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Desafios da Gestão Pública 
 
José Roberto Afonso 
 
“Alternativas de Gestão Pública” 
Fórum Pensamento Estratégico/PENSES 
Instituto de Economia / UNICAMP 
 Campinas, 23/06/2015 
 
 
 
 
 Como administração pública pode ser mais ágil, 
flexível, para ser mais efetiva? 
o Descentralizar e desestatizar para ganhar agilidade 
o Reformar instituições e instrumentos, investir em 
pesado em modernização de gestão 
 
 Como governos servem mais e melhor com os 
mesmos ou menos recursos? 
o Missão impossível continuar elevando carga 
tributária e dívida pública 
o Imperioso melhorar produtividade do gasto e 
modernizar gestão 
 
 Como executar (e mudar) políticas e práticas mas 
sem prejudicar instituições? 
o Reorientar política fiscal, inclusive para ativismo ou 
anticiclica , não deveria mudar e ignorar regras 
o Transparência necessária para credibilidade e 
expectativas macro 
 
 
Idéias ou ideais a desembarcar 
Bom gerenciamento equaciona 
políticas públicas e econômica 
o Único país que enfrentou crise global 
sem nenhuma reforma estrutural 
o Contraria história recente 
 
 Gestão privada só se expande 
com crédito e desonerações 
estatais 
o Dependência financeira brutal e 
crescente do setor privado em 
relação a recursos públicos, ainda 
que indiretos 
o Segurança jurídica e melhor 
regulação deveriam suprir recursos 
 
 
 Experiência brasileira com definição de 
instituições fiscais e sua contribuição para a 
estabilidade macroeconômica 
 Mudança histórica de padrão de gestão 
da indisciplina generalizada para um ajuste 
fiscal duro e duradouro depois do Real e das 
crises externas 
Desafio maior é reconquistar confiança na 
política fiscal e econômica que pode 
requerer novo ciclo de reformas 
institucionais 
 
 
 
 
 
Fiscalidade Brasileira Dual 
Dualidade tem sido característica marcanes das 
políticas/práticas: 
• Organizados e sofisticados sistemas 
tributário, de orçamento, contabilidade, e 
gestão – das reformas dos anos 60 e 
culminou em 2000 com abrangente e 
flexível Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) 
• Distorções e desvios na tributação pesada e 
de má qualidade, endividamento não 
computado e não limitado, estratagemas 
crescentes para gerar artificialmente 
recursos e resultados 
 
 
 
 
 
Fiscalidade Brasileira Dual 
Pós-Crise Global 
 
 Tendências internacionais: sobretudo economias desenvolvidas 
o ativismo - suporte financeiro; perda de receita; déficit e dívida 
o consolidação fiscal – sem volta pré-crise; agenda de reformas fiscais 
 Novo “modelo” nacional : 
o peculiar – expansionismo gasto; queda primário; se endividar para emprestar 
o engenharia fiscal – sucessão de medidas atípicas; controle na boca do caixa 
o finanças estaduais – novo ciclo de endividamento sem boom investimentos 
 Estratégias & perspectivas diferentes: 
o gerenciamento – incentivos (crédito, desonerações) até maturar crescimento; 
aversão à maior agenda legislativa (por ex., reforma tributária fateada) 
o reformas – sem ajuste imediato; rever indicadores (resultado estrutural); 
agenda de mudanças estruturais 
 Federativa: 
• Estados: qual função na Federação? Evidências de 
perda de importância política, tributária e fiscal 
• Re-Centralização: governo central recentraliza 
política tributária – contribuições (aumento de 
carga) x impostos (desonerações); ligação direta 
com prefeituras; endividamento estadual 
 Fiscal: 
• Orçamento: sistema obsoleto; sem reforma 
legislativa mas com modernização contábil via atos 
profissionais 
• LRF: incompleta (dívida federal, conselho de 
gestão) e flexibilidade crescente 
 
 
 
Tempo para revisão 
Reestruturar instituições fiscais 
 
 Indicadores fiscais – redimensionar.. 
o complementar indicadores financeiros (NFSP) por aqueles extraídos da 
contabilidade pública (balanços e demonstrativos LRF) 
o cobertura plena no orçamento e balanços, incluindo créditos concedidos 
(em títulos), todos passivos (restos a pagar) e riscos fiscais; mas excluir 
financiadores (banco central) e agregados monetários (base, reservas) 
o novos indicadores como resultado estrutural, ajustado ao ciclo e variação 
patrimonial, com única metodologia para todos os governos 
 LRF – completar regulação e aperfeiçoar… 
o endividamento - limitação das dívidas federais 
o conselho de gestão fiscal - watch dog; padronização, consenso e 
regulamentação; troca e premiação de experiências 
 Lei Geral de Orçamento.... 
o atualizar Lei 4320; bases de novo padrão contábil; corrigir distorções 
 
Estados perderam participação na divisão federativa do bolo tributário nacional: 
reforma tributária de 1988 mais municipalizou do que descentralizou 
 
Municípios foram mais beneficiados 
… a Constituição de 1988 elevou cota municipal de 20% do ICM para 25% do 
ICMS para compensar o ISS que não foi extinto. 
… a criação do FUNDEF/FUNDEB e a estruturação do SUS levaram à 
descentralização dos gastos com educação e saúde em detrimento de perda 
de posição relativa dos estados. 
… as transferências voluntárias da União passarão a beneficiar cada vez mais 
as prefeituras no lugar dos estados. 
 
Alternativa aos Estados foi, recentemente, voltar a recorrer ao endividamento 
(como fizeram no auge da ditadura militar) como alternativa de financiamento, 
direta (bancos federais) ou indiretamente (garantias) junto ao governo federal. 
 
 
 
 
 
 
Crise federativa ou estadual? 
 
Modernização administrativa 
 
 Programas federais de apoio: renegociação de dívidas e desestatização 
com componente de modernização, priorizados financiamentos (BID e 
BNDES = programas específicos) 
 Gestão tributária : esforços concentrados mais na administração das 
receitas – de financiamentos às soluções de mercado 
Gestão da dívida : limitada à controle da rolagem (vedada emissão); por 
anos, sem acesso a bancos e, recente, garantias flexibiliram processo 
Gestão financeira, patrimonial e contábil: forte influência e dependência 
de práticas e orientações da STN – plano de ajuste fiscal (rolagem), manuais 
da LRF e nova contabilidade mundial 
Governo eletrônico : investimentos pesados em TI; adoção e abertura ao 
público de sistemas integrados (SIAFI); portais de transparência 
 Lógica dominante no fiscal: basta gerenciar (bem)!!! Dispensado ou 
secundário reformas leis e instituições 
 
 
Nova geração de investimentos 
em modernização de gestão 
 
 Sistemas integrados: imperiosa mudança dos sistemas intergrados para 
atender novos padrões contábeis, modernizar gestão financeira e aperfeiçoar a 
transparência fiscal 
 Tesouros: priorizar investimentos nos tesouros estaduais para corrigir gap em 
relação à modernização já empreendida na administração tributária – incluindo 
adotar ou aperfeiçoar sistemas, ampliação e capacitação de pessoal 
especializado, plano de carreira, etc. 
Outras receitas: adotar ou melhorar sistemas para acompanhamento mais fino 
de transferências federais (FPE, FUNDEB, royalties) e empréstimos 
 Contabilidade: completar transição para novo padrão mundial de 
contabilidade e adotar sistemas próprios de contabilidade de custo 
 Eficiência de gestão: desenvolver sistemas permanente e eficaz para avaliar 
qualidade do gasto, a começar por grandes projetos 
Portais de transparência: melhorar conteúdo, ressaltar grandes contas, 
oferecer pesquisas avançadas 
 
Crise (Perigo) 
= 
Oportunidade !? 
 Tributação: 
 novo sistema 
 Orçamento e Contabilidade: 
 reestruturação 
 Responsabilidade fiscal: 
 austeridade 
 
Gerenciar x reformar ?! 
CRISE é o fracasso da idéia de que bom gerenciamento é 
condição necessária e suficiente para superar crises 
estruturais e dificuldades conjunturais… 
OPORTUNIDADE é para adotar uma agenda ampla de 
reformas institucionais no campo das finanças e da gestão 
públicas 
ANEXOS ESTATÍSTICOS 
(Longa)História fiscal exitosa 
 
 1920 – Código de contabilidade pública. 
 Meados anos 60 – Estruturados novos sistemas de orçamento e 
contabilidade, tributário, administração pública e financeiro (ditadura militar) 
 Meados anos 80 – Redefinidas funções das autoridades e das contas 
monetárias versus fiscais. 
 1988 - Constituição da redemocratização – descentralização da receita 
tributária e reestruturação do orçamento. 
1994 – Moeda do Real criada sem plano ou medidas fiscais. 
Final anos 90 – Reformas estruturais, como desestatização, rolagem das 
dívidas subnacionais e LRF, e ajuste via aumento de carga tributária. 
Século XXI – Bonança do crescimento e esquecida agenda de reformas. 
Crise global – Crise de crédito enfrentada via endividamento público. 
 
 
 
 
 
 Economia e sociedade: 
o Fechada (exterior); industrialização tardia; 
o Governo militar promove reformas desenhadas 
desde antes do golpe 
 
 Orçamento e contabilidade pública 
o Lei 4320/1964 – normas gerais 
o Iniciativa contadores (1950) e Congresso 
o Inovador regime de competência despesa 
 
 Sistema tributário: 
o Emenda Constitucional 18/1965 
o Comissão de reforma FGV 1963 
o Primeiro sistema nacional, inovador com primeiro 
IVA no mundo (ICM e IPI) e fundos de 
participação em tributos nacionais 
 
 
 
Meio século de sistemas fiscais 
Inovações: inédito capítulo à parte do Legislativo; normas gerais para 
finanças públicas e detalhamento do processo orçamentário 
Opinião: uma mudança estrutural mais importante que a do sistema 
tributário, mas dependente de legislação complementar… 
o redemocratização e transparência nos orçamentos 
o diretrizes orçamentárias (LDO), suprindo ausência das regras 
o plano plurianual (PPA), como balizador do programa de governo 
o orçamento em separado, seguridade e investimento das estatais 
o separação de contas fiscais das monetárias 
o bases para criação da Lei de Responsabilidade Fiscal 
Consequências: 
o avanços inegáveis e reconhecimento internacional 
o desinteresse do Executivo e no Legislativo na regulamentação 
para ação sem limites tem criado distorções crescentes 
 
 
Constituição de 1988: finanças públicas 
Lei de Responsabilidade Fiscal, 2000 
 
 Lei Nacional– Lei complementar aplicada a todos os níveis de governo 
 Natureza – Código de boas condutas mesclado com limites e regras 
 Restrições – Controle da dívida (limite pelo Senado mas nenhum para 
governo central) e de gastos com pessoal (diferencia por nível e poder) 
 Metas fiscais – Flexível e móvel pois cada governo fixa anualmente na lei 
de diretrizes (LDO) metas para próximo ano e revisa dois seguintes. LRF não 
obriga geração superávit primário (salvo se dívida extrapola limite) 
 Transparência – Exigidos relatórios bimestrais (resumo da execução do 
orçamento), quadrimestral (cumprimento de limites) e anuais (consolidação 
de balanços publicados nacionalmente) 
 Gestão singular – Não há meta e nem gestão nacional em federação 
democrática com grande autonomia dos entes federados: governo central 
resta agir via transferências voluntárias e, sobretudo, ao centralizar 
empréstimos (renegociados do passado e novos via garantias) 
 
 
 
 
Divisão federativa – Estados x Municípios 
 (em % da receita tributária nacional) 
Descentralização ou 
municipalização? 
Federação Descentralizada 
Governo Geral – Receita Tributária versus Despesa, sem Serviço da Dívida 
Divisão Federativa do Gasto Social 
COMPOSIÇÃO RELATIVA DO GASTO TOTAL 
Gastos Sociais - % da Função - por Esfera Administrativa - 2009
81.0%
14.0%
5.1%
16.1%
37.0%
46.9%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
União
Estados
Municípios
 Proteção
 Universais
Fonte: FINBRA. Elaboração: Própria.
José Roberto Afonso é economista, doutor pela UNICAMP, 
pesquisador do IBRE/FGV, professor do mestrado do IDP 
 e especialista em finanças públicas 
 
Opiniões de exclusiva responsabilidade do palestrante. 
Isabel Rodrigues deu suporte às pesquisas. 
 
Mais trabalhos, próprios e de terceiros, no portal: 
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