Aula 7 - Controle de Constitucionalidade e Federalismo ajustes atualizado 2022

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Rodrigo Canalli
Introdução ao 
direito constitucional 
e ao controle de 
constitucionalidade
sumário
 1. O Federalismo — introdução................................................................3
2. O Estado Federal......................................................................................4
 2.1 Formação do Estado Federal..........................................................5
 2.2 Federalismo simétrico e federalismo assimétrico......................5
 2.3 Os municípios na Federação brasileira.......................................5 
 2.4 Federalismo competitivo ou dual e federalismo cooperativo..7
 2.5 Território Federais.............................................................................7
 2.6 Distritos Federais.............................................................................8
3. As competências constitucionais dos entes federativos.............9
4. O federalismo brasileiro e o STF.......................................................10
5. Conclusão..................................................................................................11
6. Glossário..................................................................................................12
Aula 7 
 Controle de 
constitucionalidade
 e federalismo
Introdução ao Direito Constitucional e ao Controle de Constitucionalidade
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Introdução ao direito constitucional
 e ao controle de constitucionalidade
Aula 7 — Controle de constitucionalidade e Federalismo
1. O Federalismo — introdução
Aproximando-nos do final da nossa jornada, chegamos à sétima aula do nosso curso, 
na qual vamos abordar um dos mais vastos tópicos do direito constitucional moderno: o 
federalismo.
Ao lermos o artigo 1º da Constituição, vemos que o Brasil é constituído como uma 
República Federativa, formada pela união indissolúvel dos estados, dos municípios e do 
Distrito Federal. Em outras palavras, o Brasil é uma espécie de federação.
O que é, então, o federalismo? Trata-se de um conceito fundamental da teoria política 
e constitucional contemporânea, presente em diversos países do mundo, incluindo o Brasil. 
Federalismo é a divisão espacial do poder político entre um governo central e governos 
regionais.
Dito dessa maneira até parece simples, mas é no momento de definir os poderes do 
governo central e os poderes dos governos regionais que a complexidade do tema aparece. 
Antes de prosseguir, é bom notar que as questões envolvendo o federalismo são campo 
fértil para o afloramento de paixões e ideologias políticas. Há tanto defensores ardorosos 
da autonomia dos entes regionais e da valorização das peculiaridades locais quanto quem 
aposte no fortalecimento do poder central como a melhor fórmula de se construir um país 
forte e uma governança eficiente. De fato, é preciso reconhecer que não deixam de existir 
bons argumentos para suportar ambos os lados desse debate.
O federalismo também pode ser compreendido e estudado como uma modalidade de 
separação de poderes com o objetivo de evitar a sua concentração excessiva. Assim como 
estudamos a divisão funcional do poder político entre Executivo, Legislativo e Judiciário, 
o federalismo estabelece a divisão espacial do poder entre esferas distintas de governo. 
Desse modo, os poderes tanto dos ocupantes do governo nacional quanto dos grupos que 
dominarem o poder local serão sempre limitados.
Neste curso, não temos a intenção de nos comprometer com a defesa de um ou outro 
ponto de vista. Nossos objetivos são expor de forma compreensível os conceitos teóricos 
pertinentes ao federalismo e descrever as linhas gerais do atual modelo de federalismo 
brasileiro, tal como estruturado pela Constituição de 1988.
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2. O Estado Federal
O conceito de Estado Federal contrapõe-se ao de Estado unitário.
Em um Estado unitário, como o Uruguai, a França ou Madagascar, o governo de todo 
o território concentra-se sob um único ente político soberano. Esse poder central pode 
eventualmente dividir o território em departamentos ou regiões administrativas, aos quais 
delega mais ou menos poderes, sem perder o caráter unitário. Se lhe for oportuno, pode 
também desfazer ou alterar essas unidades, que permanecem diretamente subordinadas ao 
governo central único, em relação ao qual não apresentam verdadeira autonomia. A maioria 
dos Estados do mundo são unitários (em torno de 85% dos membros da ONU).
Uma federação ou Estado Federal é, por definição, uma união constituída por 
unidades territoriais — estados, províncias, emirados ou outras entidades — dotadas 
de considerável grau de autonomia política em relação ao governo central. É o caso, por 
exemplo, do Brasil, formado por 26 estados e o Distrito Federal, do Canadá, formado por 10 
províncias e 3 territórios federais, e dos Emirados Árabes Unidos, formados por 7 emirados.
A autonomia (margem de liberdade para tratar de assuntos internos) das unidades 
regionais em uma federação não se confunde com soberania. Somente o Estado Federal, o 
ente político formado pela associação dos entes regionais, é soberano: estabelece relações 
diplomáticas com outros países, controla as fronteiras, pode declarar guerra e emite moeda.
Duas características associadas à tendência a adotar a forma federativa aparecem 
frequentemente reunidas: grandes extensões territoriais e pluralidade étnica ou linguística. 
De fato, quanto maior o território de um Estado, maior a probabilidade de ele abrigar, em 
suas fronteiras, diferentes grupos étnicos ou linguísticos. O convívio, em um mesmo Estado, 
de povos com línguas, culturas e etnias diversas, muitas vezes, depende de um elevado grau 
de autonomia política para as comunidades locais. Esse traço é marcante, por exemplo, na 
Federação da Etiópia, em que é possível vincular as nove unidades que a compõem aos 
diferentes grupos étnicos do país. De outro lado, também há federações com dimensões 
territoriais comparativamente bastante reduzidas, como a Bélgica e a Suíça.
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 sabia?
 
 
Dos oito maiores países em extensão 
territorial, sete são federações: Rússia, 
Canadá, Estados Unidos, Brasil, Austrália, 
Índia e Argentina. A exceção é a China.
https://goo.gl/usqyhk
https://goo.gl/ZtLVg
https://goo.gl/vZZDnJ
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Em geral, a distribuição de poderes entre os diferentes níveis de governo em uma 
federação é definida na respectiva Constituição e não pode ser alterada por uma decisão 
unilateral do poder central ou das unidades políticas regionais.
2.1 Formação do Estado Federal
Historicamente, as federações são constituídas de diferentes maneiras.
Uma delas é por meio de um pacto entre unidades políticas separadas, como estados, 
que abrem mão da própria soberania para se unir sob um único ente político soberano. É o 
caso da formação dos Estados Unidos da América e da Austrália.
A Áustria e o Brasil, por outro lado, são federações formadas a partir da divisão de um 
Estado unitário. Esse processo de formação, que podemos chamar de federalismo “de cima 
para baixo”, sem dúvida deixou marcas no nosso modelo. Em federações formadas dessa 
maneira, os estados federados em geral têm menos autonomia, ao passo que os governos 
federais tendem a concentrar mais poderes do que nas federações originadas da reunião de 
unidades independentes (“de baixo para cima”).
2.2 Federalismo simétrico e federalismo assimétrico
A Constituição do Brasil trata todos os estados de modo igual. Todos têm o mesmo nível 
de autonomia e seus governos têm os mesmos poderes. Portanto, o federalismo brasileiro é 
simétrico.
O federalismo assimétrico ocorre em federações em que os diferentes estados têm, 
segundoa própria Constituição, diferentes poderes e níveis de autonomia. Na Malásia, por 
exemplo, uma federação de treze estados, dois deles têm autonomia significativamente 
maior do que os demais.
2.3 Os municípios na Federação brasileira
Traço peculiar do federalismo brasileiro é o chamado federalismo em três níveis, 
decorrente do reconhecimento dos municípios como entes federados autônomos ao lado da 
União, dos 26 estados e do Distrito Federal. Existem atualmente 5.569 municípios no Brasil 
(o IBGE computa 5.570 ao incluir Brasília para fins estatísticos). Roraima é o estado brasileiro 
com menor número de municípios, apenas quinze. No outro extremo, há 853 municípios 
apenas no estado de Minas Gerais. Veja, a seguir, os principais dados demográficos do Brasil.
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Número de Municípios por Unidade Federativa:
15
62
79
497
399
645
853
295
52
22
16
75
102
185
223
92
78
167
144
141
139
217
224
184
246
417
Capital
População
RS
SC
PR
MT
PA
AC
RO
RR
AM
MS
SP
MG
GO
TO
RJ
ES
BA
MA
PI
CE
RN
PB
PE
AL
SE
ES
AP
Maranhão
7.153.262
São Luís
Mato Grosso
3.567.234
Cuiabá
Mato Grosso 
do Sul
2.839.188
Campo Grande
Minas Gerais
21.411.923
Belo Horizonte
Pará
8.777.124
Belém
Paraíba
4.059.905
João Pessoa
Paraná
11.597.484
Curitiba
Pernambuco
9.674.793
Recife
Piauí
3.289.290
Teresina
Rio de Janeiro
17.463.349
Rio de Janeiro
Rio Grande 
do Norte
3.560.903
Natal
Rio Grande
 do Sul
11.466.630
Porto Alegre
Ceará
9.240.580
Fortaleza
Distrito Federal
3.094.325
Brasília
Espírito Santo
4.108.508
Vitória
Goiás
7.206.589
Goiânia
Alagoas
3.365.351
Maceió
Amapá
877.613
Macapá
Amazonas
4.269.995
Manaus
Bahia
14.985.284
Salvador
Rondônia
1.815.278
Porto Velho
Roraima
652.713
Boa Vista
Santa Catarina
7.338.473
Florianópolis
São Paulo
46.649.132
São Paulo
Sergipe
2.338.474
Aracaju
Tocantins
1.607.363
Palmas
Acre
906.876
Rio Branco
Fon
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E, estim
ativa popu
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2.4 Federalismo competitivo ou dual e federalismo cooperativo
O grau de integração entre as partes integrantes de uma federação, bem como a 
intensidade da relação entre elas e o governo federal, varia bastante dentro de um espectro 
contínuo que tem, de um lado, a ideia de federalismo competitivo e, de outro, o conceito de 
federalismo cooperativo.
Os modelos em que os entes federados conservam ampla liberdade de 
autodeterminação, com poucos poderes investidos no governo federal, costumam ser 
chamados de federalismos duais ou competitivos. No limite, o governo federal seria um 
mero árbitro para solucionar eventuais conflitos entre os estados federados. O fato de, nos 
EUA, o consumo da maconha ser legalizado em alguns estados e crime em outros sugere a 
presença de elementos desse tipo de federalismo.
Já no federalismo cooperativo, os entes que compõem a federação são orientados a 
cooperar com o governo federal para alcançar objetivos nacionais compartilhados e, em 
consequência, têm sua autonomia reduzida.
Ao afirmar que entre os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil 
estão o “desenvolvimento nacional” e “reduzir as desigualdades regionais”, a Constituição 
aponta, em seu artigo 3º, incisos II e III, para um comprometimento, em certa medida, 
com a ideia do federalismo cooperativo. Também sinalizam nesse sentido a extensa lista de 
competências privativas da União, que veremos adiante, e a previsão do artigo 23, parágrafo 
único: “Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, 
o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-
estar em âmbito nacional”.
Outro indicativo de um federalismo cooperativo são os repasses aos entes federados de 
recursos arrecadados pelo governo federal e a sua vinculação a finalidades predefinidas em 
nível nacional. No Brasil, estados e municípios não têm autonomia para definir percentuais 
mínimos de gastos com educação ou saúde, por exemplo.
Na prática, dificilmente é possível qualificar um Estado Federal como puramente 
competitivo ou cooperativo. O que podemos fazer é, com base na análise de suas 
características, aferir, num determinado momento, a direção para a qual tendem em relação 
às extremidades.
2.5 Territórios federais
Territórios federais são porções territoriais que não fazem parte de nenhum dos estados 
da Federação, sob controle direto do governo federal. Embora pertençam à Federação, não 
são entes federados autônomos. Dessa forma, não desfrutam, em geral, da autonomia que 
os estados conservam em relação ao poder central.
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Embora mencionados diversas vezes na Constituição, atualmente não há territórios 
federais no Brasil.
Com a promulgação da Constituição de 1988, os então territórios federais do Amapá e 
de Roraima foram transformados em estados federados e o Território Federal de Fernando 
de Noronha foi incorporado ao estado de Pernambuco.
2.6 Distritos Federais
Nos Estados Unidos e na Venezuela, o território onde fica a sede do governo federal 
(capital federal) é chamado de distrito federal, no sentido de que se trata de um território 
que não faz parte de nenhum estado, subordinado diretamente ao governo federal.
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 mais
Localizado em ponto estratégico do Atlântico Sul, o 
Território Federal de Fernando de Noronha foi criado em 1942, 
durante a Segunda Guerra Mundial, pelo desmembramento do 
estado de Pernambuco. No ano seguinte, mais cinco territórios 
federais foram criados em regiões fronteiriças estratégicas: 
Amapá, Guaporé, Iguaçu, Ponta-Porã e Rio Branco.
O Território Federal do Guaporé foi criado a partir de 
desmembramentos dos estados do Amazonas e do Mato Grosso. 
Em 1956, seu nome foi alterado para Território Federal de 
Rondônia e, em 1982, foi transformado no estado de Rondônia.
O Território Federal do Iguaçu, que ocupava a porção oeste 
do Paraná e de Santa Catarina, e o Território Federal de Ponta- 
-Porã, em região do então estado de Mato Grosso (hoje faz parte 
do estado de Mato Grosso do Sul), foram extintos já em 1946, com 
a reincorporação das áreas por eles ocupadas aos estados.
A área onde hoje está o estado de Roraima foi desmembrada 
do estado do Amazonas para a criação do Território Federal do 
Rio Branco. A partir de 1962, o território passou ser denominado 
Território Federal de Roraima e, em 1988, tornou-se o estado de 
Roraima.
Por fim, desmembrado do estado do Pará, o Território 
Federal do Amapá, passou a ser, desde 1988, o estado do Amapá.
Fonte: DL 4102/42 https://goo.gl/nNMsrX
DL 5812/43 https://goo.gl/bVdQCP
https://goo.gl/nNMsrX
https://goo.gl/bVdQCP
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As capitais federais do Brasil, da Argentina e do México também estão situadas em 
distritos federais, mas, nesses países, o distrito federal constitui um ente político separado 
que, embora seja estruturalmente diferente dos estados, integra a Federação.
No Brasil, o Distrito Federal tem o seu próprio governo. A população do Distrito Federal 
elege o seu governador (que, na prática, também atua como uma espécie de “prefeito de 
Brasília”), bem como os membros da Câmara Legislativa, que acumula as competências das 
Assembleias Legislativas (estados) e das Câmaras Municipais (municípios).
3. As competências constitucionais dos entes federativos
Quais são, na Federação brasileira, os poderes e as funções reservados à União, aos 
estados e aosmunicípios? Quais são os poderes por eles compartilhados? Esses temas, 
que dizem respeito à organização do Estado brasileiro, são objeto dos artigos 18 a 35 da 
Constituição. Em razão da extensão da matéria, vamos nos concentrar nas linhas gerais da 
distribuição de competências entre os entes da Federação.
Em comparação com os modelos presentes nas constituições anteriores, a arquitetura 
da Federação delineada na Constituição brasileira de 1988 representou um razoável 
incremento na autonomia dos estados. Ainda assim, é fácil perceber que a União continua 
ocupando, no nosso sistema, posição de proeminência em relação a estados e municípios, no 
que se refere à concentração de poderes e competências.
Entre as competências exclusivas da União (artigo 21), podemos destacar: manter 
relações com Estados estrangeiros, participar de organizações internacionais (como a ONU 
e o Mercosul), declarar guerra, emitir moeda e regular os serviços de telecomunicações e de 
geração e fornecimento de energia elétrica, o transporte aéreo e a exploração de material 
nuclear.
Além disso, há um extenso rol de matérias sobre as quais somente a União pode editar 
leis (artigo 22), que abrange direito civil, comercial, penal, eleitoral e do trabalho, regime de 
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O modelo de federalismo adotado no Brasil aproxima-se 
mais do federalismo dual ou cooperativo? Quais as características 
do federalismo brasileiro que sustentam a sua conclusão?
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exploração dos portos e navegação, trânsito e transporte, populações indígenas, imigração. 
Diferentemente do que acontece, por exemplo, nos Estados Unidos, os estados brasileiros não 
podem definir o que consideram crime ou como regular os contratos de trabalho, devendo 
observar a legislação da União.
Por outro lado, a responsabilidade pela proteção do meio ambiente, a preservação das 
florestas, da fauna e da flora, dos monumentos e paisagens naturais e dos sítios arqueológicos 
é compartilhada pela União, pelos estados, pelos municípios e pelo Distrito Federal (artigo 
23). Todos eles também podem instituir e arrecadar tributos (artigos 24, I, e 30, III).
A Constituição determinou que determinadas matérias podem simultaneamente ser 
objeto de legislação tanto da União quanto dos estados ou do Distrito Federal. É o que se 
chama de competência legislativa concorrente. Assim, a existência do Código de Defesa do 
Consumidor (legislação federal) não impede que os estados o complementem para atender 
a peculiaridades locais. Nesse exemplo, as relações de consumo ficam sujeitas à observância 
tanto da legislação federal (Código de Defesa do Consumidor) quanto da legislação estadual 
ou distrital que venha a suplementá-la (artigo 24).
Aos estados foi concedida uma competência denominada residual. Isso quer dizer que a 
eles foram reservadas todas as competências não expressamente vedadas pela Constituição. 
Esse tipo de construção faz mais sentido em constituições que reservam à União um universo 
restrito de competências privativas. No caso da Constituição brasileira de 1988, acabou não 
tendo a funcionalidade esperada, uma vez que foi concentrado na União vasto leque de 
competências privativas, não sobrando muita coisa para ser enquadrada na competência 
residual dos estados.
Os serviços de transporte coletivo urbano e o ensino fundamental são algumas 
das responsabilidades dos municípios. A eles também compete legislar sobre assuntos 
de interesse local que não lhes sejam vedados, inclusive com o objetivo de suplementar a 
legislação federal e estadual, quando necessário (artigo 30).
4. O Federalismo brasileiro e o STF
A estrutura da Federação brasileira e, em particular, a distribuição de competências 
entre os entes federativos, estão constantemente na pauta do Supremo Tribunal Federal. 
Não são nada raros os questionamentos acerca da constitucionalidade de leis, perante o STF, 
sob a alegação de que teriam invadido a esfera de competência de outro ente da Federação.
Além disso, compete ao STF julgar os conflitos entre a União e os estados, entre a União 
e o Distrito Federal, ou entre uns e outros.
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5. Conclusão
Não podemos encerrar a aula sobre federalismo sem mencionar brevemente o 
fenômeno da União Europeia, que alguns analistas consideram uma forma de federalismo 
internacional, outros um estágio em um processo de transformação da Europa em um Estado 
Federal. Além da unificação monetária e das fronteiras, tem sido cada vez mais intensa a 
produção legislativa da União, vinculante para os Estados-Membros.
E você, o que acha?
Esta aula fica por aqui! Não deixe de realizar as atividades propostas para reforçar a 
assimilação dos conteúdos aprendidos. Como sempre, estou à disposição de vocês! 
Até a próxima!
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Glossário
Estado federado — Cada uma das unidades políticas que se associam para formar uma 
federação
Federação — Organização política caracterizada pela união, sob um governo central, de 
unidades políticas dotadas de limitado grau de autonomia. Exemplos: República federativa 
do Brasil, formada por 26 estados; Estados unidos da América, formado por cinquenta 
estados; República da ìndia, formada por 29 estados.
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13
	1. O Federalismo - introdução
	2. o Estado federal
	3. As competências constitucionais dos entes federativos
	4. O Federalismo brasileiro e o STF
	5. Conclusão