04_Nocoes_de_Direito_Administrativo

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OINSSTécnico do Seguro Social
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO
Estado, governo e administração pública: conceitos, elementos, poderes e organização; 
natureza, fins e princípios. ...............................................................................................................1
Direito administrativo: conceito, fontes e princípios. .......................................................................7
Organização administrativa da União; administração direta e indireta. .........................................14
Agentes públicos: espécies e classificação; poderes, deveres e prerrogativas; cargo, emprego 
e função públicos; Regime Jurídico Único (Lei nº 8.112/1990 e suas alterações): provimento, 
vacância, remoção, redistribuição e substituição; direitos e vantagens; regime disciplinar; 
responsabilidade civil, criminal e administrativa. ............................................................................21
Poderes administrativos: poder hierárquico; poder disciplinar; poder regulamentar; poder de 
polícia; uso e abuso do poder. .......................................................................................................43
Ato administrativo: validade, eficácia; atributos; extinção, desfazimento e sanatória; 
classificação, espécies e exteriorização; vinculação e discricionariedade. ...................................56
Serviços Públicos: conceito, classificação, regulamentação e controle; forma, meios e 
requisitos; delegação: concessão, permissão, autorização. ..........................................................77
Controle e responsabilização da administração: controle administrativo; controle judicial; 
controle legislativo; ........................................................................................................................99
Responsabilidade civil do Estado. ...............................................................................................108
Lei nº 8.429/1992 e suas alterações. ..........................................................................................117
Lei nº 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo). ....................................................................135
Exercícios .....................................................................................................................................152
Gabarito ........................................................................................................................................155
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Estado, governo e administração pública: conceitos, elementos, poderes e organização; 
natureza, fins e princípios
Estado 
Conceito, Elementos e Princípios
Adentrando ao contexto histórico, o conceito de Estado veio a surgir por intermédio do antigo conceito de 
cidade, da polis grega e da civitas romana. Em meados do século XVI o vocábulo Estado passou a ser 
utilizado com o significado moderno de força, poder e direito. 
O Estado pode ser conceituado como um ente, sujeito de direitos, que possui como elementos: o povo, 
o território e a soberania. Nos dizeres de Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino (2010, p. 13), “Estado é 
pessoa jurídica territorial soberana, formada pelos elementos povo, território e governo soberano”. 
O Estado como ente, é plenamente capacitado para adquirir direitos e obrigações. Ademais, possui per-
sonalidade jurídica própria, tanto no âmbito interno, perante os agentes públicos e os cidadãos, quanto 
no âmbito internacional, perante outros Estados.
Vejamos alguns conceitos acerca dos três elementos que compõem o Estado:
POVO: Elemento legitima a existência do Estado. Isso ocorre por que é do povo que origina todo o poder 
representado pelo Estado, conforme dispões expressamente art. 1º, parágrafo único, da Constituição 
Federal:
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou 
diretamente, nos termos desta Constituição.
O povo se refere ao conjunto de indivíduos que se vincula juridicamente ao Estado, de forma estabiliza-
da. 
Entretanto, isso não ocorre com estrangeiros e apátridas, diferentemente da população, que tem sentido 
demográfico e quantitativo, agregando, por sua vez, todos os que se encontrem sob sua jurisdição terri-
torial, sendo desnecessário haver quaisquer tipos de vínculo jurídico do indivíduo com o poder do Esta-
do.
Com vários sentidos, o termo pode ser usado pela doutrina como sinônimo de nação e, ainda, no sentido 
de subordinação a uma mesma autoridade política. 
No entanto, a titularidade dos direitos políticos é determinada pela nacionalidade, que nada mais é que o 
vínculo jurídico estabelecido pela Constituição entre os cidadãos e o Estado. 
O Direito nos concede o conceito de povo como sendo o conjunto de pessoas que detém o poder, a 
soberania, conforme já foi explicitado por meio do art. 1º. Parágrafo único da CFB/88 dispondo que “Todo 
poder emana do povo, que exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta 
Constituição”.
TERRITÓRIO: pode ser conceituado como a área na qual o Estado exerce sua soberania. Trata-se da 
base física ou geográfica de um determinado Estado, seu elemento constitutivo, base delimitada de auto-
ridade, instrumento de poder com vistas a dirigir o grupo social, com tal delimitação que se pode assegu-
rar à eficácia do poder e a estabilidade da ordem.
O território é delimitado pelas fronteiras, que por sua vez, podem ser naturais ou convencionais. O terri-
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tório como elemento do Estado, possui duas funções, sendo uma negativa limitante de fronteiras com a 
competência da autoridade política, e outra positiva, que fornece ao Estado a base correta de recursos 
materiais para ação.
Por traçar os limites do poder soberanamente exercido, o território é elemento essencial à existência do 
Estado, sendo, desta forma, pleno objeto de direitos do Estado, o qual se encontra a serviço do povo e 
pode usar e dispor dele com poder absoluto e exclusivo, desde que estejam presentes as características 
essenciais das relações de domínio. O território é formado pelo solo, subsolo, espaço aéreo, águas terri-
toriais e plataforma continental, prolongamento do solo coberto pelo mar.
A Constituição Brasileira atribui ao Conselho de Defesa Nacional, órgão de consulta do presidente da 
República, competência para “propor os critérios e condições de utilização de áreas indispensáveis à 
segurança do território nacional e opinar sobre seu efetivo uso, especialmente na faixa de fronteira e nas 
relacionadas com a preservação e a exploração dos recursos naturais de qualquer tipo”. (Artigo 91, §1º, 
III,CFB/88). 
Os espaços sobre o qual se desenvolvem as relações sociais próprias da vida do Estado é uma porção 
da superfície terrestre, projetada desde o subsolo até o espaço aéreo. Para que essa porção territorial e 
suas projeções adquiram significado político e jurídico, é preciso considerá-las como um local de assen-
tamento do grupo humano que integra o Estado, como campo de ação do poder político e como âmbito 
de validade das normas jurídicas.
SOBERANIA: Trata-se do poder do Estado de se auto administrar. Por meio da soberania, o Estado de-
tém o poder de regular o seu funcionamento, as relações privadas dos cidadãos, bem como as funções 
econômicas e sociais do povo que o integra. Por meio desse elemento, o Estado edita leis aplicáveis ao 
seu território, sem estar sujeito a qualquer tipo de interferência ou dependência de outros Estados.
Em sua origem, no sentido de legitimação, a soberania está ligada à força e ao poder. Se antes, o di-
reito era dado, agora é arquitetado, anteriormente era pensado na justiça robusta, agora é engendrado 
na adequação aos objetivos e na racionalidade técnica necessária. O poder do Estado é soberano, uno, 
indivisívele emana do povo. Além disso, todos os Poderes são partes de um todo que é a atividade do 
Estado.
Como fundamento do Estado Democrático de Direito, nos parâmetros do art.1º, I, da CFB/88), a sobera-
nia é elemento essencial e fundamental à existência da República Federativa do Brasil.
A lei se tornou de forma essencial o principal instrumento de organização da sociedade. Isso, por que a 
exigência de justiça e de proteção aos direitos individuais, sempre se faz presente na vida do povo. Por 
conseguinte, por intermédio da Constituição escrita, desde a época da revolução democrática, foi coloca-
da uma trava jurídica à soberania, proclamando, assim, os direitos invioláveis do cidadão.
O direito incorpora a teoria da soberania e tenta compatibilizá-la aos problemas de hoje, e remetem ao 
povo, aos cidadãos e à sua participação no exercício do poder, o direito sempre tende a preservar a von-
tade coletiva de seu povo, através de seu ordenamento, a soberania sempre existirá no campo jurídico, 
pois o termo designa igualmente o fenômeno político de decisão, de deliberação, sendo incorporada à 
soberania pela Constituição.
A Constituição Federal é documento jurídico hierarquicamente superior do nosso sistema, se ocupando 
com a organização do poder, a definição de direitos, dentre outros fatores. Nesse diapasão, a soberania 
ganha particular interesse junto ao Direito Constitucional. Nesse sentido, a soberania surge novamen-
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te em discussão, procurando resolver ou atribuir o poder originário e seus limites, entrando em voga o 
poder constituinte originário, o poder constituinte derivado, a soberania popular, do parlamento e do povo 
como um todo. Depreende-se que o fundo desta problemática está entranhado na discussão acerca da 
positivação do Direito em determinado Estado e seu respectivo exercício. 
Assim sendo, em síntese, já verificados o conceito de Estado e os seus elementos. Temos, portanto:
ESTADO = POVO + TERRITÓRIO + SOBERANIA
Obs. Os elementos (povo + território + soberania) do Estado não devem ser confundidos com suas fun-
ções estatais que normalmente são denominadas “Poderes do Estado” e, por sua vez, são divididas em: 
legislativa, executiva e judiciária
Em relação aos princípios do Estado Brasileiro, é fácil encontra-los no disposto no art. 1º, da CFB/88. 
Vejamos:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e 
do Distrito Federal, constitui-se em Estado democrático de direito e tem como fundamentos: 
I - a soberania; 
II - a cidadania; 
III - a dignidade da pessoa humana; 
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; 
V - o pluralismo político. 
Ressalta-se que os conceitos de soberania, cidadania e pluralismo político são os que mais são aceitos 
como princípios do Estado. No condizente à dignidade da pessoa humana e aos valores sociais do tra-
balho e da livre inciativa, pondera-se que estes constituem as finalidades que o Estado busca alcançar. 
Já os conceitos de soberania, cidadania e pluralismo político, podem ser plenamente relacionados com 
o sentido de organização do Estado sob forma política, e, os conceitos de dignidade da pessoa humana 
e os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, implicam na ideia do alcance de objetivos morais e 
éticos.
Governo 
Conceito
Governo é a expressão política de comando, de iniciativa pública com a fixação de objetivos do Estado e 
de manutenção da ordem jurídica contemporânea e atuante.
O Brasil adota a República como forma de Governo e o federalismo como forma de Estado. Em sua obra 
Direito Administrativo da Série Advocacia Pública, o renomado jurista Leandro Zannoni, assegura que 
governo é elemento do Estado e o explana como “a atividade política organizada do Estado, possuindo 
ampla discricionariedade, sob responsabilidade constitucional e política” (p. 71).
É possível complementar esse conceito de Zannoni com a afirmação de Meirelles (1998, p. 64-65) que 
aduz que “Governo é a expressão política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e 
de manutenção da ordem jurídica vigente”. Entretanto, tanto o conceito de Estado como o de governo po-
dem ser definidos sob diferentes perspectivas, sendo o primeiro, apresentado sob o critério sociológico, 
político, constitucional, dentre outros fatores. No condizente ao segundo, é subdividido em sentido formal 
sob um conjunto de órgãos, em sentido material nas funções que exerce e em sentido operacional sob a 
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forma de condução política.
O objetivo final do Governo é a prestação dos serviços públicos com eficiência, visando de forma geral a 
satisfação das necessidades coletivas. O Governo pratica uma função política que implica uma atividade 
de ordem mediata e superior com referência à direção soberana e geral do Estado, com o fulcro de deter-
minar os fins da ação do Estado, assinalando as diretrizes para as demais funções e buscando sempre a 
unidade da soberania estatal.
Administração pública
Conceito
Administração Pública em sentido geral e objetivo, é a atividade que o Estado pratica sob regime público, 
para a realização dos interesses coletivos, por intermédio das pessoas jurídicas, órgãos e agentes públi-
cos.
A Administração Pública pode ser definida em sentido amplo e estrito, além disso, é conceituada por Di 
Pietro (2009, p. 57), como “a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurídico 
total ou parcialmente público, para a consecução dos interesses coletivos”. 
Nos dizeres de Di Pietro (2009, p. 54), em sentido amplo, a Administração Pública é subdividida em 
órgãos governamentais e órgãos administrativos, o que a destaca em seu sentido subjetivo, sendo ainda 
subdividida pela sua função política e administrativa em sentido objetivo.
Já em sentido estrito, a Administração Pública se subdivide em órgãos, pessoas jurídicas e agentes pú-
blicos que praticam funções administrativas em sentido subjetivo, sendo subdividida também na atividade 
exercida por esses entes em sentido objetivo.
Em suma, temos:
SENTIDO SUBJE-
TIVO
Sentido amplo {órgãos governa-
mentais e órgãos administrativos}.
SENTIDO SUBJE-
TIVO
Sentido estrito {pessoas jurídicas, 
órgãos e agentes públicos}.
SENTIDO OBJE-
TIVO
Sentido amplo {função política e 
administrativa}.
SENTIDO OBJE-
TIVO
Sentido estrito {atividade exercida 
por esses entes}.
Existem funções na Administração Pública que são exercidas pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes 
da Administração que são subdivididas em três grupos: fomento, polícia administrativa e serviço públi-
co.
Para melhor compreensão e conhecimento, detalharemos cada uma das funções. Vejamos:
a. Fomento: É a atividade administrativa incentivadora do desenvolvimento dos entes e pessoas que 
exercem funções de utilidade ou de interesse público. 
b. Polícia administrativa: É a atividade de polícia administrativa. São os atos da Administração que limi-
tam interesses individuais em prol do interesse coletivo.
c. Serviço público: resume-se em toda atividade que a Administração Pública executa, de forma direta 
ou indireta, para satisfazer os anseios e as necessidades coletivas do povo, sob o regime jurídico e com 
predominância pública. O serviço público também regula a atividade permanente de edição de atos nor-
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mativos e concretos sobre atividades públicas e privadas, de forma implementativa de políticas de gover-
no.
A finalidade de todas essas funções é executar as políticas de governo e desempenhar a função adminis-
trativa em favor do interesse público, dentre outros atributos essenciais ao bom andamento da Adminis-
tração Pública como um todo com o incentivo das atividades privadas de interesse social, visando sem-
pre o interesse público.A Administração Pública também possui elementos que a compõe, são eles: as pessoas jurídicas de di-
reito público e de direito privado por delegação, órgãos e agentes públicos que exercem a função admi-
nistrativa estatal.
— Observação importante:
Pessoas jurídicas de direito público são entidades estatais acopladas ao Estado, exercendo finalidades 
de interesse imediato da coletividade. Em se tratando do direito público externo, possuem a personali-
dade jurídica de direito público cometida à diversas nações estrangeiras, como à Santa Sé, bem como a 
organismos internacionais como a ONU, OEA, UNESCO.(art. 42 do CC). 
No direito público interno encontra-se, no âmbito da administração direta, que cuida-se da Nação brasilei-
ra: União, Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios (art. 41, incs. I, II e III, do CC).
No âmbito do direito público interno encontram-se, no campo da administração indireta, as autarquias e 
associações públicas (art. 41, inc. IV, do CC). Posto que as associações públicas, pessoas jurídicas de 
direito público interno dispostas no inc. IV do art. 41 do CC, pela Lei n.º 11.107/2005,7 foram sanciona-
das para auxiliar ao consórcio público a ser firmado entre entes públicos (União, Estados, Municípios e 
Distrito Federal).
Princípios da administração pública
De acordo com o administrativista Alexandre Mazza (2017), princípios são regras condensadoras dos 
valores fundamentais de um sistema. Sua função é informar e materializar o ordenamento jurídico bem 
como o modo de atuação dos aplicadores e intérpretes do direito, sendo que a atribuição de informar de-
corre do fato de que os princípios possuem um núcleo de valor essencial da ordem jurídica, ao passo que 
a atribuição de enformar é denotada pelos contornos que conferem à determinada seara jurídica.
Desta forma, o administrativista atribui dupla aplicabilidade aos princípios da função hermenêutica e da 
função integrativa. 
Referente à função hermenêutica, os princípios são amplamente responsáveis por explicitar o conteúdo 
dos demais parâmetros legais, isso se os mesmos se apresentarem obscuros no ato de tutela dos casos 
concretos. Por meio da função integrativa, por sua vez, os princípios cumprem a tarefa de suprir even-
tuais lacunas legais observadas em matérias específicas ou diante das particularidades que permeiam a 
aplicação das normas aos casos existentes.
Os princípios colocam em prática as função hermenêuticas e integrativas, bem como cumprem o papel 
de esboçar os dispositivos legais disseminados que compõe a seara do Direito Administrativo, dando-lhe 
unicidade e coerência. 
Além disso, os princípios do Direito Administrativo podem ser expressos e positivados escritos na lei, ou 
ainda, implícitos, não positivados e não escritos na lei de forma expressa. 
— Observação importante: 
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Não existe hierarquia entre os princípios expressos e implícitos. Comprova tal afirmação, o fato de que 
os dois princípios que dão forma o Regime Jurídico Administrativo, são meramente implícitos.
Regime Jurídico Administrativo: é composto por todos os princípios e demais dispositivos legais que 
formam o Direito Administrativo. As diretrizes desse regime são lançadas por dois princípios centrais, ou 
supraprincípios que são a Supremacia do Interesse Público e a Indisponibilidade do Interesse Público.
Supremacia do Interesse 
Público
Conclama a necessidade da sobreposição 
dos interesses da coletividade sobre os indi-
viduais.
Indisponibilidade do Interes-
se Público
Sua principal função é orientar a atuação dos 
agentes públicos para que atuem em nome 
e em prol dos interesses da Administração 
Pública.
Ademais, tendo o agente público usufruído das prerrogativas de atuação conferidas pela supremacia do 
interesse público, a indisponibilidade do interesse público, com o fito de impedir que tais prerrogativas 
sejam utilizadas para a consecução de interesses privados, termina por colocar limitações aos agentes 
públicos no campo de sua atuação, como por exemplo, a necessidade de aprovação em concurso público 
para o provimento dos cargos públicos.
Princípios Administrativos 
Nos parâmetros do art. 37, caput da Constituição Federal, a Administração Pública deverá obedecer aos 
princípios da Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência. 
Vejamos:
 – Princípio da Legalidade: Esse princípio no Direito Administrativo, apresenta um significado diverso do 
que apresenta no Direito Privado. No Direito Privado, toda e qualquer conduta do indivíduo que não este-
ja proibida em lei e que não esteja contrária à lei, é considerada legal. O termo legalidade para o Direito 
Administrativo, significa subordinação à lei, o que faz com que o administrador deva atuar somente no 
instante e da forma que a lei permitir. 
— Observação importante: O princípio da legalidade considera a lei em sentido amplo. Nesse diapasão, 
compreende-se como lei, toda e qualquer espécie normativa expressamente disposta pelo art. 59 da 
Constituição Federal.
– Princípio da Impessoalidade: Deve ser analisado sob duas óticas:
a) Sob a ótica da atuação da Administração Pública em relação aos administrados: Em sua atuação, 
deve o administrador pautar na não discriminação e na não concessão de privilégios àqueles que o ato 
atingirá. Sua atuação deverá estar baseada na neutralidade e na objetividade.
b) Em relação à sua própria atuação, administrador deve executar atos de forma impessoal, como dispõe 
e exige o parágrafo primeiro do art. 37 da CF/88 ao afirmar que: ‘‘A publicidade dos atos, programas, 
obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orienta-
ção social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal 
de autoridades ou servidores públicos.’’
– Princípio da Moralidade: Dispõe que a atuação administrativa deve ser totalmente pautada nos princí-
pios da ética, honestidade, probidade e boa-fé. Esse princípio está conexo à não corrupção na Adminis-
tração Pública. 
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O princípio da moralidade exige que o administrador tenha conduta pautada de acordo com a ética, com 
o bom senso, bons costumes e com a honestidade. O ato administrativo terá que obedecer a Lei, bem 
como a ética da própria instituição em que o agente atua. Entretanto, não é suficiente que o ato seja pra-
ticado apenas nos parâmetros da Lei, devendo, ainda, obedecer à moralidade. 
– Princípio da Publicidade: Trata-se de um mecanismo de controle dos atos administrativos por meio da 
sociedade. A publicidade está associada à prestação de satisfação e informação da atuação pública aos 
administrados. Via de regra é que a atuação da Administração seja pública, tornando assim, possível o 
controle da sociedade sobre os seus atos.
 Ocorre que, no entanto, o princípio em estudo não é absoluto. Isso ocorre pelo fato deste acabar por 
admitir exceções previstas em lei. Assim, em situações nas quais, por exemplo, devam ser preservadas a 
segurança nacional, relevante interesse coletivo e intimidade, honra e vida privada, o princípio da publici-
dade deverá ser afastado.
Sendo a publicidade requisito de eficácia dos atos administrativos que se voltam para a sociedade, pon-
dera-se que os mesmos não poderão produzir efeitos enquanto não forem publicados. 
– Princípio da Eficiência: A atividade administrativa deverá ser exercida com presteza, perfeição, rendi-
mento, qualidade e economicidade. Anteriormente era um princípio implícito, porém, hodiernamente, foi 
acrescentado, de forma expressa, na CFB/88, com a EC n. 19/1998.
São decorrentes do princípio da eficiência:
a. A possibilidade de ampliação da autonomia gerencial, orçamentária e financeira de órgãos, bem como 
de entidades administrativas, desde que haja a celebração de contrato de gestão.
b. A real exigência de avaliação pormeio de comissão especial para a aquisição da estabilidade do servi-
dor Efetivo, nos termos do art. 41, § 4º da CFB/88.
Direito administrativo: conceito, fontes e princípios.
Conceito
De início, convém ressaltar que o estudo desse ramo do Direito, denota a distinção entre o Direito Admi-
nistrativo, bem como entre as normas e princípios que nele se inserem.
No entanto, o Direito Administrativo, como sistema jurídico de normas e princípios, somente veio a surgir 
com a instituição do Estado de Direito, no momento em que o Poder criador do direito passou também a 
respeitá-lo. Tal fenômeno teve sua origem com os movimentos constitucionalistas, cujo início se deu no 
final do século XVIII. Por meio do novo sistema, o Estado passou a ter órgãos específicos para o exercí-
cio da Administração Pública e, por isso, foi necessário a desenvoltura do quadro normativo disciplinante 
das relações internas da Administração, bem como das relações entre esta e os administrados. Assim 
sendo, pode considerar-se que foi a partir do século XIX que o mundo jurídico abriu os olhos para a exis-
tência do Direito Administrativo.
Destaca-se ainda, que o Direito Administrativo foi formado a partir da teoria da separação dos poderes 
desenvolvida por Montesquieu, L’Espirit des Lois, 1748, e acolhida de forma universal pelos Estados de 
Direito. Até esse momento, o absolutismo reinante e a junção de todos os poderes governamentais nas 
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mãos do Soberano não permitiam o desenvolvimento de quaisquer teorias que visassem a reconhecer di-
reitos aos súditos, e que se opusessem às ordens do Príncipe. Prevalecia o domínio operante da vontade 
onipotente do Monarca.
Conceituar com precisão o Direito Administrativo é tarefa difícil, uma vez que o mesmo é marcado por di-
vergências doutrinárias, o que ocorre pelo fato de cada autor evidenciar os critérios que considera essen-
ciais para a construção da definição mais apropriada para o termo jurídico apropriado.
De antemão, ao entrar no fundamento de algumas definições do Direito Administrativo,
Considera-se importante denotar que o Estado desempenha três funções essenciais. São elas: Legislati-
va, Administrativa e Jurisdicional.
Pondera-se que os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário são independentes, porém, em tese, 
harmônicos entre si. Os poderes foram criados para desempenhar as funções do Estado. Desta forma, 
verifica-se o seguinte:
Funções do Estado
> Legislativa
>> Administrativa
>>> Jurisdicional
Poderes criados para desenvolver as funções do estado
> Legislativo
>> Executivo
>>> Judiciário
Infere-se que cada poder exerce, de forma fundamental, uma das funções de Estado, é o que denominamos de 
FUNÇÃO TÍPICA.
PODER LEGISLATIVO PODER EXECUTI-VO PODER JUDICIÁRIO
Função típica Legislar Administrativa Judiciária
Atribuição Redigir e organizar o regra-mento jurídico do Estado
Administração e 
gestão estatal
Julgar e solucionar conflitos 
por intermédio da interpreta-
ção e aplicação das leis.
Além do exercício da função típica, cada poder pode ainda exercer as funções destinadas a outro poder, 
é o que denominamos de exercício de FUNÇÃO ATÍPICA. Vejamos:
PODER LEGISLATIVO PODER EXERCUTIVO PODER JUDICIÁRIO
Função atípica
Tem-se como função 
atípica desse poder, por 
ser típica do Poder Judi-
ciário: O julgamento do 
Presidente da República 
por crime de responsabi-
lidade.
Tem-se por função atípi-
ca desse poder, por ser 
típica do Poder Legisla-
tivo: A edição de Medida 
Provisória pelo Chefe do 
Executivo.
Tem-se por função atípi-
ca desse poder, por ser 
típica do Poder Executi-
vo: Fazer licitação para 
realizar a aquisição de 
equipamentos utilizados 
em regime interno.
Diante da difícil tarefa de conceituar o Direito Administrativo, uma vez que diversos são os conceitos utili-
zados pelos autores modernos de Direito Administrativo, sendo que, alguns consideram apenas as ativi-
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dades administrativas em si mesmas, ao passo que outros, optam por dar ênfase aos fins desejados pelo 
Estado, abordaremos alguns dos principais posicionamentos de diferentes e importantes autores.
No entendimento de Carvalho Filho (2010), “o Direito Administrativo, com a evolução que o vem impul-
sionando contemporaneamente, há de focar-se em dois tipos fundamentais de relações jurídicas, sendo, 
uma, de caráter interno, que existe entre as pessoas administrativas e entre os órgãos que as compõem 
e, a outra, de caráter externo, que se forma entre o Estado e a coletividade em geral.” (2010, Carvalho 
Filho, p. 26).
Como regra geral, o Direito Administrativo é conceituado como o ramo do direito público que cuida de 
princípios e regras que disciplinam a função administrativa abrangendo entes, órgãos, agentes e ativida-
des desempenhadas pela Administração Pública na consecução do interesse público.
Vale lembrar que, como leciona DIEZ, o Direito Administrativo apresenta, ainda, três características prin-
cipais: 
1 – constitui um direito novo, já que se trata de disciplina recente com sistematização científica;
2 – espelha um direito mutável, porque ainda se encontra em contínua transformação;
3 – é um direito em formação, não se tendo, até o momento, concluído todo o seu ciclo de abrangên-
cia.
Entretanto, o Direito Administrativo também pode ser conceituado sob os aspectos de diferentes óticas, 
as quais, no deslindar desse estudo, iremos abordar as principais e mais importantes para estudo, co-
nhecimento e aplicação.
• Ótica Objetiva: Segundo os parâmetros da ótica objetiva, o Direito Administrativo é conceituado como o 
acoplado de normas que regulamentam a atividade da Administração Pública de atendimento ao interes-
se público.
• Ótica Subjetiva: Sob o ângulo da ótica subjetiva, o Direito Administrativo é conceituado como um con-
junto de normas que comandam as relações internas da Administração Pública e as relações externas 
que são encadeadas entre elas e os administrados.
Nos moldes do conceito objetivo, o Direito Administrativo é tido como o objeto da relação jurídica travada, 
não levando em conta os autores da relação. 
O conceito de Direito Administrativo surge também como elemento próprio em um regime jurídico diferen-
ciado, isso ocorre por que em regra, as relações encadeadas pela Administração Pública ilustram eviden-
te falta de equilíbrio entre as partes.
Para o professor da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Fernando Correia, o Direito Ad-
ministrativo é o sistema de normas jurídicas, diferenciadas das normas do direito privado, que regulam o 
funcionamento e a organização da Administração Pública, bem como a função ou atividade administrativa 
dos órgãos administrativos.
 Correia, o intitula como um corpo de normas de Direito Público, no qual os princípios, conceitos e insti-
tutos distanciam-se do Direito Privado, posto que, as peculiaridades das normas de Direito Administrati-
vo são manifestadas no reconhecimento à Administração Pública de prerrogativas sem equivalente nas 
relações jurídico-privadas e na imposição, em decorrência do princípio da legalidade, de limitações de 
atuação mais exatas do que as que auferem os negócios particulares.
Entende o renomado professor, que apenas com o aparecimento do Estado de Direito acoplado ao 
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acolhimento do princípio da separação dos poderes, é que seria possível se falar em Direito Administrati-
vo.
Oswaldo Aranha Bandeira de Mello aduz, em seu conceito analítico, que o Direito Administrativo juridica-
mente falando, ordena a atividade do Estado quanto à organização, bem como quanto aos modos e aos 
meios da sua ação, quanto à forma da sua própria ação, ou seja, legislativa e executiva, por intermédio 
de atos jurídicos normativos ou concretos, na consecução do seu fim de criação deutilidade pública, na 
qual participa de forma direta e imediata, e, ainda como das pessoas de direito que façam as vezes do 
Estado.
— Observação importante: Note que os conceitos classificam o Direito Administrativo como Ramo do 
Direito Público fazendo sempre referência ao interesse público, ao inverso do Direito Privado, que cuida 
do regulamento das relações jurídicas entre particulares, o Direito Público, tem por foco regular os inte-
resses da sociedade, trabalhando em prol do interesse público.
Por fim, depreende-se que a busca por um conceito completo de Direito Administrativo não é recente. 
Entretanto, a Administração Pública deve buscar a satisfação do interesse público como um todo, uma 
vez que a sua natureza resta amparada a partir do momento que deixa de existir como fim em si mesmo, 
passando a existir como instrumento de realização do bem comum, visando o interesse público, indepen-
dentemente do conceito de Direito Administrativo escolhido.
Objeto
De acordo com a ilibada autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a formação do Direito Administrativo como 
ramo autônomo, fadado de princípios e objeto próprios, teve início a partir do instante em que o conceito 
de Estado de Direito começou a ser desenvolvido, com ampla estrutura sobre o princípio da legalidade e 
sobre o princípio da separação de poderes. O Direito Administrativo Brasileiro não surgiu antes do Di-
reito Romano, do Germânico, do Francês e do Italiano. Diversos direitos contribuíram para a formação 
do Direito Brasileiro, tais como: o francês, o inglês, o italiano, o alemão e outros. Isso, de certa forma, 
contribuiu para que o nosso Direito pudesse captar os traços positivos desses direitos e reproduzi-los de 
acordo com a nossa realidade histórica.
Atualmente, predomina, na definição do objeto do Direito Administrativo, o critério funcional, como sen-
do o ramo do direito que estuda a disciplina normativa da função administrativa, independentemente de 
quem esteja encarregado de exercê-la: Executivo, Legislativo, Judiciário ou particulares mediante dele-
gação estatal”, (MAZZA, 2013, p. 33). 
Sendo o Direito Administrativo um ramo do Direito Público, o entendimento que predomina no Brasil e na 
América Latina, ainda que incompleto, é que o objeto de estudo do Direito Administrativo é a Adminis-
tração Pública atuante como função administrativa ou organização administrativa, pessoas jurídicas, ou, 
ainda, como órgãos públicos.
De maneira geral, o Direito é um conjunto de normas, princípios e regras, compostas de coercibilidade 
disciplinantes da vida social como um todo. Enquanto ramo do Direito Público, o Direito Administrativo, 
nada mais é que, um conjunto de princípios e regras que disciplina a função administrativa, as pessoas e 
os órgãos que a exercem. Desta forma, considera-se como seu objeto, toda a estrutura administrativa, a 
qual deverá ser voltada para a satisfação dos interesses públicos.
São leis específicas do Direito Administrativo a Lei n. 8.666/1993 que regulamenta o art. 37, inciso XXI, 
da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá ou-
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tras providências; a Lei n. 8.112/1990, que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis 
da União, das autarquias e das fundações públicas federais; a Lei n. 8.409/1992 que estima a receita e 
fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 1992 e a Lei n. 9.784/1999 que regula o processo 
administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.
O Direito Administrativo tem importante papel na identificação do seu objeto e o seu próprio conceito e 
significado foi de grande importância à época do entendimento do Estado francês em dividir as ações ad-
ministrativas e as ações envolvendo o poder judiciário. Destaca-se na França, o sistema do contencioso 
administrativo com matéria de teor administrativo, sendo decidido no tribunal administrativo e transitando 
em julgado nesse mesmo tribunal. Definir o objeto do Direito Administrativo é importante no sentido de 
compreender quais matérias serão julgadas pelo tribunal administrativo, e não pelo Tribunal de Justi-
ça.
Depreende-se que com o passar do tempo, o objeto de estudo do Direito Administrativo sofreu significa-
tiva e grande evolução, desde o momento em que era visto como um simples estudo das normas admi-
nistrativas, passando pelo período do serviço público, da disciplina do bem público, até os dias contem-
porâneos, quando se ocupa em estudar e gerenciar os sujeitos e situações que exercem e sofrem com a 
atividade do Estado, assim como das funções e atividades desempenhadas pela Administração Pública, 
fato que leva a compreender que o seu objeto de estudo é evolutivo e dinâmico acoplado com a atividade 
administrativa e o desenvolvimento do Estado. Destarte, em suma, seu objeto principal é o desempenho 
da função administrativa.
Fontes
Fonte significa origem. Neste tópico, iremos estudar a origem das regras que regem o Direito Administra-
tivo.
Segundo Alexandre Sanches Cunha, “o termo fonte provém do latim fons, fontis, que implica o conceito 
de nascente de água. Entende-se por fonte tudo o que dá origem, o início de tudo. Fonte do Direito nada 
mais é do que a origem do Direito, suas raízes históricas, de onde se cria (fonte material) e como se apli-
ca (fonte formal), ou seja, o processo de produção das normas. São fontes do direito: as leis, costumes, 
jurisprudência, doutrina, analogia, princípio geral do direito e equidade.” (CUNHA, 2012, p. 43).
Fontes do Direito Administrativo:
A) Lei
A lei se estende desde a constituição e é a fonte primária e principal do Direito Administrativo e se esten-
de desde a Constituição Federal em seus artigos 37 a 41, alcançando os atos administrativos normativos 
inferiores. Desta forma, a lei como fonte do Direito Administrativo significa a lei em sentido amplo, ou 
seja, a lei confeccionada pelo Parlamento, bem como os atos normativos expedidos pela Administração, 
tais como: decretos, resoluções,
Incluindo tratados internacionais.
Desta maneira, sendo a Lei a fonte primária, formal e primordial do Direito Administrativo, acaba por 
prevalecer sobre as demais fontes. E isso, prevalece como regra geral, posto que as demais fontes que 
estudaremos a seguir, são consideradas fontes secundárias, acessórias ou informais.
A Lei pode ser subdividida da seguinte forma:
— Lei em sentido amplo
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Refere-se a todas as fontes com conteúdo normativo, tais como: a Constituição Federal, lei ordinária, lei 
complementar, medida provisória, tratados internacionais, e atos administrativos normativos (decretos, 
resoluções, regimentos etc.). 
— Lei em sentido estrito
Refere-se à Lei feita pelo Parlamento, pelo Poder Legislativo por meio de lei ordinária e lei complemen-
tar. Engloba também, outras normas no mesmo nível como, por exemplo, a medida provisória que possui 
o mesmo nível da lei ordinária. Pondera-se que todos mencionados são reputados como fonte primária (a 
lei) do Direito Administrativo.
B) Doutrina
Tem alto poder de influência como teses doutrinadoras nas decisões administrativas, como no próprio 
Direito Administrativo. A Doutrina visa indicar a melhor interpretação possível da norma administrativa, 
indicando ainda, as possíveis soluções para casos determinados e concretos. Auxilia muito o viver diário 
da Administração Pública, posto que, muitas vezes é ela que conceitua, interpreta e explica os dispositi-
vos da lei. 
Exemplo: 
A Lei n. 9.784/1999, aduz que provas protelatórias podem ser recusadas no processo administrativo. 
Desta forma, a doutrina explicará o que é prova protelatória, e a Administração Pública poderá usar o 
conceito doutrinário para recusar uma prova no processo administrativo.
C) Jurisprudência
Trata-se de decisões de um tribunal que estão na mesma direção,além de ser a reiteração de julgamen-
tos no mesmo sentido.
Exemplo: 
O Superior Tribunal de Justiça (STJ), possui determinada jurisprudência que afirma que candidato apro-
vado dentro do número de vagas previsto no edital tem direito à nomeação, aduzindo que existem diver-
sas decisões desse órgão ou tribunal com o mesmo entendimento final.
— Observação importante: Por tratar-se de uma orientação aos demais órgãos do Poder Judiciário e da 
Administração Pública, a jurisprudência não é de seguimento obrigatório. Entretanto, com as alterações 
promovidas desde a CFB/1988, esse sistema orientador da jurisprudência tem deixado de ser a regra.
Exemplo: 
Os efeitos vinculantes das decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal na ação direta de inconsti-
tucionalidade (ADI), na ação declaratória constitucionalidade (ADC) e na arguição de descumprimento de 
preceito fundamental, e, em especial, com as súmulas vinculantes, a partir da Emenda Constitucional nº. 
45/2004. Nesses ocorridos, as decisões do STF acabaram por vincular e obrigar a Administração Pública 
direta e indireta dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, nos termos 
dispostos no art. 103-A da CF/1988.
D) Costumes
Costumes são condutas reiteradas. Assim sendo, cada país, Estado, cidade, povoado, comunidade, tribo 
ou população tem os seus costumes, que via de regra, são diferentes em diversos aspectos, porém, em 
se tratando do ordenamento jurídico, não poderão ultrapassar e ferir as leis soberanas da Carta Magna 
que regem o Estado como um todo.
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Como fontes secundárias e atuantes no Direito Administrativo, os costumes administrativos são práti-
cas reiteradas que devem ser observadas pelos agentes públicos diante de determinadas situações. Os 
costumes podem exercer influência no Direito Administrativo em decorrência da carência da legislação, 
consumando o sistema normativo, costume praeter legem, ou nas situações em que seria impossível 
legislar sobre todas as situações. 
Os costumes não podem se opor à lei (contra legem), pois ela é a fonte primordial do Direito Administrati-
vo, devendo somente auxiliar à exata compreensão e incidência do sistema normativo.
Exemplo:
Ao determinar a CFB/1988 que um concurso terá validade de até 2 anos, não pode um órgão, de forma 
alguma, atribuir por efeito de costume, prazo de até 10 anos, porque estaria contrariando disposição ex-
pressa na Carta Magna, nossa Lei Maior e Soberana.
Ressalta-se, com veemente importância, que os costumes podem gerar direitos para os administrados, 
em decorrência dos princípios da lealdade, boa-fé, moralidade administrativa, dentre outros, uma vez que 
um certo comportamento repetitivo da Administração Pública gera uma expectativa em sentido geral de 
que essa prática deverá ser seguida nas demais situações parecidas
— Observação importante: Existe divergência doutrinária em relação à aceitação dos costumes como 
fonte do Direito Administrativo. No entanto, para concursos, e estudos correlatos, via de regra, deve ser 
compreendida como correta a tese no sentido de que o costume é fonte secundária, acessória, indireta e 
imediata do Direito Administrativo, tendo em vista que a fonte primária e mediata é a Lei.
Nota - Sobre Súmulas Vinculantes
Nos termos do art. 103 - A da Constituição Federal, ‘‘o Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou 
mediante provocação, por decisão de dois terços de seus membros, após decisões reiteradas que ver-
sam sobre matéria constitucional, aprovar súmulas que terão efeito vinculante em relação aos demais 
órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta”.
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Organização administrativa da União; administração direta e indireta
Administração direta e indireta
A princípio, infere-se que Administração Direta é correspondente aos órgãos que compõem a estrutura 
das pessoas federativas que executam a atividade administrativa de maneira centralizada. O vocábulo 
“Administração Direta” possui sentido abrangente vindo a compreender todos os órgãos e agentes dos 
entes federados, tanto os que fazem parte do Poder Executivo, do Poder Legislativo ou do Poder Judiciá-
rio, que são os responsáveis por praticar a atividade administrativa de maneira centralizada.
Já a Administração Indireta, é equivalente às pessoas jurídicas criadas pelos entes federados, que pos-
suem ligação com as Administrações Diretas, cujo fulcro é praticar a função administrativa de maneira 
descentralizada.
Tendo o Estado a convicção de que atividades podem ser exercidas de forma mais eficaz por entidade 
autônoma e com personalidade jurídica própria, o Estado transfere tais atribuições a particulares e, ainda 
pode criar outras pessoas jurídicas, de direito público ou de direito privado para esta finalidade. Optan-
do pela segunda opção, as novas entidades passarão a compor a Administração Indireta do ente que as 
criou e, por possuírem como destino a execução especializado de certas atividades, são consideradas 
como sendo manifestação da descentralização por serviço, funcional ou técnica, de modo geral.
Desconcentração e Descentralização 
Consiste a desconcentração administrativa na distribuição interna de competências, na esfera da mesma 
pessoa jurídica. Assim sendo, na desconcentração administrativa, o trabalho é distribuído entre os ór-
gãos que integram a mesma instituição, fato que ocorre de forma diferente na descentralização adminis-
trativa, que impõe a distribuição de competência para outra pessoa, física ou jurídica.
Ocorre a desconcentração administrativa tanto na administração direta como na administração indireta 
de todos os entes federativos do Estado. Pode-se citar a título de exemplo de desconcentração adminis-
trativa no âmbito da Administração Direta da União, os vários ministérios e a Casa Civil da Presidência 
da República; em âmbito estadual, o Ministério Público e as secretarias estaduais, dentre outros; no âm-
bito municipal, as secretarias municipais e as câmaras municipais; na administração indireta federal, as 
várias agências do Banco do Brasil que são sociedade de economia mista, ou do INSS com localização 
em todos os Estados da Federação.
Ocorre que a desconcentração enseja a existência de vários órgãos, sejam eles órgãos da Administração 
Direta ou das pessoas jurídicas da Administração Indireta, e devido ao fato desses órgãos estarem dis-
postos de forma interna, segundo uma relação de subordinação de hierarquia, entende-se que a descon-
centração administrativa está diretamente relacionada ao princípio da hierarquia.
Registra-se que na descentralização administrativa, ao invés de executar suas atividades administrativas 
por si mesmo, o Estado transfere a execução dessas atividades para particulares e, ainda a outras pes-
soas jurídicas, de direito público ou privado. 
 Explicita-se que, mesmo que o ente que se encontre distribuindo suas atribuições e detenha controle so-
bre as atividades ou serviços transferidos, não existe relação de hierarquia entre a pessoa que transfere 
e a que acolhe as atribuições.
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Criação, extinção e capacidade processual dos órgãos públicos 
Os arts. 48, XI e 61, § 1º da CFB/1988 dispõem que a criação e a extinção de órgãos da administração 
pública dependem de lei de iniciativa privativa do chefe do Executivo a quem compete, de forma priva-
da, e por meio de decreto, dispor sobre a organização e funcionamento desses órgãos públicos, quando 
não ensejar aumento de despesas nem criação ou extinção de órgãos públicos (art. 84, VI, b, CF/1988). 
Desta forma, para que haja a criação e extinção de órgãos, existe a necessidade de lei, no entanto, para 
dispor sobre a organização e o funcionamento, denota-se que poderá ser utilizado ato normativo inferiorà lei, que se trata do decreto. Caso o Poder Executivo Federal desejar criar um Ministério a mais, o pre-
sidente da República deverá encaminhar projeto de lei ao Congresso Nacional. Porém, caso esse órgão 
seja criado, sua estruturação interna deverá ser feita por decreto. Na realidade, todos os regimentos 
internos dos ministérios são realizados por intermédio de decreto, pelo fato de tal ato se tratar de organi-
zação interna do órgão. Vejamos:
ÓRGÃO — é criado por meio de lei.
ORGANIZAÇÃO INTERNA — pode ser feita por DECRETO, desde que não provoque aumento de despe-
sas, bem como a criação ou a extinção de outros órgãos.
ÓRGÃOS DE CONTROLE — Trata-se dos prepostos a fiscalizar e controlar a atividade de outros órgãos 
e agentes”. Exemplo: Tribunal de Contas da União.
Pessoas administrativas
Explicita-se que as entidades administrativas são a própria Administração Indireta, composta de forma 
taxativa pelas autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista.
De forma contrária às pessoas políticas, tais entidades, nao são reguladas pelo Direito Administrativo, 
não detendo poder político e encontram-se vinculadas à entidade política que as criou. Não existe hie-
rarquia entre as entidades da Administração Pública indireta e os entes federativos que as criou. Ocorre, 
nesse sentido, uma vinculação administrativa em tais situações, de maneira que os entes federativos 
somente conseguem manter-se no controle se as entidades da Administração Indireta estiverem desem-
penhando as funções para as quais foram criadas de forma correta.
Pessoas políticas 
As pessoas políticas são os entes federativos previstos na Constituição Federal. São eles a União, os 
Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Denota-se que tais pessoas ou entes, são regidos pelo 
Direito Constitucional, vindo a deter uma parcela do poder político. Por esse motivo, afirma-se que tais 
entes são autônomos, vindo a se organizar de forma particular para alcançar as finalidades avençadas 
na Constituição Federal.
Assim sendo, não se confunde autonomia com soberania, pois, ao passo que a autonomia consiste na 
possibilidade de cada um dos entes federativos organizar-se de forma interna, elaborando suas leis e 
exercendo as competências que a eles são determinadas pela Constituição Federal, a soberania nada 
mais é do que uma característica que se encontra presente somente no âmbito da República Federativa 
do Brasil, que é formada pelos referidos entes federativos.
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Autarquias
As autarquias são pessoas jurídicas de direito público interno, criadas por lei específica para a execução 
de atividades especiais e típicas da Administração Pública como um todo. Com as autarquias, a impres-
são que se tem, é a de que o Estado veio a descentralizar determinadas atividades para entidades eiva-
das de maior especialização.
As autarquias são especializadas em sua área de atuação, dando a ideia de que os serviços por elas 
prestados são feitos de forma mais eficaz e venham com isso, a atingir de maneira contundente a sua 
finalidade, que é o bem comum da coletividade como um todo. Por esse motivo, aduz-se que as autar-
quias são um serviço público descentralizado. Assim, devido ao fato de prestarem esse serviço público 
especializado, as autarquias acabam por se assemelhar em tudo o que lhes é possível, ao entidade 
estatal a que estiverem servindo. Assim sendo, as autarquias se encontram sujeitas ao mesmo regime 
jurídico que o Estado. Nos dizeres de Hely Lopes Meirelles, as autarquias são uma “longa manus” do 
Estado, ou seja, são executoras de ordens determinadas pelo respectivo ente da Federação a que estão 
vinculadas.
As autarquias são criadas por lei específica, que de forma obrigacional deverá ser de iniciativa do Chefe 
do Poder Executivo do ente federativo a que estiver vinculada. Explicita-se também que a função admi-
nistrativa, mesmo que esteja sendo exercida tipicamente pelo Poder Executivo, pode vir a ser desempe-
nhada, em regime totalmente atípico pelos demais Poderes da República. Em tais situações, infere-se 
que é possível que sejam criadas autarquias no âmbito do Poder Legislativo e do Poder Judiciário, opor-
tunidade na qual a iniciativa para a lei destinada à sua criação, deverá, obrigatoriamente, segundo os 
parâmetros legais, ser feita pelo respectivo Poder.
Empresas Públicas 
Sociedades de Economia Mista
São a parte da Administração Indireta mais voltada para o direito privado, sendo também chamadas pela 
maioria doutrinária de empresas estatais.
Tanto a empresas públicas, quanto as sociedades de economia mista, no que se refere à sua área de 
atuação, podem ser divididas entre prestadoras diversas de serviço público e plenamente atuantes na 
atividade econômica de modo geral. Assim sendo, obtemos dois tipos de empresas públicas e dois tipos 
de sociedades de economia mista.
Ressalta-se que ao passo que as empresas estatais exploradoras de atividade econômica estão sob a 
égide, no plano constitucional, pelo art. 173, sendo que a sua atividade se encontra regida pelo direito 
privado de maneira prioritária, as empresas estatais prestadoras de serviço público são reguladas, pelo 
mesmo diploma legal, pelo art. 175, de maneira que sua atividade é regida de forma exclusiva e prioritá-
ria pelo direito público.
Observação importante: todas as empresas estatais, sejam prestadoras de serviços públicos ou explora-
doras de atividade econômica, possuem personalidade jurídica de direito privado.
O que diferencia as empresas estatais exploradoras de atividade econômica das empresas estatais pres-
tadoras de serviço público é a atividade que exercem. Assim, sendo ela prestadora de serviço público, a 
atividade desempenhada é regida pelo direito público, nos ditames do artigo 175 da Constituição Federal 
que determina que “incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão 
ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.” Já se for exploradora de 
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atividade econômica, como maneira de evitar que o princípio da livre concorrência reste-se prejudicado, 
as referidas atividades deverão ser reguladas pelo direito privado, nos ditames do artigo 173 da Consti-
tuição Federal, que assim determina:
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econô-
mica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a rele-
vante interesse coletivo, conforme definidos em lei. § 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa 
pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de 
produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: 
I – sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; 
II – a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obri-
gações civis, comerciais, trabalhistas e tributários;
III – licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da 
Administração Pública; 
IV – a constituição e o funcionamento dos conselhos de Administração e fiscal, com a participação de 
acionistas minoritários;
V – os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores
Vejamos em síntese, algumas características em comum das empresas públicas e das sociedades de 
economia mista:
• Devem realizar concurso público para admissão de seus empregados;
• Não estão alcançadas pela exigência de obedecer ao teto constitucional;
• Estão sujeitas ao controle efetuado pelos Tribunais de Contas, bem como ao controle do Poder Legisla-
tivo;
• Não estão sujeitas à falência;
• Devem obedecer às normas de licitação e contrato administrativo no que se refere às suas atividades-
-meio;• Devem obedecer à vedação à acumulação de cargos prevista constitucionalmente;
• Não podem exigir aprovação prévia, por parte do Poder Legislativo, para nomeação ou exoneração de 
seus diretores.
Fundações e outras entidades privadas delegatárias 
Identifica-se no processo de criação das fundações privadas, duas características que se encontram pre-
sentes de forma contundente, sendo elas a doação patrimonial por parte de um instituidor e a impossibili-
dade de terem finalidade lucrativa.
O Decreto 200/1967 e a Constituição Federal Brasileira de 1988 conceituam Fundação Pública como 
sendo um ente de direito predominantemente de direito privado, sendo que a Constituição Federal dá 
à Fundação o mesmo tratamento oferecido às Sociedades de Economia Mista e às Empresas Públi-
cas, que permite autorização da criação, por lei e não a criação direta por lei, como no caso das autar-
quias.
Entretanto, a doutrina majoritária e o STF aduzem que a Fundação Pública poderá ser criada de forma 
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direta por meio de lei específica, adquirindo, desta forma, personalidade jurídica de direito público, vindo 
a criar uma Autarquia Fundacional ou Fundação Autárquica.
Observação importante: a autarquia é definida como serviço personificado, ao passo que uma autarquia 
fundacional é conceituada como sendo um patrimônio de forma personificada destinado a uma finalidade 
específica de interesse social. 
Vejamos como o Código Civil determina:
Art. 41 - São pessoas jurídicas de direito público interno:(...)
IV - as autarquias, inclusive as associações públicas;
V - as demais entidades de caráter público criadas por lei.
No condizente à Constituição, denota-se que esta não faz distinção entre as Fundações de direito público 
ou de direito privado. O termo Fundação Pública é utilizado para diferenciar as fundações da iniciativa 
privada, sem que haja qualquer tipo de ligação com a Administração Pública.
No entanto, determinadas distinções poderão ser feitas, como por exemplo, a imunidade tributária recí-
proca que é destinada somente às entidades de direito público como um todo. Registra-se que o foro de 
ambas é na Justiça Federal.
Delegação Social
Organizações sociais 
As organizações sociais são entidades privadas que recebem o atributo de Organização Social. Várias 
são as entidades criadas por particulares sob a forma de associação ou fundação que desempenham ati-
vidades de interesse público sem fins lucrativos. Ao passo que algumas existem e conseguem se manter 
sem nenhuma ligação com o Estado, existem outras que buscam se aproximar do Estado com o fito de 
receber verbas públicas ou bens públicos com o objetivo de continuarem a desempenhar sua atividade 
social. Nos parâmetros da Lei 9.637/1998, o Poder Executivo Federal poderá constituir como Organi-
zações Sociais pessoas jurídicas de direito privado, que não sejam de fins lucrativos, cujas atividades 
sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preserva-
ção do meio ambiente, à cultura e à saúde, atendidos os requisitos da lei. Ressalte-se que as entidades 
privadas que vierem a atuar nessas áreas poderão receber a qualificação de OSs.
Lembremos que a Lei 9.637/1998 teve como fulcro transferir os serviços que não são exclusivos do 
Estado para o setor privado, por intermédio da absorção de órgãos públicos, vindo a substituí-los por 
entidades privadas. Tal fenômeno é conhecido como publicização. Com a publicização, quando um órgão 
público é extinto, logo, outra entidade de direito privado o substitui no serviço anteriormente prestado. 
Denota-se que o vínculo com o poder público para que seja feita a qualificação da entidade como organi-
zação social é estabelecido com a celebração de contrato de gestão. Outrossim, as Organizações So-
ciais podem receber recursos orçamentários, utilização de bens públicos e servidores públicos.
Organizações da sociedade civil de interesse público 
São conceituadas como pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, nas quais os objeti-
vos sociais e normas estatutárias devem obedecer aos requisitos determinados pelo art. 3º da Lei n. 
9.790/1999. Denota-se que a qualificação é de competência do Ministério da Justiça e o seu âmbito de 
atuação é parecido com o da OS, entretanto, é mais amplo. Vejamos:
Art. 3º A qualificação instituída por esta Lei, observado em qualquer caso, o princípio da universaliza-
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ção dos serviços, no respectivo âmbito de atuação das Organizações, somente será conferida às pes-
soas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujos objetivos sociais tenham pelo menos uma das 
seguintes finalidades:
I – promoção da assistência social; 
II – promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico;
III – promoção gratuita da educação, observando-se a forma complementar de participação das orga-
nizações de que trata esta Lei;
IV – promoção gratuita da saúde, observando-se a forma complementar de participação das organiza-
ções de que trata esta Lei; 
V – promoção da segurança alimentar e nutricional; 
VI – defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvimento sustentá-
vel; VII – promoção do voluntariado;
VIII – promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza;
IX – experimentação, não lucrativa, de novos modelos socioprodutivos e de sistemas alternativos de 
produção, comércio, emprego e crédito;
X – promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria jurídica gratuita de 
interesse suplementar; 
XI – promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valo-
res universais; 
XII – estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e divulgação de 
informações e conhecimentos técnicos e científicos que digam respeito às atividades mencionadas neste 
artigo. 
A lei das Oscips apresenta um rol de entidades que não podem receber a qualificação. Vejamos:
Art. 2º Não são passíveis de qualificação como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, 
ainda que se dediquem de qualquer forma às atividades descritas no art. 3º desta Lei:
I – as sociedades comerciais;
II – os sindicatos, as associações de classe ou de representação de categoria profissional;
III – as instituições religiosas ou voltadas para a disseminação de credos, cultos, práticas e visões 
devocionais e confessionais;
IV – as organizações partidárias e assemelhadas, inclusive suas fundações; 
V – as entidades de benefício mútuo destinadas a proporcionar bens ou serviços a um círculo restrito 
de associados ou sócios; 
VI – as entidades e empresas que comercializam planos de saúde e assemelhados; 
VII – as instituições hospitalares privadas não gratuitas e suas mantenedoras;
VIII – as escolas privadas dedicadas ao ensino formal não gratuito e suas mantenedoras; 
IX – as Organizações Sociais; 
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X – as cooperativas;
Por fim, registre-se que o vínculo de união entre a entidade e o Estado é denominado termo de parceria 
e que para a qualificação de uma entidade como Oscip, é exigido que esta tenha sido constituída e se 
encontre em funcionamento regular há, pelo menos, três anos nos termos do art. 1º, com redação dada 
pela Lei n. 13.019/2014. O Tribunal de Contas da União tem entendido que o vínculo firmado pelo termo 
de parceria por órgãos ou entidades da Administração Pública com Organizações da Sociedade Civil de 
Interesse Público não é demandante de processo de licitação. De acordo com o que preceitua o art. 23 
do Decreto n. 3.100/1999, deverá haver a realização de concurso de projetos pelo órgão estatal interes-
sado em construir parceria com Oscips para que venha a obter bens e serviços para a realizaçãode ativi-
dades, eventos, consultorias, cooperação técnica e assessoria.
Entidades de utilidade pública
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado trouxe em seu bojo, dentre várias diretrizes, a publici-
zação dos serviços estatais não exclusivos, ou seja, a transferência destes serviços para o setor público 
não estatal, o denominado Terceiro Setor.
Podemos incluir entre as entidades que compõem o Terceiro Setor, aquelas que são declaradas como 
sendo de utilidade pública, os serviços sociais autônomos, como SESI, SESC, SENAI, por exemplo, as 
organizações sociais (OS) e as organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP). 
É importante explicitar que o crescimento do terceiro setor está diretamente ligado à aplicação do prin-
cípio da subsidiariedade na esfera da Administração Pública. Por meio do princípio da subsidiariedade, 
cabe de forma primária aos indivíduos e às organizações civis o atendimento dos interesses individuais 
e coletivos. Assim sendo, o Estado atua apenas de forma subsidiária nas demandas que, devido à sua 
própria natureza e complexidade, não puderam ser atendidas de maneira primária pela sociedade. Dessa 
maneira, o limite de ação do Estado se encontraria na autossuficiência da sociedade.
Em relação ao Terceiro Setor, o Plano Diretor do Aparelho do Estado previa de forma explícita a publici-
zação de serviços públicos estatais que não são exclusivos. A expressão publicização significa a trans-
ferência, do Estado para o Terceiro Setor, ou seja um setor público não estatal, da execução de serviços 
que não são exclusivos do Estado, vindo a estabelecer um sistema de parceria entre o Estado e a socie-
dade para o seu financiamento e controle, como um todo. Tal parceria foi posteriormente modernizada 
com as leis que instituíram as organizações sociais e as organizações da sociedade civil de interesse 
público. 
O termo publicização também é atribuído a um segundo sentido adotado por algumas correntes doutri-
nárias, que corresponde à transformação de entidades públicas em entidades privadas sem fins lucrati-
vos.
No que condizente às características das entidades que compõem o Terceiro Setor, a ilustre Maria Sylvia 
Zanella Di Pietro entende que todas elas possuem os mesmos traços, sendo eles:
1. Não são criadas pelo Estado, ainda que algumas delas tenham sido autorizadas por lei;
2. Em regra, desempenham atividade privada de interesse público (serviços sociais não exclusivos do 
Estado);
3. Recebem algum tipo de incentivo do Poder Público;
4. Muitas possuem algum vínculo com o Poder Público e, por isso, são obrigadas a prestar contas dos 
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recursos públicos à Administração
5. Pública e ao Tribunal de Contas;
6. Possuem regime jurídico de direito privado, porém derrogado parcialmente por normas direito públi-
co;
Assim, estas entidades integram o Terceiro Setor pelo fato de não se enquadrarem inteiramente como 
entidades privadas e também porque não integram a Administração Pública Direta ou Indireta.
Convém mencionar que, como as entidades do Terceiro Setor são constituídas sob a forma de pessoa 
jurídica de direito privado, seu regime jurídico, normalmente, via regra geral, é de direito privado. Acon-
tece que pelo fato de estas gozarem normalmente de algum incentivo do setor público, também podem 
lhes ser aplicáveis algumas normas de direito público. Esse é o motivo pelo qual a conceituada professo-
ra afirma que o regime jurídico aplicado às entidades que integram o Terceiro Setor é de direito privado, 
podendo ser modificado de maneira parcial por normas de direito público.
Agentes públicos: espécies e classificação; poderes, deveres e prerrogativas; cargo, 
emprego e função públicos; Regime Jurídico Único (Lei nº 8.112/1990 e suas altera-
ções): provimento, vacância, remoção, redistribuição e substituição; direitos e vanta-
gens; regime disciplinar; responsabilidade civil, criminal e administrativa
Conceito
A Constituição Federal Brasileira de 1988 trouxe em seu bojo, várias regras de organização do Estado 
brasileiro, dentre elas, as concernentes à Administração Pública e seus agentes como um todo. A desig-
nação “agente público” tem sentido amplo e serve para conceituar qualquer pessoa física exercente de 
função pública, de forma remunerada ou gratuita, de natureza política ou administrativa, com investidura 
definitiva ou transitória.
Espécies (classificação)
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, entende que quatro são as categorias de agentes públicos: agentes políti-
cos, servidores públicos civis, militares e particulares em colaboração com o serviço público.
Vejamos cada classificação detalhadamente:
Agentes políticos
Exercem atividades típicas de governo e possuem a incumbência de propor ou decidir as diretrizes polí-
ticas dos entes públicos. Nesse patamar estão inclusos os chefes do Poder Executivo federal, estadual e 
municipal e de seus auxiliares diretos, quais sejam, os Ministros e Secretários de Governo e os membros 
do Poder Legislativo como Senadores, Deputados e Vereadores.
De forma geral, os agentes políticos exercem mandato eletivo, com exceção dos Ministros e Secretários 
que são ocupantes de cargos comissionados, de livre nomeação e exoneração.
Autores como Hely Lopes Meirelles, acabaram por enfatizar de forma ampla a categoria de agentes polí-
ticos, de forma a transparecer que os demais agentes que exercem, com alto grau de autonomia, catego-
rias da soberania do Estado em decorrência de previsão constitucional, como é o caso dos membros do 
Ministério Público, da Magistratura e dos Tribunais de Contas.
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Servidores Públicos Civis
De forma geral, servidor público são todas as pessoas físicas que prestadoras de serviços às entida-
des federativas ou as pessoas jurídicas da Administração Indireta em função da relação de trabalho que 
ocupam e com remuneração ou subsídio pagos pelos cofres públicos, vindo a compor o quadro funcional 
dessas pessoas jurídicas.
Depreende-se que alguns autores dividem os servidores públicos em civis e militares. Pelo fato de ter-
mos adotado a classificação aludida por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, trataremos os servidores militares 
como sendo uma categoria à parte, designando-os apenas de militares, e, por conseguinte, usando a 
expressão servidores públicos para se referir somente aos servidores públicos civis.
De acordo com as regras e normas pelas quais são regidos, os servidores públicos civis podem ser sub-
divididos da seguinte maneira:
Servidores estatutários: ocupam cargo público e são regidos pelo regime estatutário.
Servidores ou empregados públicos: são os servidores contratados sob o regime da CLT e ocupantes de 
empregos públicos. 
Servidores temporários: são os contratados por determinado período de tempo com o objetivo de atender 
à necessidade temporária de excepcional interesse público. Exercem funções públicas, mas não ocupam 
cargo ou emprego público. São regidos por regime jurídico especial e disciplinado em lei de cada unidade 
federativa.
Servidores militares: antes do advento da EC 19/1998, os militares eram tratados como “servidores mi-
litares”. Militares são aqueles que prestam serviços às Forças Armadas como a Marinha, o Exército e a 
Aeronáutica, às Polícias Militares ou aos Corpos de Bombeiros Militares dos Estados, Distrito Federal e 
dos territórios, que estão sob vínculo jurídico estatutário e são remunerados pelos cofres públicos. Por 
estarem submetidos a um regime jurídico estatutário disciplinado em lei por lei, os militares estão sub-
metidos à regras jurídicas diferentes das aplicadas aos servidores civis estatutários, justificando, desta 
forma, o enquadramento em uma categoria propícia de agentes públicos.
Destaca-se que a Constituição Federal assegurou aos militares alguns direitos sociais conferidos aos 
trabalhadores de forma geral, são eles:o 13º salário; o salário-família, férias anuais remuneradas com 
acréscimo ao menos um terço da remuneração normal; licença à gestante com a duração de 120 dias; 
licença paternidade e assistência gratuita aos filhos e demais dependentes desde o nascimento até cinco 
anos de idade em creches e pré-escolas. 
Ademais, os servidores militares estão submetidos por força da Constituição Federal a determinadas 
regras próprias dos servidores públicos civis, como por exemplo: teto remuneratório, irredutibilidade de 
vencimentos, dentre outras peculiaridades.
Embora haja tais assimilações, aos militares são aplicadas algumas vedações que constituem direito dos 
demais agentes públicos, como por exemplo, os casos da sindicalização, bem como da greve e, quando 
estiverem em serviço ativo, da filiação a partidos políticos.
Cargo, Emprego e Função Pública
Para que haja melhor organização na Administração Pública, os servidores públicos são amparados e or-
ganizados a partir de quadros funcionais. Quadro funcional é o acoplado de cargos, empregos e funções 
públicas de um mesmo ente federado, de uma pessoa jurídica da Administração Indireta de ou de seus 
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órgãos internos.
Cargo
O art. 3º do Estatuto dos Servidores Civis da União da Lei 8.112/1990 conceitua cargo público como “o 
conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser come-
tidas a um servidor”. Via de regra, podemos considerar o cargo como sendo uma posição na estrutura 
organizacional da Administração Pública a ser preenchido por um servidor público.
Em geral, os cargos públicos somente podem ser criados, transformados e extinguidos por força de 
lei.
Ao Poder Legislativo, caberá, mediante sanção do chefe do Poder Executivo, dispor sobre a criação, 
transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas.
Em se tratando de cargos do Poder Legislativo, a criação não depende de temos exatos de lei, mas, sim 
de uma norma que mesmo possuindo hierarquia de lei, não depende de sanção ou veto do chefe do Exe-
cutivo. É o que chamamos de Resoluções, que são leis sem sanção.
A despeito da criação de cargos, vejamos:
a) Cargos do Poder Executivo: a iniciativa é privativa do chefe desse Poder (CF, art. 61, § 1º, II, “a”).
b) Cargos do Poder Judiciário: dos Tribunais de Contas e do Ministério Público a lei em questão, partirá 
de iniciativa dos respectivos Tribunais ou Procuradores - Gerais em se tratando da criação de cargos 
para o Ministério Público.
c) Cargos do Legislativo: os cargos serão criados, extintos ou transformados por atos normativos de âm-
bito interno desse Poder (Resoluções), sendo sua iniciativa da respectiva Mesa Diretora.
Embora sejam criados por lei, os cargos ou funções públicas, se estiverem vagos, podem ser extintos por 
intermédio de lei ou por decreto do chefe do Poder Executivo. No entanto, se o cargo estiver ocupado, só 
poderá ser extinto por lei.
Os cargos podem ser organizados em carreira ou isolados. Vejamos:
Cargos organizados em carreira: são cargos cujos ocupantes podem percorrer várias classes ao longo da 
sua vida funcional, em razão do regime de progressão do servidor na carreira. 
Cargos isolados: não permitem a progressão funcional de seus titulares.
Em relação às garantias e características especiais que lhe são conferidas, os cargos podem ser classifi-
cados em vitalícios, efetivos; e comissionados. Vejamos:
Cargos vitalícios e cargos efetivos: oferecem garantia de permanência aos seus ocupantes. De forma 
geral, a nomeação para esses cargos é dependente de prévia aprovação em concurso público. 
Cargos em comissão ou comissionados: de acordo com o art. 37, V, da CF, os cargos comissionados se 
destinam apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento. São ocupados de maneira tem-
porária, em função da confiança depositada pela autoridade nomeante. A nomeação para esse tipo de 
cargo não depende de aprovação em concurso público, podendo a exoneração do seu ocupante pode ser 
feita a qualquer tempo, a critério da autoridade nomeante. 
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Emprego
Os empregos públicos são entidades de atribuições com o fito de serem ocupadas por servidores regidos 
sob o regime da CLT, que também chamados de celetistas ou empregados públicos.
A diferença entre cargo e emprego público consiste no vínculo que liga o servidor ao Estado. Ressalta-se 
que o vínculo jurídico do empregado público é de natureza contratual, ao passo que o do servidor titular 
de cargo público é de natureza estatutária.
No âmbito das pessoas de Direito Público como a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, 
bem como em suas autarquias e fundações públicas de direito público, levando em conta a restauração 
da redação originária do caput do art. 39 da CF/1988 (ADIn 2135 MC/DF), afirma-se que o regime a ser 
adotado é o estatutário. Entretanto, é plenamente possível a convivência entre o regime estatutário e 
o celetista relativo aos entes que, anteriormente à concessão da medida cautelar mencionada, tenham 
realizado contratações e admissões no regime de emprego público. No tocante às pessoas de Direito Pri-
vado da Administração Indireta como as empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações 
públicas de direito privado, infere-se que somente é possível a existência de empregados públicos, nos 
termos legais.
Função Pública
Função pública também é uma espécie de ocupação de agente público. Denota-se que ao lado dos 
cargos e empregos públicos existem determinadas atribuições que também são exercidas por servidores 
públicos, mas no entanto, essas funções não compõem a lista de atribuições de determinado cargo ou 
emprego público, como por exemplo, das funções exercidas por servidores contratados temporariamente, 
em razão de excepcional interesse público, com base no art. 37, IX, da CFB/88.
Esse tipo de servidor ocupa funções temporárias, desempenhando suas funções sem titularizar cargo 
ou emprego público. Além disso, existem funções de chefia, direção e assessoramento para as quais o 
legislador não cria o cargo respectivo, já que serão exercidas com exclusividade por ocupantes de cargos 
efetivos, nos termos do art. 37, V, da CFB/88.
Observação importante: nos parâmetros do art. 37, V da CFB/88, da mesma forma que previsto para os 
cargos em comissão, as funções de confiança destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e 
assessoramento.
Regimente Jurídico
Provimento
Provimento é a forma de ocupação do cargo público pelo servidor. Além disso, é um ato administrativo 
por intermédio do qual ocorre o preenchimento de cargo, por conseguinte, atribuindo as funções a ele 
específicas e inerentes a uma determinada pessoa. Tanto a doutrina quanto a lei dividem as espécies de 
provimento de cargos públicos em dois grupos. São eles:
Provimento originário: é ato administrativo que designa um cargo a servidor que antes não integrava o 
quadro de servidores daquele órgão, ou seja, o agente está iniciando a carreira pública.
O provimento originário é a única forma de nomeação reconhecida pelo Ordenamento Jurídico Brasileiro, 
isso, é claro, ressalte-se, dependendo de prévia habilitação em concurso público de provas ou de provas 
e títulos, obedecidos, nos termos da lei, a ordem de classificação e o prazo de sua validade. Destaque-se 
que o momento da nomeação configura discricionariedade do administrador, na qual devem ser respei-
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tados os prazos do concurso público, nos moldes do art. 9° e seguintes da Lei 8112/90, devendo, por 
conseguinte, ainda ser feita uma análise a respeito dos requisitos para a ocupação do cargo.
Entretanto, uma vez realizada a nomeação do candidato, este ato não lhe atribui a qualidade de servidor 
público, mas apenas a garantia de ocupação