Economia e Gestão do Setor Público - Livro-Texto Unidade I

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Autores: Profa. Camila Kimie Ugino
 Prof. Luiz Felipe Ambrozio
 Prof. Marcos Paulo de Oliveira
Colaboradores: Prof. Flávio Celso Muller Martins
 Profa. Rachel Niza
Economia e Gestão do 
Setor Público
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Professores conteudistas: Camila Kimie Ugino/Luiz Felipe Ambrozio/ 
Marcos Paulo de Oliveira
Camila Kimie Ugino
Possui graduação em Ciências Econômicas pela Universidade Estadual de Campinas (2005), mestrado em Economia 
Política (2011) e doutorado em andamento em Ciências Sociais com ênfase em Ciência Política pela Pontifícia 
Universidade Católica de São Paulo. Atualmente é professora da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo e 
da Universidade Paulista – UNIP, ministrando disciplinas de Introdução à Economia, Economia Política, Economia 
Internacional e Economia do Setor Público. Tem experiência na área de Economia, com ênfase em Economia dos 
Programas de Bem‑Estar Social, Economia Política e Políticas Públicas.
Atuou no mercado financeiro nos bancos Unibanco e Citibank nas áreas de planejamento corporativo e área de 
risco e em empresa privada em Campinas no ramo farmacêutico veterinário.
Luiz Felipe Ambrozio
Economista com mestrado em Economia Política pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Possui dez 
anos de experiência no setor público e é professor universitário desde 2012. Também possui experiência em estudos 
setoriais e avaliação de projetos de investimentos.
Marcos Paulo de Oliveira
Graduado em Ciências Econômicas pela Universidade Paulista – UNIP e mestre em Economia Política pela Pontifícia 
Universidade Católica de São Paulo.
Leciona na Universidade Paulista – UNIP desde 2002 em várias disciplinas, como Contabilidade Social, Economia 
e Gestão do Setor Público, Macroeconomia Fechada, Macroeconomia Aberta, Macroeconomia Aplicada, entre outras. 
Trabalhou no setor privado na área de atacado, importação e exportação; no setor público, com políticas públicas 
de geração de trabalho, emprego e renda; na área de planejamento e gestão pública, como gerente de indicadores 
econômicos e sociais e gerente de acompanhamento das receitas e dos gastos públicos.
© Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou transmitida por qualquer forma e/ou 
quaisquer meios (eletrônico, incluindo fotocópia e gravação) ou arquivada em qualquer sistema ou banco de dados sem 
permissão escrita da Universidade Paulista.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
U26e Ugino, Camila Kimie.
Economia e Gestão do Setor Público. / Camila Kimie Ugino, Luiz 
Felipe Ambrozio, Marcos Paulo de Oliveira. ‑ São Paulo: Editora Sol, 2017.
176 p., il.
Nota: este volume está publicado nos Cadernos de Estudos e 
Pesquisas da UNIP, Série Didática, ano XXIII, n. 2‑019/17, ISSN 1517‑9230.
1. Economia. 2. Gestão. 3. Setor público. I. Ambrozio, Luiz Felipe. 
II. Oliveira, Marcos Paulo de. III. Título.
CDU 336.1/.5
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Prof. Dr. João Carlos Di Genio
Reitor
Prof. Fábio Romeu de Carvalho
Vice‑Reitor de Planejamento, Administração e Finanças
Profa. Melânia Dalla Torre
Vice‑Reitora de Unidades Universitárias
Prof. Dr. Yugo Okida
Vice‑Reitor de Pós‑Graduação e Pesquisa
Profa. Dra. Marília Ancona‑Lopez
Vice‑Reitora de Graduação
Unip Interativa – EaD
Profa. Elisabete Brihy 
Prof. Marcelo Souza
Prof. Dr. Luiz Felipe Scabar
Prof. Ivan Daliberto Frugoli
 Material Didático – EaD
 Comissão editorial: 
 Dra. Angélica L. Carlini (UNIP)
 Dra. Divane Alves da Silva (UNIP)
 Dr. Ivan Dias da Motta (CESUMAR)
 Dra. Kátia Mosorov Alonso (UFMT)
 Dra. Valéria de Carvalho (UNIP)
 Apoio:
 Profa. Cláudia Regina Baptista – EaD
 Profa. Betisa Malaman – Comissão de Qualificação e Avaliação de Cursos
 Projeto gráfico:
 Prof. Alexandre Ponzetto
 Revisão:
 Carla Moro
 Juliana Mendes
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Sumário
Economia e Gestão do Setor Público
APRESENTAÇÃO ......................................................................................................................................................7
INTRODUÇÃO ...........................................................................................................................................................7
Unidade I
1 FUNDAMENTOS DO ESTADO, DAS FORMAS E DAS FUNÇÕES DO GOVERNO .............................9
1.1 Estado, Governo e Sociedade .............................................................................................................9
1.2 Teoria da Burocracia ............................................................................................................................ 16
1.2.1 Burocracia e seus mecanismos nos sistemas políticos modernos 
(MATIAS‑PEREIRA, 2010) ................................................................................................................................ 19
1.3 Teoria da Regulação e seus fundamentos.................................................................................. 20
1.3.1 As sete questões da Teoria da Regulação ..................................................................................... 21
1.3.2 A questão central da Teoria da Regulação ................................................................................... 33
2 CONCEITOS BÁSICOS ..................................................................................................................................... 34
2.1 Principais Conceitos Básicos sobre Finanças Públicas no Brasil........................................ 39
2.2 As Falhas de Mercado, Externalidades e Bens Públicos ........................................................ 45
3 FALHAS DE GOVERNO ................................................................................................................................... 47
3.1 Participação do Estado na economia do Reino Unido ao longo do século XX ........... 48
3.2 Teoria da Escolha Pública (public choice) ................................................................................... 58
3.2.1 Regra da Maioria ..................................................................................................................................... 59
3.2.2 Teorema do Eleitor Mediano .............................................................................................................. 60
3.2.3 Formação de maiorias e poder de agenda ................................................................................... 61
3.2.4 Rent‑seeking ou o “carona” ................................................................................................................ 61
3.3 Recomendações da Teoria da Escolha Pública e diminuição do papel do Estado ..........62
3.4 Corrupção e produção de bens públicos .................................................................................... 63
4 O ESTADO E AS EMPRESAS ESTATAIS NO DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO ......................... 69
Unidade II
5 O SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIRO ...................................................................................................... 84
5.1 O Sistema Federativo e o Fenômeno da Descentralização .................................................. 96
6 SEGURIDADE SOCIAL ...................................................................................................................................102
6.1.1 Constituição de 1988 e financiamento da Seguridade Social ...........................................104
6.1.2 Previdência Social .................................................................................................................................1076.1.3 Regimes de previdência .....................................................................................................................108
6.1.4 Mudanças recentes na Previdência Social e a Previdência Complementar ..................109
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6.1.5 Saúde .........................................................................................................................................................115
6.1.6 Melhorias das condições de saúde da população brasileira 
(MENDES; MARQUES, 2008) ........................................................................................................................116
6.1.7 Assistência Social ..................................................................................................................................118
6.1.8 Política assistencial: Programa Bolsa Família ........................................................................... 120
Unidade III
7 PLANEJAMENTO E PROCESSO ORÇAMENTÁRIO ...............................................................................127
7.1 Planejamento Orçamentário e Orçamento Público .............................................................127
7.2 Fundamentos do orçamento‑programa ...................................................................................132
7.3 Processo Orçamentário ....................................................................................................................137
8 POLÍTICA FISCAL BRASILEIRA NOS ANOS RECENTES ......................................................................147
8.1 Carga Tributária e Endividamento Público no Brasil ...........................................................148
8.2 As receitas e despesas do Governo Central .............................................................................155
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APRESENTAÇÃO
A disciplina Economia e Gestão do Setor Público tem como objetivo apresentar aos alunos os principais 
conceitos, teorias e categorias metodológicas do setor público. É fundamental compreender a relação 
entre Estado e sociedade, na qual o homem é definido como um animal político por natureza e as questões 
políticas são derivadas das necessidades humanas e da necessidade do homem de viver em sociedade.
As principais teorias têm como base as ciências políticas, econômicas e contábeis, e servem 
como instrumento de entendimento dos vários processos tributários, políticos, organizacionais e 
administrativos que o setor público possui em sua estrutura funcional e nas suas relações com todos os 
agentes econômicos, como famílias, empresas, outras esferas de governo e setores externos.
Os conceitos e as categorias metodológicas permitem, com base nas teorias, entender as ações 
e os resultados públicos. Estudar as origens do Estado e sua forma operacional permite entender a 
importância do papel do Estado não como um simples agente econômico, mas como uma instituição que 
tem a função de gerar um cenário favorável aos cidadãos e garantir a estabilidade política, econômica 
e social de toda a nação.
Portanto, a disciplina se propõe a apresentar ao aluno o sentido e a estrutura de um Estado e 
seus principais mecanismos e relações com toda a sociedade. O Estado é uma instituição coletiva e 
burocrática, não deixa de apresentar processos e instrumentos lógicos e racionais que garantam sua 
eficiência por meio de metas, objetivos e resultados elaborados por meio de ações planejadas que se 
constituem em políticas públicas realizadas via execução orçamentária.
A execução orçamentária tem como base um sistema tributário que permite ao Estado atender à 
sociedade. Contudo, no processo orçamentário, há todo tipo de agentes econômicos e sociais, entre eles 
os caçadores de renda, ou rent‑seeking, que fazem do processo legal de impessoalidade a exceção da 
regra. O resultado é a ineficiência organizacional e administrativa do Estado, mas a burocracia pública 
pode ser eficiente ao permitir a transparência do planejamento e do processo orçamentários. No Brasil, 
a Lei de Responsabilidade Fiscal representa a necessidade de que, cada vez mais, o Estado seja eficiente 
na questão econômica e eficaz nas questões políticas e sociais.
INTRODUÇÃO
Economia e Gestão do Setor Público tem sido um campo de pesquisa muito fértil, principalmente 
desde as crises do capitalismo no século XX, período em que o Estado foi estruturado e passou a exercer 
muitas funções, além de prover os bens e serviços necessários à sociedade. Nesse período, ficou mais 
evidente o papel dessa instituição ao regulamentar as economias com o objetivo de alcançar o bem‑estar 
econômico e social.
O sistema capitalista contemporâneo sofreu muitas mudanças, e o papel do Estado foi essencial 
para muitas delas. Portanto, faz‑se necessário compreender os fundamentos, formas e funções dessa 
instituição, e que a burocracia nada mais é que um processo organizacional racional que possibilita 
resultados econômicos e sociais, mas que depende de um corpo técnico e de um ciclo político favorável.
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As teorias que dão base às finanças públicas apresentam conceitos e categorias metodológicas 
que permitem um melhor entendimento das condições políticas, econômicas e sociais que demandam 
do Estado uma oferta de bens e serviços necessários para toda sociedade. Hoje em dia estamos diante 
de um Estado que sabe tributar pelo lado econômico, mas não sabe atender pelo lado social. A 
compreensão do setor público e uma melhor gestão permitem a reorganização da estrutura pública 
e sua manutenção.
Este livro‑texto pretende permitir ao aluno o entendimento dos principais mecanismos, questões, 
funções e do setor público. Inicialmente, estudam‑se os fundamentos, formas e funções do Estado 
e sua relação com o governo e a sociedade, cuja teoria da burocracia busca explicar uma forma de 
funcionamento eficiente dessa instituição. A Teoria da Regulação, bem como seus fundamentos e 
questões permitem diferenciar a regulação econômica da regulamentação, mencionando a regulação 
como um dos principais papéis do Estado, que é a instituição capaz de estabilizar crises econômicas e 
sociais e possibilitar cenários favoráveis e de vida digna para a sociedade. Em uma discussão mais técnica, 
estudam‑se os conceitos básicos da Teoria das Finanças Públicas, bem como conceitos complementares, 
por exemplo, falhas de mercado, externalidades e bens públicos.
Em seguida, busca‑se discutir questões do Estado e do desenvolvimento dos setores públicos brasileiros 
observando o papel do Estado e das empresas estatais no desenvolvimento econômico do Brasil, a 
evolução do sistema tributário, a estrutura do sistema federativo e a centralização e a descentralização 
de receitas e despesas entre as esferas de governo. Estudaremos o caso brasileiro a partir da questão 
da Seguridade Social e do sistema previdenciário. Retomaremos os conceitos complementares, como as 
falhas de governo, por meio do desenvolvimento de pesquisas recentes, a teoria da escolha pública, a 
corrupção e a produção de bens públicos.
Por fim, apresentaremos e discutiremos a gestão do setor público ao apresentar a forma de 
planejamento e o processo orçamentário para a execução das políticas públicas nas diversas áreas 
políticas, econômicas e sociais. Todo planejamento público possui fundamentos básicos em que se parte 
da relação orçamento‑programa, ou seja, a relação de arrecadação‑gastos do governo em um processo 
orçamentário que tem como base leis fundamentais, como a Constituição (BRASIL, 1988) e a Lei de 
Responsabilidade Fiscal (BRASIL, 2000), a Leide Diretrizes Orçamentárias (LDO), a Lei Orçamentária 
Anual (LOA) e o Plano Plurianual (PPA). Também faremos um panorama da política fiscal brasileira nos 
primeiros quinze anos do século XXI.
Portanto, de forma didática, apresentamos as principais teorias, seus conceitos e categorias 
metodológicas, além do estudo do caso brasileiro, como forma de problematizar e trazer elementos para 
a discussão das principais questões do setor público. Ao final de cada unidade, o aluno poderá exercitar 
os conteúdos com exercícios, retomar pontos básicos no resumo e aprofundar a discussão com base nas 
referências apresentadas.
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ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO
Unidade I
1 FUNDAMENTOS DO ESTADO, DAS FORMAS E DAS FUNÇÕES DO GOVERNO
1.1 Estado, Governo e Sociedade
O homem, como ser social, possui a necessidade de viver em sociedade e em família, seja para proteção, 
produção, evolução, seja para garantir a sua sobrevivência. Portanto, a partir dessas necessidades, nasce 
o Estado como uma instituição e forma de organização contratual constituída pela vontade dos homens 
ou cidadãos que compõem tal sociedade, cujos objetivos de sobrevivência e segurança juntam‑se ao 
desejo de ordem e harmonia entre todos por meio dos direitos e deveres de cada um.
Se o Estado é a essência para a organização entre vários indivíduos ou cidadãos em sociedade, será 
dada a essa instituição o poder para as tomadas de decisões sobre todos aqueles que estão inseridos 
nessa forma de organização social. O Estado é a instituição que estabelece e exerce o cumprimento de 
um contrato social que, por sua vez, tem o objetivo de superar as condições naturais do homem e de suas 
barbáries, ou seja, reduzir conflitos e gerar a harmonia entre todos.
Os direitos e os deveres sociais passam a ser um contrato social que é definido como lei 
das leis, isto é, uma lei constitucional que estabelece o Estado como corpo moral e coletivo, 
soberano nas decisões e com poder para estabelecer a sua vontade como a vontade de 
todos os indivíduos; a desobediência equivale a desobedecer a toda a sociedade. Conforme 
Matias‑Pereira (2010, p. 9):
O Estado pode ser aceito como um lócus no qual o cidadão exerce a cidadania. 
Assim, todo e qualquer esforço de reforma deve ter como objetivos melhorar 
a qualidade da prestação do serviço público na perspectiva de quem o usa 
e possibilitar o aprendizado social de cidadania. Por sua vez, o objetivo 
principal da administração pública é a promoção da pessoa humana e do 
seu desenvolvimento integral em liberdade. Para isso deve atuar de maneira 
efetiva para viabilizar e garantir os direitos do cidadão que estão consagrados 
na Constituição.
Para compreender a relação entre Estado e sociedade, é fundamental entender o homem como 
“animal político por natureza”, cujos problemas políticos derivam de sua necessidade de viver em 
sociedade. A etimologia da palavra política nos revela este sentido: do grego, polis significa vida 
em comum; permite definir política como uma forma de organização social que procura atender à 
necessidade natural de convivência dos seres humanos e como toda ação humana que produza algum 
efeito sobre a organização, o funcionamento e o objetivo de uma sociedade.
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Unidade I
Como definiu Bobbio (1987, p. 64), “é a arte por meio da qual os homens se associam com o objetivo 
de instaurar, cultivar e conservar entre si a vida social”. Assim, Estado e sociedade se articulam por meio 
da política e, portanto, surge a necessidade de se estabelecer formas para que essa articulação ocorra sem 
coerção ou qualquer outro mecanismo que considere interesse das minorias em detrimento dos demais.
Importante ressaltar que, no mundo contemporâneo, temos o Estado‑nação moderno. A família continua 
como o embrião político da sociedade, que está dividida em classes sociais (trabalhadores, empresários, 
sindicatos e governo), nas quais cada um busca os seus interesses e tenta otimizar o seu bem‑estar econômico 
e social. Assim, a sociedade deve se articular para cobrar do Estado seus direitos.
Figura 1 – A Constituição brasileira de 1988
Sobre esses direitos, nas discussões sobre teorias do Estado, os dois pontos de vista principais são 
os de natureza jurídica e sociológica. A abordagem jurídica tem como foco principal a formulação e a 
manutenção dos três grupos de direitos fundamentais: direitos civis (igualdade e liberdade), direitos 
políticos e manutenção de um Estado de Direito (democracia) e os direitos sociais (saúde, educação e 
assistência social). Já a abordagem sociológica se concentra nas definições do Estado como elemento 
organizador da sociedade, e não somente de direitos e obrigações dos indivíduos.
 Saiba mais
Leia o texto a seguir, que apresenta uma discussão atual sobre Estado 
e sociedade:
CARVALHO, M. A. A influência de Hobbes, Locke e Rousseau na formação 
do Parlamento moderno. Revista de Informação Legislativa, Brasília, ano 
40, n. 160, out./dez. 2003. Disponível em: <http://www2.senado.leg.
br/bdsf/bitstream/handle/id/916/R160‑18.pdf?sequence=4>. Acesso 
em: 31 out. 2016.
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ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO
O Estado também pode ser caracterizado por suas funções. Entre elas, temos as funções clássicas de 
promoção da segurança, educação e saúde, mas, no mundo contemporâneo, temos também as funções 
de promover: estabilidade política, econômica e social, incentivo ao desenvolvimento de tecnologias, 
disponibilização de crédito financeiro, garantia da concorrência econômica, redução da degradação 
ambiental, discussão e promoção do desenvolvimento sustentável e melhora e garantia da seguridade 
social para todos os cidadãos.
A utilização do termo Estado para designar o contrato social é um denominador dentro dos tipos 
de sociedades que se organizaram diante um poder soberano que será exercido pelo próprio Estado. 
Conforme Bobbio (1987, p. 73):
[...] o Estado, entendido como ordenamento político de uma comunidade, 
nasce da dissolução da comunidade primitiva fundada sobre os laços de 
parentesco e da formação de comunidades mais amplas derivadas da união 
de vários grupos familiares por razões de sobrevivência interna (o sustento) 
e externa (a defesa).
 Lembrete
Se o Estado pode ser considerado como o local em que os cidadãos 
fazem suas escolhas e também como a sociedade, que é o conjunto desses 
cidadãos, conclui‑se que as escolhas da sociedade configuram o Estado, e 
as suas práticas e seus valores configuram a gestão pública.
Um Estado é composto por seu povo, seu território e pelo poder político que exerce. Sua finalidade 
é prover o bem econômico e social de uma nação, isto é, prover o bem comum. Por esse motivo, as 
funções clássicas do Estado são o bem‑estar, a segurança e a justiça. Se o Estado é constituído pela 
vontade do seu povo, passa também a ser o objeto que pauta a discussão do desenvolvimento político.
O poder está relacionado com uma capacidade de decidir, principalmente, em um ambiente de 
lutas sociais e antagonismos de classes, em que o uso da força, seja ela persuasiva ou material, tem 
legitimidade com base no discurso da preservação da ordem. Entre dominantes (Estado) e dominados 
(sociedade), o poder é caracterizado como instrumento de dominação por significar a imposição 
da vontade dos dominantes sobre os dominados, em que os primeiros exercem plenamente suas 
funções, mesmo, às vezes, contra a vontade dos dominados. Ao abordar dominantes e dominados, no 
mundo contemporâneo, estamos falando de governantes e governados, e é importantediferenciar 
Estado de governo.
O Estado é uma ordem jurídica soberana que tem como fim o bem comum de um povo situado em 
um território, e o governo é um sistema no qual está organizada a administração de um país. Portanto, 
os elementos constitutivos clássicos do Estado são a existência de um povo residente em um território 
demarcado e organizado politicamente sob um governo.
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Unidade I
Se o Estado é constituído pela vontade do povo, o exercício do poder é legítimo, e essa legitimidade 
torna‑se a base do Estado e da governabilidade exercida por meio do seu regime político. A legitimidade está 
ancorada nos direitos e nos deveres da sociedade, isto é, suas leis que vigoram sobre todo o território.
 Observação
Governabilidade é o pleno exercício do poder pelo Estado por meio de 
um conjunto de condições necessárias e favoráveis que o governo possui 
em suas relações com os outros poderes, partidos políticos e a sociedade. 
Sua capacidade política dá condições para a aprovação e a realização de 
políticas públicas.
A legitimidade que dá bases para a governabilidade se dá com o apoio da maior parte da população 
que entende que o governo está cumprindo seu papel naquilo que foi proposto, discutido e aprovado. 
Contudo, toda a população passa a ter de aceitar as leis em vigor, bem como a obedecer a elas, e o uso 
da força para a execução do conteúdo político ficará em segundo plano. Portanto, essa legitimidade tem 
bases na ordem política, nas crenças e nas opiniões que justificam o poder e o direito de exercer esse 
mesmo poder sobre todos. Conforme Matias‑Pereira (2010, p. 11):
Deve‑se registrar que o poder político, ao posicionar‑se num caso concreto, 
com vistas a impor sua vontade numa relação sociopolítica, tem como 
princípio fundamental a força de mandar. A autoridade, por sua vez, cujo 
exercício está interligado à realização da ideia de direito do grupo, bem como 
do devido reconhecimento de que se busca alcançar os objetivos maiores 
com base no direito regularmente estabelecido e aceito, tem o direito de 
mandar, de conduzir e de orientar o grupo social.
É importante definir o poder do Estado como a legitimidade dessa instituição, por meio do povo, 
de possuir a força, a autorização ou a moral para exercer influência e poder de decisão sobre algo. No 
entanto, a filosofia política apresenta o poder sob três aspectos fundamentais: a) substancialista – tem 
a sua expressão mais concreta no poder militar, psicológico, domínio econômico e outros; b) subjetivista 
– poder exercido por meio de leis que conduzem a vida e a conduta dos cidadãos; e c) relacional – poder 
exercido por meio da influência, com relação entre atores – um ator induz outros atores a agirem de um 
modo que, caso contrário, não agiriam – conhecido como pacto social.
Há várias formas de poder, portanto é necessário diferenciar o poder político de todas as outras 
formas que o poder assume. Em princípio, são três tipos de poder: a) o poder paterno, como o dos pais 
sobre os filhos, considerado como poder natural; b) o poder senhorial ou despótico, como o poder do 
senhor sobre seus escravos, considerado hoje como um delito; e c) o poder político, dos governantes 
sobre os governados e exercido por meio de um contrato social.
Algumas abordagens em ciência política apontam que o uso da força física é a condição necessária 
para a definição do poder político, mas não a condição suficiente. Por exemplo, o que diferencia o poder 
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político de outros tipos de poder é o exercício da força. O Estado tem exclusividade em direito político 
em um determinado território, já que é formado por um governo e uma sociedade que buscam aquilo 
que lhes é comum. Para alcançar esses objetivos comuns, o Estado utiliza a sua soberania por meio da 
sua força física, que é legítima e representa uma das ações do sistema político.
O poder assume também a forma de meio. Por exemplo, o poder político como meio para atingir 
certos fins e que utiliza a sua exclusividade da força; o poder econômico, em que dada escassez de vagas 
de trabalho irá condicionar o comportamento dos salários dos trabalhadores desempregados para baixo; 
e o poder ideológico, aquele que se vale da posse de certas formas de saber, doutrinas, conhecimentos, 
informações ou códigos de conduta para exercer uma influência sobre o comportamento alheio e induzir 
os membros do grupo a realizar ou não uma ação.
O Estado representa uma nação politicamente organizada por representar a união entre cidadãos ou 
a vontade da maioria da sociedade em um determinado território. Para entendermos a Constituição que 
coloca o Estado como símbolo da soberania social de um povo, temos de entender origem, costumes, 
língua e comunhão de vida econômica, política e social do povo que vive dentro de dado território. Dessa 
forma, compreendemos a consciência nacional que dá base ao Estado. As questões de etnia, tradições 
e religião são fatores essenciais da sociedade na formação de suas leis, de sua ordenação jurídica e das 
bases que regulamentam todas as relações políticas, sociais e econômicas em um dado território com 
a utilização do seu poder para garantir a harmonia entre todos. Segundo Matias‑Pereira (2010, p. 13):
O Estado é o detentor da soberania, e a soberania define‑se pelo poder 
político que se configura na faculdade de ordenar a organização social e de 
deliberar sobre os assuntos de natureza coletiva, devendo agir sempre e em 
todos os atos de conformidade com o interesse coletivo. Assim, a base do 
poder político é o dever moral.
O Estado pode ser concebido fundamentalmente em duas concepções 
básicas: uma relação social de dominação e o Estado como um conjunto 
de organizações com autoridade para tomar decisões que atinjam todos os 
indivíduos de uma coletividade. É importante ainda destacar que o Estado 
representa mais que o governo, considerando que o seu sistema permite 
estruturar inclusive diversas relações na sociedade civil.
 Observação
Uma sociedade civil representa um conjunto de cidadãos que exercem 
sua cidadania e reivindicam ações econômicas e sociais de interesse público, 
ou seja, que são papel do Estado. Portanto, essa instituição é considerada 
uma forma de mobilização social com a associação e a organização de forças 
sociais que questionam o poder político no sentido de pautar e buscar o 
bem‑estar econômico e social por meio de ações cívicas voluntárias. No 
mundo contemporâneo, temos as sociedades civis organizadas.
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Unidade I
A questão da cidadania está vinculada à ideia de Estado‑nação, já que este é um conjunto de 
mecanismos institucionais que regulam as relações entre o Estado e sua população. Por exemplo, 
o processo eleitoral e as ações participativas para a definição dos direitos e deveres que dão base à 
igualdade entre todos: o homem como cidadão se identifica com o Estado e passa a desenvolver um 
sentimento de pertencimento social àquela nação em que está inserido. O Estado é a união e a vontade 
de todos. Assim, temos o Estado‑nação como a tradução desse sentimento de pertencimento e aceitação 
de sua soberania.
Portanto, o Estado é uma sociedade organizada, e a Constituição é a lei máxima que impõe 
os direitos e os deveres de todos e garante uma estrutura econômica e social mínima. Essas 
estruturas permitem determinar as formas vigentes de Estados: liberal, social, democrático de 
direito e socialista.
O Estado liberal tem um papel mínimo; nele, o poder é limitado com o objetivo de dar mais liberdadeaos cidadãos. O Poder Executivo garante a ordem social por meio da justiça, e a economia passa a 
ser regida por uma mão invisível, isto é, sem controle ou regulação do Estado e com liberdade para 
produtores e consumidores. Portanto, a constituição limita o poder político, bem como garante a 
liberdade individual e os direitos de propriedade privada.
O Estado social tem papel ativo sobre a sociedade, inclusive sobre a produção econômica e o mercado 
de trabalho, por meio das leis sobre as relações de emprego, e a garantia de direitos e políticas públicas, 
em que a sociedade está em uma condição de tutela do Estado.
O Estado democrático de direito tem como base os Estados liberal e social por garantir a 
propriedade privada e a liberdade individual. Entretanto, a sociedade segue sob a tutela do Estado, 
cuja produção é regulamentada e regulada, e há a provisão de bens e serviços. No Brasil, o Estado 
democrático de direito tem como base a Constituição Federal de 1988, que versa sobre os direitos 
políticos, econômicos, sociais e culturais.
O Estado socialista possui uma forma de governo com elevada intervenção em todas as áreas, 
principalmente na esfera econômica, em que limita o direito à propriedade privada com o objetivo de 
igualdade social entre todos os cidadãos. O Estado passa a regular toda a economia e a sociedade a 
partir do princípio de que o direito de um cidadão começa ao final do direito de outro cidadão, com o 
objetivo de que toda a sociedade tenha direitos iguais nos campos econômico e social.
Em uma configuração mista das formas de Estado, a história recente demonstra que a humanidade 
repousa sobre um contrato social, gerida por um governo com funções estatais divididas entre o Poder 
Executivo, que é responsável por elaborar e implementar as políticas públicas, o Poder Legislativo, que 
é responsável por elaborar as leis e fiscalizar, e o Poder Executivo e o Poder Judiciário, responsáveis 
pelo julgamento de situações que não se enquadram nas leis criadas e aprovadas pelos Poderes 
Legislativo e Executivo.
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Figura 2 – Praça dos Três Poderes da República, onde estão o Palácio do Planalto, 
o Supremo Tribunal Federal e o Congresso Nacional
A configuração das formas de Estado é resultado do processo e das mudanças que essa instituição 
sofre no tempo, com o objetivo de atender à razão natural da vida em sociedade e promover a realização 
das expectativas do homem em busca da felicidade comum. O Estado busca a ascensão social do homem 
por meio do estabelecimento da justiça e dos valores morais, em que a vontade humana é governada 
pela razão.
Essa vontade coletiva regida pela regra da maioria e governada pela razão forma o Estado 
representativo, no qual o indivíduo não é pelo Estado, mas o Estado é pelo indivíduo. Ainda, nas palavras 
de Bobbio (1987, p. 117):
O pressuposto ético da representação dos indivíduos considerados 
singularmente e não por grupos de interesse, é o reconhecimento da 
igualdade natural dos homens. Cada homem conta por si mesmo e não 
enquanto membro deste ou daquele grupo particular.
Essa definição nos remete para o conceito de democracia como a forma mais acabada que se tem 
de Estado representativo. É definida como uma forma de governo do povo, para o povo e pelo povo, 
caracterizada por soberania do povo: voto direto, secreto e universal, limitação dos poderes, prevalência 
da vontade da maioria, elenco de direitos e garantias fundamentais, temporalidade da representação no 
poder e primado da lei sobre a vontade.
Hoje em dia, a definição de democracia se amplia para incluir a justiça social, além de aspectos 
políticos, isto é, aborda também o papel do Estado. Com base na história, numa abordagem do início 
do sistema capitalista, a classe burguesa, ou novos capitalistas (donos dos meios de produção), lutou 
contra os vínculos feudais (o rei e sua monarquia ou o Estado) por sua emancipação e pelo direito à 
propriedade privada. O Estado era visto como um instrumento que atendia apenas aos interesses do 
rei, exigindo da classe burguesa uma forma de organização social para sua sobrevivência, permitindo 
escapar do abraço mortal do Estado e constituir um poder econômico diferenciado do poder político. 
No bojo da ideia figurada de braço mortal do Estado, nascem as discussões sobre seu papel e tamanho, 
das quais se destacam Estado mínimo em oposição ao welfare state e fim do Estado.
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Unidade I
 Lembrete
Welfare state, ou estado do bem‑estar, é um sistema econômico com 
base na livre‑empresa, mas com intervenção do Estado na promoção de 
benefícios sociais e com o objetivo de garantir a todos os cidadãos padrões 
mínimos de vida digna.
Desde logo, o que se nota é uma discussão sobre qual a crise que enfrenta o Estado: qual a natureza 
dessa crise? Seria somente a questão de essa organização não conseguir atender às demandas da 
sociedade? Ou, ainda, essa mesma sociedade teria uma concepção de que o Estado seria um mal 
necessário, uma vez que a sua ausência representaria o caos? Para responder a essas inquietudes, há 
diversas vertentes. Bobbio (1987, p. 129) aponta como identificá‑las:
Quando a sociedade civil sob a forma de sociedade de livre‑mercado avança 
a pretensão de restringir os poderes do Estado ao máximo necessário, o 
Estado como mal necessário assume a figura do Estado mínimo, figura 
que se torna o denominador comum de todas as maiores expressões do 
pensamento liberal.
Esse tipo de pensamento é aceito quando se tem a ótica de que o papel do Estado é perverso e 
cheio de vícios, e o mercado, por si só, isto é, sem intervenção, ofertaria o bem‑estar econômico e social 
sem os males do Estado. Entretanto, o mercado apresenta limitações e não oferece todas as soluções 
necessárias e esperadas. Assim, o Estado passa a ser necessário para a solução dos problemas vigentes 
e, principalmente, para corrigir e atender aos males econômicos e sociais que o poder econômico deixa 
pelo caminho, por exemplo, as desigualdades sociais.
Portanto, o Estado passa a ser uma instituição necessária para que a sociedade evolua, mas com uma 
essência de coletividade, e não de individualismo de mercado. Para que o Estado cumpra seu papel e 
reduza as desigualdades sociais e para que todos os cidadãos venham a cumprir seus deveres e gozar de 
seus direitos diante de toda a sociedade, há a necessidade de um governo e de uma gestão pública que 
sigam regras definidas e simétricas, isto é, leis e processos que tratem essa mesma sociedade de forma 
igualitária e atendam a todos os cidadãos de forma técnica e racional.
1.2 Teoria da Burocracia
A necessidade de um governo e de uma gestão pública que utilizem mecanismos racionais e técnicos 
resultou na criação de regulamentos, leis e normas que ficaram conhecidos como burocracia. Assim, 
um funcionário público deve respeitar uma estrutura organizacional e administrativa que segue uma 
hierarquia e cargos e regulamentos para atender às necessidades da sociedade. A questão da burocracia 
não deve ser vista como algo totalmente sem sentido, pois, ao lidar com o bem público, todo processo 
deve ser racional e sem interesses pessoais.
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A burocracia tem como base o conhecimento técnico que confere racionalidade aos processos 
desenvolvidos e assegura eficiência administrativa. A racionalidade pressupõe impessoalidade nas 
relações, cujas regras formais procuram padronizar cada tipo de ação pública e garantir a igualdade no 
tratamento decada demanda por meio da hierarquia e da subordinação das atividades em execução. 
Conforme Matias‑Pereira (2010, p. 17):
A burocracia é o tipo de administração caracterizada por uma hierarquia 
formal de autoridade, na qual existem regras definidas para a classificação 
e solução de problemas, que deve ser estendido às comissões e organismos 
coletivos de decisão e formas escritas de comunicação. A burocracia é 
peculiar das repartições e instituições estatais, porém em certa medida 
também se encontra nas grandes corporações privadas. O termo burocracia 
é utilizado também em outros sentidos: serve tanto para designar ao 
conjunto de funcionários – ou burocratas – como para qualificar uma forma 
de proceder lenta, rotineira, que dificulta e entrava toda decisão.
Figura 3 – A burocracia como processo e trabalho racional
A racionalidade como uma adequação dos meios aos fins passa a ser um conceito estreitamente 
relacionado à burocracia em razão de a Teoria da Burocracia afirmar que o homem pode ser pago para 
se comportar de certa maneira preestabelecida e impessoal e evitar que suas emoções atrapalhem sua 
atividade laboral pública.
Percebe‑se que há dentro do Estado um modelo de organização racional de trabalho a partir do 
comportamento dos funcionários públicos, cujas competências são o domínio legal de todas as normas 
formais estabelecidas, o que caracteriza um grupo qualificado de funcionários por meio de ações 
consideradas burocráticas, mas que atendem aos critérios do modelo organizacional estabelecido e 
permite a oferta e o atendimento das demandas públicas em uma estrutura administrativa eficiente. 
Segundo Matias‑Pereira (2010, p. 19):
[...] verifica‑se que as duas principais causas do desvirtuamento da 
burocracia – as quais são responsáveis pela interpretação e emprego 
errôneos do termo – são: i) a centralização e a verticalização do processo 
decisório, tendo como consequência a morosidade dos trâmites processuais 
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na estrutura hierárquica em sentido ascendente; e ii) a falta de flexibilidade, 
ou seja, preocupação obsessiva em seguir regras. Quando surgem casos que 
não se encaixam com precisão às regras, não há lugar para modificação. Na 
medida em que não pode converter‑se em racionalização, com atividades 
definidas e praticadas em objetividade, a burocracia transforma‑se no 
emperramento do processo decisório, conectado a um emaranhado de 
regras que não permitem a sua transposição.
Essa afirmação é importante, já que a burocracia apresenta lógica e vantagens, como empregar a 
racionalidade para alcançar os objetivos da organização, definindo as competências para tal ação por 
meio do conhecimento exato dos deveres e da celeridade nas decisões. Como cada funcionário sabe o 
que deve ser feito e por quem, em virtuda das regras preestabelecidas, essa celeridade chega ao ponto 
de execução das tarefas com cada informação discreta, isto é, apenas o responsável pela ação deve 
receber a responsabilidade de execução em uniformidade com suas rotinas e seus procedimentos, o que 
resulta em uma padronização de processos organizacionais e permite a redução de custos e de erros. A 
burocracia faz parte de qualquer processo organizacional, público ou privado, que exija racionalidade 
e capacidade técnica para a execução das tarefas. Entretanto, na esfera pública, esse processo é mais 
intenso, até mesmo na seleção de pessoas.
[...] os critérios de seleção e escolha do pessoal baseiam‑se na capacidade 
e competência técnica; redução do atrito entre as pessoas, pois cada 
funcionário conhece aquilo que é exigido dele e quais são os limites entre 
suas responsabilidades e as dos outros; constância, pois os mesmos tipos 
de decisão devem ser tomados nas mesmas circunstâncias; subordinação 
dos mais novos aos mais antigos, dentro de uma forma estrita e bem 
conhecida, de modo que o superior possa tomar decisões que afetem 
o nível mais baixo; confiabilidade, pois o negócio é conduzido de acordo 
com regras conhecidas, sendo que grande número de casos similares são 
metodicamente tratados dentro da mesma maneira sistemática. As decisões 
são previsíveis e o processo decisório, por ser despersonalizado no sentido 
de excluir sentimentos irracionais, como o amor, raiva, preferências pessoais, 
elimina a discriminação pessoal; existem benefícios sob o prisma das pessoas 
na organização, pois a hierarquia é formalizada, o trabalho é dividido entre 
as pessoas de forma ordenada, as pessoas são treinadas para se tornarem 
especialistas em seus campos particulares, podendo encarreirar‑se na 
organização em função de seu mérito pessoal e competência técnica 
(MATIAS‑PEREIRA, 2010, p. 19‑20).
A partir do emprego de trabalho técnico e profissional, considera‑se que o nepotismo pode ser 
evitado e que prevalece a moralidade política, econômica e social, evitando ou minimizando as ações de 
corrupção. As normas burocráticas ancoradas em valores de justiça e de tratamento igualitário permitem 
assegurar a cooperação, em que as regras organizacionais são os meios para o alcance do objetivo‑fim 
de forma transparente, impessoal e eficiente, mesmo que morosa.
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O nepotismo anula a impessoalidade por ser o favorecimento dos 
vínculos de parentesco nas relações de trabalho ou emprego. Suas práticas 
substituem a avaliação de mérito para o exercício da função pública pela 
valorização de laços de parentesco. Portanto, o nepotismo viola as garantias 
constitucionais de impessoalidade administrativa dentro do Estado.
Todo tipo de organização no mundo contemporâneo necessita de racionalidade e técnica, portanto 
a burocracia é um meio de funcionamento que busca garantir uma maior eficiência da organização. No 
entanto, há burocracias que levam à ineficiência e estrangulam a organização ao prejudicar o cliente e 
não atender a seus anseios e necessidades.
A burocracia é um processo racional de trabalho que está inserido, principalmente, nas grandes 
instituições públicas e privadas. Os Estados nacionais passaram por um processo de crescimento, bem 
como muitas corporações privadas, em que os processos internos foram sistematizados em etapas 
racionais e por departamentos específicos. Portanto, a burocracia faz parte das sociedades modernas. É 
um processo natural nas grandes instituições e um instrumento de controle para obtenção de resultados 
e consecução das tarefas para o atendimento dos resultados finais propostos, como a produção e a 
oferta de bens e serviços e o atendimento de pessoas.
Matias‑Pereira (2010) afirma que nenhum Estado moderno prescinde de uma burocracia competente 
em razão, principalmente, da existência do monopólio da execução das leis e do processo de elaboração 
das normas, entre outros fatores.
Há a necessidade de poderes internos ao próprio Estado como forma de verificar seu funcionamento 
e suas melhorias. A burocracia é um instrumento do Estado moderno e é um elemento que se contrapõe 
à forma de Estado patrimonial; é caracterizada pelos princípios da racionalidade e da centralização e 
pela impessoalidade dos comandos.
1.2.1 Burocracia e seus mecanismos nos sistemas políticos modernos (MATIAS‑PEREIRA, 2010)
Estrutura organizacional: que revele uma distribuição especializada dos encargos ao mesmo tempo 
que reforce as complementaridades e permita a integração dos diferentes departamentos.
Serviço civil: que permita o recrutamento e a manutenção de profissionais capacitados para operar 
os encargos do Estado de forma permanente.
Sistema orçamentário: que faculte a captação de recursos financeiros, suficientes e temporâneos, 
compatibilizandoas políticas tributária e econômica. Além disso, o sistema orçamentário é a linguagem 
mais direta e concreta para medir os riscos que a sociedade corre ao deferir recursos ao governo.
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Sistema de informações: que propicie a captação de dados relacionados com a realidade dos vários 
setores de atividade da sociedade e do governo.
Portanto, a burocracia é um processo eficiente e um instrumento lógico e racional da modernização 
dos sistemas políticos do Estado. A burocracia e os burocratas (técnicos) são elementos que não podem 
ser confundidos com o governo (políticos). O burocrata executa tarefas definidas pelo governo por meio 
de uma gestão centralizada.
Percebe‑se que houve um aumento da burocracia dentro do Estado moderno que, por sua vez, 
cresceu de tamanho e sofreu uma expansão do seu corpo administrativo em razão do crescimento da 
população geral e da população economicamente ativa. A concentração de poder direciona o corpo 
funcional às metas propostas por meio das diretrizes definidas pelo governo, constituindo a razão pela 
qual os Estados modernos possuem sólidos mecanismos de controle da burocracia, mantendo o Estado 
em funcionamento entre as mudanças de gestão política e assegurando, de forma permanente, o caráter 
instrumental das estruturas administrativas em qualquer cenário político.
1.3 Teoria da Regulação e seus fundamentos
A regulação refere‑se às políticas que o Estado realiza para atingir o bem‑estar econômico e social. Os 
objetivos têm base em fundamentos macroeconômicos, como crescimento econômico, baixo desemprego, 
estabilidade de preços e equidade social. Busca‑se acompanhar a produção e a participação das empresas 
no mercado, já que elas representam o nível de investimento, emprego e massa salarial. Assim, faz‑se 
necessário regular o sistema produtivo como forma de manter todos os fatores de produção empregados 
em razão da sua instabilidade e das tendências de ciclos econômicos, caracterizados por momentos de 
crescimento do nível de atividade e recessão ou depressão econômica. Segundo Boyer (2009, p. 15):
As abordagens da regulação nascem do diagnóstico precoce de sua chegada 
aos limites do fordismo, regime de acumulação que se desenvolveu, após a 
Segunda Guerra Mundial, tanto nos Estados Unidos quanto na Europa, sobre 
a base de um compromisso capita/trabalho sem precedentes. Elas realçam o 
quanto a crise deslanchada pelos choques petroleiros dos anos 1970 é diferente 
da grande crise dos anos 1930, que era a de uma acumulação extensiva sem 
consumo de massa. Mutatis mutantis, ao passo que os economistas‑padrão 
não param de comparar a crise iniciada em 2008 com a de 1929, a Teoria da 
Regulação destaca a forma original que assume, nos Estados Unidos, a crise 
de um regime de acumulação puxado pela financeirização.
 Lembrete
Pela ótica macroeconômica, o fordismo foi um modelo de produção e 
acumulação capitalista que tinha como características a produção em massa 
e o consumo em massa. Pela ótica microeconômica, foi um método de 
racionalização da produção criado pelo industrial norte‑americano Henry Ford.
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A crise do regime fordista de produção e acumulação somada aos movimentos de financeirização da 
economia gerou grandes mudanças econômicas e sociais dentro das empresas a partir da sua forma de produção 
e distribuição, e, no mercado de trabalho, a partir de tendências de precarização do trabalho e condição humana.
Figura 4 – Na ONU, papa condena exclusão social e 
pede regulação de sistema financeiro
O processo de financeirização da economia está ligado ao regime de acumulação de capital por meio 
de ativos monetários e financeiros, e não pela industrialização, isto é, produção e emprego. Este fato leva à 
especulação financeira e à precarização do trabalho, ou seja, queda da qualidade do emprego. Portanto, a Teoria 
da Regulação, ao questionar e problematizar essa tendência, com base no processo histórico, principalmente 
do século XX, procura entender tais questões e responder a elas, como forma de retomar um nível de atividade 
econômica que garanta um patamar de renda para todos os fatores de produção e um padrão de vida digna.
1.3.1 As sete questões da Teoria da Regulação
Antes de apresentar as questões da Teoria da Regulação, é necessário entender a crise capitalista do 
final da década de 1970 e dos anos 1980 (crise evidenciada pelos dados de crescimento econômico e de 
desemprego do período). Devemos não apenas retroceder aos seus momentos imediatamente anteriores 
(os Anos Dourados), mas também àqueles que antecederam os gloriosos trinta anos do Pós‑guerra. 
Estamos nos referindo à crise de 1929 e às suas consequências, particularmente aos (des)equilíbrios 
macroeconômicos, à depressão econômica, ao elevado desemprego, à instabilidade monetária e à 
ausência de instrumentos de distribuição da renda. Estamos, assim, falando da crise que cindiu o próprio 
núcleo teórico que sustentava o pensamento econômico até então e que se caracterizava pela crença 
nos pressupostos de mercado autorregulador e de pleno emprego automático, preconizando, portanto, 
a não intervenção do Estado na economia.
Os resultados positivos da economia no período entre 1945 e 1973 (resultados perceptíveis a 
partir dos dados de crescimento econômico, do baixo desemprego e dos ganhos econômicos e sociais 
decorrentes da elevação dos salários reais acima dos ganhos de produtividade) são fruto, do ponto de 
vista macroeconômico, das políticas keynesianas anticíclicas, ou seja, da busca pela sustentação da 
demanda efetiva e da criação da infraestrutura necessária para a continuidade do desenvolvimento 
capitalista (energia, transportes, telecomunicações, entre outras).
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Unidade I
 Saiba mais
Sobre a Teoria Keynesiana e suas políticas econômicas, consulte as 
publicações da Associação Keynesiana Brasileira (AKB), uma sociedade civil 
sem fins lucrativos que procura fazer o debate científico em nível nacional 
para a discussão das questões de economia keynesiana. Acesse:
<http://www.akb.org.br/index.php>.
Para esses resultados, também contribuíram, sob as óticas microeconômica e administrativa, as 
novas técnicas de organização industrial, a integração vertical, as economias de escala, as linhas de 
montagem, a criação e a utilização das esteiras e da produção em série, o controle rígido do processo 
produtivo e a especialização funcional da mão de obra. Esses fatores garantiram o que se convencionou 
chamar de tripé fordista, isto é, a produção em massa, o emprego em massa e o consumo em massa. Em 
sua análise do modo de produção fordista, Harvey (2009, p. 121) destaca que:
O que havia de especial em Ford (em que, em última análise, distingue o 
fordismo do taylorismo) era a sua visão, seu reconhecimento explícito de 
que a produção de massa significava consumo de massa, um novo sistema 
de reprodução da força de trabalho, uma nova política de controle e gerência 
do trabalho, uma nova estética e uma nova psicologia, em suma, um novo 
tipo de sociedade democrática, racionalizada, modernista e populista.
O período recessivo decorrente da primeira grande crise do liberalismo econômico no capitalismo industrial 
organizado deu lugar ao forte boom econômico e ao desenvolvimento do fordismo, que ocorreu entre 1945 
e 1973. Os Anos Dourados caracterizaram‑se, assim, pelo crescimento econômico e pelo baixo desemprego, 
pela elevação do assalariamento com ganhos reais crescentes, pelo aumento da sindicalização e pela proteçãosocial generalizada. Nesse contexto, o trabalhador assumiu cada vez mais o papel de consumidor, e o trabalho 
garantia esse “direito”, significando também identidade social, inserção e pertencimento a alguma comunidade.
No período, identificamos a criação de instituições de regulação do mercado de trabalho, afinal esse 
mercado garante a renda para o consumo e, por consequência, o retorno do capital para uma nova 
rodada de produção e investimento.
Ainda sobre o modo de produção fordista, Dedecca (2010) aponta para três dimensões que marcam 
esse regime: a) a do contrato e das relações de trabalho; b) a da proteção social e do trabalho; e c) a do 
direito de representação, de organização e de democracia.
A primeira categoria, da contratação e das relações de trabalho, diz respeito à definição de um 
salário mínimo, à jornada semanal de trabalho, ao descanso semanal e às pausas durante a jornada 
de trabalho, à proibição do trabalho infantil e à restrição do uso do trabalho feminino, ao controle das 
condições de trabalho e aos obstáculos à demissão, dentre outros.
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ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO
No que se refere à proteção social e do trabalho, podem ser mencionadas as políticas de 
previdência, de saúde, de educação, de habitação, de água e saneamento, de seguro‑desemprego 
e de qualificação profissional.
Finalmente, sobre o direito de representação e organização e de democracia, podemos citar o 
crescimento da importância das organizações de representação coletiva, principalmente dos sindicatos 
e/ou partidos dos trabalhadores, fato que possibilitou a modificação e a melhoria dos contratos e das 
relações de trabalho.
Essa estrutura de produção e as políticas macroeconômicas coordenadas foram desenvolvidas 
em meio a um cenário de mudanças políticas e econômicas mundiais. Esse contexto se refere 
principalmente ao nascimento do novo centro hegemônico do capitalismo contemporâneo, os Estados 
Unidos da América (EUA), país que, ao final da Segunda Guerra Mundial, estabeleceu sua moeda (o 
dólar) como a moeda‑padrão do sistema monetário e financeiro internacional. Também diz respeito à 
reconstrução da Europa e do Japão pelas instituições multilaterais criadas na reunião de Bretton Woods 
em 1944, tais como o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Internacional de Reconstrução e 
Desenvolvimento (Bird), conhecido também como Banco Mundial.
Esses são aspectos de extrema relevância, uma vez que estão diretamente relacionados ao crescimento 
econômico mundial, ou seja, à reconstrução dos países diretamente afetados pela guerra e à sua posterior 
expansão. Sabe‑se que esse processo somente foi possível em razão da elevada liquidez internacional 
proporcionada pelo dólar, fato que permitiu às nações sustentarem suas políticas macroeconômicas 
keynesianas nacionais: nesse momento, os EUA assumem papel‑chave como centro do paradigma 
fordista e também a hegemonia política e econômica mundial.
O clima de bonança que caracterizou o período da hegemonia do modo de produção fordista, das 
políticas keynesianas e da estruturação do mercado de trabalho foi colocado em xeque com a crise que 
se manifestou em meados dos anos 1970, principalmente nos EUA: o crescimento econômico se reduziu; 
a taxa de juros se elevou; as dívidas e os déficits públicos aumentaram rapidamente; a capacidade da 
poupança diminuiu; e a inflação se elevou.
A interrupção dessa fase de prosperidade não ocorreu repentinamente: nos anos 1960, o fordismo 
já apresentava indícios de saturação do mercado interno, bem como já era evidente a necessidade de 
busca de novos mercados para realizar os excedentes da produção. Porém, como seria de se esperar, os 
trabalhadores foram contra a intensificação do ritmo de trabalho, e essa reação acabou resultando na 
queda da acumulação de capital. Quanto a esse processo, Marques (1997, p. 51) afirma:
Os primeiros indícios do esgotamento do ciclo de expansão da economia 
capitalista começaram a aparecer ao final da década de 1960. Para 
muitos autores, principalmente os filiados à escola regulacionista, a crise 
iniciou‑se no momento em que os trabalhadores passaram a questionar 
a organização do trabalho fordista, impedindo que ela produzisse taxas 
crescentes de produtividade.
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Unidade I
Marques (1997) também afirma que a causa do esgotamento fordista foi resultado da própria forma 
de organização do regime de produção: o número elevado de fases do trabalho para finalizar o produto 
e a não homogeneidade de tempo do trabalho fazia que a linha funcionasse no ritmo da atividade 
mais lenta. Isso significava que, para os outros postos de trabalho, havia um tempo (da jornada) em 
que o trabalhador ficava à espera do material ou do subconjunto, sem que agregasse valor. Além disso, 
pode‑se dizer que havia uma rigidez nesse regime, de modo que não era possível realizar mudanças para 
elevar a produtividade de todos os trabalhadores na jornada de trabalho.
O regime fordista, com sua concepção de consumo de massa, sempre dependeu de políticas que 
sustentassem a demanda efetiva. Nos EUA, entre outros fatores, por muito tempo, a demanda efetiva 
foi assegurada pela Guerra do Vietnã, mas os resultados operacionais, em produtividade e lucros, 
começaram a apresentar queda depois de 1966, a despeito da manutenção das despesas militares. 
A queda acabou por resultar em redução da receita fiscal nos EUA, compensada posteriormente pelo 
imposto inflacionário e pela desvalorização da moeda nacional, ou seja, pela perda da estabilidade da 
moeda‑reserva internacional, o dólar. Assim, Harvey (2009, p. 135‑136) descreve:
De modo mais geral, o período de 1965 a 1973 tornou cada vez mais evidente 
a incapacidade do fordismo e do keynesianismo de conter as contradições 
inerentes ao capitalismo. Na superfície, essas dificuldades podem ser melhor 
apreendidas por uma palavra: rigidez. Havia problemas com a rigidez dos 
investimentos de capital fixo de larga escala e de longo prazo em sistemas 
de produção em massa que impediam muita flexibilidade de planejamento 
e presumiam crescimento estável em mercados de consumo invariantes. 
Havia problemas de rigidez nos mercados, na alocação e nos contratos de 
trabalho (especialmente no chamado setor “monopolista”). E toda tentativa 
de superar esses problemas de rigidez encontrava a força aparentemente 
invencível do poder profundamente entrincheirado da classe trabalhadora 
– o que explica as ondas de greve e os problemas trabalhistas do período 
1968‑1972. A rigidez dos compromissos do Estado foi se intensificando à 
medida que programas de assistência (seguridade social, direitos de pensão 
etc.) aumentavam sob pressão para manter a legitimidade num momento 
em que a rigidez na produção restringia expansões da base fiscal para 
gastos públicos. O único instrumento de resposta flexível estava na política 
monetária, na capacidade de imprimir moeda em qualquer montante que 
parecesse necessário para manter a economia estável.
Como a economia norte‑americana era o principal motor desse padrão de crescimento, as decisões 
de política econômica tomadas para mudar seu quadro de estagflação resultaram na inflexão do modelo 
produtivo e macroeconômico vigentes, principalmente nas principais economias da Europa e da Ásia, 
que passaram a fazer uma reestruturação industrial e uma nova divisão internacional do trabalho.
Entre 1973 e 1983, a maioria dos países centrais fez ajustes macroeconômicos como resposta à crise 
monetária internacional e aos choques do petróleo da década de 1970, dando início à (des)coordenação 
macroeconômica e à falta de uma política industrial direcionada do Estado.
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Já em fins de 1978, Paul Volker, à frente do Federal Reserve (Banco Central norte‑americano), decidiu 
praticar a política do dólar forte, elevando a taxa de juros dos EUA a 8% e provocando valorizações 
da ordem de 50%, entre 1980 e 1985. Tal política resultou no declínio industrial, na aceleração do 
endividamento da maioria dos países e na recessão que assolou a maioria dos países na década de 1980. 
A situação, assim, fragilizou ainda mais as economias que já se encontravam em recessão por causa das 
crises do petróleo. Segundo Tavares e Fiori (1993, p. 27):
Os EUA nunca tiveram uma política industrial explícita e de longo prazo, 
salvo no complexo militar. Assim, os esforços de inovação tecnológica em 
informática e eletrônica seguiram a orientação “natural” do mercado militar 
e dos serviços bancários e de comunicações, destinados, ambos, a reforçar 
o poder internacional da potência dominante. Esses avanços tecnológicos, 
como se verificaria mais tarde, não melhoravam a competitividade nas 
indústrias de bens de consumo duráveis nem nos complexos metalmecânico 
e elétrico, aos quais estavam ligados.
O modelo fordista que havia sustentado o padrão industrial dos países industrializados (e, 
principalmente, o norte‑americano no Período Pós‑guerra) tornou‑se rapidamente anacrônico, deixando 
de ser a base interna de sustentação sistêmica de uma economia de produção e de consumo de massas, 
ou seja, deixando de ser a base da capacidade de expansão do PIB norte‑americano.
Nesse cenário de desajuste interno da maioria dos países, um novo protagonista, o Japão, entrou 
em cena. No passado, em razão de sua elevada dependência de matérias‑primas importadas, o Japão 
fez grandes alterações no seu quadro institucional e econômico, principalmente realizando mudanças 
e implantando políticas com vistas à eficiência industrial. Isso permitiu elevar suas exportações e 
economizar matérias‑primas e petróleo, o que foi extremamente importante durante os choques de 
oferta provocados pela elevação do preço deste último.
Nota‑se que o Japão tentou ajustar a economia dos pontos de vista interno e externo, empreendendo 
uma política industrial que compensasse a reestruturação produtiva nas indústrias siderúrgica, naval e 
petroquímica: eram justamente elas as mais fortemente afetadas pelas mudanças nos preços relativos 
e pela superprodução mundial. Essa política pautou‑se pela implementação da inserção de novas 
tecnologias e pelo desenvolvimento de novas técnicas de produção e de controle no processo produtivo. 
Com mais fôlego, o Japão conseguiu manter seu nível de atividade e ainda sustentar o crescimento de 
algumas economias, como a da Coreia e a dos EUA.
 Lembrete
A reestruturação produtiva é o processo adotado pelas empresas para 
superar o fordismo a partir de um contexto de desregulamentação e 
flexibilização do trabalho que se deu a partir dos anos de 1970 em razão 
da crise do capitalismo, caracterizado como uma nova forma de produção 
e acumulação.
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Na América Latina, os países seguiram o modelo de ajuste externo, isto é, pagar sua dívida externa, 
e desajuste interno, com recessão econômica, desemprego e inflação elevada. Nesse ponto, foram 
acompanhados por países europeus, como França e Itália. Já a Inglaterra, por ser uma economia mais 
aberta e uma poderosa praça financeira, estava mais exposta às flutuações cambiais e da taxa de 
juros: o país acabaria por optar pela desregulamentação financeira e pela desmontagem do Estado, 
assumindo o ônus das ondas de especulação e da desindustrialização.
Por fim, a partir de 1982, a Alemanha é mais um dos protagonistas a optar por uma reestruturação 
industrial de longo prazo e por uma política macroeconômica de ajuste: o país apresentava uma 
fortalecida estrutura industrial, comercial e financeira; sua posição permitiu a estruturação do sistema 
monetário europeu, além da integração e da expansão econômica da Europa. Quanto à reestruturação 
produtiva, Tavares (1993, p. 42) argumenta:
No que diz respeito à reestruturação industrial propriamente dita, não foi 
por acaso que o Japão se manteve na liderança, seguido pela Alemanha. 
Do ponto de vista microeconômico, ou melhor dizendo, da organização 
industrial, nota‑se que são dois países que possuem relações financeiras 
históricas entre seus bancos e suas grandes empresas. Do ponto de vista 
macroeconômico, são países cujas moedas servem de reserva internacional, 
permitindo‑lhes fazer frente ao dólar sem riscos para seus balanços de 
pagamentos. Sua posição financeira internacional e o alto grau de coesão 
interna suavizaram as políticas de ajuste, em particular as políticas monetária 
e creditícia, neutralizando de forma razoável os impactos das flutuações 
do dólar e da taxa de juros internacional, vis‑à‑vis as taxas de juros e a 
expansão monetária interna.
Dado o volume de dinheiro disponível, chamado de liquidez endógena de seu mercado bancário 
interno, Japão e Alemanha praticaram juros baixos, estratégias que mantiveram a capacidade 
de financiamento dos investimentos privados e da dívida pública. Com isso, esses Estados 
conseguiram espaço para executar suas políticas macroeconômicas e industriais, possibilitando 
a modernização de suas grandes empresas e, por consequência, a manutenção da capacidade de 
concorrência internacional.
O Japão esteve na vanguarda do processo de modernização, pois adotou uma reestruturação 
com base na diversificação e na conglomeração da grande empresa em grupos financeiros (keiretsu) 
centralizados em bancos‑chave. Isso permitiu uma maior flexibilidade financeira e capital de longo 
prazo às grandes empresas japonesas, que puderam suportar ajustes e perdas de curto prazo.
A inovação se deu também nas esferas administrativa e financeira: além de combater o taylorismo 
e adotar formas flexíveis de organização interna favoráveis na incorporação de novas técnicas 
microeletrônicas, o Japão organizou o parque industrial de forma que combinasse a produção de 
bens de consumo de massa e de equipamentos de alta sofisticação tecnológica a partir da sinergia 
industrial local.
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A economia japonesa comandava a internacionalização da sua região e, ao mesmo tempo, 
modernizava e ampliava sua indústria e os seus mercados. Os países da região (conhecidos como Tigres 
Asiáticos) aproveitavam a flutuação da relação iene‑dólar e de linhas de financiamento, adotando com 
rapidez a estratégia de exportações e importações. Esses países acabariam por trocar a exportação de 
bens não duráveis (têxteis) pela de bens duráveis, substituindo a importação de matérias‑primas simples 
pela de equipamentos mais sofisticados.
Na Europa, a Alemanha liderava o processo de reestruturação, porém em um ritmo mais lento que o 
japonês: os conflitos entre as suas instituições internas (o Bundesbank e sua ótica ortodoxa; o Ministério 
da Ciência e Tecnologia, favorável à reestruturação produtiva; e o Ministério do Trabalho, favorável à 
defesa de uma economia social de mercado) colaboravam para essa lentidão.
Esse processo desencadeou um acirramento da concorrência internacional e uma nova divisão 
internacional do trabalho a partir de duas mudanças básicas: a reestruturação produtiva, ou Terceira 
Revolução Industrial, e a mundialização do capital. Aqui, definimos Terceira Revolução Industrial como 
“um cluster de inovações que não modifica radicalmente a infraestrutura de transportes nem a base 
energética do sistema industrial[e que] não tem o impacto transformador de uma verdadeira revolução 
industrial” (TAVARES; FIORI, 1993, p. 53).
Por sua vez, a mundialização do capital pode ser descrita como o resultado de dois conjuntos, 
estreitamente interligados, mas distintos. O primeiro conjunto diz respeito à longa fase de acumulação 
de capital no final do século XX. Já o segundo conjunto de fenômenos diz respeito às políticas de 
liberalização, de privatização, de desregulamentação e ao desmantelamento de conquistas sociais e 
democráticas, intensamente vivenciadas no início da década de 1980, em especial, na Inglaterra e nos 
EUA, com Thatcher e Reagan (CHESNAIS, 1996).
A liberalização financeira nos anos 1980 elevou a concorrência interbancária no cenário 
internacional, fato que resultou em conflitos entre os principais bancos dos grandes centros financeiros. 
Esse movimento financeiro provocou variações nas taxas de juro e de câmbio e determinou as políticas 
de ajustes recessivos.
Figura 5 – O dólar como moeda principal na liberalização financeira e na financeirização das economias
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Os movimentos de modernização conservadora, isto é, movimentos com objetivo de ajuste e 
equilíbrio puramente econômicos e que não levam em conta as questões sociais, por meio de políticas 
econômicas recessivas e da acumulação de capital flexível, geraram mudanças e insegurança no mercado 
de trabalho, expressas na queda da renda, na inserção ocupacional atípica e na elevação do desemprego.
A partir dos anos 1980, e posteriormente, nos anos 1990, os ambientes de trabalho passaram por um 
processo de modernização. Tal processo ocorreu, especialmente, em virtude da crise que se instalou em 
razão do enfraquecimento do fordismo e da queda da taxa de lucro. Essa situação obrigou as empresas 
a reduzirem custos e aumentarem a produtividade.
De início, não se observou uma elevação dos lucros e muito menos da produtividade: o ajuste, 
portanto, deu‑se via mercado de trabalho e busca de outras fontes de lucros, tais como aplicações nos 
mercados financeiros.
Observa‑se na figura a seguir que, a partir de 1980, há uma inflexão na tendência das curvas de lucro, 
de acumulação, de crescimento e de produtividade, caracterizando uma desregulação, quando há uma 
comparação com o período anterior. Um fato interessante é que o lucro e a acumulação não evoluem da 
mesma forma, provavelmente em razão de a taxa de lucro agora ser composta por retornos financeiros, não 
sendo reinvestida em parte. Conforme Chesnais (2005) e Husson (2006), esses movimentos caracterizam a 
volta ao capital portador de juros, fato que elevará a participação da renda do capital, a queda da renda do 
trabalho e a forte financeirização da economia capitalista. Segundo Dedecca (2010, p. 1):
O processo de financeirização exacerbada da economia capitalista 
estabeleceu‑se com base em um processo recorrente de desvalorização do 
trabalho, com uma progressiva precarização das condições de emprego e de 
remuneração, de um lado, e de recorrente desemprego, de outro.
1960 1965 1970 1975 1980
Lucro Acumulação Crescimento Produtividade
1985 1990 1995 2000
Figura 6 – Curvas de lucro, acumulação, crescimento e produtividade 
de países selecionados da OECD no período 1961‑2003
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ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO
Por meio dessa nova composição do capital, cuja lógica financeira iria conduzir as curvas 
de lucro, acumulação, crescimento e produtividade das economias capitalistas para recuperar 
a rentabilidade das empresas, iniciou‑se um período de baixo investimento e de elevação do 
desemprego, como mostra a figura a seguir. No gráfico percebemos como a lógica financeira se 
sobrepõe à lógica produtiva e, em conjunto com ela, à falta de um compromisso com o trabalho. 
Em outras palavras, pode‑se afirmar que a taxa de lucro passa a se recuperar com a rentabilidade 
advinda dos ganhos não produtivos e que a curva da parte do lucro não reinvestido passa a 
acompanhar a taxa de desemprego.
Outro ponto importante da dominância da lógica financeira é que esta não foi adotada somente 
pelas empresas, mas também por uma parte das famílias, como forma de enfrentar as incertezas 
(riscos, para algumas escolas econômicas) em relação ao futuro. Um exemplo claro da financeirização 
na esfera das famílias é a aquisição, por parte delas, de produtos financeiros como as previdências 
complementares privadas, que surgem ao mesmo tempo que emerge o questionamento da capacidade 
dos Estados de continuar os financiamentos da proteção social e universal. Ainda de acordo com 
Dedecca (2010, p. 13):
A desvalorização do trabalho traduziu‑se no recuo dos salários tanto na 
renda das famílias quanto no produto nacional. Progressivamente, os salários 
foram perdendo importância no processo de formação da renda, enquanto 
uma cesta diversificada de produtos financeiros foi ganhando espaço. Esse 
movimento tem assumido intensidade desigual no interior da sociedade em 
razão de o acesso ao mercado financeiro estar diretamente relacionado ao 
estoque de ativos que as empresas e as famílias detêm.
62
0,0
2,5
5,0
7,5
10,0
12,5
15,0
17,5
20,0
22,5
25,0
27,5
30,0
32,5
64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 2000 02
Parte do lucro não investida
Taxa de desemprego
Taxa de investimento
Taxa de lucro
Figura 7 – Lucro, investimento e desemprego na Europa
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Unidade I
Com a elevação do desemprego, o objetivo da redução de custos passou a se concretizar pelo arrocho 
salarial. O capital se sobrepõe ao trabalho, e os postos de trabalho se reduzem, caracterizando um forte 
contraste com o período dos Anos Dourados do capitalismo. Segundo Marques (1997, p. 60):
Não se trata de um desemprego próprio de um período de mera 
reestruturação, em que, passado o tempo necessário para as empresas se 
adequarem às novas normas de produção, o emprego voltará a crescer por 
conta de novos investimentos.
O desemprego gerado nesse período tem um novo perfil. Trata‑se de um desemprego fortemente 
determinado pela idade e pelo gênero; em outras palavras, ele afeta com maior intensidade os mais 
jovens, as mulheres e os trabalhadores acima de 45 anos de idade.
Além do elevado desemprego, esse período caracterizou‑se pela precarização do trabalho revestida 
de várias formas de contratação: contrato de trabalho por tempo determinado, trabalho por tempo 
parcial ou trabalho de solidariedade (que tem sua realização mediante financiamento do Estado), entre 
outras formas. De acordo com Marques (1997, p. 69):
[...] a precarização do trabalho afeta o conjunto dos trabalhadores. Para os 
que vivem a situação de desemprego há muito tempo, não houve perda 
somente do trabalho. Sua inutilidade social os desqualifica, também, 
sobre o plano cívico e político. Para os que ainda têm a felicidade de estar 
empregados, parcial ou totalmente, a possibilidade da demissão ou o fim do 
contrato determina que vivam somente o dia de hoje, não havendo mais, 
no seu horizonte, o amanhã. Nesse quadro de incerteza, o trabalho perde 
crescentemente sua capacidade de integrar os indivíduos na sociedade.
Esses são os resultados do novo regime de acumulação que se desenha, um regime flexível (que 
se opõe ao anterior, de excessiva rigidez) que busca a produtividade mesmo com elevado custo 
social. É um regime caracterizado pela relativa flexibilidade da organização e da produção, estrutura 
que permite às empresas responderem rapidamente às alterações da demanda. Esse regime acaba,