A Consensualidade na Administração Pública

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO 
CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS E ECONÔMICAS 
FACULDADE NACIONAL DE DIREITO 
 
 
 
 
 
 
 
A CONSENSUALIDADE NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
 
 
 
 
 
 
LETÍCIA GOMES PINTO 
 
 
 
 
 
 
 
 
Rio de Janeiro 
2017 / 1º SEMESTRE 
 
 
LETÍCIA GOMES PINTO 
 
 
A CONSENSUALIDADE NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Monografia de final de curso, elaborada no 
âmbito da graduação em Direito da 
Universidade Federal do Rio de Janeiro, 
como pré-requisito para obtenção do grau 
de bacharel em Direito, sob a orientação da 
Professora Ms. Larissa Pinha de 
Oliveira. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Rio de Janeiro 
2017 / 1º SEMESTRE 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
LETÍCIA GOMES PINTO 
 
 
A CONSENSUALIDADE NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
 
 
Monografia de final de curso, elaborada no 
âmbito da graduação em Direito da 
Universidade Federal do Rio de Janeiro, 
como pré-requisito para obtenção do grau 
de bacharel em Direito, sob a orientação da 
Professora Ms. Larissa Pinha de 
Oliveira. 
 
 
 
Data da Aprovação: __ / __ / ____. 
 
 
Banca Examinadora: 
 
 _________________________________ 
Orientadora 
 
_________________________________ 
Membro da Banca 
 
 _________________________________ 
Membro da Banca 
 
 
 
Rio de Janeiro 
2017 / 1º SEMESTRE 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Dedico este trabalho a mulher mais inspiradora 
que eu poderia conhecer, minha mãe. 
 
 
AGRADECIMENTOS 
 
Em primeiro lugar, agradeço a Deus por me ajudar a superar todos os obstáculos 
encontrados durante esses cinco anos de graduação e por ter colocado em meu caminho 
uma família inspiradora e amigos surpreendentes. 
 
À minha mãe, Vera Lúcia, por ser a minha maior fonte de inspiração do que é ser 
uma mulher que luta por seus objetivos. Por ser aquela que me ensinou que fazer o bem 
e ajudar o próximo é sempre o melhor caminho a escolher, que me ensinou o 
significado do amor e de que a felicidade está nas coisas mais simples e bobas que 
existem. 
 
Às minhas irmãs, Letuze e Leiliane, por terem sido verdadeiras mães durante toda 
a minha vida, terem me mostrado que juntas somos mais fortes e assim podemos 
qualquer coisa. Aquelas que me ensinaram a importância do estudo e que as 
dificuldades sempre irão existir, mas no final tudo valerá a pena. Obrigada pela 
confiança em mim, e em especial, obrigada por me proporcionarem a maior felicidade 
que eu já pude experimentar, ser tia e dinda do Arthur e do Heitor, meus verdadeiros 
amores. 
 
Ao meu pai, Wagner, que apesar de todas as diferenças me mostrou o que é ser 
ética e correta na vida pessoal e profissional. Àquele que me mostrou que as 
dificuldades nos fazem crescer mais fortes. 
 
Ao meu amor, Alan, que durante tempos difíceis se mostrou o maior companheiro 
que eu poderia ter. Um parceiro que encontrei e que se tornou essencial em todas as 
minhas conquistas. Obrigada pela paciência, carinho e amor, e em especial, por 
acreditar tanto em mim. Não é sorte, nem privilégio termos um ao outro, é merecimento. 
 
À toda minha família que sempre esteve presente em todos os momentos bons e 
ruins. Aqueles a quem eu devo o que sou hoje, em especial aos meus tios Olair e Ciléia, 
por toda a atenção e carinho, às minhas primas, que são verdadeiras irmãs, Stella e 
Stefânia, por todo o amor. 
 
 
 
Aos amigos que fiz durante o período de formação, e em especial ao grande amigo 
que levarei para a vida, Paulo Henrique, um verdadeiro companheiro da vida acadêmica 
tão corrida. 
 
Às grandes amigas que me acompanham desde o colégio e que quero levar para 
toda a vida, Leilane, Shayene e Laíne, que apesar da distância física sempre se fizeram 
presentes e me proporcionaram momentos felizes e cheios de amor. 
 
Aos grandes amigos que fiz durante esse início da vida profissional. Em especial, 
à Bianca Macário, que me mostrou que as dificuldades sempre irão existir, mas que 
devem ser superadas; à Bruna Jakobi, que me ensinou que os sonhos existem para serem 
alcançados; e à Ana Tharoell, que em pouco tempo se tornou uma grande companheira, 
a qual me ensinou que a vida pode sim te surpreender negativamente, mas cabe a você 
optar por ficar triste ou simplesmente crescer. Obrigada por me mostraram que um 
ambiente profissional pode e deve ser baseado no respeito, no carinho e no amor ao 
próximo. 
 
À Faculdade Nacional de Direito, por ser uma instituição que respeita as 
diferenças e que sempre luta por um ensino de qualidade, apesar de todos os obstáculos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
RESUMO 
 
A presente monografia objetiva a analisar a consensualidade no âmbito da 
Administração Pública, com ênfase nos Acordos de Leniência previstos na Lei n° 
12.846 de 2013. O exame do tema terá início com breve análise sobre a evolução 
histórica do Direito Administrativo e a nova leitura da disciplina em consonância com a 
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Será abordada a atuação 
administrativa consensual e os instrumentos dialógicos. O estudo será elaborado a partir 
da influência dos princípios constitucionais na relação entre Administração Pública e 
administrados. Neste sentido, será feita uma relação entre a atuação estatal e a 
democracia substantiva. Posteriormente será realizada uma análise do conceito de 
acordo de leniência e sua utilização pela Administração Pública como exemplo de 
ampliação do consenso no direito público. Por fim, efetuar-se-á um estudo de caso sobre 
o presente objeto de pesquisa tendo em consideração o atual cenário político e 
econômico do Brasil. 
 
Palavras-chave: Consensualidade na Administração Pública; Princípios do Direito 
Administrativo Contemporâneo; Lei 12.846/2013; Acordo de Leniência para infrações 
de corrupção; Acordo de Leniência para infrações licitatórias. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ABSTRACT 
 
This monograph aims to analyze consensuality in the Public Administration, with 
emphasis on Leniency Agreements provided for in Law 12,846 of 2013. The 
examination of the topic will begin with a brief analysis on the historical evolution of 
Administrative Law and the new reading of the discipline in consonance with the 
Constitution of the Federative Republic of Brazil of 1988. The consensual 
administrative action and the dialogical instruments will be approached. The study will 
be drawn from the influence of constitutional principles on the relationship between 
Public Administration and administered. In this sense, a relationship will be made 
between state performance and substantive democracy. It will subsequently be carried 
out an analysis of the concept of agreement of leniency and its use by the public 
administration as an example of extension of consensus in public law. Finally, a case 
study will be carried out on the present research object taking into account the current 
political and economic scenario of Brazil. 
 
Key words: Consensuality in Public Administration; Principles of Contemporary 
Administrative Law; Law 12.846 / 2013; Leniency Agreement for Corruption Offenses; 
Leniency Agreement for infractions biddings. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
SUMÁRIO 
INTRODUÇÃO ............................................................................................................ 12 
1. O DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO ............................... 15 
1.1. Contextualização histórica ............................................................................... 15 
1.2. Prerrogativas públicas ...................................................................................... 17 
1.3. A Constituição da República Federativado Brasil e o Direito Administrativo 19 
1.4. Princípios norteadores do Direito Administrativo Contemporâneo ................ 22 
1.4.1. Princípio da juridicidade ........................................................................... 23 
1.4.2. Princípio da publicidade ........................................................................... 23 
1.4.3. Princípio da eficiência e o direito a boa administração ............................ 24 
1.4.4. Princípio da cidadania .............................................................................. 26 
1.4.5. Princípio da responsividade ...................................................................... 26 
1.4.6. Princípio da consensualidade ................................................................... 27 
2. O CONSENSO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ......................................... 29 
2.1. O Estado e a Democracia ..................................................................................... 29 
2.2. Atuação administrativa consensual ...................................................................... 32 
2.2.1. Instrumentos da consensualidade .................................................................. 34 
2.4. O advento do Novo Código de Processo Civil .................................................... 38 
3. O ACORDO DE LENIÊNCIA COMO EXPRESSÃO DA 
CONSENSUALIDADE ADMINISTRATIVA ........................................................... 42 
3.3 Conceito e características essenciais ..................................................................... 47 
3.4 Modalidades de Acordos de Leniência previstos na Lei n° 12.846 de 2013 ........ 48 
3.4.1 Leniência para infrações de corrupção ........................................................... 49 
3.4.2 Leniência para infrações licitatórias ............................................................... 52 
3.5 A Medida Provisória n° 703/2015 ........................................................................ 53 
4. O ACORDO DE LENIÊNCIA E O GRUPO J&F ............................................... 57 
4.1 O Grupo JBS ......................................................................................................... 57 
4.2 Acordo de Leniência celebrado pelo Ministério Público Federal e o Grupo JBS 58 
 
 
4.3 Consequências da celebração do Acordo de Leniência ........................................ 63 
CONCLUSÃO ............................................................................................................... 66 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ....................................................................... 68 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
12 
 
INTRODUÇÃO 
 
O atual cenário econômico e político do Brasil trouxe questionamentos acerca do 
futuro nos meios acadêmicos e sociais. A propagação da informação, muitas vezes 
deturpada, resulta em manifestações com limitado conhecimento jurídico e extenso 
conhecimento midiático.
1
 
 
Em meio à recessão econômica, crise política e estrutural
2
, os Poderes da 
República e cientistas jurídicos e econômicos buscam uma solução rápida e eficaz para 
adaptar o país a uma nova realidade. Muitas são as indagações envolvendo a adaptação 
do Direito Administrativo aos novos tempos. 
 
Destaca Vladimir da Rocha França que a Emenda Constitucional n° 19/1998 
resultou em mudanças na estrutura administrativa, eis que introduziu novos entes e 
institutos na Administração Pública e incluiu o princípio da eficiência no caput do 
artigo 37 da Constituição Federal
3
, o qual prevê o dever da boa administração
4
 do 
Estado. Para Diogo de Figueiredo Moreira Neto o princípio da eficiência estabelece que 
 
1
 Para Mariene Isabel Silva dos Santos o poder midiático é tão intenso que é capaz de atingir a sociedade 
no geral e aqueles dotados de conhecimento jurídico, os magistrados: “Atualmente, a mídia tem 
conseguido criar grande influência nas opiniões tanto populares, quanto dos magistrados, em relação à 
resolução de casos que ganham grande repercussão, (em especial, os casos do tribunal do júri) e geram 
alardes, através da própria. A população que em sua grande maioria não tem conhecimento jurídico penal 
suficiente, estabelece como verdade, muitas das opiniões divulgadas pelos veículos de comunicação, não 
sendo estas, na maioria das vezes, confiáveis ou totalmente preenchidas de cargas axiológicas negativas. 
A influência, como dito acima, atinge à sociedade no geral, e por conseguinte, os magistrados. Entretanto, 
quando se trata da influência nos juízes o peso que recai sobre eles é maior, tendo em vista que 
representam e proferem decisões em nome do Estado. ” (SANTOS, Mariene Isabel Silva dos. Influências 
midiáticas nas decisões dos magistrados criminalistas. Revista da Defensoria Pública da União, 
Brasília, n.7, jan/dez 2014. p. 139/158) 
2
 “Em meio às turbulências política e econômica, o brasileiro vê, pela primeira vez, políticos e 
representantes da elite empresarial sendo presos e condenados por crimes de corrupção. E além da 
turbulência política, agravada pelo afastamento de uma governante eleita democraticamente e pelas 
denúncia de corrupção não apenas de líderes políticos, como do próprio presidente da Câmara dos 
Deputados, o desemprego no país chega a 11,2% e mostra as dificuldades também no plano econômico.” 
(Borba, André. A profunda crise política e econômica e suas consequências para o povo. Jornal do 
Brasil, 11 Jun. 2016. Disponível em: < http://www.jb.com.br/pais/noticias/2016/06/11/a-profunda-crise-
politica-e-economica-e-suas-consequencias-para-o-povo/ >. Acesso em: 15 Jun. 2017.) 
3
 FRANCA, Vladimir da Rocha. Eficiência Administrativa na Constituição Federal. Revista de Direito 
Administrativo, Rio de Janeiro, v. 220, p. 165/177, Abr./Jun. 2000. Disponível em: < 
http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/47532>. Acesso em: 16 Jun. 2017. 
4
 Cf. FREITAS, Juarez. Direito Fundamental à boa administração pública. 3ª ed. Malheiros, 2014. 
13 
 
os atos praticados pela Administração Pública devem buscar a excelência e o melhor 
percurso para se chegar ao fim almejado.
5
 
 
Hodiernamente, não há no Direito Brasileiro disciplina que possa ser 
compreendida de forma isolada, estanque, sendo necessária a existência de um diálogo 
entre todo o ordenamento jurídico. Fez-se necessário que o Direito Administrativo 
acompanhasse as mudanças ocorridas no cenário social e se adaptasse a realidade 
complexa do novo contexto regulatório, o qual privilegia o consenso e não a 
imperatividade. 
 
Esse importante avanço foi reforçado pelo artigo 174 do Código de Processo Civil 
de 2015, o qual preceitua que os entes políticos deverão criar câmaras de conciliação e 
mediação com a finalidade de ampliar a solução de conflitos por meio consensual.
6
 
 
Neste sentido, o presente trabalho tratará do Acordo de Leniência, previsto na Lei 
n° 12.846 de 2013, como expressão da consensualidade no âmbito da Administração 
Pública, e a importância de privilegiar o diálogo com os administrados para se alcançar 
uma administração efetiva. 
 
A Lei 12.846 de 2013 dispõe sobre a responsabilização administrativa e civil de 
pessoas jurídicas pela prática de atos contra a Administração Pública, nacional ou 
estrangeira.
7
 Cabe frisar que há, hoje, no ordenamento jurídico brasileiro três 
modalidades de Acordos de Leniência: acordo de leniência para infrações de corrupção, 
na defesa da concorrência e para infrações licitatórias.
8
 
 
5
 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 16ª ed. Forense: 2014. 
Rio de Janeiro, p 182. 
6
 Art. 174. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios criarão câmaras de mediação e 
conciliação, com atribuições relacionadas à solução consensualde conflitos no âmbito administrativo, tais 
como: I - dirimir conflitos envolvendo órgãos e entidades da administração pública; II - avaliar a 
admissibilidade dos pedidos de resolução de conflitos, por meio de conciliação, no âmbito da 
administração pública; III - promover, quando couber, a celebração de termo de ajustamento de conduta. 
(BRASIL, Lei 13.105 de 2015). Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-
2018/2015/lei/l13105.htm>. Acesso em: 11 Mai. 2017. 
7
 BRASIL, Lei 12.846 de 2013, de 1° de agosto de 2013. Dispõe sobre a responsabilização administrativa 
e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou estrangeira, e 
dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-
2014/2013/lei/l12846.htm>. Acesso em: 09 de Abr. 2017.
 
 
8
 MARRARA, Thiago. Acordos de leniência no processo administrativo brasileiro: modalidades, regime 
jurídico e problemas emergentes. São Paulo: Revista Digital de Direito Administrativo, v2, n.2, p. 515, 
2015. 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/lei/l12846.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/lei/l12846.htm
14 
 
 
Inicialmente, para compreensão do tema sob análise, será exposta sucinta 
evolução histórica do Direito Administrativo, da sua gênese até os dias de hoje, no qual 
há intensa busca pela resolução de conflitos através de acordos entre a Administração 
Pública e os administrados com a tentativa de redução de um direito administrativo 
sancionar. 
 
Superada a fase histórica, será abordado o instituto da consensualidade no âmbito 
da Administração Pública e sua importância para a evolução do direito e da sociedade. 
 
Após, será realizado o estudo específico do Acordo de Leniência mediante a 
exposição do conceito e das características essenciais. Ademais, demonstrar-se-á as 
modalidades previstas na Lei n° 12.846/2013 e sua importância no âmbito 
administrativo, os avanços e modificações legislativas. 
 
Por fim será realizado estudo de caso a partir do Acordo de Leniência 
propriamente entre a força-tarefa das Operações Greenfield, Sépsis e Cui Bono, 
procuradores responsáveis pelas Operações Bullish e Carne Fraca, e negociadores da 
holding J&F, controladora da empresa JBS. O Acordo prevê o pagamento de 10,3 
bilhões a título de multa por atos praticados pelas empresas controladas pela J&F, o que 
representa 5,62% do faturamento líquido do grupo em 2016.
9
 
 
Diante do crescimento da consensualidade para a resolução de conflitos, em 
especial com o advento da Lei n° 13.105 de 2015 (Código de Processo Civil), e os 
inúmeros e abrangentes questionamentos acercas das mutações do Direito 
Administrativo, o presente trabalho se propõe a realizar uma análise acerca do Acordo 
de Leniência como expressão do novo caminho a ser percorrido na evolução do 
ordenamento jurídico, ou seja, a forma consensual para a resolução de conflitos. 
 
 
 
 
9
 MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. Notícias: Acordo de leniência: força-tarefa Greenfield e 
procuradores do MPF fecham acordo com J&F. Disponível em:< http://www.mpf.mp.br/df/sala-de-
imprensa/noticias-df/acordo-de-leniencia-forca-tarefa-greenfield-e-procuradores-do-mpf-fecham-acordo-
com-j-f >. Acesso em: 07 Jun. 2017. 
15 
 
1. O DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO 
 
1.1. Contextualização histórica 
 
Antes de adentramos ao objeto principal deste trabalho, necessário tecer breves 
considerações acerca da Administração Pública e da gênese do Direito Administrativo 
marcada por sua atuação imperativa, autoritária
10
 até a denominada Administração 
consensual. 
 
Conforme preleciona Hely Lopes Meirelles, para o estudo da estrutura e das 
atividades da Administração Pública, necessário se faz o estudo do Estado.
11
 Para José 
dos Santos Carvalho Filho, o Estado é um ente personalizado, apresentando-se 
exteriormente, nas relações internacionais, e internamente, como pessoa jurídica de 
direito público, capaz de adquirir e contrair obrigações na ordem jurídica.
12
 
 
Não se sabe ao certo o momento em que o Estado surgiu, entretanto, sabe-se que a 
partir do momento em que o homem
13
 passou a viver em comunidade, mesmo aquelas 
 
10
 Para o autor Emerson Gabardo (...)”A alusão a uma pretensa origem autoritária tem como escopo 
reduzir a força legitimatória de princípios como o do interesse público, ou mais especificadamente, da 
“supremacia do interesse público”.(...) As idéias típicas do Direito administrativo do final do século 
XVIII e início do século XIX, mesmo aquelas inerentes ao “autoritário” contencioso administrativo (que 
nunca existiu no Brasil), ou ao “autoritário” interesse público governamental (totalmente privatizado 
pelas práticas sociais brasileiras – e não só pelo Estado), produziram de forma intensa um efeito libertador 
e não o contrário. (...)O Direito administrativo não possui raízes autoritárias justamente por ser um 
contraponto axiológico ao regime anterior, somente tendo sido realmente cultivado depois que seus 
princípios passaram a ser deduzidos da natureza do homem e da sociedade e não do poder divino. 
(GABARDO, Emerson. O jardim e a praça para além do bem e do mal. 13.02.2009. 409f. Tese – 
Doutorado em Direito do Estado. Universidade Federal do Paraná, Paraná, 2009). Disponível em: < 
http://acervodigital.ufpr.br/bitstream/handle/1884/19053/TESE_Emerson_Gabardo_Correta.pdf?sequence
=1>. Acesso em: 15 Jun. 2017. 
11
 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 23ª. ed. São Paulo: Malheiros 
Editores, 1998. p. 60. 
12
 CARVALHO FILHO, Jose dos santos. Manual de Direito Administrativo. 24ª. ed. Rio de Janeiro: 
Lumen Juris, 2011. p. 1. 
13
 Entende Judivan Juvenal Vieira que “O homem é a razão de ser de todo o processo gnosiológico. Não 
há Estado nem Direito sem grupamentos humanos. Toda obra humana no Planeta de alguma forma se 
relaciona com os afetos humanos, sobretudo os vinculados à sobrevivência e a conquista do poder com o 
qual se possa produzir e repartir bens ou subjugar os bens do próximo ao tesouro pessoal. O direito que 
rege o Estado e sua Administração Pública por ser construção intelectual humana está repleto de 
exemplos de como os afetos dos agentes públicos podem gerar efeitos bons e ruins, justos e injustos, 
legais e ilegais, com reflexos na qualidade e quantidade das políticas e serviços públicos prestados ao 
cliente-cidadão” (VIEIRA, Judivan Juvenal. Affectus e effectus na justiça administrativa brasileira e 
italiana: um estudo comparado. Publicações da Escola da AGU, 2° Curso de Introdução ao Direito 
Europeu: Tradizione Civilistica e Armonizzazione Del Diritto nelle Corti Europee, v. 2, p. 7, 2013) 
 
16 
 
mais primitivas, ali estavam estabelecidas as funções administrativas do Estado, apesar 
da ausência da estrutura organizacional. 
 
A doutrina tradicional reitera que o Direito Administrativo teve como marco 
inicial a Lei n° 28 de Pluvioso do ano VIII, editada em 1800, a qual organizava e 
limitava a Administração Pública no Estado Francês. Tal lei simbolizou o fim da 
estrutura do poder do Antigo Regime, fundada sob a vontade do monarca, e o início da 
organização e estruturação da burocracia estatal e definição de contenção do poder do 
Estado.
14
 
 
A doutrina majoritária assegura que o Direito Administrativo, como sistema de 
normas e princípios é um ramo recente do Direito Público, o qual sobreveio com a 
instituição do Estado de Direito. Neste sentido ensina José dos Santos Carvalho filho: 
 
O Direito Administrativo, contudo, como sistema de normas e princípios, 
somente veio a lume com a instituição do Estado de Direito, ou seja, quando 
o poder criador do direito passou também a respeitá-lo. O fenômeno nasce 
com os movimentos constitucionalistas,cujo início se deu no final do século 
XVIII. Através do novo sistema, o Estado passava a ter órgãos específicos 
para o exercício da administração pública, e por via de consequência, foi 
necessário o desenvolvimento do quadro normativo disciplinador das 
relações internas da Administração e das relações entre esta e os 
administrados. Por isso, pode-se considerar-se que foi a partir do século XIX 
que o mundo jurídico abriu os olhos para esse novo ramo jurídico, o Direito 
Administrativo.
15
 
 
O mesmo entendimento é adotado por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a qual 
preceitua que o Direito Administrativo teve início como ramo autônomo no Estado 
Moderno, quando se iniciou o desenvolvimento do conceito de Estado de Direito, o qual 
é estruturado sobre o princípio da legalidade, onde os governantes e governados se 
submetem a Constituição.
16
 O período histórico foi considerado como o grande marco 
para o direito do cidadão, eis que o Estado teria que observar, como qualquer outro 
integrante da sociedade, as leis. 
 
O autor Celso Antonio Bandeira de Mello esclarece que, erroneamente, há a 
impressão de que o Direito Administrativo é concebido em favor do poder ao invés de 
 
14
 BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia 
e constitucionalização. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. p. 9-22. 
15
 CARVALHO FILHO, Jose dos santos. Manual de Direito Administrativo. op. cit. p. 7. 
16
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 20ª. ed. São Paulo: Atlas, 2007. p. 2. 
17 
 
ser considerado como uma forma de limitação aos poderes do Estado e como um 
conjunto de deveres da Administração perante os administrados, eis que foi encarado 
como um direito excepcional por dissentir do direito comum, o direito privado.
17
 
 
De acordo com Gustavo Binenbojm, a gênese defendida por parcela majoritária da 
doutrina, a qual preceitua a visão garantística do Direito Administrativo, o Estado 
subordinado à lei com o objetivo de garantir o interesse público, não passa de um mito, 
eis que o direito administrativo estabeleceu institutos mais voltados à autoridade do que 
à liberdade. Para o autor, a criação jurisprudencial apenas demonstra que não houve 
submissão do Estado a vontade do Legislador, mas tão somente a perpetuação do 
Antigo Regime, vide as peculiaridades da supremacia do interesse público, 
prerrogativas da Administração e outras, as quais expressam o poder administrativo. Por 
esta razão, que, para o autor, os direitos fundamentais não ganharam no Direito 
Administrativo tamanha proporção albergada pelo Direito Constitucional.
18
 
 
1.2. Prerrogativas públicas 
 
Parcela majoritária da doutrina administrativa preleciona que as prerrogativas 
públicas intensificam a superioridade da Administração Pública em face do particular, 
são frutos do poder administrativo. Ao mesmo tempo estas prerrogativas têm a 
finalidade de assegurar o interesse público, e para atingir tal objetivo, faz-se necessário 
a limitação do direito do particular. Neste sentido, esclarece José Cretella Júnior: 
 
As prerrogativas públicas são as circunstâncias favoráveis ou propícias, que 
os sistemas jurídicos atribuem às pessoas jurídicas a fim de que, do melhor 
modo e com a maior economia possível, possam concretizar o interesse 
público, mediante limitações impostas ao interesse do particular.
19
 
 
Tem-se a exorbitância e a instrumentalidade como principais características das 
prerrogativas públicas. A exorbitância, no sentido de busca pela autonomia científica, 
indica a particularidade dos institutos, das regras, princípios e finalidades do Direito 
 
17
 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 27. ed. São Paulo: Malheiros 
Editores, 2010, p. 38-42. 
18
 BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia 
e constitucionalização. Op. cit. p. 49-78. 
19
 CRETELLA JÚNIOR, José. Prerrogativas e sujeições da administração pública. Revista de Direito 
Administrativo, Rio de Janeiro, v. 103, p. 16-32, jan. 1971. ISSN 2238-5177. Disponível em: 
<http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/35280>. Acesso em: 09 de Mai. 2017. 
http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/35280
18 
 
Administrativo quando comparado ao Direito Comum. Ao passo que a 
instrumentalidade está relacionada a poderes instrumentais que a prerrogativa pública 
detém para tornar possível ou otimizar suas atividades em prol do interesse público. De 
maneira singela, as finalidades das prerrogativas públicas são satisfazer o dever de 
tutela do interesse público, afirmar a supremacia do interesse público sobre o privado e 
a melhor consecução dos seus fins, por meio da eficiência.
20
 Pode-se dizer que a Escola 
de Puissance Publique
21
 influenciou de maneira significativa as prerrogativas públicas 
no Direito Administrativo. 
 
Veja-se que, conforme conceitua José Cretella Júnior, a Administração é 
beneficiária de prerrogativas, que a colocam numa posição de superioridade ao 
particular, mas também de restrições e limitações estranhas a este: 
 
Esse regime jurídico público, que regula os diferentes momentos da ação 
administrativa é, pois, constituído de altos e baixos, de majorações e 
minorações, de maximizações e minimizações, de senhorio e servidão, de 
potestade e sujeições, informando cada ato administrativo ou cada operação 
da Administração, a tal ponto que o administrador caminha por um iter e 
desenvolve um programa, que não é o seu, mas o do interesse público, 
alicerçando-se em cada pronunciamento, no pedestal privilegiado que lhe dá 
sua condição de potestade pública, mas ao mesmo tempo, ficando 
circunscrito a uma série de ligamentos ou sujeições que lhe policiam a 
vontade, lembrando-lhe a cada instante o princípio da indisponibilidade dos 
interesses públicos.
22
 
 
O principio da superioridade do interesse público sobre o interesse privado foi 
objeto de reflexões pelo autor Fábio Medina Osório. Em sua obra expõe o autor que o 
referido princípio não é absoluto, uma vez que deve observar a legalidade e o respeito 
ao Estado Democrático de Direito. Ademais, esclarece que o princípio ostenta status 
constitucional, mesmo não existindo norma que consagre como princípio geral da 
Administração Pública. Esta deve agir sempre com a finalidade de satisfazer os 
interesses da coletividade por meio da observância do princípio da eficiência, de modo 
 
20
 PALMA, Juliana Bonacorsi de. Atuação administrativa consensual: estudo dos acordos 
substitutivos no processo administrativo sancionador. 26.02.2010. 332f. Tese (Mestrado em Direito 
do Estado) – Faculdade de Direito – Universidade de São Paulo, São Paulo. 2010. p. 42-45. Disponível 
em: <http://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/2/2134/tde-18112011-141226/pt-br.php> Acesso em: 12 
Mai. 2017. 
21
 Segundo Celso Antonio Bandeira de Mello, “(...) a ideia base inicialmente considerada como o fator de 
desencadeamento do Direito Administrativo e pólo aglutinador de seus vários institutos foi a ideia de 
puissanse publique, isto é, da existência de poderes de autoridade detidos pelo Estado e exercitáveis em 
relação aos administrados.” MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. Op. 
cit., p. 44. 
22
 CRETELLA JÚNIOR, José. Prerrogativas e sujeições da administração pública. Op. cit., p. 32. 
http://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/2/2134/tde-18112011-141226/pt-br.php
19 
 
que o autor considera que os princípios mencionados estão intrinsecamente ligados já 
que o Poder Público é detentor de certas prerrogativas para tornar o serviço eficiente. 
23
 
 
1.3. A Constituição da República Federativado Brasil e o Direito Administrativo 
 
Luís Roberto Barroso destaca que o grande marco para o direito constitucional na 
Europa foi o pós Segunda Guerra Mundial, ao passo que no Brasil foi a promulgação da 
Constituição de 1988 e o período de redemocratização albergado por esta.
24
 
 
A Constituição Federal de 1988 consagrou o Estado Democrático de Direito, o 
qual conferiu grande avanço na adoção das soluções consensuais no âmbito da 
Administração Pública, uma vez que valorizou a participação do cidadão no exercício 
das funções públicas. 
 
As constituições contemporâneas destacaram elementos normativos vinculados a 
valores e a dignidade da pessoa humana. Ana Paula de Barcellos destaca que o 
neoconstitucionalismo, denominado por parcela da doutrina como constitucionalismo 
contemporâneo, é um fenômeno humano ligado diretamente a própria história do 
Direito Constitucional. Organiza as características do fenômeno em dois grupos: um 
que congrega elementos metodológico-formais e outro que reúne elementos materiais. 
Quanto aos elementos metodológico-formais os subdividem em normatividade da 
constituição (normas jurídicas dotadas de imperatividade), superioridade da constituição 
e centralidade da carta nos sistemas jurídicos. Quanto aos materiais os subdividem em 
incorporação explícita de valores e opções políticas nos textos constitucionais, 
sobretudo no que diz respeito à dignidade da pessoa humana e dos direitos fundamentais 
e expansão de conflitos específicos e gerais entre as opções normativas e filosóficas 
existentes dentro do próprio sistema constitucional.
25
 
 
23
 OSÓRIO, Fabio Medina. Supremacia do interesse público sobre o privado. Revista de Direito 
Administrativo, Rio de Janeiro, v. 220, p. 69-107, mar. 2015. ISSN 2238-5177. Disponível em: 
<http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/47527>. Acesso em: 22 Mai. 2017. 
24
 BARROSO, Luís Roberto. Neoconstitucionalismo e constitucionalização do Direito (O triunfo tardio 
do direito constitucional no Brasil). Disponível em: < http://www.luisrobertobarroso.com.br/wp-
content/themes/LRB/pdf/neoconstitucionalismo_e_constitucionalizacao_do_direito_pt.pdf>. Acesso em: 
30 Maio 2017. 
25
 BARCELLOS, Ana Paula de. Neoconstitucionalismo, direitos fundamentais e controle de políticas 
públicas. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, n. 15, janeiro/fevereiro/março de 2007, p. 1-31. Disponível 
em: < http://www.ninc.com.br/img/pesquisa/arquivo_20160225212830_59.pdf > Acesso em: 30 Mai. 
2017. 
http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/47527
20 
 
 
A característica destacada pela autora no que tange a centralidade da Carta nos 
sistemas jurídicos fornece a ideologia de que os demais ramos do Direito devem ser 
interpretados a partir da Constituição. Neste sentido o Direito Administrativo passa a 
valorar os princípios e valores albergados pela Constituição. 
 
Luís Roberto Barroso observa ainda que: 
 
Três conjuntos de circunstâncias devem ser considerados no âmbito da 
constitucionalização do direito administrativo: a) a existência de uma vasta 
quantidade de normas constitucionais voltadas para a disciplina da 
Administração Pública; b) a seqüência de transformações sofridas pelo 
Estado brasileiro nos últimos anos; c) a influência dos princípios 
constitucionais sobre as categorias do direito administrativo. Todas elas se 
somam para a configuração do modelo atual, no qual diversos paradigmas 
estão sendo repensados ou superados.
26
 
 
A consensualidade no âmbito do direito administrativo é, de certa forma, reflexo 
do princípio da eficiência, da participação democrática nas decisões administrativas e da 
construção de uma cultura de consensualidade administrativa. O grande objetivo passa a 
ser a atualização da atividade de administração pública, tendo como base princípios 
liberais e democráticos, com a finalidade de levar eficiência ao desempenho da 
Administração.
27
 
 
De acordo com Luis Carlos Bresser Pereira o “Estado brasileiro passou por duas 
grandes reformas administrativas – a burocrática, iniciada em 1937, e a gerencial, que 
começa em 1995”. A primeira ocorreu no Governo Vargas, foi uma reforma própria do 
Estado Liberal, com o objetivo de transformar a Administração Pública em serviço 
profissional baseado no Estado de Direito e na competência técnica. A segunda surge 
em resposta ao desequilíbrio entre a forma administrativa de Estado, Estado burocrático, 
e o modelo político adotado pelo Brasil, Estado Democrático Social. Foi necessária a 
 
26
 BARROSO, Luís Roberto. Neoconstitucionalismo e constitucionalização do Direito. Op. cit., p. 30. 
27
 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutações do Direito Administrativo - Novas Considerações 
(Avaliação e controle das transformações). Revista eletrônica sobre a reforma do Estado (RERE), 
Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, n. 2, junho/julho/agosto/2005, p. 12-14. Disponível em: 
http://www.direitodoestado.com/revista/rere-2-junho-2005-diogo%20figueiredo.pdf. Acesso em: 22 Maio 
2017. 
http://www.direitodoestado.com/revista/rere-2-junho-2005-diogo%20figueiredo.pdf
21 
 
transformação em uma Administração Pública capaz de prestar com eficiência os 
serviços sociais e científicos de relevância pública.
28
 
 
A despeito de sua origem autoritária, foi possível verificar sua transformação, 
lenta e gradual, em busca de pactuar com o Estado Democrático de Direito, o qual 
indica que o Estado deve estar submetido à vontade do povo e da ordem jurídica.
29
 
 
Assevera Diogo de Figueiredo Moreira Neto que o Direito Administrativo se 
constitucionalizou à medida que a ordem jurídica passou a ter como norma fundamental 
a Constituição. Desta feita, passou a apresentar características do 
neoconstitucionalismo, como qualquer ramo do Direito Interno: 
 
1 – a supremacia dos direitos fundamentais constitucionais; 2 – a força 
preceptiva das normas constitucionais, sejam elas regras ou princípios; 3 – a 
sobreinterpretação da Constituição, para dela deduzir princípios implícitos; 4 
– a universalidade aplicativa da Constituição, ou seja, a possibilidade de 
aplicação direta sobre todas as relações jurídicas, seja de que ramo forem; e 5 
– a orientação ética da Constituição, com o rigoroso respeito dos valores 
implícitos nos direitos fundamentais e no seu ethos democraticamente 
legitimado.
30
 
 
O autor ainda esclarece que o grande objetivo passou a ser a atualização da 
atividade da Administração Pública, levando em consideração os princípios liberais e 
democráticos, na tentativa de recuperar os atrasos na legislação e na jurisdição, com o 
fim de levar eficiência no desempenho. Para isso foi necessário vencer os atrasos: 
 
1º a imperatividade sem limites, à outrance; 2º a intangibilidade de atos 
políticos da Administração Pública; 3º a insindicabilidade da 
discricionariedade administrativa; 4º a exclusão do administrado das 
decisões, inclusive por deficiências processuais; e 5º a persistência mítica do 
conceitos de razões de Estado e de supremacia do interesse público. Vários 
temperamentos foram necessários para superar esses cinco pontos críticos 
(oferecidos também em lista exemplificativa): 1º a introdução da 
consensualidade sempre que possível; 2º a submissão jurídica ao controle de 
qualquer atoda Administração Pública; 3º os controles de realidade e de 
razoabilidade do ato discricionário; 4º as garantias de crescente participação 
 
28
 PEREIRA, Luís Carlos Bresser. Os primeiros passos da reforma gerencial do estado de 1995. Revista 
eletrônica sobre a reforma do Estado (RERE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, n. 16, 
dez./2008-fev./2009, p. 02-03. Disponível em: <http://www.direitodoestado.com/revista/RERE-16-DEZEMBRO-2008-LUIZ%20CARLOS%20BRESSER.pdf>. Acesso em: 21 de maio de 2017. 
29
 CRETELLA JÚNIOR, José. Prerrogativas e sujeições da administração pública. Op. cit. Revista de 
Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 103, p. 16-32, jan. 1971. ISSN 2238-5177. Disponível em: 
<http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/35280>. Acesso em: 19 Mai. 2017. 
30
 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. Op. cit. p. 137 
http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/35280
22 
 
do administrado; e 5º a afirmação da supremacia do s direitos fundamentais, 
notadamente do megaprincípio da dignidade da pessoa humana.
31
 
 
Contudo, ainda há severas críticas doutrinárias em razão das cláusulas 
exorbitantes nos contratos administrativos, da discricionariedade dos atos 
administrativos e do poder de polícia. 
 
1.4. Princípios norteadores do Direito Administrativo Contemporâneo 
 
Gustavo Binenbojm destaca que o avanço do constitucionalismo moderno 
influenciou diretamente os princípios do Direito Administrativo, uma vez que os 
direitos fundamentais passaram a constar expressamente nas constituições e terem como 
destinatário principal o homem. Passou-se a valorizar a dignidade da pessoa humana e a 
legitimação e limitação do poder estatal: 
 
A grande inovação das Constituições da modernidade consiste em que, 
permeadas pelos ideais humanistas, posicionam o homem no epicentro do 
ordenamento jurídico, verdadeiro fim em si mesmo, a partir do qual se irradia 
um farto elenco de direitos fundamentais. Tais direitos têm assento, 
sobretudo, nas ideias de dignidade da pessoa humana e de Estado 
Democrático de Direito, servindo, concomitantemente, à legitimação e à 
limitação do poder estatal. Em que pese o destaque que ostentam os direitos 
fundamentais no regime democrático-constitucional, fato é que, como 
condição mesma à vida em sociedade e à própria proteção e promoção dos 
aludidos direitos, faz-se necessário, também, tutelar interesses de cunho 
nitidamente coletivo, voltados a atender demandas que ultrapassam a esfera 
individual dos cidadãos. É essa a justificativa para o constituinte, em um 
número significativo de casos, ter reconhecido direitos de natureza 
transindividual e permitir a limitação de interesses individuais em prol da 
tutela de anseios difusos. Citem-se, nesse sentido, o direito do meio ambiente 
e a função social da propriedade; o instituto da desapropriação e a cobrança 
de tributos, todos avessos a aspirações puramente particulares. Depreende-se, 
assim, que as dimensões individual e coletiva convivem, lado a lado, no texto 
constitucional, impondo-se como paradigmas normativos a vincular a atuação 
do intérprete da Constituição. A despeito da dificuldade em torno da 
caracterização do que seja interesse público, conceito jurídico indeterminado 
por excelência, pode-se afirmar que a expressão aponta, em sentido lato, para 
os fundamentos, fins e limites a que se subordinam os atos e medidas do 
Poder Público.
32 
 
 
31
 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutações do Direito Administrativo - Novas 
Considerações (Avaliação e controle das transformações). Op. cit. p. 12-13. 
32
 BINENBOJM, Gustavo. Da supremacia do interesse público ao dever de proporcionalidade: um novo 
paradigma para o direito administrativo. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 239, p. 1-
32, jan. 2015. ISSN 2238-5177. Disponível em: 
<http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/43855>. Acesso em: 25 Mai. 2017. 
http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/43855
23 
 
Insta salientar que embora não seja o objeto do presente estudo, interessante tecer 
breves considerações acerca de relevantes princípios aplicáveis ao Direito 
Administrativo Contemporâneo, sem o intuito de esgotá-los, mas apenas demonstrar sua 
crescente importância. 
 
1.4.1. Princípio da juridicidade 
 
Hodiernamente, é conceituado pela doutrina como uma nova acepção do princípio 
da legalidade.
33
 Este, por sua vez, está relacionado como Estado de Direito, ou seja, o 
Estado cria a lei e se submete a mesma, sempre com o dever se observar a segurança 
jurídica e os direitos individuais. 
 
Nesse sentido a atuação da Administração Pública deve ter como base a lei, mas 
também deve estar em consonância com valores éticos. Como exemplo elucidativo, 
tem-se a Súmula Vinculante n° 13, a qual veda o nepotismo. 
 
A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, 
colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade 
nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo 
de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em 
comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na 
administração pública direta e indireta em qualquer dos poderes da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, 
compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a 
Constituição Federal. 34 
 
Noutro giro, o princípio da juridicidade é uma consequência do 
neoconstitucionalismo. Em razão disto, pode ser definido como uma sujeição dos atos 
estatais a uma legalidade ampla, ou seja, a atuação administrativa deve observar o 
ordenamento jurídico como um todo (princípios gerais do direito, princípios 
constitucionais, valores e regras).
35
 
 
1.4.2. Princípio da publicidade 
 
 
33
 ARAGÃO, Alexandre Santos de. Curso de Direito Administrativo. 2 ed. Rio de Janeiro: Forense: 
2013, p. 58. 
34
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Aplicação das Súmulas no STF. Disponível em: 
<http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/menusumario.asp?sumula=1227>. Acesso em: 02 Jun. 2017. 
35
 ARAGÃO, loc. cit. 
24 
 
A publicidade dos atos administrativos revela papel fundamental na concretização 
do Estado Democrático de Direito já que possibilita ao administrado maior participação 
fiscalizatória. Neste sentido, para o autor Diogo de Figueiredo Moreira Neto o princípio 
da publicidade é instrumental já que imprescindível para que o administrado exerça o 
controle da legalidade, legitimidade e moralidade das ações do Poder Público, somente 
assim é possível constatar a conformidade ou desconformidade com o ordenamento 
jurídico.
36
 
 
Para Hely Lopes Meirelles a publicidade, como princípio de administração 
pública “abrange toda atuação estatal, não só sob o aspecto de divulgação oficial de seus 
atos como, também, de propiciação de conhecimento da conduta interna de seus 
agentes”.
37
 
 
A publicidade confere ao administrado o poder de participar e controlar a atuação 
da Administração Pública. Neste sentido, foi promulgada a Lei n° 12.527 de 2011, que 
regulou o acesso a informações previsto no artigo 5°, XXXIII da Constituição Federal e 
foi considerada instrumento fundamental para concretizar a democracia na sociedade 
brasileira, eis que permitiu o acesso aos critérios adotados pela Administração em sua 
atuação.
38
 
 
1.4.3. Princípio da eficiência e o direito a boa administração 
 
 O princípio da eficiência destaca o homem e seus direitos fundamentais como 
destinatários finais de toda a atuação do poder público. 
 
 Hely Lopes Meirelles destaca o princípio da eficiência como um dever imposto a 
todo agente público de realizar suas funções com a maior excelência possível. O autor 
ainda destaca que é o princípio mais moderno da função administrativa, a qual deve ser 
desempenhada não apenas observando a legalidade, mas esta e os resultados positivos 
 
36
 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. Op. cit. p 152. 
37
 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. Op. cit., p. 90. 
38
 VALLE, Vanice Regina Lírio do. Lei nº 12.527/2011e o planejamento da ação estatal: uma 
interpretação orientada a prevenir a desinformação. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, 
v. 267, p. 109-133, fev. 2015. ISSN 2238-5177. Disponível em: 
<http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/46460>. Acesso em: 17 Jun. 2017 
http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/46460
25 
 
para o serviço público. Relembra ainda que o dever de eficiência corresponde ao direito 
à boa administração prolatado pela doutrina italiana. 
39
 
 
Em sentido semelhante o autor Diogo de Figueiredo Neto preceitua que a boa 
administração é “um dever constitucional de quem quer que se proponha a gerir, de 
livre e espontânea vontade, interesses públicos.”
40
 
 
Diogo de Figueiredo Moreira Neto explicita ainda que a eficiência administrativa 
está intrinsecamente relacionada com a melhor realização de gestão dos interesses 
públicos, com a plena satisfação dos administrados e o menor custo à sociedade. O 
poder público tem o objetivo de produzir resultados com excelência por meio de uma 
boa administração, a qual é considerada pelo autor como um direito cívico, implícito na 
cidadania.
41
 
 
O princípio da eficiência está intimamente relacionado à boa administração. 
Aquele foi expressamente inserido no caput do artigo 37 da Constituição da República 
Federativa do Brasil em 1998 pela Emenda Constitucional n° 19. O desenvolvimento da 
administração pública gerencial reconheceu que não era suficiente apenas a produção de 
resultados, mas estes deveriam ser produzidos com excelência, sempre na busca do 
melhor atendimento possível a finalidade do ato praticado. 
 
O poder público tem o dever de prestar uma boa administração. O artigo 41 da 
Carta de Direitos Fundamentais consagra a boa administração como um direito inerente 
ao homem, nos seguintes termos: 
 
Artigo 41°. 
Direito a uma boa administração 
1. Todas as pessoas têm direito a que os seus assuntos sejam tratados pelas 
instituições e órgãos da União de forma imparcial, equitativa e num prazo 
razoável. 
2. Este direito compreende, nomeadamente: 
- o direito de qualquer pessoa a ser ouvida antes de a seu respeito ser tomada 
qualquer medida individual que a afecte desfavoravelmente, 
- o direito de qualquer pessoa a ter acesso aos processos que se lhe refiram, 
no respeito dos legítimos interesses da confidencialidade e do segredo 
profissional e comercial, 
 
39
 MEIRELLES, Hely Lopes. Op. cit. p. 93. 
40
 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. Op. cit. p 184. 
41
 Ibid. p 182. 
26 
 
- a obrigação, por parte da administração, de fundamentar as suas decisões. 
3. Todas as pessoas têm direito à reparação, por parte da Comunidade, dos 
danos causados pelas suas instituições ou pelos seus agentes no exercício das 
respectivas funções, de acordo com os princípios gerais comuns às 
legislações dos Estados-Membros. 
4. Todas as pessoas têm a possibilidade de se dirigir as instituições da União 
numa das línguas oficiais dos Tratados, devendo obter uma resposta na 
mesma língua.
42
 
 
Na Constituição Federal, o dever da boa administração decorre do caput do artigo 
37 e é complementado pelos comandos específicos do caput do artigo 70, o qual 
determina a obrigatoriedade da legitimidade e da economicidade da gestão pública. 
43
 
 
Os parâmetros albergados pelo princípio eficiência e o direito/dever a boa 
administração estão vinculados ao regime de juridicidade do Estado Democrático de 
Direito na medida em que preza pela melhor prestação do serviço ao destinatário final, 
ou seja, ao administrado. 
 
1.4.4. Princípio da cidadania 
 
O autor Diogo de Figueiredo Moreira Neto destaca que este princípio ressalta o 
cidadão como real protagonista de toda atuação política e jurídica do Estado. Ou seja, o 
cidadão por um lado é capaz de definir a finalidade, o conteúdo, os limites e os meios 
das ações estatais e por outro é o destinatário das ações, irá usufruir das ações de 
maneira direita ou indireta.
44
 
 
1.4.5. Princípio da responsividade 
 
 
42
 UNIÃO EUROPEIA. Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Disponível em: 
<http://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_pt.pdf>. Acesso em: 15 Mai. 2017. 
43
 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 
1998) 
Artigo 70 A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das 
entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação 
das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, 
e pelo sistema de controle interno de cada Poder. (BRASIL. Constituição (1988). Brasília, DF: Senado 
Federal: Centro Gráfico, 1988. Disponível em: 
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em: 10 Mai. 
2017). 
44
 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. Op. cit., p. 147. 
http://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_pt.pdf
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
27 
 
O autor Diogo de Figueiredo Moreira Neto o destaca como característico do 
Estado Democrático de Direito, eis que visa à harmonia entre o interesse da coletividade 
e da racionalidade pública. Os atos administrativos devem ser legais e legítimos, ou 
seja, devem observar os preceitos legais e a vontade dos administrados. Destaca o autor 
que “responsividade é a esperada reação governamental nas democracias em 
concordância e obediências à vontade dos governados”.
45
 
 
1.4.6. Princípio da consensualidade 
 
A substituição do Estado Totalitário pelo Estado Democrático de Direito resultou 
em uma crescente participação de diversos setores da sociedade nas questões de 
natureza pública, com maior participação popular nas decisões políticas. Passou a ser 
necessário que o exercício político fosse resultado de uma vontade coletiva.
46
 Neste 
sentido, Diogo de Figueiredo Moreira Neto aponta que: 
 
A moderna literatura sociopolítica sobreleva o papel das instituições do 
consenso na construção de sociedades livres em substituição aos sistemas que 
se fundavam fortemente nas instituições de comando. É certo que a coerção é 
imprescindível para a existência das sociedades humanas mas também é certo 
de que não é suficiente para que elas progridam livremente, de modo a 
permitir o pleno desenvolvimento das potencialidades individuais.
47
 
 
Diogo de Figueiredo Moreira Neto acrescenta que apesar da imperatividade ser 
característica marcante do Estado, o qual concentra o poder coercitivo, é inquestionável 
que o progresso da sociedade, o avanço da educação, da informação e da democracia 
resultaram na maior atuação consensual do Poder Público. Assim, é possível observar o 
crescimento do consenso como método mais célere para se atingir o interesse público. 
Portanto, “a consensualidade vem sobressaindo como uma válida alternativa para 
incrementar a eficiência administrativa, plenamente suportada, assim, no art. 37, caput, 
com sua atual redação ampliada”
48
. 
 
 
45
 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. Op. cit., p. 154. 
46
 GONÇALVES, Claudio Cairo. O princípio da consensualidade no Estado Democrático de Direito. 
Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 232, p. 105-114, fev. 2015. ISSN 2238-5177.Disponível em: <http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/45687>. Acesso em: 16 
Mai. 2017. 
47
 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Novos institutos consensuais da ação administrativa. Revista 
de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 231, p. 129-156, fev. 2015. ISSN 2238-5177. Disponível 
em: <http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/45823>. Acesso em: 15 Mai. 2017 
48
 Idem, Curso de Direito Administrativo. Op. cit., p 173. 
http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/45687
http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/45823
28 
 
Odete Medauar salienta que o Direito Administrativo deve acompanhar a 
evolução da sociedade para que se torne mais efetivo, para que priorize o administrado e 
não apenas a autoridade. Para se atingir este fim é fundamental o crescimento do 
consensualismo no âmbito da Administração contemporânea: 
 
O administrativista contemporâneo tem consciência da diversificação e 
capilariedade das funções do Estado atual, realizadas em grande parte, pela 
atuação da Administração Pública. Por conseguinte, o direito administrativo, 
além da finalidade de limite ao poder e garantia de direitos individuais ante o 
poder, deve preocupar-se em elaborar fórmulas para a efetivação de direitos 
sociais e econômicos, de direitos coletivos e difusos, que exigem prestações 
positivas. O direito administrativo tem papel de relevo no desafio de uma 
nova sociedade em constante mudança. A transformação sociopolítica é 
propícia a mudança de conteúdo e de forma do direito administrativo para 
que se torne mais acessível nos seus enunciados, para que traduza vínculos 
mais equilibrados entre Estado e sociedade, para que priorize o administrado, 
isolado ou em grupos, e não a autoridade. O enfoque evolutivo do direito 
administrativo significa, sobretudo, o intuito do seu aprimoramento como 
técnica do justo e, por isso, da paz social. 
49
 
 
O que se pretende com a inserção do consenso na resolução de conflitos na 
relação entre Administração Pública e o administrado é reduzir a imperatividade 
albergada no Estado imperativo, verticalizado e fazer destacar formas mais céleres e 
menos autoritárias defendidas sob a égide de um Estado Democrático de Direito. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
49
 MEDAUAR, Odete. O direito administrativo em evolução. 2 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 
2003. P. 267. 
29 
 
2. O CONSENSO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
2.1. O Estado e a Democracia 
 
A relação entre Estado e sociedade ecoa consequências diretas no direito 
administrativo. O modelo político anterior ao Estado Democrático de Direito raramente 
permitia o uso do consenso na resolução dos conflitos entre Administração e 
administrados, já que considerava a concentração do poder a razão da paz e segurança
50
, 
mas como destaca Norberto Bobbio “o Estado de hoje está muito mais propenso a 
exercer uma função de mediador e de garante, mais do que a de detentor do poder de 
império.”
51
 
 
A evolução do homem e da sociedade aproximou o homem do Estado e como 
consequência cresceu o interesse na participação da construção de um Estado mais 
democrático. Segundo Odete Medauar: 
 
Os vínculos mais estreitos entre Estado e sociedade vão acarretar, ainda, 
novo mecanismos nas atividades administrativas, nem sempre possíveis de 
enquadrar em figuras jurídicas clássicas, elaboradas para uma outra realidade. 
Por exemplo: as parcerias entre administração e particular, as mediações 
entre grupos da sociedade.
52
 
 
No mesmo sentido destaca Maria Sylvia Zanella di Pietro que a participação 
popular é uma característica do Estado Democrático de Direito a qual aproxima o 
particular do Estado. Esta participação se dá pela atuação direta na gestão e no controle 
da Administração Pública: 
 
Nesta terceira fase da evolução da Administração Pública, a participação do 
particular já não se dá mais nem por delegação do poder público, nem por 
simples colaboração em uma atividade paralela. Ela se dá mediante a atuação 
do particular diretamente na gestão e no controle da Administração Pública. 
É nesse sentido que a participação popular é uma característica essencial do 
Estado de Direito Democrático, porque ela aproxima mais o particular da 
 
50
 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Novas tendências da democracia: consenso e direito público 
na virada do século – o caso brasileiro. Revista eletrônica sobre a reforma do Estado (RERE), 
Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, n. 13, março/abril/maio/2008, Disponível em: 
<http://www.direitodoestado.com/revista/RERE-13-MAR%C7O-2008-DIOGO-DE-FIGUEIREDO-
MOREIRA-NETO.PDF> Acesso em: 20 Mai. 2017. 
51
 BOBBIO, Norberto. Estado, governo e sociedade. 4. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1987. p. 26. 
52
 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 8. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004. 
p. 29. 
http://www.direitodoestado.com/revista/RERE-13-MAR%C7O-2008-DIOGO-DE-FIGUEIREDO-MOREIRA-NETO.PDF
http://www.direitodoestado.com/revista/RERE-13-MAR%C7O-2008-DIOGO-DE-FIGUEIREDO-MOREIRA-NETO.PDF
30 
 
Administração, diminuindo ainda mais as barreiras entre o Estado e a 
sociedade.
53
 
 
A promulgação da Constituição Federal de 1988 estabeleceu o Estado 
Democrático de Direito e assegurou ao povo a titularidade do poder, a qual é exercida 
de forma direta ou por meio de seus representantes eleitos.
54
 
 
Ensina Diogo de Figueiredo Moreira Neto que o Estado Moderno, formado pelas 
sociedades monoclasse e biclasse, é caracterizado, até meados do século XX, pelas 
democracias formais, onde apenas é consagrado o exercício da democracia mediante a 
escolha dos agentes políticos. O surgimento das sociedades pluriclasse tornou os 
cidadãos mais exigentes, os quais consagram a ampliação da participação no governo, 
não basta apenas escolher os governantes, para o real exercício da democracia é 
relevante a escolha de políticas públicas. Trata-se da democracia substantiva, ainda em 
construção nas sociedades contemporâneas. Neste sentido o autor afirma que: 
 
Assim, não mais bastando o consenso na escolha de pessoas pelo voto 
formal, trata-se de buscar um consenso mais amplo sobre a escolha de 
políticas públicas através de outras formas institucionais que possam 
disciplinar com fidelidade e segurança o processo de formação da vontade 
participativa, ou seja, a crescente importância da processualidade adequada 
como instrumento democrático.
55
 
 
A democracia substantiva aponta maior participação dos cidadãos na definição de 
políticas públicas e na tomada de decisões administrativas, razão por que é indicada, por 
teóricos jurídicos, como determinante na atuação administrativa consensual. 
 
A consensualidade no âmbito da Administração Pública é considerada uma 
consequência natural da redemocratização albergada pela Constituição de 1988, já que 
 
53
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Participação popular na administração pública. Revista de Direito 
Administrativo, Rio de Janeiro, v. 191, p. 26-39, fev. 2015. ISSN 2238-5177. Disponível em: 
<http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/45639>. Acesso em: 23 de maio de 2017. 
54
 Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e 
do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: I - a 
soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho e da 
livre iniciativa; V - o pluralismo político.Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por 
meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. (BRASIL. Constituição 
Federal 1988. Brasília,DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988. Disponível em: 
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 20 Mai. 2017) 
55
 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Novas tendências da democracia: consenso e direito 
público na virada do século – o caso brasileiro. Op. cit., p. 2. 
http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/45639
31 
 
determina maior cidadania participativa. Mas ainda há grandes dificuldades para o seu 
completo desenvolvimento. Neste sentido, aponta Maria Sylvia Zanella di Pietro: 
 
A participação popular na gestão e no controle da Administração Pública 
constitui o dado essencial que distingue o Estado de Direito Democrático do 
Estado de Direito Social. Corresponde às aspiração do indivíduo de 
participar, quer pela via administrativa, quer pela via judicial, da defesa da 
imensa gama de interesses públicos que o Estado, sozinho, não pode 
proteger. A Constituição de 1988 trouxe alguns avanços nesse sentido. Mas 
grandes são as dificuldades, quer porque muitos dos instrumentos de 
participação estão previstos em normas programáticas, quer pelo desinteresse 
da grande massa da população, voltada que está para a própria sobrevivência, 
quer pelo desinteresse do poder público em implantar esses mecanismos.
56
 
 
Assim, um dos fatores que propiciaram a evolução da consensualização pelo 
ordenamento jurídico foi a evolução da democracia substantiva. Entretanto, é possível 
observar outros fatores responsáveis pelo crescimento deste instituto. 
 
Destaca Gustavo Justino de Oliveira e Cristiane Schwanka a contratualização e 
concertação administrativa como fatores da ascensão da consensualização no Direito 
Administrativo. Aquele retrata a mudança das relações administrativas baseadas na 
imperatividade e unilateralidade por relações baseadas na negociação. Já a concertação 
administrativa indica a renúncia da Administração de seus poderes de império para 
realizar acordo com particulares.
57
 
 
A eficiência é indicada como outro fator de ascensão. Tornou-se princípio 
expresso mediante a alteração do texto constitucional introduzido pela Emenda 
Constitucional n° 19 de 1998. Hodiernamente, é considerado um direito fundamental, 
conforme preleciona o artigo 41 da Carta de Direitos Fundamentais do Homem. 
 
Deve a Administração utilizar os menores custos e menores sacrifícios da 
sociedade para obter os melhores resultados. Conforme Hely Lopes Meirelles, a 
 
56
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Participação popular na administração pública. Op. cit., p. 38. 
57
 OLIVEIRA, Gustavo; SCHWANKA, Cristiane. A Administração Consensual como a Nova face da 
Administração Pública no séc. XXI: Fundamentos Dogmáticos, Formas de Expressão e Instrumentos de 
Ação. Revista da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, São Paulo, v. 104, p. 303-322, 
jan/dez. 2009. Disponível em: < http://www.revistas.usp.br/rfdusp/article/view/67859>. Acesso em: 20 
Mai. 2017. 
32 
 
eficiência é um “dever que se impõe a todo agente público”.
58
 Ou seja, deve-se buscar o 
maior aproveitamento possível dos meios existentes e os melhores resultados. 
 
Para Diogo de Figueiredo Moreira Neto a utilização do poder resulta na formação 
das instituições, que, em conjunto, formam as civilizações. Neste processo de formação, 
o dinamismo do poder comporta a relação entre a cooperação e o antagonismo. Este é o 
grande responsável pelos conflitos, guerras, mas de certa maneira leva ao progresso, 
apesar do alto preço em vida e valores humanos. Aquela, por sua vez, é responsável por 
desenvolver virtudes sociais como a tolerância e a confiança, o que torna possível o 
surgimento do consenso.
59
 
 
2.2. Atuação administrativa consensual 
 
Antes de tecer considerações acerca da consensualização no âmbito 
administrativo, importante destacar que o autor Thiago Marrara orienta que consenso, 
consensualidade e consensualização não são sinônimos. Neste sentido, leciona que: 
 
A consensualização propriamente dita representa um fenômeno de construção 
teórico-normativa de canais jurídico-operacionais aptos a viabilizarem 
consenso no planejamento e na execução das funções administrativas. Esses 
canais assumem caráter orgânico (como a previsão de direito de voz e voto 
para alunos em colegiados de universidades públicas ou de representantes do 
povo em conselhos nacionais de políticas públicas), procedimental (como 
audiências realizadas no licenciamento ambiental) ou contratual (como os 
compromissos de cessação de prática infrativa e a própria leniência). Todos 
eles constituem meios para a busca do consenso nas relações entre Estado e 
Administração, nas relações entre entes públicos ou em relações entre órgãos 
de um mesmo ente. Como meios, sua existência por si só não garante 
consenso. É perfeitamente possível que eles estimulem até dissensos em 
certos casos. Por isso, consensualização, consenso e consensualidade jamais 
poderiam ser tomados como sinônimos. Consenso significa consentimento 
recíproco; consensualidade indica o grau, maior ou menor, de consenso na 
construção ou execução das políticas públicas. Os dois termos apontam para 
resultados. Consensualização, por sua vez, é movimento de transformação da 
Administração Pública e de seus processos administrativos em favor da 
edificação de consensos.
60
 
 
A Administração Pública consensual ecoa como a nova fase do Direito 
Administrativo no século XXI. Os juristas não negam a evolução, seja pela 
 
58
 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. Op. cit., p. 93 
59
 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Novos institutos consensuais da ação administrativa. Op. cit., 
p. 131-132. 
60
 MARRARA, Thiago. Acordo de Leniência no processo administrativo brasileiro: modalidades, 
regime jurídico e problemas emergentes. Op. cit., p. 510. 
33 
 
interpretação em consonância com a Constituição Federal ou pela busca da maior 
efetividade e eficácia no âmbito administrativo, mas também reconhecem que ainda há 
muito a se progredir. 
 
Odete Medauar discursa acerca da importância da Administração Pública e sua 
evolução em paralelo ao Direito Constitucional ao reconhecer que os cidadãos são 
detentores de direitos fundamentais e não apenas administrados: 
 
A importância da Administração se revela pelo tratamento amplo que hoje 
recebe nas Constituições, inclusive a brasileira. Revela-se, ainda, pela 
preocupação, quase universal, em modernizá-la, para que se tenha eficiência, 
atue sem corrupção, não desperdice recursos públicos e respeite o indivíduo, 
tratando-o como cidadão, portador de direitos, não como súdito que recebe 
favor. A tentativa de modernizar a Administração muitas vezes se expressa 
em propostas de reforma administrativa, que, em geral permanecem na 
condição de promessa de campanha ou se limitam a extinguir órgãos, com 
dispensa de servidores. O tema de reforma administrativa, então, vem sendo 
reiterado, também no Brasil, o que se mostra necessário, até que medidas 
efetivas propiciem melhoria contínua e crescente no funcionamento da 
Administração
61
. 
 
Neste mesmo sentido é a reflexão de Gustavo Justino de Oliveira e Cristiane 
Schwanka ao indicar que o Direito Administrativo transformou-se ao permitir a 
possibilidade do uso da consensualização, por meio de contratos, acordos, diálogos, 
negociação, transação, em meios essencialmente imperativos com o objetivo de buscar a 
eficácia da atuação. 
 
Uma das linhas de transformação do direito administrativo consiste em 
evidenciar que, no âmbito estatal, em campos habitualmente ocupados pela 
imperatividade há a abertura de consideráveis espaços para a 
consensualidade. Aplicada ao terreno da Administração pública, essa 
orientação gerou expressões como Administrar por contrato, Administrarpor 
acordos, Administração paritária Administração dialógica, e mais 
recentemente, Administração consensual. Cumpre notar que tal diversidade 
terminológica acaba tendo efeitos positivos, principalmente porque evoca o 
fato de que administrar por meio de métodos ou instrumentos consensuais 
não significa, necessariamente, lançar mão da figura clássica do contrato 
administrativo. O sentido das expressões elencadas sinaliza um novo 
caminho, no qual a Administração pública passa a valorizar (e por vezes 
privilegiar) uma forma de gestão cujas referências são o acordo, a 
negociação, a coordenação, a cooperação, a colaboração, a conciliação, a 
transação. Isso em setores e atividades preferencial ou exclusivamente 
reservados ao tradicional modo de administrar: a administração por via 
impositiva ou autoritária.
62 
 
61
 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. Op. cit., p. 31. 
62
 OLIVEIRA, Gustavo; SCHWANKA, Cristiane. A Administração Consensual como a Nova face da 
Administração Pública no séc. XXI: Fundamentos Dogmáticos, Formas de Expressão e 
Instrumentos de Ação. Op. cit., p. 61. 
34 
 
 
Assim, apesar da gênese imperativa, a Administração Pública, em virtude da 
promulgação da Constituição Federal, deve zelar pelos objetivos do Estado 
Democrático de Direito, o que é inferido de maneira mais acessível com o uso do 
consenso quando possível. Não se pretende a redução completa da imperatividade no 
âmbito administrativo, mas o reconhecimento dos direitos fundamentais do indivíduo e 
de que certos meios são mais eficazes que outros para zelar pelo bem comum.
63
 
 
 
Conforme reconhece Alexandre Santos de Aragão, “(...) a Administração 
consensual é um corolário necessário da tese que vê a legitimação da Administração não 
mais na lei, mas na satisfação das necessidades sociais dos cidadãos”. 
64
 
 
 
2.2.1. Instrumentos da consensualidade 
 
Tradicionalmente a atuação administrativa é marcada por atos administrativos 
dotados de imperatividade e unilateralidade. Destaca Juliana Bonacorsi de Palma que o 
elemento caracterizador da atuação administrativa imperativa é a prerrogativa 
imperativa, que é a possibilidade da Administração impor sua decisão de forma 
unilateral, fruto de um poder estatal que marca a verticalidade entre Estado e 
administrados. É uma prerrogativa genérica, pois fundamenta os poderes detidos pela 
Administração Pública e é externada através de atos e contratos administrativos. Já a 
prerrogativa sancionatória é a possibilidade da Administração Pública impor ou não 
sanções administrativas, é fruto do poder administrativo, reconhece-se a possibilidade 
de aplicação de sanção por ilícito penal. Destaca-se que aqui há uma aproximação do 
Direito Administrativo Sancionador com o Direito Penal. Esta aproximação resultou em 
diversos estudos acerca da limitação das sanções administrativas em respeito aos 
direitos fundamentais principalmente nos sistemas da Europa Ocidental, que 
repercutiram no sistema administrativo brasileiro.
65
 
 
 
63
 LIMA, M. S. DE. Fundamentos para uma administração pública dialógica. Disponível em: 
<http://www.uricer.edu.br/site/pdfs/perspectiva/126_109.pdf>.Acesso em: 22 Mai. 2017. 
64
 ARAGÃO, Alexandre dos Santos. “A consensualidade no Direito Administrativo: acordos regulatórios 
e contratos administrativos”, in Revista de Informação Legislativa, vol. 42, n. 167, jul/set 2005. 
65
 PALMA, Juliana Bonacorsi de. Atuação administrativa consensual: estudo dos acordos 
substitutivos no processo administrativo sancionador. Op. cit. p., 56-81. 
35 
 
A atuação administrativa consensual não é recente no ordenamento jurídico 
brasileiro, vide o instituto da desapropriação amigável prevista no Decreto-Lei 
3.365/41, o qual disciplina a desapropriação ordinária. É possível notar o instituto da 
consensualidade no artigo 10 e 22 no Decreto: 
 
Art. 10. A desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se 
judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedição do 
respectivo decreto e findos os quais este caducará. (Vide Decreto-lei nº 
9.282, de 1946) 
Neste caso, somente decorrido um ano, poderá ser o mesmo bem objeto de 
nova declaração. 
Parágrafo único. Extingue-se em cinco anos o direito de propor ação que vise 
a indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público. 
(Incluído pela Medida Provisória nº 2.183-56, de 2001) 
(...) 
Art. 22. Havendo concordância sobre o preço, o juiz o homologará por 
sentença no despacho saneador.
66 
 
Entretanto, até 1980 as normas que previam acordos entre a Administração e 
administrador eram pontuais, predominando ainda a imperatividade, “resumindo-se a 
mencionada desapropriação amigável administrativa ou judicial e ao Decreto 94.764 na 
matéria ambiental”
67
, o qual foi revogado pelo Decreto 99.274/90. 
 
A década de 1990 e início dos anos 2000 marcou grande avanço na normatividade 
dos acordos administrativos e judiciais, não mais restringidos às matérias de 
desapropriação e ambiental, mas também ao mercado de capitais. Destaca Juliana 
Bonacorsi de Palma que o aumento da previsão normativa deve ser vista pela maior 
perspectiva de celeridade e eficácia do processo, o que gerou a positivação de termos de 
compromisso, termos de ajustamento de conduta, mediação, conciliação e arbitragem. 
Grande exemplo do aumento da normatividade da funcionalidade do processo é a Lei 
9.099/95, que instituiu os Juizados Cíveis e Criminais. Pouco a pouco os instrumentos 
consensuais foram surgindo ao longo da efetivação da Constituição Federal de 1988.
68
 
 
Gustavo Justino de Oliveira e Cristiane Schwanka destacam os seguintes 
exemplos de consensualidade no ordenamento jurídico brasileiro: 
 
66
 BRASIL, Decreto Lei 3.365, de 21 de junho de 1941. Dispõe sobre desapropriações por utilidade 
pública Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del3365.htm>. Acesso em: 27 
Mai. 2017. 
67
 PALMA, Juliana Bonacorsi de. Atuação administrativa consensual: estudo dos acordos 
substitutivos no processo administrativo sancionador. Op. cit.. p. 171. 
68
 Ibid. p. 172-173. 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del9282.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del9282.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/MPV/2183-56.htm#art1
36 
 
 
(...) o art. 10 do Decreto lei n. 3.365/41, segundo o qual “a desapropriação 
deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente ...”; (ii) o 
compromisso de ajustamento de conduta, previsto no §6° do art. 5° da Lei 
federal n. 7.347/85 (Ação Civil Pública); (iii) os acordos no âmbito da 
execução dos contratos administrativos, nos termos da Lei federal n. 
8.666/93, 8.987/95, 11.079/04 e 11.107/05;49 (iv) o compromisso de 
cessação de prática sob investigação, nos processos em trâmite na órbita do 
CADE (art. 53 da Lei federal n. 8.884/ 94), e (v) o contrato de gestão, 
previsto no § 8º do art. 37 da Constituição de 1988 (preceito inserido com a 
EC n. 19/98).
69 
 
Para Diogo de Figueiredo Moreira Neto o instituto da consensualidade tem sido 
aplicado em diversos setores do Direito Administrativo, que pode ser adotado pela via 
contratual e pela via do acordo não contratual. Estabelece o autor uma classificação das 
modalidades consensuais da administração concertada segundo a natureza da função e o 
resultado administrativo visado: (i) decisão consensual, o qual abrange o plebiscito, 
referendo, debate público e audiência pública; (ii) execução consensual, presente em 
contratos administrativos de parceria e acordos administrativos de coordenação; e (iii) 
solução de conflitos consensual, que inclui a prevenção de conflitos, como nas 
comissões de conflito e acordos substitutivos, e na