Análise Comparativa dos Sistemas de Ordenamento do Território em Portugal e Brasil

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Raquel de Barros Gaidex
Pontifícia Universidade Católica do Paraná - PUCPR
rgaidex@gmail.com
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE OS SISTEMAS DE ORDENAMENTO DO 
TERRITÓRIO EM PORTUGAL E NO BRASIL
 José Luís Mourato Crespo Universidade de 
Lisboa
jcrespo@fa.ulisboa.pt
Carlos Hardt
Pontifícia Universidade Católica do Paraná
c.hardt@pucpr.br
1258
9o CONGRESSO LUSO-BRASILEIRO PARA O PLANEJAMENTO URBANO, 
REGIONAL, INTEGRADO E SUSTENTÁVEL (PLURIS 2021 DIGITAL) 
Pequenas cidades, grandes desafios, múltiplas oportunidades 
07, 08 e 09 de abril de 2021 
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE OS SISTEMAS DE ORDENAMENTO DO 
TERRITÓRIO EM PORTUGAL E NO BRASIL 
R. B. Gaidex, J. L. Crespo, C. Hardt 
RESUMO 
Os países necessitam estabelecer normas para o ordenamento do seu território, e o fazem 
geralmente apoiados em técnicas de sistematização, mas sobretudo num conjunto de valores 
visando alcançar o desenvolvimento e o crescimento, nos aspectos econômico, social, 
ambiental e urbanístico. Na Europa, a estrutura administrativa e o enquadramento legal dos 
diversos países ensejaram a variedade de sistemas que foram utilizados, inclusive para 
Portugal. No Brasil, a partir da Constituição Federal de 1988, foram criadas condições para 
um novo arcabouço legal, que iniciou com o Estatuto da Cidade, destacando a recuperação 
do Plano Diretor Municipal – até então, existente, mas ineficaz - e atualmente incluindo a 
legislação regulatória urbanística. No presente trabalho, a intenção é estabelecer um quadro 
comparativo entre os dois sistemas, através da análise da legislação, para observar as 
diferenças ocorridas na evolução da organização do território nos dois países. 
1 INTRODUÇÃO 
Este artigo faz parte de um trabalho mais amplo, inserido na tese de Doutoramento em 
Urbanismo, que se desenvolve na Universidade de Lisboa, e diz respeito a um capítulo que 
aborda a legislação que sustenta os sistemas de ordenamento do território no Brasil e em 
Portugal. 
Os sistemas de ordenamento do território de um país refletem, quase sempre, suas condições 
sociais, institucionais e políticas. Assim, a diversidade de sistemas de ordenamento do 
território é compreensível, face aos diferentes contextos em que foram concebidos. 
Ao se examinar as origens dos sistemas de ordenamento do território, deve ser analisada 
primeiramente a estrutura jurídica vigente em determinado país quando da concepção do seu 
sistema. A depender da sua matriz jurídico-legal ou família – sistema do common law, 
sistema germânico ou napoleônico (oriundo do Código Napoleônico) assim será também a 
tipologia predominante para o ordenamento de determinado território. 
Considerando a estrutura administrativa e o enquadramento legal dos países na Europa, 
foram construídas por diversos autores, as tipologias mais recorrentes a partir de um 
conjunto de critérios. 
Neste artigo, a intenção é discorrer sobre esses sistemas, compará-los no que for possível, 
com especial enfoque aos predominantes em Portugal e no Brasil, notando-se que este último 
não se subordina integralmente a nenhum dos sistemas examinados, uma vez que diversa é 
a sua origem e desenvolvimento. 
 
 
E em um segundo momento, se examina as codificações e o arcabouço legal que constituem 
a base do ordenamento do território no modelo legal português, bem como no modelo 
brasileiro, com vistas à obtenção de um quadro comparativo que auxilie na compreensão da 
evolução do ordenamento do território em cada país. 
 
2 SISTEMA DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO – MODELO PORTUGUÊS 
 
Os sistemas de ordenamento do território são condicionados por uma série de fatores, tais 
como valores culturais, tradições, hábitos. Esses valores são partilhados não só pela 
comunidade científica e política, mas também pelas instituições destas comunidades, e de 
forma mais ampla, pelos cidadãos. 
A importância que têm certos valores para a comunidade faz com que se desenvolvam 
culturas de ordenamento territorial distintas entre países da Europa, sejam eles do Norte, do 
Sul ou do Leste. Assim, a importância que a comunidade atribui para a justiça social, ou para 
a sustentabilidade ambiental, o grau de confiança que é depositado nas instituições públicas, 
o respeito à legalidade e ao interesse público, condicionam os resultados dos sistemas de 
ordenamento do território. 
Autores como Newman e Thornley (cit. in Lalenis, 2010), e Davies et al. (cit. in Morgado e 
Dias, 2013) construíram tipologias baseadas em sistemas administrativos e legais dos 
respectivos países. Estes autores consideram que, para alcançar uma classificação dos 
sistemas nacionais de planejamento na Europa, é necessário primeiro investigar as duas 
componentes dos sistemas de planejamento: sistemas legais e sistemas administrativos. 
Davies et al. (cit. in Morgado e Dias, 2013) estabeleceram a tipologia dos sistemas de 
ordenamento do território com base no sistema jurídico determinante em cada país. Assim, 
a Inglaterra tem na common law o fundamento legal para o seu sistema de ordenamento 
territorial. Os países com raízes nos códigos germânico e napoleônico encontram neles o seu 
fundamento para estabelecer a política do ordenamento do território. 
Newman e Thornley (cit. in Lalenis, 2010) adotaram o conceito de “famílias legais” na 
Europa. Do ponto de vista dos sistemas nacionais de planejamento, cinco famílias seriam 
identificadas: anglo-saxônica (britânica), napoleônica (romana, latina), germânica, 
escandinava e do Leste Europeu. Os autores estabelecem um debate entre o relacionamento 
entre as famílias legais e seus países. 
A família britânica ou anglo-americana exibe uma distinção considerável em comparação 
com o resto da Europa. Tem como características que o estilo jurídico britânico evoluiu da 
tradição do common law inglês; um sistema de jurisprudência que foi construído 
gradualmente, decisão por decisão. Há uma inclinação empírica nessa abordagem e uma 
ênfase na experiência e precedentes do passado. (Newman e Thornley, cit. in Lalenis, 2010). 
A família napoleônica, originária da França, é a que possui o maior número de membros na 
Europa, além de uma considerável variação interna. Adota um estilo jurídico que tende a 
usar normas legais abstratas. O estabelecimento do Código Civil em 1804 forneceu o modelo 
para todos os códigos de direito privado dentro dessa família legal. Muitos países da Europa 
Continental adotaram o Código Francês (Lalenis, 2010). 
A família germânica, em sua substância legal, pode ser considerada um ramo distinto da 
família napoleônica, ao adotar um estilo jurídico elaborado, muitas vezes abstrato em 
conceitos, mas particularmente sofisticado, embora claro em questões como a divisão de 
poderes e responsabilidades entre diferentes níveis de governo. A família germânica inclui 
a Alemanha, Áustria e Suíça (Newman e Thornley, cit. in Lalenis, 2010). 
A família escandinava ou nórdica inclui Dinamarca, Suécia, Noruega e Finlândia. Seu estilo 
jurídico se assemelha ao napoleônico e ao germânico, principalmente ao segundo. É 
significativo que um código legal completo nunca tenha sido formulado. Uma de suas 
 
 
características é sua acessibilidade e estilo escrito claro (Newman e Thornley, cit. in Lalenis, 
2010). 
No que diz respeito à composição das famílias legais na Europa Oriental, a Newman e 
Thornley pareceu que a maioria delas é influenciada pela família germânica, dadas suas 
raízes históricas comuns com a Áustria e a Alemanha (Lalenis, 2010). Finalmente, a Escócia 
e a Grécia são consideradas híbridas, originadas por uma mistura de características romanas 
e anglo-saxônicas do primeiro, e características romanas e alemãs do último (Newman e 
Thornley, cit. in Lalenis, 2010). 
É muito difícil encontrar um sistema de planejamento que represente totalmente todas as 
culturas de planejamento e famílias legais. Diferentes autores podem desenvolver 
abordagens semelhantes procurando recursos estilísticosem cada sistema; entretanto, os 
fatores fundamentais a serem considerados na avaliação dos estilos individuais das famílias 
seriam sua história de desenvolvimento, o modo de pensar em questões jurídicas, instituições 
distintas, fontes e ideologias legais (Morgado e Dias, 2013). 
Assim, dentre os quatro estilos de planejamento ou tipo ideais de tradições de ordenamento 
do território identificados pelo Compendium da União Europeia (CEC, 1997), um mesmo 
país pode combinar diferentes tipos ideais. Conforme Lalenis (2010), o Compendium da 
União Europeia (CEC, 1997), propõe as seguintes tradições de planejamento espacial: 
sistema integrado, de regulação do uso do solo, econômico regional, e de urbanismo. 
O sistema econômico regional ou abordagem econômica regional (modelo francês) adota 
um sistema de planejamento relacionado aos objetivos sociais e econômicos, com especial 
atenção às disparidades de riqueza, emprego e condições sociais entre as diferentes regiões 
do país. O sistema econômico regional depende de um governo central forte, que 
desempenhe um importante papel na gestão do desenvolvimento e na realização de 
investimentos do setor público em todo o país. 
O sistema integrado abrangente (modelo alemão) se concentra especificamente na 
coordenação espacial, e não no desenvolvimento econômico. Sua característica é o 
entendimento de que o planejamento espacial está enraizado em uma hierarquia sistemática 
e formal de planos dos níveis nacional e local, e na coordenação das atividades do poder 
público em diferentes setores. 
Já a tradição de regulação do uso do solo ou gestão do uso da terra (modelo britânico) é o 
gerenciamento do espaço por meio do desenvolvimento de um plano local para o uso futuro 
da terra através de leis de zoneamento baseadas na regulamentação e controle da terra, com 
o objetivo de garantir que o desenvolvimento e o crescimento sejam sustentáveis (Lalenis, 
2010). 
Por outro lado, a tradição do urbanismo (modelo mediterrâneo) é um estilo de planejamento 
espacial, característico para os países mediterrâneos, que se concentra no nível local por 
meio de regulamentos de construção. Tem um forte acento arquitetônico e preocupação com 
design urbano, paisagem urbana e controle de edifícios. A regulamentação é realizada por 
meio de zoneamento e códigos rígidos (Lalenis, 2010). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Tabela 1 – Tipologias de sistemas nacionais de ordenamento territorial na Europa 
 
Davies et al. (1989) 
Common Law Inglaterra 
Códigos Napoleônicos 
Dinamarca, Alemanha, 
França, Holanda 
Newman e Thornley 
(1996) 
Nórdico 
Dinamarca, Finlândia, 
Suécia 
Anglo-americano Irlanda, Reino Unido 
Germânico Áustria, Alemanha 
Napoleônico 
Bélgica, França, Itália, 
Luxemburgo, Holanda, 
Portugal, Espanha 
Compendium da União 
Europeia (CEC, 1997) 
Integrado 
Áustria, Dinamarca, 
Finlândia, Alemanha, 
Holanda, Suécia 
Regulação do uso do solo 
Irlanda, Reino Unido 
(+Bélgica) 
Econômico Regional 
França, Portugal 
(+Alemanha) 
Urbanismo 
Grécia, Itália, Espanha 
(+Portugal) 
Fonte: elaboração da Autora, adaptado de Ferrão (2014), Morgado e Dias (2013) e Lalenis (2010). 
 
Na obra de Davies et al. (cit. in Morgado e Dias, 2013) não existe qualquer referência ao 
caso português. No trabalho de Newman e Thornley (cit. in Lalenis, 2010) Portugal surge 
integrado no modelo napoleônico, conjuntamente com outros países da Europa do Sul 
(França, Espanha, Itália) mas também da Europa Central (Bélgica, Holanda, Luxemburgo). 
No Compendium da União Europeia (CEC, 1997) Portugal é incluído, embora sendo-lhe 
atribuídas características um pouco atípicas, em dois tipos de ordenamento do território: 
“econômico-regional”, de filiação francesa, e “urbanismo”, juntamente com a Grécia, Itália 
e Espanha (Campos e Ferrão, 2015). 
Morgado e Dias (2013) observam que o sistema nacional português combina dois modelos 
dominantes provenientes da tradição napoleônica: a perspectiva do planejamento econômico 
regional e a tradição do urbanismo, com raízes nos estados mediterrâneos. Essa combinação 
permite a integração de uma dimensão estratégica no sistema nacional, particularmente em 
nível regional. Porém, a tradição do urbanismo se faz presente no sistema nacional português 
tanto do ponto de vista da arquitetura urbana como de uma perspectiva do planejamento. Em 
relação ao planejamento, recorre a ferramentas que incluem zoneamento, controle de 
construção e planos de desenvolvimento, que podem evoluir para projetos em larga escala. 
A tradição do urbanismo encontra sua expressão preferencial no nível municipal de 
 
 
planejamento, onde são implementadas as estratégias definidas nos níveis mais altos de 
planejamento. 
 
3 AS CODIFICAÇÕES E SUA INFLUÊNCIA NO ORDENAMENTO DO 
TERRITÓRIO 
 
A codificação do direito civil, que rege as relações de direito privado e de direito de 
propriedade, encontra seu ponto alto em dois códigos: o francês, de 1804, e o código alemão, 
de 1896. 
O Código Civil Francês (chamado Código Napoleônico) exerceu grande influência em todos 
os códigos do século XIX e em alguns do século XX. Dentre os códigos que sofreram 
influência, estão os códigos da Itália (1865), da Espanha, Bélgica, Egito, Argentina, e vários 
outros. Dentre eles, o Código Civil Brasileiro. O Código Civil francês procurou harmonizar 
o direito romano com o direito público costumeiro, sem preocupação de originalidade. Na 
sua essência, prestava homenagens à doutrina dos direitos do homem, colocava o indivíduo 
frente ao Estado em posição superior e sancionava a autonomia do direito privado em suas 
relações com o direito público. 
Já o Código Civil Alemão (Burgerlich Gesetzbuch, abreviadamente B.G.B), que foi 
promulgado em 1896 e entrou em vigor em 1900, influenciou nas codificações mais novas, 
influência que se irradiou até em codificações de povos de cultura diversa, como o povo 
japonês. Sua influência é marcante nos códigos suíço e grego. A técnica utilizada no Código 
Alemão foi adotada em quase todas as codificações, inclusive naquelas que se conservaram 
ligadas, no espírito e nas soluções, ao direito francês. O B.G.B. revela preocupação obsessiva 
pelo tecnicismo, quer na ordenação sistemática, quer na terminologia. Sob esta ótica, tem 
um perfil singular, que não só facilita a interpretação, como afasta controvérsias e elimina 
as ambiguidades (Gomes, 1993). 
O Código Civil português foi aprovado em 25 de novembro de 1966, entrou em vigor em 1º 
de junho de 1967, e foi atualizado pela Lei nº 59, de 30/06/99. O Código Civil português 
absorve as conquistas da moderna ciência jurídica, bem cuidado na forma e no fundo, na 
linha do Código italiano, cuja influência é incontestável. 
O Código Civil Brasileiro foi codificado em 1916. Sofreu influência do Código Civil 
italiano, o qual, por sua vez, foi influenciado pelo Código napoleônico. Em 1963, após a 
instauração do regime militar houve uma tentativa fracassada de instituir uma nova 
codificação, que viria a substituir o Código Civil Brasileiro de 1916 (Gomes, 1993); somente 
em 2002 se estabeleceu o Novo Código Civil no Brasil. 
Desta forma, ambos os Códigos, tanto o português como o brasileiro sofreram influência do 
Código Civil francês, confirmando assim a adoção da tradição napoleônica. O Código 
Napoleônico provocou uma mudança no sistema da legislação civil, utilizando uma 
linguagem mais precisa, o que fez com que as leis se tornassem mais acessíveis e 
claras. Além da praticidade do texto, tinha como característica o individualismo, 
considerando que a principal preocupação da obra é com os interesses dos proprietários de 
bens imóveis. Essa preocupação vem de encontro à doutrina dos direitos do homem, 
assinalada por Gomes (1993), que coloca o indivíduo em posição superior frente ao Estado, 
privilegiando a autonomia do direito privado. 
Os princípios jurídicos se agrupam em duas categorias,sendo a primeira o direito público, e 
a segunda, o direito privado. Todavia, esses não são compartimentos herméticos, pois 
intercomunicam-se com frequência. A interpenetração dos conceitos não permite o traçado 
de uma linha nítida entre umas e outras disposições. Portanto, se existem normas que se 
ajustam como ius publicum puramente, e outras que formam o ius privatum com precisão, 
 
 
existe também uma zona de interseção em que é difícil caracterizar com certeza a sua 
natureza, se pública ou privada (Meirelles, 1991). 
Hoje, porém, tal distinção não faz mais sentido. Não se pode separar um do outro, e admitir 
que a utilidade do cidadão seja antagônica da utilidade pública. Não se pode atribuir um 
caráter científico à atribuição do critério “utilidade” como fator de diferenciação. 
No sentido de estabelecer a distinção entre direito público e direito privado, Ruggiero associa 
o fator objetivo ao elemento subjetivo: “público é o direito que tem por finalidade regular as 
relações do Estado com outro Estado, ou as do Estado com seus súditos, quando procede em 
razão do poder soberano e atua na tutela do bem coletivo”. E acrescenta: “direito privado é 
o que disciplina as relações entre pessoas singulares, nas quais predomina imediatamente o 
interesse de ordem particular”. (destaque no original) (Ruggiero cit. in Pereira, 2007, p. 18). 
Além da tutela do bem coletivo, deve ser acrescida como função primordial do Estado a 
tutela do interesse público. O interesse público, no conceito dos tradicionais juristas 
brasileiros, se traduz no bem comum da coletividade administrada. Toda a atividade do 
administrador público deve ser voltada para esse objetivo. “Se o administrador dele se afasta 
ou se desvia, trai o mandato de que está investido, porque a comunidade não instituiu a 
Administração senão como meio de atingir o bem-estar social. Ilícito e imoral será todo ato 
administrativo que não for praticado no interesse da coletividade” (Meirelles, 1991, p. 77). 
No entanto, na moderna visão do Estado de Direito, o interesse público surge como um valor 
normativo universal, que transcende os diferentes interesses particulares. Portanto, cabe ao 
Estado a definição e salvaguarda do interesse público, e aos agentes da administração pública 
a garantia da sua correta aplicação. O interesse público deixa de ser um conceito imutável, 
definido em lei, para ser objeto de negociação (Ferrão, 2014). 
Esta concepção de interesse público ajusta-se à nova visão de ordenamento territorial, aos 
processos de planejamento colaborativo e ao conceito de governança do território, ao mesmo 
tempo em que os técnicos de ordenamento do território atuam como mediadores dos 
compromissos estabelecidos em torno de soluções consensuais. 
 A ponderação de interesses – de natureza pública, colectiva e privada – ocupa, naturalmente, 
uma posição central em qualquer exercício de ordenamento do território. Ao definir 
determinadas prioridades – ambientais, económicas e sociais – em detrimento de outras, ao 
condicionar ou mesmo interditar aspectos tão distintos como a edificação, a exploração de 
recursos específicos, formas particulares de uso e ocupação do solo ou a utilização do 
transporte individual privado, interferindo no domínio da propriedade privada e das 
preferências pessoais, o ordenamento do território comprime, necessariamente, a liberdade 
de opção e os direitos individuais em nome do interesse público e do bem-estar coletivo 
(Ferrão, 2014). 
Uma vez definido pelo Estado o que é o interesse público em determinada situação, aos 
técnicos em ordenamento do território compete a definição da solução a adotar, baseada em 
critérios objetivos; e à Administração cabe a adoção dos procedimentos adequados para 
executar a solução apontada. 
Nesta toada, valores como justiça social, participação da população em processos de 
deliberação, respeito às questões ambientais são exemplificativos das questões que 
contribuem para que o ordenamento territorial seja um exercício democrático e inteligente 
para que os resultados correspondam ao bem comum. 
 
4 O ARCABOUÇO LEGAL DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO 
 
4.1 Portugal 
As primeiras iniciativas do Estado visando regular a organização e ocupação do território 
português datam da segunda metade do século XIX. A linha de política urbanística é fundada 
 
 
nas doutrinas higienistas em voga na Europa de meados do século. Em 1905 surgem os 
primeiros regulamentos de edificação, a que ficam sujeitas todas as construções urbanas. 
(Campos e Ferrão, 2015). Em 1976 uma nova “lei dos solos” é aprovada pelo Parlamento 
(Decreto-Lei n.º 794/76, de 5 de novembro). Apenas em 1982 é aprovada a lei que cria a 
figura do “plano diretor municipal” (Decreto-Lei n.º 208/82, de 26 de maio) (Campos e 
Ferrão, 2015). 
Em 1990, houve uma reforma do quadro legal que regula os planos municipais de 
ordenamento do território – PMOT, (Decreto-Lei n.º 69/90, de 2 de março, revisto pelo 
Decreto-Lei n.º 211/92, de 8 de outubro, e pelo Decreto-Lei n.º 155/97, de 24 de junho). 
Através desta reforma, o plano diretor municipal (PDM), que tinha sido introduzido em 
1982, passa a ser um instrumento de elaboração obrigatória para todos os municípios. 
O processo EDEC – Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário, desenvolvido 
em 1997, e que concretizou a participação de Portugal na cooperação europeia para coesão 
territorial e desenvolvimento urbano, teve reflexos no primeiro Programa Nacional da 
Política de Ordenamento do Território e nos PROT que irão ser elaborados em meados da 
década seguinte (Campos e Ferrão, 2015). 
Em 1998-99, se realiza a primeira grande reforma sistemática do quadro legal do 
ordenamento do território e do urbanismo desde a década de 1930. Nesse processo, o 
ordenamento do território e o urbanismo afirmam-se pela primeira vez como uma política 
pública autónoma, que passa a ser regulada por uma Lei de Bases específica aprovada pelo 
Parlamento (Lei nº 48/98) - Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e 
Urbanismo (LBPOTU) que reflete a influência da elaboração do EDEC na elite técnica 
portuguesa. Esta Lei é regulamentada pelo Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão 
Territorial (RJIGT) – DL 380/99. 
Tendo por referência a reforma legislativa de 1998-99 e a experiência do EDEC, inicia-se 
em 2002 a elaboração do primeiro Programa Nacional da Política de Ordenamento do 
Território (PNPOT), que foi aprovado pelo Parlamento em 2007- Lei n.º 58/2007, de 4 de 
setembro. Nesta mesma época, o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial 
(RJIGT) - DL 380/99, é alterado pelo DL 316/07. Em 2014, a Lei nº 48/98 – Lei de Bases 
da Política de Ordenamento do Território e do Urbanismo é revogada pela Lei nº 31/2014, 
que passa a ser denominada Lei de Bases Gerais de Política Pública de Solos, do 
Ordenamento do Território e do Urbanismo (LBGPPSOTU). Em 2015, o Regime Jurídico 
dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT) - DL 380/99 sofre nova alteração, através 
do DL 80/2015. Por fim, em 2019 o Programa Nacional da Política de Ordenamento do 
Território (PNPOT) – Lei nº 58/2007 é submetido à primeira revisão, através da Lei nº 
99/2019. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Tabela 2 – Sistema de Planejamento Territorial de Portugal 
 
1970 Lei de Solos (Decreto Lei nº 576/70) 
1976 Lei de Solos (Decreto Lei nº 794/76) 
1976 Constituição da República 
1982 Plano Diretor Municipal (DL nº 208/82) 
1986 Entrada de Portugal na Comunidade Europeia 
1990 Planos Municipais de Ordenamento do Território – PMOT (DL 69/90) 
1997 Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário (EDEC) 
1998 
Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e do Urbanismo -
LBPOTU (Lei nº 48/98) 
1999 
Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial – RJIGT (DL nº 
380/99) 
2005 Constituição da República Portuguesa (Lei Const. nº 1/2005) -7ª revisão2007 
Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial - RJIGT (DL nº 316/07, 
alterou o DL 380/99) 
2007 
Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território – PNPOT 
(Lei nº 58/07) 
2014 
Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território 
e do Urbanismo -LBGPPSOTU (Lei nº 31/14) 
2015 
Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial – RJIGT (DL nº 
80/2015, revisou o DL nº 380/99) 
2019 
Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território – PNPOT 
(Lei nº 99/19, revogou a Lei nº 58/07) 
Fonte: elaboração da Autora 
 
4.2 Brasil 
 
No Brasil, o surgimento dos primeiros planos urbanísticos de caráter moderno acontece em 
função da crise do funcionamento das cidades portuário-exportadoras e do complexo 
agroexportador no final do século XIX. A rápida industrialização que ocorreu nos anos de 
1920 a 1930 provocou mudanças nas estruturas intraurbanas das aglomerações brasileiras. 
Um grave problema urbano começou a se formar a partir de 1950, com o fluxo de imigrantes 
que vinham do Nordeste e de outras regiões para as grandes cidades, onde vivem atualmente 
cerca de 85% dos brasileiros. Este fenômeno desequilibrou a produção de habitações 
incrementando a produção de ocupações urbanas irregulares, também denominadas de 
favelas, iniciando-se sobretudo em São Paulo e no Rio de Janeiro (Monte-Mór, 2008). 
Os movimentos pelo ordenamento jurídico e administrativo da questão urbana foram se 
consolidando desde a década de 1970, mas apenas na Assembleia Nacional Constituinte, em 
1988, houve um avanço mais concreto: a inclusão da função social da propriedade na 
Constituição Federal, no artigo 182. Foi a transição de um conceito de propriedade privada 
tido como absoluto e incondicional, para o direito público que privilegia os interesses 
coletivos – estabelecendo os Planos Diretores como instrumentos para cumpri-lo no âmbito 
 
 
municipal. Após mais de dez anos de tramitação, os artigos 182 e 183 da Constituição 
Federal foram regulamentados pelo Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001). A partir da 
criação do Ministério das Cidades (2003), surgiram as políticas nacionais por setores 
(Monte-Mór, 2008). 
 
Tabela 3 – Principais leis urbanísticas brasileiras 
 
1916 Antigo Código Civil Brasileiro 
1979 
Lei de Parcelamento do Solo (Lei nº 6.766/79 – alterada pela Lei Federal nº 
9.785/99) 
1988 Constituição Federal de 1988 
2001 Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) 
2002 Código Civil Brasileiro (Lei nº 10.406/2002) 
2003 Criação do Ministério das Cidades 
2005 Lei de Habitação (Lei nº 11.124/2005) 
2007 Lei de Saneamento (Lei nº 11.445/2007) 
2009 Programa Minha Casa, Minha Vida – Lei nº 11.977/2009 
2010 Lei de Resíduos Sólidos (Lei nº 12.305/2010) 
2012 Lei de Mobilidade (Lei nº 12.587/2012) 
2015 Estatuto da Metrópole (Lei nº 13.089/2015) 
2019 Lei de permanência em faixa não edificável (Lei nº 13.913/2019) 
Fonte: elaboração da Autora 
 
5 CONCLUSÃO 
 
O sistema de ordenamento do território de Portugal tem sua gênese legal no Código Civil 
francês, da mesma forma que o ordenamento do território no Brasil. A origem do sistema é 
a proteção à propriedade privada, e a posição de primazia do direito individual frente ao 
Estado, privilegiando-se o direito à propriedade. 
Contudo, por diferentes fatores, o sistema de ordenamento do território em Portugal 
desenvolveu-se de forma diferente que o sistema brasileiro. A começar pela forma como se 
deu o ordenamento do território na Europa. Deve ser ressaltada a diferença estrutural 
existente entre os países europeus, que emergiam do pós-guerra, servindo os instrumentos 
urbanísticos como ferramentas para que o Poder Público pudesse estruturar o modelo 
político-econômico do bem-estar social, enquanto que, no Brasil, os instrumentos 
urbanísticos surgem como uma tentativa de reação face a um modelo de sociedade 
estruturada de forma desigual, o que muda o seu alcance (Monte-Mór, 2008). 
Em Portugal, mais tarde do que nos outros países europeus, a consolidação da democracia e 
a consequente legitimação do poder local, criaram as condições para se promover a 
intervenção no território. Passado um tempo, por força da integração europeia, esta reforçou 
significativamente os meios financeiros para promoção de infra estrutura, meio ambiente, 
equipamentos públicos, mobilidade, tanto no aspecto central como local. A par desses 
fatores, a instituição do Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território 
 
 
(PNPOT), bem como da legislação subsequente, trouxe os instrumentos necessários para o 
ordenamento do território numa perspectiva de evolução para um quadro regulador mais 
integrado em relação aos interesses, tanto públicos quanto privados. 
No contexto brasileiro, houve um esforço por parte do poder público para implementar 
instrumentos urbanísticos que efetivamente promovam ações no sentido de diminuir a 
desigualdade urbana. Por essa razão, a Constituição Federal de 88 reforçou o papel a ser 
exercido pelo plano diretor dos municípios (Saule Júnior, 2002). 
A propriedade urbana é explicitamente reconhecida como direito fundamental desde que 
cumpra funções sociais, que são aquelas determinadas pelos planos diretores municipais e 
outras leis urbanísticas e ambientais. Pode-se dizer que, como resultado, mais do que tratar 
do direito de propriedade, a Constituição Federal de 1988 trata do direito à propriedade 
(Fernandes, 2010). 
Porém, o que se observa é a ausência de uma legislação de ordenamento do território que 
integre todas as regiões do país. Pelo fato de ser o Brasil um país de dimensões continentais, 
a dificuldade em se estabelecer uma legislação que contemple todas as diferenças e 
peculiaridades de cada região faz com que a sua elaboração acabe sendo postergada e 
atropelada por outras necessidades mais urgentes, como por exemplo, a legislação referente 
às habitações de interesse social. 
 
Tabela 4. As competências legais de Portugal e Brasil 
 
Países Competência Legal 
Portugal 
Nacional Regional Intermunicipal Municipal 
• PNPOT – 
Programa 
Nacional da 
Política de 
Ordenamento do 
Território 
• Programas 
Setoriais 
• Programas 
Especiais 
• Programas 
Regionais 
• Programas 
Intermunicipais 
• Plano 
Diretor 
Intermunicipal 
• Planos de 
Urbanização 
Intermunicipais 
• Planos de 
Pormenor 
Intermunicipal 
• Plano 
Diretor 
Municipal 
• Planos 
de Urbanização 
• Planos 
de Pormenor 
Brasil 
Federal Estadual Municipal 
• Constituição 
Federal 
• Estatuto da 
Cidade 
• Lei de 
Parcelamento do Solo 
• Regiões 
Metropolitanas 
• Lei Orgânica 
do Município 
• Plano Diretor 
Municipal 
• Lei de 
Zoneamento e Uso do 
Solo 
• Lei Municipal 
de Parcelamento do 
Solo 
Fonte: elaboração da Autora 
 
Ao se analisar a tabela 4 acima, pode ser observado que as competências legais dos dois 
países são semelhantes, quanto à legislação do ordenamento do território e urbanística em 
 
 
geral. Existe a competência federal (Brasil) e nacional (Portugal); a competência estadual 
brasileira e a regional portuguesa. E a competência municipal nos dois países, que tem alta 
importância na concretização do desenho e ordenamento das cidades. Destaca-se que a 
competência municipal foi elevada, no Brasil, a partir da Constituição Federal de 88. E em 
Portugal, com o Decreto-Lei n.º 69/90, que passa a regular os planos municipais de 
ordenamento do território – PMOT. 
Pode se observar que a política urbana em Portugal está sedimentada em programas e planos 
consequentes, formando uma rede de legislação que lhe traz sustentação. No caso do Brasil, 
pelas dificuldades acima apontadas, ainda não se chegou a este nível de integração, muito 
embora existam estudos para reformular a lei federal de Parcelamento do Solo Urbano. 
Porém, a reformulação terá que trazer consigo um programa de política urbana que torne 
eficaz o ordenamento do territórioa nível nacional. 
 
 
 
6 REFERÊNCIAS 
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