oficiais de lidar com as 
questões sociais e as necessidades espontâneas da sociedade.
Para Riggs (1964), o formalismo se apresenta como uma característica 
comum em quase todas as sociedades, como decorrência das transformações 
provocadas pela industrialização no Ocidente. Ressalta, entretanto, que o for-
malismo ocorre com maior intensidade em países onde a relação de dependên-
cia aos países mais desenvolvidos é maior. Assim, o formalismo nessas socie-
dades seria provocado, em especial, pela importação e adaptação de modelos 
formais, nas diversas áreas do conhecimento e atividade humana,sem que haja 
uma estrutura de apoio real capaz de utilizá-los adequadamente.
O uso do formalismo na análise da administração pública do Brasil foi 
feito por Guerreiro Ramos, no seu livro Administração e estratégia de desen-
volvimento, publicado em 1966, no qual utiliza o formalismo como categoria 
central. trata-se de um estudo relevante no esforço de compreender melhor 
o papel do Estado no Brasil moderno e as forças que, em grande parcela, con-
tribuíram para definir os contornos do país no final desta primeira década do 
século XXI.
O formalismo, conforme sustenta Guerreiro Ramos (1996), como discre-
pância entre o prescritivo e o descritivo, entre o poder formal e o poder efetivo, 
entre a impressão que nos é dada pela constituição, pelas leis e regulamentos, 
organogramas e estatísticas, e os fatos práticos e reais do governo e da socie-
dade é uma característica dominante em todo o processo de formação do Es-
tado brasileiro.
11 RIGGS, Fred W. A ecologia da administração pública. Rio de Janeiro: FGV, 1964. 
1a Prova
Desafio da Gestão Pública no mundo Contemporâneo 15
orGanIzação
A maioria da população mundial vive numa sociedade eminentemente or-
ganizacional. O indivíduo, ao longo de sua trajetória, depende das organiza-
ções e é controlado por organizações e nelas passa a maior parte do seu tempo. 
Assim, a organização pode ser entendida como a coordenação de diferentes 
atividades de contribuintes individuais com a finalidade de efetuar transações 
planejadas com ambiente. A organização informal surge da necessidade da 
pessoa de conviver com os demais seres humanos. Nesse sentido, as organiza-
ções são planejadas de forma deliberada para realizar um determinado objeti-
vo e formam unidades sociais portadoras de necessidades e interesses próprios.
Organização, num sentido amplo, é uma criação social estruturada para 
rea lizar objetivos preestabelecidos. A abrangência da abordagem sistêmica 
concebe a organização como um sistema sociotécnico no qual se destaca: o 
subsistema social, que inclui as variáveis humanas, e o subsistema técnico, no 
qual se privilegiam os recursos tecnológicos. Neste livro, adota-se a abordagem 
sistêmica de organização.
A conceituação de organização, conforme veremos a seguir, possui distin-
tas definições. Kanaane (1994, p. 30) define organização como “um sistema 
socialmente estabelecido pelo conjunto de valores expressos pelos indivíduos 
que dela fazem parte, sendo assimiladas e transmitidas sucessivamente pelas 
mesmas, daí a importância e a responsabilidade diante dos outros, das novas 
gerações”.
Para maximiano (2008),12 uma organização “é uma combinação de esfor-
ços individuais que tem por finalidade realizar propósitos coletivos. Por meio 
de uma organização torna-se possível perseguir e alcançar objetivos que se-
riam inatingíveis para uma pessoa. Uma grande empresa ou uma pequena ofi-
cina, um laboratório ou o corpo de bombeiros, um hospital ou uma escola são 
exemplos de organizações”.
Bernardes (1993), por sua vez, afirma que as organizações são manifesta-
ções concretas de instituições e uma associação de pessoas com papéis e tare-
fas específicas. Para este autor, a instituição caracteriza-se por ter uma função 
que é a de atender a certa necessidade social básica; uma estrutura formada 
por pessoas que possuem um conjunto de crenças, valores e comportamentos 
comuns; relações de acordo com normas e procedimentos. A organização, por 
sua vez, é uma associação de pessoas caracterizadas por ter a função de produ-
zir bens, prestar serviços à sociedade e atender necessidades de seus próprios 
12 mAXImIANO, ANtONIO C. A. Introdução à administração. 7. ed. São Paulo: Atlas, 2008.
1a Prova
16 Manual de Gestão Pública Contemporânea • Matias-Pereira
participantes; possuir uma estrutura formada por pessoas que se relacionam co-
laborando e dividindo o trabalho para transformar insumos em bens e serviços; 
ser perene no tempo. Conclui que a instituição é um fenômeno social abstrato e 
geral, enquanto a organização é a sua manifestação concreta e particular.
Hall (1984, p. 23) parte do pressuposto que as organizações são diferentes 
das organizações sociais, uma vez que aquelas estão no campo empresarial e 
estas na sociedade e afirma que a organização social é um conjunto mais am-
plo de relacionamentos e processos dos quais as organizações são uma parte. 
Nesse sentido, define organização como uma coletividade com uma fronteira 
relativamente identificável, uma ordem normativa com uma fronteira relativa-
mente identificável, uma ordem normativa, escalas de autoridade, sistemas de 
comunicações e sistemas de coordenação de afiliação: essa coletividade existe 
numa base relativamente contínua em um ambiente e se engaja em atividades 
que estão relacionadas, usualmente, com um conjunto de objetivos.
Para Restrepo e Angulo (1992, p. 31) a organização é a expressão parti-
cular, concreta de um sistema de ação histórica e de relações de classe, num 
conjunto societal. Assim, entendem por instituição as formas juridicamente 
estruturadas para a tomada de decisões legítimas. Chamamos organizações 
unidades coletivas de ação que utilizam categorias específicas de recursos, 
cumprem uma função legítima e se orientam por um modelo de autoridade 
própria. Para estes autores, os quatro aspectos que configuram as organiza-
ções são: dimensões, elementos, continuidade de inovação e crise do sistema. 
Os níveis de cada uma dessas dimensões se podem definir a partir das relações 
que estabelecem os membros e dos valores introjetados em cada organização, 
que são: participação, reivindicação, iniciativa e integração. Ressaltam que as 
organizações são unidades particulares formadas para atingir fins específicos, 
dirigidos por um poder que estabelece uma forma de autoridade que determi-
na o status e o papel dos membros da organização.
toda organização, para Srour (1998), constitui um microcosmo social 
onde o caráter precípuo das organizações pode ser definido a partir de três di-
mensões analíticas: econômicas, políticas e sociais – que demarcam todo espa-
ço social e que, de fato, se interpenetram ou imbricam. Essas três dimensões, 
além da dominância, servem para demarcar espaços internos e variados, como 
unidade produtiva, entidade política e agência ideológica. Em síntese, para 
este autor as organizações são sistemas abertos e campos de forças, competem 
para absorver mais energia ou valor do ambiente externo, onde processam in-
sumos e geram produtos, administram pressões e apoios, dependem da credi-
bilidade que vão construindo, exigindo delas enorme capacidade de adaptação 
e grande flexibilidade.
1a Prova
Desafio da Gestão Pública no mundo Contemporâneo 17
cultura orGanIzacIonal
Existem distintas definições de cultura. Para Geertz (1989),13 cultura é um 
sistema de significados que cria algum tipo de identidade compartilhada, ou 
seja, uma espécie de código que orienta as práticas sociais de pessoas perten-
centes a vários grupos e categorias sociais dentro de uma sociedade; essa de-
finição mais ampla deve ser ajustada aos tipos de fenômenos particulares que 
se pretende analisar. Em geral, a cultura de uma organização pública é defini-
da pelas influências que recebe de distintos fenômenos, como, por exemplo, a 
cultura política, cultura cívica, cultura organizacional e a cultura profissional.
Se cultura política refere-se ao conjunto de códigos, valores, regras não es-
critas que orientam as práticas políticas de determinado grupo ou sociedade, 
por cultura cívica podemos entender os valores, crenças e atitudes em relação 
aos direitos e deveres de cidadania nessa sociedade. Cultura cívica diz respei-
to, por conseguinte, à confiança das pessoas em relação às intenções e ações 
de governantes e dirigentes, bem como suas representações a respeito de como 
funcionam as relações entre coisa pública e sociedade. Desse modo, constitui 
uma dimensão que se produz a partir da própria experiência e da percepção de 
como operam aspráticas políticas na sociedade.
Cultura organizacional pode ser entendida como o sistema de significados 
compartilhados pelos membros de uma organização, que lhes dá algum tipo de 
identidade coletiva; a cultura das organizações públicas é marcada pelo modo 
como se instituíram as relações entre Estado e sociedade, bem como as relações 
do sujeito com a coisa pública. Nesse sentido, a cultura de uma organização 
seria algo conformado por coisas como valores, crenças, pressupostos, percep-
ções, normas e padrões de comportamento não muito palpáveis e tampouco fá-
ceis de serem observadas e apreendidas, embora vistas como óbvias. Represen-
tam uma força subjacente, movendo e configurando as práticas organizacionais 
e mobilizando seus membros para agir em certas direções (Ott, 1989).14
A cultura de qualquer organização é resultado, por um lado, da teia de 
relações instituídas ao longo de sua própria história enquanto organização, 
também comporta elementos da cultura da sociedade em que está inserida, 
aí incluídas suas dimensões política e cívica. Nas sociedades contemporâneas, 
marcadas por reflexividade (BECK, 1995),15 embora as tradições não desapa-
13 GEERtZ, C. A interpretação das culturas. Rio de Janeiro: LtC Editora, 1989.
14 Ott, S. The organizational culture perspective. Pacific Grove: Brooks/Cole Publishing Com-
pany, 1989.
15 BECK, U. the reinvention of politics: towards a theory of reflexive modernization. In: U. BECK, 
A. Giddens & S. Lash (Ed.). Reflexive Modernization. Cambridge: Polity Press, 1995, p. 1-55.
1a Prova
18 Manual de Gestão Pública Contemporânea • Matias-Pereira
reçam, elas devem ser justificadas diante de outros modos de se comportar ou 
fazer as coisas. Isto acaba produzindo não apenas conflitos, mas novos padrões 
de comportamento e mudanças no próprio sistema de significados, ou seja, na 
cultura.
Para Schein (2001, p. 7), a cultura organizacional é o modelo de pressu-
postos básicos, que determinado grupo tem inventado, descoberto ou desenvol-
vido no processo de aprendizagem para lidar com os problemas de adaptação 
externa e adaptação interna. Uma vez que os pressupostos tenham funcionado 
bem o suficiente para serem considerados válidos, são ensinados aos demais 
membros como a maneira correta para se perceber, se pensar e sentir-se em 
relação àqueles problemas.
A cultura organizacional, na visão de Srour (1998, p. 168), “não se resu-
me à somatória das opiniões individuais dos agentes que a partilham, pois tem 
vida própria e constitui uma das dimensões da organização”. Nesse sentido, 
compara a organização a um lugar de representação imaginária sob três di-
mensões, onde “a dimensão política traça o espaço da arena em que articulam 
as relações de poder e a dimensão econômica demarca o espaço da praça em 
que se articulam as relações de haver, a dimensão simbólica representa o espa-
ço do palco em que se articulam as relações de saber”.
PolítIca
O termo política, que possui um grande número de conceitos, pode ser 
entendido, de forma ampla, como o exercício do poder para a resolução de 
conflitos de forma pacífica de interesses que estão presentes nas sociedades 
organizadas. 
Para Santo tomás de Aquino (1984),16 por exemplo, a política é mediação 
do bem comum. tendo com referência que o Estado deve objetivar o bem co-
mum, o termo política deve ser entendido neste livro como a atividade em que 
se busca a conciliação de interesses conflitantes dentro de uma unidade de go-
verno determinada, concedendo-lhes uma parcela de poder proporcional a sua 
importância para o bem-estar e a sobrevivência do conjunto da comunidade. 
Um sistema político é um tipo de governo em que a política busca garantir es-
tabilidade e ordem. Nesse sentido, podemos argumentar que a política é uma 
forma de governar as sociedades plurais sem violência desnecessária.
16 thomas d’Aquin, Somme Théologique, tome 1, Paris, Cerf, 1984, I, q. 103, q. 104.
1a Prova
Desafio da Gestão Pública no mundo Contemporâneo 19
Para diversos autores contemporâneos, como, por exemplo, talcott Par-
sons (1969, 1971) a função da política é a de realizar objetivos coletivos. Para 
David Apter (1965) o papel da política é o de resolver os conflitos entre indiví-
duos e grupos, sem que esse conflito destrua um dos partidos em conflito. Isso 
não implica dizer que na política não devam existir conflitos, mas sim na ideia 
de que existem conflitos que são permanentes dentro de qualquer sociedade e 
que a política não pode extinguir. Apesar de não poder extingui-los a política 
pode desarmá-los, canalizá-los, transformá-los em formas não destrutivas para 
os partidos e a coletividade em geral. 
A preocupação básica da política, para Easton (1953, 1965), é explicar e 
presumivelmente predizer, por que uma determinada linha de conduta foi, é 
ou será adotada. Como foi formulada? Quem participou? Quais foram os de-
terminantes dessa atividade? Qual foi o resultado e seu impacto sobre decisões 
posteriores?
Para Schmitter (1984), a política tem como propósito resolver conflitos en-
tre indivíduos e grupos, sem que esse conflito destrua um dos partidos em con-
flito; sem necessariamente resolver o conflito, para simplesmente “desarmar” o 
conflito, canalizá-lo, transformá-lo em formas não destrutivas para os partidos 
e a coletividade em geral. Assim, para o autor, o campo da política seria então: 
o estudo das relações de autoridade entre os indivíduos e os grupos, da hierar-
quia de forças que estabelecem no interior de todas as comunidades numero-
sas e complexas. A cúpula dessa estrutura é o Estado ou governo, a instituição 
que tem a autoridade última e o “direito” de utilizar a força física para se fazer 
respeitar; mas a tarefa da Ciência Política seria a de analisar e explicar toda 
essa estrutura e as forças e influências respectivas que a compõem. 
transParêncIa
transparência designa a propriedade de um corpo que deixa atravessar a 
luz e permite distinguir, através de sua espessura, os objetos que se encontram 
atrás. Nesse sentido, a transparência administrativa significa que atrás do invó-
lucro formal de uma instituição se perfilam relações concretas entre indiví duos 
e grupos percebidos pelo observador (CHEVALIER, 1988, p. 251). 
O conceito de transparência remete para a questão da visibilidade do fun-
cionamento do Estado, o que contribui para o fortalecimento da cidadania e, 
em última instância, da democracia. A transparência, dessa forma, se torna 
essencial para permitir que os controles burocráticos sejam substituídos por 
1a Prova
20 Manual de Gestão Pública Contemporânea • Matias-Pereira
controles sociais. Nesse sentido, o termo transparência é utilizado como um 
dos requisitos de controle da sociedade civil sobre o Estado.
reforma PolítIca
A expressão reforma política pode ser entendida como a forma que os me-
canismos institucionais devem ter, especialmente os mecanismos eleitorais e 
partidários, para a constituição de um regime político representativo capaz de 
atender às demandas da sociedade.
formas Para melhorar o DesemPenho Do estaDo
Observa-se que o papel do Estado aumenta à medida que a economia se 
desenvolve.17 O processo de globalização foi benéfico para uma grande parcela 
dos países ao permitir a geração de riqueza em níveis elevados. É perceptível 
que os mercados, por sua natureza, tendem a beneficiar os atores mais fortes. 
Dessa forma, o crescimento econômico contribui para aumentar a distância en-
tre os países ricos e os pobres. A busca para reduzir esse abismo exige que os 
governos se esforcem para evitar que determinados setores da sociedade sejam 
marginalizados.
O crescimento econômico elevado nos países da OCDE, por exemplo, es-
pecialmente nas últimas cinco décadas, foi acompanhado de um crescimento 
igual ou ainda maior do setor público. Deve-se ressaltar que o sucesso dos mer-
cados e dos governos é interdependente, visto que o equilíbrio entre eles não 
é orientado por doutrinas, mas pela cultura e pelas relações existentesentre o 
governo e os indivíduos de uma sociedade. Assim, quanto maior o grau de con-
fiança da sociedade no governo, maior é o tamanho do setor público.
As sociedades tendem a prosperar na medida em que existe forte sentimen-
to de interação e de respeito às instituições públicas por parte dos cidadãos. E 
para que isso ocorra é importante que os governantes estimulem a participação 
17 A organização da administração pública no Brasil recebeu forte influência da França. tem iní-
cio no Brasil, a partir do século XIX, uma maior definição das atividades do Estado (provocadas 
pelos efeitos da Revolução Francesa), que ainda fazia muito pouco pela sociedade. A prestação 
dos serviços pelo Estado naquele período ainda era mínima e a noção de serviço público bastante 
restrita. Assim, a sociedade brasileira começou a se organizar para satisfazer a suas necessidades 
(mAtIAS-PEREIRA, 2010a).
1a Prova
Desafio da Gestão Pública no mundo Contemporâneo 21
e o senso de comunidade, bem como procurem assegurar que as instituições 
públicas sejam justas e confiáveis (mAtIAS-PEREIRA, 2010a, 2010b).
Em relação à adoção de medidas para melhorar o desempenho da admi-
nistração pública, existem diversos mecanismos que podem ser utilizados pelos 
governos para promover essas mudanças. Entre esses instrumentos, destacam-
-se o processo orçamentário, o sistema de gestão de pessoal, o papel do Estado 
(devolução, privatização) e a transparência (Anexos 4 e 5). De todos esses ins-
trumentos, o mais significativo para assegurar a legitimidade do governo junto 
à população é a transparência.
A esse respeito sustenta matheson (2006)18 que a administração pública 
moderna
“requer servidores politicamente responsáveis e capazes de interagir com grupos 
sociais diversos; requer pessoas intelectualmente preparadas para analisar pro-
blemas complexos e oferecer assessoramento para solucioná-los; requer equipes 
suficientemente estáveis para assegurar que o conhecimento institucional perma-
neça independentemente das mudanças de governo; e por fim requer uma base 
ética profissional, de forma que os políticos recebam dos servidores assessora-
mento apartidário, e os cidadãos recebam tratamento equânime”.
O esforço para melhorar o desempenho dos governos, por sua vez, passa 
pela formação de equipes de trabalho comprometidas com as instituições e 
com as missões primordiais do Estado, especialmente com a prestação de ser-
viços de qualidade à população e com a geração de estímulos ao desenvolvi-
mento econômico do país (Anexo 4).
as bases Da cIêncIa econômIca: InstItuIções, 
lIberDaDe e InDIvIDualIsmo
Pode-se afirmar que, em nível individual, cada ciência social consegue 
abranger somente uma fração do estudo do homem. A economia, por exem-
plo, preocupa-se em estudar a ação econômica do homem, envolvendo, es-
sencialmente, o processo de produção, a geração e a apropriação da renda, 
o dispêndio e a acumulação. Deve-se ressaltar, entretanto, que a economia, a 
ciência política, o direito, a administração pública ou qualquer outro ramo das 
ciências sociais não devem manter-se fechados em si mesmos. No mundo atual, 
18 mAtHESON, Alex. Fábrica de líderes, Revista Fundap, no 8, nov. 2006. Disponível em: <http://
www.revista.fundap.sp.gov.br/revista8/paginas/8-00-entrevista.htm>.
1a Prova
22 Manual de Gestão Pública Contemporânea • Matias-Pereira
é essencial a visão multidisciplinar nas diversas áreas do conhecimento, bus-
cando dessa forma ampliar o processo de interação de cada uma das ciências 
em relação às demais. Nesse sentido, reforçar a interdisciplinaridade existen-
te entre os conhecimentos econômicos, políticos, jurídicos e da administração 
pública contribui para aumentar a capacidade de compreensão do mundo real 
e colabora para as capacidades cognitivas individuais.
É sabido que os fundamentos da ciência econômica foram construídos no 
âmbito do Iluminismo do final do século XVIII e princípio do século XIX. Na-
quele período de instabilidade e rupturas, o pensamento econômico estava in-
terligado às reflexões sobre política, filosofia e religião.19 O pensamento eco-
nômico liberal, que se desenvolveu naquele período, sustenta que o interesse 
pessoal é a base de motivação para as relações de troca de bens e serviços.
A liberdade e o individualismo, sob a ótica liberal, passam a ter uma fun-
ção preponderante na determinação dos preços. Sustenta o pensamento liberal 
que a eficiência da economia depende exatamente da liberdade das decisões 
individuais dos vendedores e dos compradores e que o bem-estar geral é a re-
sultante das ações individuais.20 Ao tratar do tema liberdade e individualismo, 
na fase atual, argumenta Stiglitz21 que o comportamento baseado em interesse 
pessoal não resulta necessariamente em maior eficiência devido às imperfei-
ções de informação e a mercados incompletos.
Adam Smith,22 no seu livro A riqueza das nações, publicado em 1776, na 
busca de compreender como as trocas eram realmente organizadas, dizia que 
algo mais do que a motivação pura era necessário para a realização eficiente de 
um contrato. Este algo mais seriam as instituições – para a efetividade legal do 
contrato, o seu monitoramento e a sua auditoria – e o comportamento ético – 
que facilitaria acordos em termos aceitáveis para as partes.
As instituições23 são essenciais, e as leis são necessárias no processo de or-
denamento dos mercados, mas não são suficientes. Assim, além das institui-
ções, encontram-se os valores morais aceitos por todos, que garantem o perfei-
to e o permanente relacionamento entre indivíduos e instituições. Para Adam 
Smith, dois valores são fundamentais: a confiança e a solidariedade.
19 ROtHSCHILD, Emma. Economic sentiments. Cambridge: Harvard University Press, 2001.
20 FUSFELD, Daniel R. The age of the economist. Glenview, Illinois: Scott, Foresman, 1996.
21 StIGLItZ, Joseph. Ethics, economic advice, and economic policy. In: Ethics and Development 
International Meeting, Inter-American Development Bank, Washington, DC, 2000.
22 SmItH, Adam. La riqueza de las naciones. méxico: Fondo de Cultura Económica, 1958.
23 NORtH, Douglass C. Institutions: institutional change, and economic performance. New York: 
Cambridge University Press, 1990.
1a Prova
Desafio da Gestão Pública no mundo Contemporâneo 23
relevâncIa Das InstItuIções
As instituições, para Douglass North (1990),24 podem ser entendidas como 
as regras do jogo em uma sociedade ou as limitações criadas pelo homem, que 
dão forma à interação humana. Dessa maneira, estruturam incentivos no inter-
câmbio humano, seja no âmbito político, seja no social, seja no econômico. Re-
gistre-se que as instituições formais de comportamento são representadas pela 
constituição, leis, pelos regulamentos e pelos direitos de propriedade; as infor-
mais são as sedimentadas nos costumes, modos, tradições, códigos e valores.
ménard (1997, p. 22) argumenta que instituições são o
“conjunto de reglas socioeconómicas, establecidas en condiciones históricas, so-
bre las cuales los individuos, casi no tienen incidencia en lo esencial, en el corto 
y el mediano plazo. Desde el punto de vista económico, estas reglas se orientan 
a definir las condiciones en las cuales las elecciones, individuales y colectivas, de 
asignación y de utilización de recursos podrán efectuarse”.
Destacam-se entre as vertentes da escola institucional a escola de direitos 
de propriedade e custos de transação ou escola neoinstitucional, a escola de 
economia política e de preferência pública e a escola de história econômica.
O neoinstitucionalismo pode ser definido como um enfoque que inclui vá-
rios modelos que enfatizam a importância crucial das regras sociais para a 
interação social. No seu esforço de compreender a cooperação voluntária, o 
neoinstitucionalismo confirma a importância das instituições para o funciona-
mento da economia, visto que as imperfeições do mercado requerem o esta-
belecimento de normas que organizem a ação coletiva. Nesse sentido, as ins-tituições e as organizações afetam o desempenho da economia na medida em 
que, ao dar forma e estruturar as interações humanas, reduzem as incertezas e 
induzem à cooperação, diminuindo os custos das transações (NORtH, 1990).
A teoria aplicada ao estudo das organizações, focalizando a análise microe-
conômica, que foi desenvolvida por Williamson (1985)25 no seu livro The eco-
nomic institutions of capitalism – apoiado nas contribuições de Coase, Arrow, 
Simon e de macNeil –, utiliza dois pressupostos comportamentais básicos: o 
da racionalidade limitada de Simon (1977) e o seu corolário, os contratos in-
completos, que, associados ao pressuposto do oportunismo, fornecem as bases 
para a análise das formas de governança das organizações. A contribuição de 
24 Ibidem.
25 WILLIAmSON, Oliver E. The economic institutions of capitalism: firms markets, relational con-
tracting. New York: the Free Press, 1985.
1a Prova
24 Manual de Gestão Pública Contemporânea • Matias-Pereira
North (1990), que se concentra na análise macroeconômica, também deriva 
da influên cia de Coase (1937), mas diferencia-se do trabalho de Williamson 
(1985), por priorizar o papel das instituições econômicas, seu desenvolvimen-
to e a sua relação com as organizações. North (1990) define as instituições 
como o conjunto de leis, normas, costumes, tradições e outros aspectos cultu-
rais que balizam a ação de sociedades, organizações e indivíduos. Para aquele 
autor, é de fundamental importância o papel das instituições, como redutoras 
dos custos de transação para a sociedade.
economIa De mercaDo, DemocracIa e 
as teorIas PolítIcas lIberaIs
O mundo, e em particular o Brasil, tem sido afetado a partir do final da 
década de 1980 por duas grandes tendências transformadoras:26 a consolida-
ção dos mecanismos de mercado, no âmbito econômico, e a consolidação da 
democracia, no âmbito político. torna-se possível afirmar que o mercado e a 
democracia são as bases sobre as quais estão se estruturando as novas socie-
dades. A partir do início do século XXI, se soma a essas tendências as questões 
socioambientais. Essas mudanças vieram apoiadas nas teorias políticas liberais.
A concepção neoliberal de sociedade e de Estado se apresenta como uma 
retomada da tradição do liberalismo clássico, dos séculos XVIII e XIX. Enquan-
to a obra A riqueza das nações: investigação sobre sua natureza e suas causas, 
de Adam Smith (publicada em 1776), é identificada como o marco fundamen-
tal do liberalismo econômico, O caminho da servidão, de Friedrich Hayek (pu-
blicado em 1944), é identificado como o marco do neoliberalismo.
Na concepção das teorias políticas liberais, as funções do Estado devem ser 
orientadas preferencialmente para garantir os direitos individuais, eximindo-
-se de interferir nas esferas da vida pública e, de forma específica, na esfera 
econômica da sociedade. Destacam-se, entre os direitos individuais, a “proprie-
dade privada como direito natural” (Locke, 1632-1704), assim como o direito 
à vida, à liberdade e aos bens necessários para conservar ambas. Considerando 
que o Estado, no sistema capitalista, não institui, não concede a propriedade 
privada, não tem poder para interferir nela. A sua função é de arbitrar – e não 
de regular – conflitos que possam surgir no âmbito da sociedade civil.
26 matias-Pereira (2010c), ao tratar das reformas econômicas no mundo, a partir do final da dé-
cada de 1980, assinala que “a expressão Consenso de Washington surgiu no contexto da criação 
do movimento identificado por neoliberalismo, e foi explicitado por John Williamson, em 1988”.
1a Prova
Desafio da Gestão Pública no mundo Contemporâneo 25
Assim, as teses neoliberais, no contexto das transformações da história do 
capitalismo, retomam as teses clássicas do liberalismo. Nessa retomada, sinte-
tiza na expressão “menos Estado e mais mercado” sua concepção de Estado e 
de governo. Ao mesmo tempo em que promovem fortes críticas às teses de Key-
nes (1883-1946),27 que inspiraram o Estado de Bem-Estar Social, sustentam 
as liberdades individuais, visto que aceitam a iniciativa individual como base 
da atividade econômica, justificando o mercado como regulador da riqueza e 
da renda, rejeitam a intervenção estatal e apoiam as virtudes reguladoras do 
mercado, aceito como o grande equalizador das relações entre os indivíduos e 
das oportunidades na estrutura ocupacional da sociedade. Com a crise do ca-
pitalismo na década de 1970, as ideias neoliberais ganharam força no mundo.
DemocracIa DelIberatIva
Existem diversas versões distintas da democracia deliberativa, entre as 
quais podemos destacar duas grandes escolas, cujos pilares foram Rawls e Ha-
bermas. Entre essas escolas existem diferenças significativas de abordagens, 
bem como convergências importantes. Um dos propósitos da visão deliberati-
va – compartilhado tanto por Rawls como por Habermas – consiste em asse-
gurar uma ligação forte entre democracia e liberalismo, combatendo todos os 
críticos – de direita e esquerda – que proclamaram a natureza contraditória da 
democracia liberal. Veja a esse respeito Rawls (1993)28 e Habermas (1996).29
A teoria do liberalismo político, elaborada por John Rawls, em Teoria da 
justiça (2003), bem como em outros estudos publicados posteriormente, bus-
ca sustentar como uma sociedade justa, nos moldes liberais, pode ser possível. 
Posteriormente, este autor procura ampliar a sua teoria política do ordena-
mento interno para o âmbito externo, dispondo de uma concepção de justiça 
mais abrangente (feita no primeiro livro), com vista a alcançar diferentes so-
ciedades. Registre-se que a concepção de justiça da primeira teoria aplica-se a 
sociedades democráticas liberais organizadas segundo os seus princípios, o que 
impossibilitaria a expansão para o plano internacional, dada a pluralidade de 
sociedades e as peculiaridades de suas estruturas políticas.
27 Keynes, no seu estudo Teoria geral (1936), sustenta, entre outras questões, a presença de um 
Estado interventor, com poder de instaurar uma base planejada de desenvolvimento, capaz de 
regular a oferta de investimentos e de emprego – pleno emprego –, um Estado que promova 
ações redistributivistas, inclusive por meio de elevados tributos. 
28 RAWLS, J. Political liberalism. New York: Columbia University, 1993.
29 HABERmAS, J. Between facts and norms: contribution to a discourse theory of law and demo-
cracy. Cambridge, mass.: massachusetts Institute of technology, 1996.
1a Prova
26 Manual de Gestão Pública Contemporânea • Matias-Pereira
A justiça, para Rawls (1993), é a primeira virtude das instituições sociais, 
da mesma forma como a verdade o é dos sistemas de pensamento. Por mais 
elegante ou econômica que seja uma teoria, deve ser rejeitada ou revista se 
não for verdadeira; da mesma maneira, por mais eficientes e bem organiza-
das que sejam as leis e instituições devem ser reformadas ou abolidas se forem 
injustas.
Na busca de estruturar uma nova concepção de racionalidade, Jürgen Ha-
bermas (1987)30 – que integra a segunda geração de pensadores da Escola de 
Frankfurt – tem como ponto de partida a discussão feita pelos teóricos críticos 
da geração anterior, em especial Horkheimer e Adorno. Para estes teóricos, o 
saber produzido pelo Iluminismo, fundamentado na ciência positivista, ao in-
vés de emancipar o homem, submeteu-o a um novo mito, representado pelo 
domínio da ciência e da técnica, substrato da razão instrumental. Nesse sen-
tido, sustenta Habermas, excluída a identificação da emancipação do homem 
com o progresso da ciência e da técnica, o caminho do esclarecimento para 
o processo de formação do sujeito e da sociedade fundamentar-se-ia numa 
nova racionalidade. Essa nova realidade, destaca, pressupõe uma comunica-
ção livre de coações e que ocorre por meio da linguagem, meio universal da 
comunicação.
Habermas (1996) explicita que um dos objetivos de sua teoria procedi-
mental da democracia é demonstrar a cooriginalidade dos direitos individuais 
fundamentais