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BRAGA, Roberto. Política Urbana e Desenvolvimento sustentável: Avanços e 
Limites do Estatuto da Cidade. In: PPLA 2010: SEMINÁRIO POLÍTICA E 
PLANEJAMENTO, 2, 2010. Curitiba. Anais... Curitiba: Ambiens, 2010. [CD] 
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PLANEJAMENTO E JUSTIÇA AMBIENTAL 
 
POLÍTICA URBANA E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: 
AVANÇOS E LIMITES DO ESTATUTO DA CIDADE i 
 
Roberto Bragaii 
 
 
RESUMO 
 
Fruto de uma trajetória de luta de quase quatro décadas, o Estatuto da Cidade (Lei 
10.257/2001) propõe-se a regular o uso da propriedade urbana visando o bem coletivo e o 
equilíbrio ambiental. O presente trabalho discute as políticas ambiental e urbana no Brasil e 
faz uma análise do Estatuto da Cidade sob a luz do conceito de sustentabilidade. Conclui-se 
que: 1 - a política ambiental tem avançado mais efetivamente do que a política urbana no 
Brasil; 2 - embora o Estatuto da Cidade incorpore apenas formalmente a questão da 
sustentabilidade, seus instrumentos concorrem para a promoção de cidades mais sustentáveis 
e 3 – o viés localista do Estatuto da Cidade é o principal empecilho à sua efetiva implantação 
e contribuição ao desenvolvimento sustentável das cidades. 
 
BRAGA, Roberto. Política Urbana e Desenvolvimento sustentável: Avanços e 
Limites do Estatuto da Cidade. In: PPLA 2010: SEMINÁRIO POLÍTICA E 
PLANEJAMENTO, 2, 2010. Curitiba. Anais... Curitiba: Ambiens, 2010. [CD] 
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POLÍTICA URBANA E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: 
AVANÇOS E LIMITES DO ESTATUTO DA CIDADE 
 
1 Introdução 
 
O debate sobre a sustentabilidade vem se aprofundando nos problemas dos ambientes 
construídos, sobretudo o ambiente urbano. Temas como sustentabilidade urbana e cidades 
sustentáveis têm ganhado espaço tanto nas agendas ambiental e urbana. O Estatuto da 
Cidade, Lei 10.257 de 2001, definiu os princípios e instrumentos básicos da política urbana 
no Brasil e é a principal referência em gestão urbana, junto com os planos diretores 
municipais. O presente trabalho tem como objetivo discutir o Estatuto da cidade como 
instrumento de promoção do desenvolvimento sustentável em nível urbano, pontuando seus 
avanços e limites. Conclui-se que embora a Lei 10.257 represente um grande avanço na 
política urbana brasileira, possui algumas limitações importantes, por não tratar da questão do 
parcelamento do solo urbano, nem da questão metropolitana, e por seu viés localista, ao 
concentrar quase toda a política urbana no nível municipal. 
 
2 Cidades Sustentáveis 
 
Na década de 1990, documentos multilaterais bastante conhecidos, como a Agenda 21 
(1992) e a Agenda Habitat (1996), fazem alguns avanços no sentido de pontuar o debate da 
sustentabilidade urbana, mas ainda mantêm o caráter genérico e pouco operacional do 
Relatório Brundtland (1987). Reconhece-se, no entanto, sua grande importância no sentido da 
institucionalização do conceito. Como afirma Nobre (2002, p. 51), com a Agenda 21, “não 
apenas se institucionalizou a problemática ambiental como também foram definidas as bases 
da institucionalização – vale dizer, foram estabelecidos os termos em que se deveria dar tal 
institucionalização” (Nobre, 2002, p. 51). 
A Agenda Habitat coloca a questão da sustentabilidade urbana, ao determinar a 
necessidade de se estabelecer metas de assentamentos humanos sustentáveis. Também como a 
Agenda 21, a Agenda Habitat é bastante inespecífica quanto à operacionalização desses 
assentamentos humanos sustentáveis, listando um rol de princípios e aparentemente coerentes, 
mas contraditórios entre si. Satterthwaite (2004) ao avaliar a questão da sustentabilidade 
urbana nos dois documentos produzidos pela Conferência Habitat II, assinala que, além do 
pequeno avanço na operacionalidade da integração dos diversos componentes da 
sustentabilidade urbana, “há considerável confusão nos documentos do habitat II quanto ao 
que deveria ser sustentado (grifo do autor) pelo desenvolvimento sustentável – se são os 
assentamentos, ou políticas de assentamentos ou atividades específicas dentro dos 
assentamentos.”(Satterthwaite, 2004, p. 163). 
A questão da integração dos elementos da sustentabilidade: ambiental, social e 
econômico é o ponto chave para a operacionalização do conceito de desenvolvimento 
sustentável e tem sido o ponto fraco da maioria dos documentos. Campbell (2003) considera 
que as metas da sustentabilidade urbana perfazem os três cantos de um triângulo, em cujo 
centro estaria o desenvolvimento sustentável. Esses três tipos de prioridade levariam a três 
perspectivas conflituosas de planejamento e desenvolvimento urbano: o planejador do 
desenvolvimento econômico veria a cidade como um lugar de produção, consumo, 
distribuição e inovação; o planejador ambiental veria a cidade como uma grande consumidora 
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de recursos ambientais e produtora de resíduos; por sua vez, o planejador social (equity 
planner) veria a cidade como um local de conflitos sociais pela distribuição de recursos, 
serviços e oportunidades. 
Indo além da questão das três agendas conflituosas do planejamento urbano 
sustentável, Satterthwaite (2004) coloca ainda mais um ponto a ser considerado, o regional, 
que é a minimização das transferências de custos ambientais para ecossistemas e populações 
externos à cidade. A não consideração desse fator faz com que ocorram desvios na avaliação 
da sustentabilidade urbana em favor de cidades mais ricas, capazes de transferir os custos 
sociais e ambientais da manutenção de sua qualidade de vida para outras cidades e regiões 
mais pobres. Outro problema apontado é que se a avaliação da sustentabilidade for colocada 
apenas em termos de geração de consumo de recursos e geração de resíduos, o desvio pode 
ser a favor das cidades mais pobres, com menores índices de consumo e maior reciclagem de 
resíduos, fruto da própria pobreza, mascarando condições socioambientais degradantes e 
insustentáveis (Satterthwaite, 2004). 
No documento adotado pela Comissão das Comunidades Européias, em 2004, 
denominado “Estratégia Temática sobre Ambiente Urbano” (Comissão das Comunidades 
Européias, 2004), foram estabelecidos quatro temas prioritários para a sustentabilidade 
ambiental das cidades em longo prazo: gestão urbana sustentável, transportes urbanos 
sustentáveis, construção sustentável e concepção urbana sustentável (sustainable urban 
design). Este último, concepção urbana, que poderíamos também chamar de estrutura urbana 
sustentável, envolve questões como os padrões de uso do solo e de expansão urbana, as 
densidades urbanas e a distribuição das infra-estruturas urbanas e dos espaços públicos e áreas 
verdes (Comissão das Comunidades Européias, 2004). 
Uma cidade sustentável seria, portanto, aquela capaz de promover uma urbanização 
sustentável, capaz de promover um ambiente de crescimento e eficiência econômica, justiça 
social e proteção ambiental, tudo isso sem transferir custos ambientais e sociais para outras 
cidades e regiões. Embora a sustentabilidade urbana possa parecer um conceito utópico e 
pouco operacional, muito mais ideológico do que teórico, pode ser sim um conceito útil para 
o planejamento urbano. Como bem coloca Campbell (2003, p. 433), esse conceito “nos 
permite não apenas calcular se estamos atingindo a sustentabilidade, mas também determinar 
o quão longe estamos dela (sua medida efetiva, entretanto, é outra árdua tarefa)”. A 
sustentabilidade pode é um conceito útil para se estabelecer metas e longo prazo e parâmetros 
para a definição de prioridades, bem como de critérios de avaliação de política urbana. 
 
3 Política ambiental e política urbana no Brasil 
 
A questão ambiental, como a entendemos atualmente, emergiu na década de 1960, 
quando começam a ser notados e denunciados os efeitos negativos do desenvolvimento 
industrial no meio ambiente. O livro de Rachel Carson,Primavera Silenciosa, de 1962, foi 
um marco nesse sentido e representou um ponto de virada no debate da questão ambiental, 
que passa a ser entendida como algo que afeta a vida cotidiana dos cidadãos. Nessa mesma 
década, nos Estados Unidos, foram criados a Agência de Proteção Ambiental (EPA) e uma 
série de normas ambientais federais como o “Clean Air Act” e o “Clean Water Act”. No 
início da década de 1970, o debate ganha maior fôlego com a publicação do relatório do 
Clube de Roma, Limites do Crescimento, e com a realização da primeira Conferência das 
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Nações Unidas sobre Meio Ambiente, em Estocolmo, em 1972. O debate gira em torno do 
esgotamento dos recursos naturais face à industrialização e ao crescimento demográfico, 
numa visão “neomaltusiana” catastrofista, em que se chegou a pregar “crescimento zero”, 
sobretudo para as nações em desenvolvimento. A questão ambiental ainda não estava 
associada diretamente ás questões urbanas, e era vista essencialmente como um problema de 
conservação dos recursos naturais ameaçados pelo desenvolvimento. 
No Brasil, nesse período, a questão ambiental ainda estava distante da agenda 
nacional, ocupada pelas questões do desenvolvimento econômico e da redução da 
desigualdade social. No início da década de 1960, o debate sobre as questões sociais e 
econômicas no Brasil ganham ímpeto com as discussões sobre as reformas de base, que 
incluíam temas como a reforma agrária, a reforma do ensino e até a reforma urbana. Com o 
advento do governo militar, em 1964, o foco passa a ser mais economicista, com um projeto 
desenvolvimentista em que as questões sociais e as ambientais são relegadas a um plano 
subalterno. Não obstante, em 1965, foi instituído o novo Código Florestal Brasileiro (Lei Nº 
4.771), que cria as áreas de preservação permanente (APP) e impõe sanções à degradação das 
florestas, e em 1967 é editada a Lei de Proteção à Fauna (Lei 5.197), regulando as atividades 
de caça e pesca no país. A política ambiental brasileira ainda está focada no ambienta natural 
e o ambientalismo emergente nos países desenvolvidos é até mesmo encarado como uma 
vantagem competitiva, através da atração de indústrias poluentes para o país. Avanços 
maiores na política ambiental brasileira só ocorrerão na década de 1980, com o processo de 
redemocratização. 
É também na década de 1960 que emerge o debate sobre a reforma urbana, que pontua 
até hoje a agenda da política urbana no Brasil. Em 1963, é realizado o Seminário Nacional de 
Habitação e Reforma Urbana, em Petrópolis, marco na luta pela reforma urbana. Nesse evento 
foi proposta uma Lei de Política Habitacional e Reforma Urbana, contemplando a criação de 
um órgão executor da política urbana, um fundo nacional de habitação, um plano nacional de 
gestão territorial e um plano nacional de habitação. A idéia de reforma urbana coloca a 
questão urbana como questão social e não como uma questão técnica ou meramente 
“urbanística”, como era encarada até então, tendo a questão da habitação no centro do debate. 
Após 1964, o governo incorpora uma agenda urbana, muito mais em função de atender uma 
demanda dos centros urbanos em crescimento do que em resolver uma questão social 
emergente. Nesse sentido foram criados o Banco Nacional da Habitação (BNH) e o Serviço 
Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU), ambos já em 1964, institucionalizando uma 
política urbana no país. 
É interessante observar que se nas décadas de 1960 e 1970 (período do chamado 
“milagre econômico”) a política urbana tem um maior desenvolvimento no país do que a 
política ambiental. Nas duas décadas seguintes, 80 e 90, quando ocorre a crise fiscal do 
Estado e emergência do neoliberalismo, a situação se inverte. Há um arrefecimento da política 
urbana, com a extinção e o desenvolvimento da política ambiental, com a institucionalização 
da Política Nacional de Meio Ambiente, a criação do IBAMA e do Sistema Nacional de Meio 
Ambiente - SISNAMA, e de uma série de instrumentos de gestão ambiental (quadro 1). Nos 
anos 1990, quando foi criado o Ministério do Meio Ambiente (1992), a política urbana ficou 
relegada a secretarias dentro de sucessivos ministérios. Uma política urbana mais substantiva 
só será retomada com maior importância na década de 2000, com a promulgação do Estatuto 
da Cidade e a criação do Ministério das Cidades e do Conselho das Cidades. 
 
 
BRAGA, Roberto. Política Urbana e Desenvolvimento sustentável: Avanços e 
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Quadro 1 – Comparativo da Evolução das Políticas Ambiental e Urbana no Brasil 
Ano Política de Meio Ambiente Política urbana 
1934 Código das águas – Decreto 24.643 
1934 Código Florestal – Decreto 23.793 
1937 Decreto-Lei Federal n.º 58 – Loteamento e 
venda de terrenos. 
1963 Seminário Nacional de Habitação e Reforma 
Urbana em Petrópolis-RJ 
1964 Lei federal n.˚ 4.380/64 – Cria o Sistema 
Financeiro da Habitação (SFH), o Banco 
Nacional da Habitação (BNH) e o Serviço 
Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU) 
1965 Novo Código Florestal - Lei Nº 4.771 
1966 Decreto 59.917/66 – Cria o Sistema Nacional de 
Desenvolvimento Local Integrado e o Fundo de 
Financiamento de Planos de Desenvolvimento 
Local integrado 
1967 Lei 5.197 - Lei de Proteção á Fauna 
1967 Criação do Instituto Brasileiro de 
Desenvolvimento Florestal (IBDF) 
 
1973 Criação da Secretaria Especial de meio ambiente – 
SEMA (Ministério do Interior) 
 
1974 Extinção do SERFHAU 
1974 Lei 74.156 – Cria a Comissão Nacional de 
Regiões Metropolitanas e Política Urbana – 
CNPU 
1979 Decreto Lei nº 83.355 - Conselho Nacional de 
Desenvolvimento Urbano (extingue o CNPU) 
1979 Lei 6.766 - Parcelamento do solo urbano 
1981 Lei Federal 6.938 – Institui a Política Nacional de 
Meio Ambiente e Cria o Sistema Nacional de 
Meio Ambiente 
 
1981 Criação do CONAMA 
1985 Ministério do Desenvolvimento urbano e meio 
ambiente (Extinta a SEMA) 
Ministério do Desenvolvimento urbano e meio 
ambiente 
1985 Lei 7347 – Cria a Ação Civil Pública de 
responsabilidade por danos causados ao meio-
ambiente. 
 
1986 Resolução CONAMA 001/86 institui EIA/RIMA - 
Estudo de Impacto Ambiental/ Relatório de 
Impacto Ambiental 
Extinção do BNH 
1987 Ministério da Habitação, Urbanismo e Meio 
Ambiente – MHU – substitui o Ministério do 
Desenvolvimento urbano e meio ambiente 
Ministério da Habitação, Urbanismo e Meio 
Ambiente – MHU – substitui o Ministério do 
Desenvolvimento urbano e meio ambiente 
1988 Secretaria Especial do Meio Ambiente (Extinto o 
Ministério do Desenvolvimento urbano e Meio 
ambiente) 
Extinto o Ministério do Desenvolvimento 
urbano e Meio ambiente 
1988 Ministério da Habitação e do Bem-Estar 
Social (MBES) – substitui o MHU 
1989 Extinção do IBDF, cujas funções passam ao 
IBAMA. 
 
1989 Criação do IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio 
Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis 
Extinto o MBES 
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1989 Criada a Secretaria Especial de Habitação e 
Ação Comunitária – SEAC (Ministério do 
Interior) 
1990 Secretaria Nacional de Habitação – (Ministério 
da Ação Social) 
1990 Decreto 99.274 – Regulamenta a Lei 6938/81 - 
SISNAMA 
 
1992 Ministério do Meio Ambiente Secretaria de Desenvolvimento Urbano 
(Ministério da Integração Regional) 
1994 Programa Nacional de Educação Ambiental – 
PRONEA 
 
1995 Criação da Secretaria de Política Urbana – 
Sepurb (Ministério do Planejamento e 
Orçamento) 
1997 Lei 9.433 - Política Nacionalde Recursos Hídricos 
1998 Lei 9.605 - de Crimes Ambientais Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano 
- SEDU (vinculada à Presidência da República) 
1999 Lei 9.785 – Flexibiliza a Lei 6766/79 – 
Parcelamento do Solo Urbano 
1999 Lei 9.795 - institui a Política Nacional de 
Educação Ambiental 
 
2000 Criação da Agência Nacional de Águas. 
2001 Estatuto da Cidade 
2001 MP 2.220 - Conselho Nacional de 
Desenvolvimento Urbano 
2001 MP 2.180-35 - Ação Civil Pública de 
responsabilidade por danos à ordem urbanística. 
2003 Criação do Ministério das Cidades 
2003 Alterada a denominação do Conselho Nacional 
de Desenvolvimento Urbano para Conselho das 
Cidades (Lei 10.683) 
2004 Criação do Conselho das Cidades 
2004 Ministério das Cidades lança a Política Nacional 
de Habitação 
2006 Plano Nacional de Recursos Hídricos (Res. 58 
CNRH) 
 
2006 Prazo limite para a aprovação dos Planos 
Diretores pelos Municípios 
2008 Plano Nacional de Saneamento Básico 
Organização: Roberto Braga 
 
Nas últimas três décadas foi montado no Brasil um sistema de gestão ambiental 
relativamente bem estruturado, em que pesem as críticas à sua eficácia, com legislação, 
políticas e planos, bem como conselhos e fundos de financiamento. O Sistema Nacional de 
Meio Ambiente – SISNAMA (figura 1), criado em 1981, integra os três níveis 
governamentais da federação (União, Estados e Municípios) dando competências específicas 
a cada um, e tendo como instrumentos principais o Licenciamento Ambiental, o Estudo e 
Relatório de Impacto Ambiental – EIA/RIMA e o Zoneamento Ambiental. 
 
 
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 Figura 1 – Estrutura básica do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA 
 
No campo da política urbana não há nada semelhante ou equivalente ao SISNAMA. 
Não chega a haver um sistema estruturado articulando instrumentos e órgãos nos níveis 
federal, estadual e municipal. O Estatuo da Cidade, sob esse aspecto, chega a ser inferior à Lei 
6.938/81. O Estatuto da Cidade não trabalha com a idéia de uma “Política Nacional de 
Desenvolvimento Urbano”, mas de uma somatória de políticas locais, a cargo das 
municipalidades tendo como eixo os planos diretores municipais. Não se prevê planos 
nacionais, estaduais ou regionais de desenvolvimento urbano ou habitação, ou mesmo outros 
instrumentos de gestão nesses níveis. Comparando-se o Conselho das Cidades com seu 
correlato ambiental, o Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, percebe-se a 
fraqueza do primeiro em relação ao segundo (quadro 2). Enquanto o CONAMA possui 
atribuições deliberativas, estabelecendo sobre normas, critérios e padrões ambientais, o 
ConCidades é apenas um órgão consultivo do ministério das cidades, com atribuições pouco 
efetivas dobre o política urbana, limitando-se a propor, solicitar e recomendar medidas aos 
órgãos públicos 
 
Quadro 2 – Comparativo das principais atribuições do CONAMA e do ConCidades 
CONAMA (Dec. 99.274/1990) ConCidades (Dec. 5.790/2006) 
• Estabelecer normas e critérios para o 
licenciamento de atividades poluidoras 
• Decidir os recursos contra as multas e outras 
penalidades impostas pelo IBAMA 
• Determinar a perda ou restrição de benefícios 
fiscais concedidos pelo Poder Público 
• Estabelecer normas e padrões nacionais de 
controle da poluição causada por veículos 
automotores 
• Estabelecer normas, critérios e padrões relativos 
ao controle e à manutenção da qualidade do 
meio ambiente 
• Propor a edição de normas gerais de direito 
urbanístico e manifestar-se sobre propostas de 
alteração da legislação pertinente 
• Determinar a realização de estudos sobre 
conseqüências ambientais de projetos públicos 
ou privados 
• Promover a realização de estudos, debates e 
pesquisas sobre a aplicação e os resultados de 
programas e projetos desenvolvidos pelo 
Ministério das Cidades; 
• Avaliar a implementação e a execução da 
política ambiental do País 
• Acompanhar e avaliar a implementação da 
Política Nacional de Desenvolvimento Urbano 
• Emitir orientações e recomendações sobre a 
aplicação do Estatuto da Cidade 
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• Assessorar, estudar e propor diretrizes de 
políticas governamentais para o meio ambiente e 
os recursos naturais 
• Propor programas, instrumentos, normas e 
prioridades da Política Nacional de 
Desenvolvimento Urbano 
• Propor diretrizes e critérios para a distribuição 
regional e setorial do orçamento anual e do plano 
plurianual do Ministério das Cidades 
Organização:Roberto Braga 
 
Alem desses problemas o viés localista da política urbana brasileira é um grande 
entrave à sua efetividade, pois concentra a política e o planejamento urbano no ente mais 
fraco da federação, sobretudo do ponto de vista fiscal, que é o município. O resultado disso 
são os freqüentes conflitos entre as políticas nacional, estaduais e locaisiii ·, gerando 
dificuldades para a implantação dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade. 
 
4 O Estatuto da Cidade e a Questão Ambiental 
 
A Lei 10.257 de 10 de Julho de 2001, mais conhecida como Estatuto da Cidade, 
embora tenha sido aprovada quase 10 anos após a conferência Rio 92 incorporou apenas 
marginalmente a questão da sustentabilidade posta na Agenda 21. Isso se deve ao fato de que 
as questões que levaram á elaboração do Estatuto são anteriores, pertencem à agenda do 
Movimento Nacional pela Reforma Urbana, posta na ainda na década de 1960 e retomada na 
década de 1980 (AVRITZER, 2008), influenciando a Constituição de 1988, que adota o 
conceito de “função social da cidade”, o IPTU progressivo e a usucapião urbana, bem como 
na elaboração do projeto de lei do Estatuto da Cidade em 1989 (PL 181/89 do senador 
Pompeu de Souza). A atuação do Fórum Nacional pela Reforma Urbana foi fundamental 
também para a aprovação do Estatuto da Cidade em 2001 (AVRITZER, 2008). Por sua vez, 
os movimentos ambientalistas tiveram uma atuação secundária no processo de elaboração e 
aprovação do Estatuto, na medida em que seu foco de atuação tradicionalmente esteve mais 
ligado às questões do ambiente natural, as quais envolvem, sobretudo, as áreas não 
urbanizadas. 
O Estatuto da Cidade possui dois grandes eixos norteadores: a questão fundiária 
urbana, e a questão do planejamento participativo. Em torno desses eixos giram os seus 
principais instrumentos e políticas: a função social da propriedade urbana, o IPTU 
progressivo, a usucapião urbana, o direito de preempção, a concessão especial de uso, o solo 
criado e a obrigatoriedade da publicidade e da participação popular na elaboração do Plano 
Diretor. A implantação de tais instrumentos é vinculada ao Plano Diretor, elaborado pelas 
prefeituras municipais, e obrigatório para as cidades com mais de 20 mil habitantes. A lei 
também determina que tais planos sejam elaborados de forma participativa, com participação 
plena da sociedade. No entanto o Estatuto da Cidade não estabelece a obrigatoriedade de 
planos de desenvolvimento urbano ás demais esferas de governo: União e Estados. Isso faz 
com que a lei não crie exatamente uma política nacional de desenvolvimento urbano, mas 
uma somatória de políticas urbanas locais. 
O meio ambiente e o desenvolvimento sustentável aparecem explicitamente no texto 
da Lei apenas no artigo 2º que trata das diretrizes gerais da política urbana. A palavra 
sustentabilidade aparece apenas uma vez no inciso VIII, e o termo meio ambiente aparece 
apenas três vezes, nos incisos IV, XII e XIII. No capítulo sobre o Plano Diretor, do mesmo 
modo, não há referências à sustentabilidade ou aos problemas ambientais urbanos.Considerando os objetivos dos 14 principais instrumentos de política urbana dispostos no 
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Estatuto da Cidade (Quadro 3), podemos observar que apenas três possuem uma aplicação 
mais direta como instrumento de política ambiental urbana: o IPTU progressivo, a 
Transferência do direito de construir e o Estudo de impacto de vizinhança. 
 
Quadro 3 - Principais Instrumentos do Estatuto da Cidade e seus objetivos 
Instrumento Objetivos 
Parcelamento, Edificação ou Utilização 
Compulsórios; IPTU Progressivo no tempo e 
Desapropriação com pagamento em Títulos 
Induzir a ocupação de vazios urbanos e evitar a expansão 
exagerada da malha urbana. 
Combater a retenção especulativa do solo urbano. 
Aumentar a oferta de terra urbana para a edificação. 
Usucapião especial de imóvel urbano Regularização fundiária 
Concessão de uso especial para fins de moradia Regularização fundiária 
Direito de superfície Regularização fundiária 
Direito de preempção Facilitar a aquisição de terras para a implantação de 
equipamentos urbanos e infra-estrutura 
Outorga onerosa do direito de construir Redistribuição de benefícios e ônus da urbanização 
Combater a especulação imobiliária 
Controlar as densidades urbanas 
Operações urbanas consorciadas Viabilizar parcerias entre o poder público e investidores 
privados na implantação de equipamentos e infra-
estrutura urbana, geralmente de grande porte. 
Transferência do direito de construir Preservação de imóveis de valor histórico, cultural ou 
ambiental 
Estudo de impacto de vizinhança Minimizar conflitos de uso do solo 
Gestão democrática da cidade 
Zonas especiais de interesse social Regularização fundiária 
Órgãos colegiados de política urbana Gestão democrática da cidade 
Debates, audiências e consultas públicas Gestão democrática da cidade 
Iniciativa popular na política urbana Gestão democrática da cidade 
Consórcio imobiliário Parceria público-privada de projetos de urbanização de 
áreas de interesse social. 
Organização: Roberto Braga 
 
O principal avanço do Estatuto da cidade em direção às cidades sustentáveis é, sem 
dúvida, o Plano Diretor. Até então, embora previsto constitucionalmente, sua obrigatoriedade 
não era efetiva, por falta de regulamentação, o que ocorreu com o advento da Lei 10.257. O 
Estatuto fixou em seis anos, o prazo máximo para a elaboração dos planos diretores pelo 
poder público municipal, bem como estabeleceu normas e diretrizes pára sua consecução. O 
plano diretor como instrumento básico da política urbana é o ponto de partida de uma gestão 
urbana sustentável, que implica a integração das diversas políticas urbanas e sua articulação 
com os demais setores correlatos, como saúde, educação, saneamento, transportes, entre 
outros. O Estatuto apresenta duas contribuições fundamentais à elaboração de planos diretores 
mais sustentáveis. A primeira delas é a criação de instrumentos de gestão urbana participativa, 
como as audiências públicas e a obrigatoriedade da publicidade no planejamento urbano. 
Outra contribuição relevante é a criação de uma série de instrumentos de gestão que 
instrumentalizam o poder público ao cumprimento da função social da cidade e da 
propriedade urbana, como o IPTU progressivo, o Estudo de Impacto de Vizinhança, 
instrumento importante e a transferência do direito de construir. 
 O Estatuto da Cidade possui três limitações importantes. A primeira é a 
ausência de uma questão que é fonte de grande parte dos problemas socioambientais das 
cidades, que é o parcelamento do solo. O texto da Lei 10.257 não trata objetivamente do 
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parcelamento do solo urbano em nenhum de seus artigos. A existência de uma lei federal 
tratando do assunto, a lei 6.766/79, não justifica essa omissãoiv. A segunda limitação é seu 
viés localista, que concentra no município a quase totalidade da responsabilidade pela 
consecução da política urbana. Os governos estaduais ficam virtualmente desobrigados, o 
mesmo acontecendo com a Uniãov. Considerando o desequilíbrio do federalismo fiscal 
brasileirovi, essa concentração da política urbana nas mãos dos municípios torna-se fator de 
insustentabilidade. Uma política urbana sustentável requer uma atuação integrada e 
coordenada de municípios, estados e União, cada qual papéis claramente definidos, o que 
passa ao largo do Estatuto, que não determina responsabilidades ou obrigações aos governos 
estadual e federal. Na da se fala, por exemplo, de planos nacionais e estaduais de política 
urbana. Trata-se de um retrocesso, considerando que já em 1963, no Seminário de Habitação e 
Reforma Urbana de Petrópolis, marco na luta pela reforma urbana, se propunha uma Lei de 
Política Habitacional e Reforma Urbana, contemplando a criação de um órgão executor da 
política urbana, um fundo nacional de habitação, um plano nacional de gestão territorial e um 
plano nacional de habitação. 
 Outro reflexo do viés localista do Estatuto da Cidade é a ausência da dimensão 
regional da política urbana. A questão urbana é vista como se fosse o resultado de uma soma 
de partes, e não uma totalidade complexa. A política urbana metropolitana não é a simples 
soma de políticas urbanas municipais. A questão das regiões metropolitanas é mencionada 
apenas três vezes no corpo da Lei: no artigo 4º, que apenas coloca que será adotado o 
planejamento das “regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões”, mas não 
determina qualquer diretriz ou instrumento de gestão metropolitana; o artigo 41 determina a 
obrigatoriedade do plano diretor para cidades integrantes de regiões metropolitanas e 
aglomerações urbanas, mas não a obrigatoriedade de um plano diretor metropolitano; e o 
artigo 45, que determina que nos organismos gestores das regiões metropolitanas e 
aglomerações urbanas será obrigatória e significativa participação da população e de suas 
associações representativas, o que é positivo, mas insuficiente. O impasse na gestão 
metropolitana no Brasil é um sério entrave à sustentabilidade urbana, sobretudo quando se 
considera que cerca da metade da população urbana brasileira reside em áreas 
metropolitanasvii. Como reflexo disso, tramita no Congresso o projeto de lei 3.640/2004, o 
Estatuto das Metrópoles, que institui uma Política Nacional de Planejamento Regional Urbano 
e cria o Sistema Nacional de Planejamento e Informações Regionais Urbanas. 
 
5 Conclusões 
 
O Estatuto da cidade constitui-se, sem dúvida, em um importante avanço para uma 
gestão urbana mais sustentável e democrática. No entanto, possui limites a serem superados, 
ou pela reformulação do mesmo, ou pela edição de normas que o complementem. A virtual 
ausência de referência aos problemas ambientais não é por si só uma limitação importante, na 
medida em que existe um amplo corolário de instrumentos de gestão ambiental aplicáveis às 
cidades. Também se deve levar em conta que a questão ambiental ou a sustentabilidade não é 
o foco do Estatuto da cidade, mas a função social da propriedade urbana e da cidade. Ainda 
assim, os instrumentos de gestão urbana previstos no Estatuto, se aplicados, podem garantir 
um desenvolvimento urbano mais sustentável. 
Os limites que mais comprometem o Estatuto da Cidade como instrumento de gestão 
urbana sustentável são aqueles ligados à própria essência da Lei, que seria regulamentar a 
política nacional de desenvolvimento urbano. Nesse sentido o Estatuto peca por não criar 
BRAGA, Roberto. Política Urbana e Desenvolvimento sustentável: Avanços e 
Limites do Estatuto da Cidade. In: PPLA 2010: SEMINÁRIO POLÍTICA E 
PLANEJAMENTO, 2, 2010. Curitiba. Anais...Curitiba: Ambiens, 2010. [CD] 
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efetivamente um “sistema nacional de desenvolvimento urbana”, por deixar de fora questões 
como o parcelamento do solo e o planejamento metropolitano e por não definir objetivamente 
diretrizes e obrigações para a consecução das políticas urbanas federal e estaduais, de forma 
integrada às políticas municipais. 
 
 
6 Referências Bibliográficas 
 
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i Trabalho desenvolvido com o apoio da FAPESP e do CNPq 
ii Doutor em Geografia Humana pela Universidade de São Paulo. Docente do Departamento de 
Planejamento Territorial e Geoprocessamento da UNESP/Campus de Rio Claro. rbraga@rc.unesp.br. 
iii Um bom exemplo dessa falta de articulação é o programa habitacional do governo federal “Minha 
Casa Minha Vida” que vem patrocinando em muitas cidades a geração de vazios urbanos pela implantação de 
conjuntos habitacionais descontínuos às áreas urbanizadas, em áreas sem infra-estrutura. Esse é exatamente um 
BRAGA, Roberto. Política Urbana e Desenvolvimento sustentável: Avanços e 
Limites do Estatuto da Cidade. In: PPLA 2010: SEMINÁRIO POLÍTICA E 
PLANEJAMENTO, 2, 2010. Curitiba. Anais... Curitiba: Ambiens, 2010. [CD] 
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dos problemas que o Estatuto da Cidade busca resolver nas cidades brasileiras. 
iv Por exemplo, as questões dos condomínios horizontais e loteamentos fechados não são tratadas no 
Estatuto da Cidade, ficando até hoje uma “vácuo” no que se refere à regulação desses processos de produção do 
espaço cada vez mais presentes nas cidades brasileiras e com sérios impactos socioambientais. Uma tentativa de 
suprir essa lacuna é o projeto de Lei 3.057/00 que cria a figura do condomínio urbanístico, entre outras coisas. 
v Um bom exemplo do localismo da política urbana brasileira é o Estado de São Paulo. O governo 
Estadual não possui uma Secretaria de Desenvolvimento Urbano ou mesmo de Assuntos Metropolitanos. A 
questão urbana é tratada setorialmente nas diversas secretarias e a questão metropolitana se restringe a uma 
Secretaria de Transportes Metropolitanos. Mesmo a Secretaria Estadual de Habitação possui uma atuação 
desarticulada, muitas vezes contrariando os princípios de uma boa gestão urbana e ambiental. 
vi A capacidade fiscal dos entes federativos brasileiros obedece atualmente a seguinte proporção 
aproximada: União: 60%, Estados: 25% e Municípios: 15%. Isso significa que o município, elo mais fraco da 
corrente, que fica com praticamente toda a responsabilidade pela política urbana, é o que possui menor 
capacidade fiscal, portanto, não possui qualquer autonomia para a implementação dessas mesmas políticas. 
vii Um exemplo desse impasse é a Região Metropolitana de São Paulo, que não possui um sistema 
integrado de gestão, tampouco um plano diretor metropolitano (o último é de 1994, bem anterior ao Estatuto da 
Cidade). A política urbana na RMSP continua sendo a soma das políticas urbanas municipais.