Intervenção do Estado na Propriedade Privada - DIR ADM APLICADO

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Intervenção do Estado na Propriedade Privada 
 
I) Introdução. 
 
Breve histórico: conforme o prof. José dos Santos Carvalho Filho, a intervenção do Estado na 
propriedade resulta da evolução do perfil do Estado no mundo moderno. 
 
No curso evolutivo da sociedade, num primeiro momento, o Estado não tinha qualquer 
preocupação em concretizar as aspirações coletivas da sociedade, limitando sua ação à garantia da 
segurança externa e da paz interna. O Estado do séc. XIX assegurava ampla liberdade aos 
indivíduos e considerava intangíveis os seus direitos, mas, ao mesmo tempo, como não intervinha 
para minimizar as desigualdades entre as várias camadas sociais, foi propiciando os inevitáveis 
conflitos que levaram à necessidade de uma nova ordem política, econômica e social. Essa forma de 
Estado cedeu lugar ao Estado-Bem-Estar, “que emprega seu poder supremo e coercitivo para 
suavizar, por uma intervenção decidida, algumas das conseqüências mais penosas da desigualdade 
econômica” ( Dallari). 
 
O Estado contemporâneo foi assumindo a tarefa de assegurar a prestação dos serviços 
fundamentais e ampliando sua atuação social, procurando proteger a sociedade vista como um todo, 
e não mais como um somatório de individualidades, de forma que, para isso, foi necessário que o 
Estado interviesse nas relações privadas. 
 
Agora temos um Estado intervencionista, que não se mostra inerte diante dos conflitos 
gerados pelos grupamentos sociais. De forma que se criou um dilema moderno, pois para que se 
possa atender aos reclamos globais da sociedade e captar as exigências do interesse público, é 
necessário que o Estado atinja muitas vezes alguns interesses individuais. E é diante de sua 
prerrogativa de supremacia do interesse público sobre o particular que temos a justificativa e 
fundamento político da intervenção do Estado na propriedade privada. 
 
Propriedade: o art. 5º, XXII da CF assegura o direito de propriedade, porém, este só se justifica 
diante do pressuposto, também constitucional, de atendimento à função social art. 5º, XXIII CF). 
Assim, se a propriedade não estiver atendendo a sua função social, deve o estado intervir para que 
esta atenda a essa qualificação. E essa função autoriza não só a determinação de obrigações de 
fazer, como de não fazer, sempre para impedir o uso egoístico e anti-social da propriedade, de 
forma que podemos concluir que o direito de propriedade é relativo e condicionado. 
 
O art. 1228 do CC/02 reforça o sentido social da propriedade, pois dispõe a norma 
conferindo ao proprietário a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, ressalvando em seu§ 1º, em 
conformidade com a Constituição, que “o direito de propriedade deve ser exercido em consonância 
com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade 
com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o 
patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.” Logo, se o 
proprietário não respeitar essa função social, o Estado poderá intervir na propriedade do particular e 
até suprimi-la, se necessário, para ajustá-la aos fins constitucionalmente assegurados. 
 
II) Intervenção do Estado. 
 
Sentido: intervenção do Estado na propriedade privada “é toda e qualquer atividade estatal que, 
amparada em lei, tenha por fim ajustá-la aos inúmeros fatores exigidos pela função social a que está 
condicionada” (Carvalho Filho). Depreende-se que qualquer ataque à propriedade que não tenha o 
mencionado objetivo está eivado do vício de ilegalidade. 
 
Quadro normativo constitucional: art. 5º XXII c/c art 5º, XXIII da CF, em que, de um lado garante 
o direito de propriedade e, de outro, condiciona essa proteção ao atendimento da função social. Ver 
também o art. 182, § 2º da CF, cujo dispositivo indica que “a propriedade cumpre sua função social 
quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor” – em 
termos urbanísticos, o paradigma para a expressão da função social da propriedade é o plano diretor 
municipal (Lei nº 10.257/01), e haverá situações em que esse plano diretor irá conflitar com 
interesses do proprietário. Prevendo tal situação, a CF deu ao município poderes interventivos na 
propriedade privada, estabelecendo que pode ser imposta ao proprietário a obrigação de promover o 
adequado aproveitamento do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, quando 
estiver em desacordo com as normas do plano diretor, quando então poderá o município impor o 
parcelamento ou a edificação compulsória do solo e, em último caso, promover a desapropriação. 
 
Também a norma do art. 5º, XXV da CF dá suporte à intervenção, estabelecendo que o 
Poder Público possa usar da propriedade particular no caso de iminente perigo público, através do 
instituto da requisição. 
 
III) Competência: a competência para legislar sobre direito de propriedade, desapropriação e 
requisição é da União Federal (art. 22, I, II e III, CF). 
 
Já a competência para legislar sobre as restrições e os condicionamentos ao uso da 
propriedade se reparte entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, em 
conformidade com o sistema de divisão de atribuições estabelecido na CF. 
 
Além da competência legislativa, os entes federativos dispõem de competência 
administrativa para realizar atos administrativos que estampam, como regra, o exercício do poder de 
polícia da Adm., de forma a concretizar as restrições autorizadas na lei e fiscalizar o seu 
cumprimento. Assim, essa competência administrativa estará condicionada à competência para 
legislar sobre a matéria. Ex: se o Estado tem competência para legislar sobre segurança pública, 
cabe-lhe a prática de atos de polícia que possibilitam o cumprimento da lei estadual. 
 
IV) Fundamentos: 
 
1. Supremacia do interesse público sobre o particular: conforme Celso Antônio Bandeira 
de Mello, a estabilidade da ordem social depende dessa posição privilegiada do Estado e 
dela dependem a ordem e a tranqüilidade das pessoas. Quando o particular sofre a imposição 
interventiva estatal em sua propriedade, sua reação natural é a de insatisfação diante de seu 
interesse contrariado. Mas toda intervenção visa ao atendimento de uma situação de 
interesse público que haverá de justificar essa atuação estatal, ainda que contrária ao 
interesse particular. Assim, pode-se extrair desse fundamento que, diante de colisão entre 
um interesse público com um interesse privado, prevalecerá o interesse público. 
 
2. Função social da propriedade: o texto constitucional estabelece um direito contraposto a 
um dever jurídico, dizendo que a propriedade deve atender à função social, assegura o 
direito do proprietário, pois, de um lado, tornando inatacável sua propriedade se em 
conformidade com aquela função, e de outro, porque impõe ao Estado o dever de respeitá-la 
nessas condições. 
 
 
V) Modalidades: didaticamente, podemos conceituar duas formas básicas de intervenção, 
considerando a natureza e os efeitos desta em relação à propriedade: intervenção restritiva e 
intervenção supressiva. 
 
a) Intervenção restritiva ou branda: é aquela em que o Estado impõe restrições e 
condicionamentos ao uso da propriedade, sem, no entanto, retirá-la de seu dono; com 
isso, este não poderá utilizá-la ao seu bel-prazer, devendo subordinar-se às 
imposições emanadas pelo Poder Público, mas, em compensação, continuará sendo o 
proprietário. São modalidades de intervenção restritiva: a servidão administrativa; a 
requisição; a ocupação temporária; as limitações administrativas; o tombamento. 
 
b) Intervenção supressiva ou drástica: é aquela em que o Estado, valendo-se de sua 
supremacia, transfere coercitivamente para si a propriedade de terceiro, em virtude 
de algum interesse público previsto na lei, de forma que o efeito dessa modalidade 
interventivaé a própria supressão da propriedade das mãos do seu antigo titular. 
Temos aqui o instituto da desapropriação. 
 
 
 
INSTITUTOS AFINS A DESAPROPRIAÇÃO. 
 
 
VI) Servidão administrativa: 
 
1. Sentido e natureza jurídica: trata-se de direito real público (porque instituído em favor do 
Estado para atender a fatores de interesse público) que autoriza o Poder Público a usar a 
propriedade imóvel para permitir a execução de obras e serviços de interesse coletivo. 
 
 No art. 1378 do CC estão registrados os dois elementos da servidão (CUIDADO para 
não confundir com a servidão de direito privado!): a servidão é imposta sobre um prédio em 
favor de outro, pertencente a dono diverso; o dono do prédio sujeito à servidão (prédio 
serviente) se obriga a tolerar seu uso, para certo fim, pelo dono do prédio favorecido (prédio 
dominante). 
 
 Ex: instalação de redes elétricas; implantação de gasodutos e oleodutos em áreas 
privadas para execução de serviços públicos; colocação em prédios privados de placas com 
nome de ruas; colocação de ganchos de sustentação de fios da rede elétrica; a servidão de 
trânsito, que provoca a utilização do solo, reduzindo a área útil do imóvel do proprietário. 
 
2. Fundamentos: os mesmos que justificam a intervenção do Estado na propriedade 
privada, quais sejam, a supremacia do interesse público sobre o interesse privado e a 
função social da propriedade, com fundamento nos arts. 5º, XXIII e 170, III, da CF. 
 
 Não há uma disciplina normativa específica para as servidões administrativas, o 
dispositivo legal que se refere a elas é o art. 40 do DL nº 3365/41, que regula as 
desapropriações por utilidade pública, com a redação de que “o expropriante poderá 
constituir servidões, mediante indenização na forma desta lei”. 
 
3. Objeto: a servidão administrativa incide sobre a propriedade imóvel. Institui-se a 
servidão, normalmente, sobre bens privados, mas nada impede que, em situações 
especiais, possa incidir sobre bem público. 
 
 Há autores que sustentam que a servidão poderá incidir também sobre bens móveis e 
há até os que sustentam que poderá incidir sobre serviços, mas a doutrina majoritária 
sustenta sua incidência sobre bens imóveis. 
 Atenção: à semelhança do instituto da desapropriação, aplica-se às servidões 
administrativas o princípio da hierarquia federativa, pelo qual não pode um Município 
instituir servidão sobre imóveis estaduais ou federais, nem pode o estado fazê-lo em relação 
aos bens da União, mas a União pode fazê-lo em relação a bens estaduais e municipais, e o 
Estado, em relação a bens do Município. Mas isso mediante autorização legislativa (art. 2º, § 
2º do DL 3365/41). 
 
4. Formas de instituição: são duas as formas de instituição das servidões administrativas: a 
primeira decorre de acordo entre o proprietário e o Poder Público, em que, depois de 
declarar a necessidade pública de instituir a servidão, o Estado consegue que o proprietário 
permita que se utilize de sua propriedade com este fim (devidamente especificado no decreto 
do Chefe do Executivo). È celebrado um acordo formal por escritura pública entre as partes, 
para fins de se proceder ao registro do direito real. 
 
 A segunda forma é através de sentença judicial, quando não houve acordo entre as 
partes e o Poder Público promoveu ação contra o proprietário, na qual demonstrou ao juiz a 
existência do decreto específico, indicativo da declaração de utilidade pública (ver art. 40 do 
DL 3365/41). 
 
 Então, conclui-se que não há autoexecutoriedade na servidão administrativa, pois 
esta se dará ou mediante acordo ou mediante sentença judicial. 
 
 Ainda poderá ocorrer uma outra hipótese, em que o Poder Público adentra ao direito 
de propriedade privado, sem ter celebrado qualquer contrato com o particular e nem ajuizou 
ação judicial, situação que se assemelha a da desapropriação indireta. Nesse caso, caberá ao 
proprietário ajuizar ação de indenização com vistas à eventual reparação de seus prejuízos. 
 
 ATENÇÃO: para conferir efeitos erga omnes à servidão, a mesma deverá ser 
registrada no competente RGI, ônus que assiste ao ente que instituir a servidão. 
 
5. Extinção: em regra, a servidão administrativa é permanente, porém, poderão ocorrer 
fatos supervenientes que acarretem sua extinção: 
a) Desaparecimento do bem gravado, de forma que desaparece então o próprio 
objeto da servidão, extinguindo-se esta naturalmente. 
b) Incorporação do bem gravado ao patrimônio da pessoa em favor da qual foi 
instituída, pois desaparece a relação bilateral que caracteriza o instituto (ninguém 
pode instituir servidão sobre seus próprios bens), de modo que ocorre a extinção 
do direito real. 
c) Quando há o desinteresse do Poder Público em continuar utilizando parte do 
domínio alheio, de forma que o direito real fica sem seu objeto, pois cessou o 
interesse público que havia inspirado a servidão administrativa. 
 
6. Indenização: como na servidão somente há o uso de parte da propriedade, coloca o prof. 
Carvalho Filho que o sistema indenizatório terá delineamento jurídico diverso. A regra é 
não ensejar à indenização se o uso pelo Poder Público não provoca prejuízo ao 
proprietário. Mas se houver prejuízo, deverá o proprietário ser indenizado em montante 
equivalente ao mesmo prejuízo, cabendo o ônus da prova ao proprietário. 
 
 Mas há casos em que a servidão administrativa simula uma verdadeira desapropriação, 
pois interdita o uso, pelo proprietário, do bem gravado com a servidão. Neste caso, deverá o 
Poder Público efetivar a desapropriação do bem e indenizar amplamente o proprietário. 
 
 Vale observar que o prazo prescricional da pretensão indenizatória no caso de 
servidão administrativa é de cinco anos (art. 10, parágrafo único, DL 3365/41, com a 
redação da MP nº 2183-56). 
 
7. Características: natureza jurídica de direito real; incide sobre bem imóvel; caráter de 
definitividade; indenização somente mediante comprovação de prejuízo, ou seja, é prévia 
e condicionada; inexistência de autoexecutoriedade, pois só se constitui mediante acordo 
ou decisão judicial. 
 
VII) Requisição administrativa: 
 
1. Sentido: é a modalidade de intervenção estatal através da qual o Estado utiliza bens 
móveis, imóveis e serviços particulares em situação de perigo público iminente (atenção: 
há dois tipos de requisição, a civil e a militar). 
 
 O administrador público não é livre para requisitar bens e serviços, sendo necessário 
para tal que haja situação de perigo iminente, que coloque em risco a coletividade como 
também que esteja prestes a se consumar ou a expandir-se de forma irremediável se alguma 
medida não for adotada. Ex: inundações, epidemias, catástrofes, guerra, movimentos graves 
de origem política etc.. 
 
2. Fundamentos: o fundamento genérico é o mesmo das servidões administrativas (arts. 5º, 
XXIII e 170, III da CF). Além desse, a CF dispõe no art. 5º, XXV, que “no caso de 
iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, 
assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano”. 
 
 Somente a lei federal pode regular a requisição (art. 22, III da CF). 
 
 A requisição também vem a ser disciplinada pelo DL nº 4.812/42; pela Lei delegada 
nº 4 de 1962 e pelo DL nº 2 de 1966. Também o art. 1228, § 3º do Código Civil dispões obre 
a requisição, dizendo que o proprietário pode ser privado da coisa não só em caso de 
desapropriação, como também “no de requisição, em caso de perigo público iminente”. 
Ainda a Lei nº 8080/90, que regula os serviços de saúde, contempla a requisição de bens e 
serviços de pessoas naturais ou jurídicas, para atendimento de “necessidades coletivas, 
urgentes e transitórias, oriundas de perigo iminente, calamidade pública ou irrupção de 
epidemias”, asseguradajusta indenização. 
 
3. Objeto e indenização: seu objeto é bem amplo, abrangendo bens móveis, imóveis e 
serviços particulares. 
 
 A indenização pelo uso dos bens e serviços é condicionada: o proprietário somente 
fará jus a ser indenizado se tiver sofrido dano pela atividade estatal. E, em fazendo jus, o 
proprietário só será indenizado a posteriori, conforme a CF, pois a situação de urgência que 
gera a requisição é incompatível com a morosidade do processo para apuração prévia do 
quantum indenizatório. 
 
 À semelhança das servidões, a prescrição da pretensão indenizatória consuma-se em 
cinco anos. 
 
4. Instituição e extinção: a requisição será instituída mediante ato administrativo, de caráter 
vinculado, pois o administrador só poderá praticá-lo diante da situação de perigo público 
iminente, o que traz também o caráter da autoexecutoriedade. Porém, a situação de perigo 
público só pode ser avaliada pelo administrador, o que enseja certa margem de 
discricionariedade na sua valoração. 
 
 A extinção da requisição se dará tão logo cesse a situação de perigo público 
iminente, por isso, diz-se que tal instituto tem natureza transitória. 
 
5. Características: recai sobre bens móveis, imóveis e serviços; natureza temporária; recairá 
sobre objeto determinado; pressupõe situação de urgência, iminente perigo; só caberá 
indenização se houver prejuízo e será paga a posteriori. 
 
VIII) Ocupação temporária: 
 
1. Sentido e objeto: é a forma de intervenção pela qual o Poder Público usa 
transitoriamente imóveis privados, como meio de apoio à execução de obras e serviços 
públicos, sem que haja situação de perigo público iminente. Ex: utilização temporária de 
terrenos particulares contíguos a estradas (em construção ou reformas), para que se 
aloquem máquinas de asfalto etc.. 
 
2. Fundamentos: como fundamento genérico temos os mesmos das servidões e requisições. 
Como fundamento específico, o art. 36 do DL 3.365/41 dispõe que “é permitida a 
ocupação temporária, que será indenizada, afinal, por ação própria, de terrenos não-
edificados, vizinhos às obras e necessários à sua realização”. 
 
3. Modalidades e indenização: 
 
a) Ocupação temporária para obras públicas vinculadas ao processo de 
desapropriação (art. 36, DL 3.365/41); 
 
b) Ocupação temporária para as demais obras e para os serviços públicos em geral, 
sem qualquer vínculo com o processo de desapropriação executado pelo Estado. 
 
Quanto à indenização, na modalidade de ocupação temporária para consecução de 
obras públicas vinculadas ao processo de desapropriação, o Estado tem o dever de indenizar 
o proprietário pelo uso do imóvel. Já na modalidade desvinculada da desapropriação, a regra 
é a mesma da servidão administrativa, isto é, em princípio, não haverá indenização, mas esta 
será devida se o uso acarretar comprovado prejuízo ao proprietário. Mas em qualquer caso 
ocorre em cinco anos a prescrição da pretensão para que o proprietário postule indenização 
pelos prejuízos decorrentes da ocupação temporária. 
 
4. Instituição e extinção: sua instituição não é tema pacífico na doutrina. A profª Lucia Valle 
Figueiredo diz que na ocupação há “autoexecutoriedade da decisão administrativa de utilizar 
a propriedade alheia, desnecessidade de prévia comunicação (se houver urgência imediata) e 
indenização devida”. Para o prof. Diógenes Gasparini, invocando acórdão do STF, destaca 
que há necessidade de ato instituidor e que, se o proprietário consente no uso, ou se dispensa 
retribuição, o caso NÃO é de ocupação temporária. 
 
 Merece esclarecer a posição do prof. Carvalho Filho, que vai definir a instituição da 
ocupação temporária de acordo com a modalidade adotada: na ocupação vinculada à 
desapropriação, a instituição será mediante ato formal, seja por decreto específico do Chefe 
do Executivo, seja pelo próprio decreto expropriatório. Assim, ressalta o mestre que não é 
sempre que a autoexecutoriedade decorrente do ato instituidor da ocupação vai dispensar a 
comunicação. E, na ocupação desvinculada da desapropriação, a atividade será auto-
executória e dispensará ato formal. Assim, coloca que o fato de o proprietário consentir na 
ocupação, ou quando esta se dá de forma gratuita, que isso não desfigura esse tipo de 
intervenção, exigindo-se apenas menor grau de formalização do que na hipótese da 
ocupação temporária vinculada ao processo expropriatório. 
 
 Quanto à extinção, se a ocupação visa à consecução de obras e serviços públicos, 
segue-se que a propriedade deve ser desocupada tão logo esteja concluída a atividade 
pública. 
 
 5. Características: 
 
a) Trata-se de direito de caráter não-real; 
b) Só incide sobre a propriedade imóvel; 
c) Caráter de transitoriedade; 
d) Sua constituição decorre da necessidade de realização de obras e serviços 
públicos normais; 
e) A indenização varia de acordo com a modalidade de ocupação, se vinculada à 
desapropriação, haverá dever indenizatório, e, se não for, inexiste, em regra, esse 
dever, a menos que haja prejuízo ao proprietário.