legislalcao urbanistica

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LEGISLAÇÃO 
URBANÍSTICA 
APLICADA 
Dulce América
de Souza
 
Função social da 
propriedade urbana
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Conceituar a função social da propriedade urbana existente na Cons-
tituição Federal. 
  Identificar as exigências de ordenação da cidade existentes no Plano 
Diretor e no Estatuto da Cidade. 
  Analisar os resultados desses instrumentos de gestão nas cidades. 
Introdução
A função social da propriedade urbana está estabelecida no artigo 182 da 
Constituição Federal de 1988; e diz respeito às exigências de ordenação 
da cidade que devem ser estabelecidas no Plano Diretor dos municípios 
brasileiros. Há alguns entendimentos conflitantes quanto à tutela do 
conceito de propriedade urbana, porém conseguimos compreender 
seus princípios quando associados à qualidade de vida nas cidades, ao 
desenvolvimento sustentável e ao equilíbrio entre os interesses públicos 
e privados. 
Neste capítulo, você estudará o princípio da função social da pro-
priedade urbana, conhecerá as exigências e diretrizes de ordenamento 
urbano instituídas pelo Estatuto da Cidade (2001), cujo instrumento para 
efetivação é o Plano Diretor, e analisará os resultados desses instrumentos. 
A função social da propriedade: 
um princípio basilar na Constituição Federal
Fundamental para a ordenação urbana e a sistematização das práticas urbanas, 
a função social da propriedade é um princípio capital da justiça social no 
mundo contemporâneo. O principal ponto de avanço do Direito Moderno (a 
partir de 1918) foi a relativização dos direitos privados pela sua função social. 
Esse entendimento do começo do século XX sugere que os direitos só têm 
relevância quando justifi cados pela relevância da missão social para a qual 
devem contribuir. Não pode haver abusividade por parte do proprietário de 
maneira a ferir direitos e interesses coletivos, como destaca Jatobá (2008, p. 
39): “A partir deste entendimento, o bem-estar coletivo deixa de ser respon-
sabilidade exclusiva da sociedade como um ente difuso e deve ser assumido 
solidariamente pelos indivíduos que a compõem.”
Nessa linha de pensamento, tem-se então que os poderes econômicos e 
jurídicos do proprietário devem ser condicionados ao cumprimento de deveres 
sociais (FARIAS; ROSENWALD, 2008). A legitimação da função social 
da propriedade foi consagrada na Constituição de 1946, em seu artigo 141, 
parágrafo 16:
§ 16 — É garantido o direito de propriedade, salvo o caso de desapropriação 
por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante prévia 
e justa indenização em dinheiro. Em caso de perigo iminente, como guerra ou 
comoção intestina, as autoridades competentes poderão usar da propriedade 
particular, se assim o exigir o bem público, ficando, todavia, assegurado o 
direito a indenização ulterior (BRASIL, 1946, documento on-line).
A partir disso, entende-se que, constitucionalmente, o Estado não pode 
desconsiderar os aspectos sociológicos inerentes à propriedade. Já previsto 
na Carta Constitucional de 1946, o instituto jurídico da função social da pro-
priedade não se efetivou naquele momento nas questões urbanas. A primeira 
constituição brasileira a estabelecer um capítulo específico para a política 
urbana foi a Constituição Federal de 1988, por meio do qual atribui a promoção 
do desenvolvimento urbano ao poder público municipal. 
Dispõe o artigo 182 da Constituição Federal:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pú-
blico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo 
ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o 
bem-estar de seus habitantes.
§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para 
cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política 
de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º A propriedade urbana cumpre a função social quando atende às exigências 
fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor (BRASIL, 
2016, p. 112). 
Função social da propriedade urbana2
O artigo 182 define que o Plano Diretor é o instrumento obrigatório 
para que o município possa executar sua política urbana e garantir que a 
propriedade urbana tenha uma função social. A Constituição Federal também 
expressa a definição de propriedade, tutelada em dois momentos distintos: 
“[...] é garantido o direito de propriedade” (art. 5º, XXII, BRASIL, 1988, do-
cumento on-line) e logo em seguida, “[...] a propriedade atenderá a sua função 
social” (XXIII, BRASIL, 1988, documento on-line). O artigo 170 (III) dispõe 
que a ordem econômica deverá observar a função social da propriedade. O 
constitucionalista José Afonso da Silva reforça a relativização do conceito de 
propriedade na Constituição de 1988, especialmente porque os princípios da 
ordem econômica são preordenados de acordo com a realização de seu fim: 
assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social 
(SILVA, 2007).
Assim, a relativização do direito de propriedade, decorrendo naturalmente 
da necessidade de atender novas situações sociais, faz emergir naturalmente 
sua função social. Desde então, a manifestação expressa da função social 
da propriedade na legislação provocou uma linha de ruptura, uma vez que a 
Constituição de 1988 garante o direito de propriedade somente se ela cumprir a 
sua função social. Segundo Bercovici (2005, p. 147) “[...] houve uma mudança 
de mentalidade, deixando o direito de propriedade de ser absoluto.”
Quando falamos de função social, algumas interpretações equivocadas 
podem surgir, particularmente em se tratando de espaço urbano. É interessante 
pensarmos em uma definição menos ortodoxa do que a expressa nos termos 
jurídicos, conduzindo-a para a ideia de produção social do espaço urbano. Nesse 
caso, são considerados processos que envolvem interesses conflitantes, porque 
nosso modelo é o da acumulação, no qual a mais-valia imobiliária é acentuada. 
Para bem responder ou equacionar o problema, os agentes envolvidos — forças 
sociais e econômicas — devem estar equilibrados com o objetivo de atender 
simultaneamente o desenvolvimento socioeconômico e o direito à cidade.
O direito à cidade é uma bandeira, um lema que sintetizou um conjunto 
de reinvindicações específicas relacionadas aos diversos temas urbanos que 
originaram o Movimento pela Reforma Urbana nos anos 1970. O agrupamento 
que congregou segmentos da sociedade civil ligados aos movimentos sociais 
urbanos substituiu as exigências de melhoria em habitação, transportes, se-
gurança, saneamento, lazer, equipamentos urbanos, entre outros, pelo marco 
agregador “direito à cidade”. O direito à cidade nada mais é do que a garantia 
do desenvolvimento socioeconômico e do bem-estar social. Daí decorre:
3Função social da propriedade urbana
A função social da propriedade não é um princípio de natureza socialista, como 
muitas vezes é alegado por aqueles que argumentam ser este um elemento 
inibidor do desenvolvimento do mercado imobiliário. Antes, é um conceito 
otimizador do desenvolvimento capitalista, que não atenta contra o estatuto 
da propriedade privada, mas o disciplina para que atenda ao interesse coletivo 
e ao bem-estar social (BERCOVICI, 2005, p. 147).
O movimento pela reforma urbana
No período anterior à Constituição de 1988, o Plano Diretor não possuía a autonomia 
para exercer o papel de principal instrumento para o cumprimento da função social da 
propriedade. As especificidades da urbanização no Brasil despertaram inquietações na 
sociedade a partir dos anos 70. Rolnik e Cymbalista (2000, p. 6) destacam o surgimento 
do Movimento Nacional pela Reforma Urbana:
Os parâmetros tradicionais do planejamento urbano começam a ser mais 
fortemente questionados com a emergência de movimentos sociais 
urbanos cada vez mais convergentes e abrangentes a partir do final dos 
anos 70. Dentro do âmbito de reforma do ordenamento jurídiconacional, 
os movimentos impulsionaram o tema da Reforma Urbana, politizando 
o debate sobre a legalidade urbanística e influenciando fortemente o 
discurso e as propostas nos meios técnicos e políticos envolvidos com 
a formulação de instrumentos urbanísticos.
A partir da Constituição Federal de 1988, o planejamento realizado pelo 
Plano Diretor (nível municipal), que já tinha atribuições importantes na orde-
nação do crescimento da cidade, passa a ser indispensável nas grandes cidades. 
Fica estabelecido que o cumprimento da função social da propriedade está 
vinculado às condições expressas pelo Plano Diretor. O não cumprimento do 
adequado aproveitamento da propriedade passa a estar sujeito à aplicação de 
sanções, conforme identifica Jatobá (2008, p. 41):
Para tanto, é facultado ao Poder Público municipal, nos termos da lei, exigir 
do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado 
que promova seu adequado aproveitamento, sob pena de aplicação, sucessi-
vamente, dos instrumentos de: a) parcelamento ou edificação compulsórios; 
b) cobrança do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) progressivo no 
tempo; c) indenização expropriatória paga em títulos da dívida pública; e d) 
usucapião urbano.
Função social da propriedade urbana4
A função social da propriedade urbana — transferida pela Constituição de 
1988 para o Plano Diretor e os instrumentos urbanísticos por ele definidos — 
pode ser resumida pelo uso racional do solo urbano, disciplinando-o segundo 
o interesse da coletividade e a garantia do bem-estar dos habitantes da cidade. 
O Plano Diretor deve estabelecer e regular as condições para um crescimento 
sustentável e harmonioso da cidade, adequar a localização das zonas urbanas, 
orientar o atendimento das demandas habitacionais, garantir a otimização na 
implantação da infraestrutura urbana, potencializar a melhoria nos transportes 
e da mobilidade e acolher os requisitos de um meio ambiente saudável. 
No link a seguir, você encontra um esclarecedor artigo publicado em 2014 enfatizando 
a função social da propriedade pública do icônico edifício Wilton Paes de Almeida 
(São Paulo, SP), que desabou em um incêndio em 1º de maio 2018.
https://goo.gl/6zf8M2
Podemos assim comprovar que os poderes e responsabilidades atribuídos ao 
Plano Diretor abonam a execução de uma adequada política urbana que conduz 
a função social da propriedade nas cidades. A propriedade urbana cumpre 
sua função social ao contemplar os fins habitacionais, comerciais, industriais, 
institucionais, etc. nas áreas indicadas para tal, e o cumprimento da função 
social se dá com a preservação dos bens ambientais (naturais ou culturais).
Se quiser ler outros textos sobre esse assunto, veja o artigo “Função social da cidade: 
por que todos deveriam saber o que é isso?”, publicado pelo Conselho de Arquitetura 
e Urbanismo do Rio Grande do Sul e disponível no link a seguir.
https://goo.gl/xpPr4x
5Função social da propriedade urbana
https://goo.gl/6zf8M2
https://goo.gl/xpPr4x
Estatuto da Cidade e Plano Diretor: 
os instrumentos de ordenação da cidade 
A promulgação da nova Constituição Federal (1988) não tornou imediatamente 
efi cazes todos os seus artigos. Vários deles precisariam se valer de leis que 
viessem a dispor sobre sua efi cácia plena. Segundo Silva ([2009?], p. 2, grifo 
nosso), caberia assim “[...] a imperiosa necessidade de uma lei infraconstitu-
cional para regulamentar os artigos 182 e 183, como foi o caso da exigência de 
cumprimento da função social do imóvel urbano.” Os artigos mencionados 
pretendem tutelar os atos voltados para a efetiva implementação dos objetivos 
para o uso adequado da propriedade.
O artigo 182 determina que:
A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público muni-
cipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o 
pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar 
de seus habitantes (BRASIL, 2016, p. 112).
O artigo 183 preceitua que:
Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros 
quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a 
para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não 
seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural (BRASIL, 2016, p. 112).
Os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988 imprimiram ênfase 
na cidadania, embora tenha se adiado por 13 anos a constituição formal de 
um aparato legal que tutelasse uma intervenção urbana responsável, pau-
tada nos preceitos constitucionais da Carta Magna. Sob pressões de grupos 
da sociedade civil organizada — especialmente os arquitetos e urbanistas, 
engenheiros e demais entidades de classe vinculadas ao direito à cidade —, 
que reivindicavam uma reforma de caráter urbano, entrou em vigor a Lei nº 
10.257 em 11 de julho de 2001, o Estatuto da Cidade.
O artigo 1º, parágrafo único, do Estatuto da Cidade dispõe que:
Art. 1º Na execução da política urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da 
Constituição Federal, será aplicado o previsto nesta Lei. 
Função social da propriedade urbana6
Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da 
Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o 
uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-
-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental (BRASIL, 2002, p. 17).
Com o objetivo de vencer o desafio de reconstrução da ordem urbanística 
sob novos princípios, com novos métodos e concepções e novas ferramentas, 
o Estatuto da Cidade “[...] é a lei federal de desenvolvimento urbano exigida 
constitucionalmente, que regulamenta os instrumentos de política urbana que 
devem ser aplicados pela União, Estados e especialmente pelos Municípios.” 
(ROLNIK, 2001, p. 27, grifo nosso).
Consolidando a relação intrínseca entre Estatuto da Cidade e Plano Diretor, 
Rolnik (2001) institui a notável metáfora de que o ‘Estatuto da Cidade é uma 
caixa de ferramentas e o Plano Diretor é a chave para abrir a caixa.’ O docu-
mento primordial dos principais instrumentos do Estatuto da Cidade é o Plano 
Diretor, um instrumento apto a promover o pleno desenvolvimento da função 
social da cidade, mediante a democratização da gestão pública; a solução do 
conflito fundiário; o combate à especulação imobiliária; e a sustentabilidade 
econômica, social e ambiental dos espaços urbanos.
O Estatuto da Cidade como a “caixa de ferramentas” 
para ordenar ações urbanas
O Estatuto da Cidade (Lei n°. 10.257/2011) é a Lei Federal de Desenvolvimento 
Urbano, dividida em cinco capítulos: I) Diretrizes Gerais; II) Dos Instrumentos 
da Política Urbana; III) Do Plano Diretor; IV) Da Gestão Democrática da 
Cidade; V) Das Disposições Gerais. 
O Estatuto acrescentou outros instrumentos aos instrumentos de ordenação 
da cidade previstos inicialmente e os sistematizou em uma lei federal. São eles:
O direito de superfície, a outorga onerosa e a transferência do direito de cons-
truir, o consórcio imobiliário, as operações urbanas consorciadas e o direito 
de preempção. Como instrumentos de regularização urbanística e fundiária 
foram propostos a criação de Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis), o 
usucapião especial de imóvel urbano, a concessão especial para fins de mora-
dia, a Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) e a possibilidade do destino 
de patrimônio público para programas habitacionais (JATOBÁ, 2008, p. 41).
Reunindo importantes instrumentos urbanísticos para a implementação 
de uma política de desenvolvimento urbano capaz de conferir efetividade à 
7Função social da propriedade urbana
função social da cidade, o Estatuto da Cidade no seu artigo 2º preceitua que 
todos devem ter direito a cidades sustentáveis, entendidas como direito à 
moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, bem como a bons 
serviços de transportes públicos, ao trabalho, ao lazer, preocupando-se não só 
com as gerações presentes, mas também comas futuras. O artigo 2º traz 16 
incisos destinados a ordenar ações de interesse social para a democratização 
da utilização do espaço urbano (BRASIL, 2002).
No vídeo disponível no link a seguir, José Roberto Bassul, arquiteto e urbanista, mestre 
em planejamento urbano pela Universidade de Brasília (UNB), contextualiza o Estatuto 
da Cidade.
https://goo.gl/NMp7nA
Entre as diretrizes gerais do ordenamento urbano, as principais são: 
a) garantia do direito a cidades sustentáveis; 
b) gestão democrática da cidade; 
c) ordenação e controle do uso do solo; 
d) justa distribuição dos benefícios e ônus do processo de urbanização; 
e) adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e finan-
ceira aos objetivos do desenvolvimento urbano; 
f) recuperação dos investimentos do poder público que tenham resultado 
em valorização imobiliária; 
g) regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população 
de baixa renda (BRASIL, 2002).
No artigo 4º, outros importantes instrumentos visando a ordenação urbana 
estão pormenorizados. Destacamos: 
a) o zoneamento ambiental; 
b) a elaboração de planos, programas e projetos setoriais, plano de desen-
volvimento econômico e social; 
c) o tombamento, a instituição de unidades de conservação; 
Função social da propriedade urbana8
https://goo.gl/NMp7nA
d) a edificação ou utilização compulsórios;
e) a outorga onerosa e a transferência do direito de construir; 
f) as operações urbanas consorciadas; 
g) o Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA);
h) o Estudo do Impacto de Vizinhança (EIV) (BRASIL, 2002).
O leque de instrumentos ampliado e disponível pelo Estatuto da Cidade 
para o desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade ur-
bana é também voltado a evitar práticas de urbanificação nocivas à cidade. 
Podemos resumi-las em: 
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos; 
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes; 
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados 
em relação à infraestrutura urbana; 
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar 
como polos geradores de tráfego, sem a previsão da infraestrutura 
correspondente; 
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutili-
zação ou não utilização; 
f) a deterioração das áreas urbanizadas; 
g) a poluição e a degradação ambiental (BRASIL, 2002).
As diretrizes, instrumentos e normas consagradas pelo Estatuto da Cidade 
almejam estabelecer parâmetros para orientar os planejamentos urbanos mu-
nicipais. A ordenação urbana exercida sob a legislação federal deve definir 
a função social da propriedade urbana em prol da cidade sustentável, cujo 
planejamento tem o compromisso de indicar usos compatíveis e vedar os incom-
patíveis, evitar a ociosidade predadora do espaço, induzir o desenvolvimento 
da cidade para as regiões adjacentes e potencializar o uso de equipamentos e 
serviços. Essas são as tarefas do Plano Diretor.
9Função social da propriedade urbana
No link a seguir, você encontra um vídeo ilustrado sobre o Estatuto da Cidade e as 
normas que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da 
segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.
https://goo.gl/BHheTh
O Plano Diretor como a “chave” da ordenação 
da cidade
A lei federal prevê que o instrumento de planejamento dos municípios deve 
conferir efetividade às diretrizes da política urbana e ao cumprimento da 
função social da cidade e da propriedade urbana, conforme orienta o Es-
tatuto da Cidade. Esse instrumento é o Plano Diretor, que deve defi nir os 
usos compatíveis e incompatíveis, a capacidade construtiva dos imóveis, a 
expansão ou a contenção urbana. Meirelles (2006, p. 538) conceitua o Plano 
Diretor como “[...] o complexo de normas legais e diretrizes técnicas para o 
desenvolvimento global, constante do Município, sob o aspecto físico, social, 
econômico e administrativo, desejado pela comunidade local”.
Um dos instrumentos políticos mais importantes previstos no Estatuto da 
Cidade, o Plano Diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento 
do Município. Em síntese, o Plano Diretor deve orientar o poder público e a 
iniciativa privada quanto à construção dos espaços urbano e rural e à oferta 
dos serviços públicos essenciais. Inclui-se a manutenção, criação e ampliação 
das áreas destinadas à cultura, esportes e lazer, bem como a preservação do 
patrimônio edificado. As regras básicas de uso do solo estabelecidas pelo 
Plano Diretor têm como objetivo assegurar melhores condições de vida à 
população da cidade.
Essas regras básicas de ocupação do solo orientam e regulam a ação dos 
agentes sociais e econômicos sobre o município e, necessariamente, devem ser 
elaboradas e implementadas com ampla participação popular. O Plano Diretor 
é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana 
(artigo 40), que deve estabelecer as exigências fundamentais de ordenação 
para contemplar a função social da propriedade urbana (artigo 39). Nesse 
contexto, são instituídos os requisitos do atendimento às necessidades dos 
Função social da propriedade urbana10
https://goo.gl/BHheTh
cidadãos quanto à qualidade de vida, justiça social e desenvolvimento das 
atividades econômicas (BRASIL, 2002).
Formalmente, o Plano Diretor é uma lei municipal obrigatória para os 
municípios com população superior a 20 mil habitantes, que deve ser aprovada 
pela Câmara Municipal. As etapas a serem seguidas para a implantação do 
Plano Diretor vão da identificação da realidade da cidade e de suas demandas 
à decisão conjunta dos temas e objetivos a serem enfatizados, redação da 
proposta e envio para a aprovação na Câmara dos Vereadores e instituição de 
prazos e procedimentos para a colocação do plano em prática. É necessário 
estabelecer métodos e condutas de revisão do plano, entendendo que a cidade 
sofre mudanças difíceis de serem previstas; a média de intervalo sugerida para 
a revisão de um plano é de dez anos. Di Sarno (2004, p. 70) explana sobre o 
processo de alteração do Plano Diretor.
As alterações, na verdade, são esperadas, desde que em forma de ajustes à 
nova realidade. Quando um plano urbanístico começa a ser executado, as 
circunstâncias locais mudam e é possível haver necessidade de se alterar al-
guma disposição para que o plano obtenha êxito. Essa necessidade de revisão 
do plano foi disposta, no Estatuto da Cidade, no art.40 § 3°, determinando 
a revisão da lei que instituiu o Plano Diretor, ao menos, a cada dez anos.
De maneira prática, o Plano Diretor é a “chave” mencionada por Rolnik 
(2001), porque ele ordena a cidade com medidas bastante técnicas após seu 
processo de diagnóstico. Ele representa a busca de consensos entre o Execu-
Em relação à dimensão populacional mínima para a obrigatoriedade da instituição 
do Plano Diretor: 
Maior efetividade à obrigação de se instituir o Plano Diretor se deu com 
o advento do Estatuto da Cidade. Aquele está previsto na Constituição 
Federal em seu art. 182, § 1º, o qual é determinado para cidades com mais 
de 20 mil habitantes, englobando toda a sua área de expansão urbana 
e rural. O Estatuto da Cidade, no entanto, baseado na competência da 
União para instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano e de legislar 
sobre normas gerais em direito urbanístico amplia essa obrigatoriedade, 
conforme podemos observar através de uma breve análise do art. 41, do 
Estatuto da Cidade, o qual impõe o plano às cidades:
que sejam integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;
11Função social da propriedade urbana
tivo, o Legislativo, a sociedade civil, o Ministério Público e órgãos de outras 
esferas governamentais. As demais normas municipais devem ser observadas 
concomitantemente ao Plano Diretor para o ordenamento urbano: Lei Orgâ-
nica, Código de Obras e Posturas, Lei de Uso e Ocupação do Solo, Plano de 
Transportes e do Sistema Viário e Código Ambiental. Essas normas devem,necessariamente, incorporar as 16 diretrizes da política de desenvolvimento 
urbano e ambiental previstas no Estatuto da Cidade (XAVIER, [2012?]).
Após a fase caracterizada como “Síntese Diagnóstica da Realidade Muni-
cipal” (XAVIER, [2012?], p. 24), os procedimentos técnicos para a elaboração 
do Plano Diretor partem do macrozoneamento, que é a divisão das zonas 
urbana e rural em unidades territoriais. O Plano Diretor então incentiva, 
qualifica ou proíbe a ocupação das zonas urbanas — residências, comércios, 
serviços, indústrias e equipamentos públicos — de acordo com a capacidade 
entre a infraestrutura e as condições do meio físico. Leva-se em consideração 
as características dos usos e ocupações já existentes, as áreas de preservação 
ambiental ou histórica, a densidade demográfica das áreas, a qualidade do solo, 
os ecossistemas, o preço da terra urbana, o sistema viário e de transportes, as 
Zonas Especiais de Interesse Social, para citar os temas recorrentes.
Você pode arriscar considerar que a “chave” para abrir a “caixa de ferra-
mentas” é a confluência entre os saberes técnico e popular, uma possibilidade 
de equação entre as políticas de governo e as reivindicações das comunidades 
locais. Isso porque a operacionalização do Plano Diretor tem na participação 
de todos os segmentos (públicos, privados e coletivos) — o viés de legitimação 
de sua elaboração e implantação.
em que o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos 
previstos no § 4o do art. 182 da Constituição Federal;
integrantes de áreas de especial interesse turístico;
inseridos na área de influência de empreendimentos ou atividades com 
significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional (RE-
BOUÇAS, 2007, p. 242).
Função social da propriedade urbana12
Transporte, segurança, moradia, saneamento, lazer, comunicação, emprego, saúde, 
cultura, beleza, natureza. São muitos os itens que contribuem para a qualidade de vida 
nas cidades. No vídeo disponível no link a seguir, a urbanista Raquel Rolnik apresenta 
propostas para o atendimento da função social da propriedade urbana agenciada 
pelo Estatuto da Cidade e pelos Planos Diretores municipais.
https://goo.gl/NHoxm6
A gestão das cidades: ordenamento urbano 
e racionalização das funções urbanas
O Estatuto da Cidade signifi cou um grande avanço na provisão e regula-
mentação do aparato jurídico necessário para impulsionar o cumprimento da 
função social na propriedade urbana. Além da promulgação do Estatuto da 
Cidade (2001), vale salientar outra iniciativa importante para a mobilização 
e sensibilização de gestores públicos e da sociedade para a elaboração dos 
Planos Diretores em consonância com a legislação federal: o Ministério das 
Cidades, criado em 2003. Com ampla campanha nacional disseminando os 
princípios do Estatuto da Cidade, diversos municípios iniciaram a elaboração 
de Planos Diretores. Apesar disso, uma pesquisa recente do IBGE revela que no 
ano de 2015 — 14 anos após a instituição do Estatuto da Cidade (2001), cujas 
diretrizes determinaram obrigatoriedade na elaboração dos Planos Diretores 
para uma expressiva parcela dos municípios brasileiros — apenas 50% dos 
municípios tinham um Plano Diretor em vigência. 
Por meio da Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC), o 
IBGE (2016) divulga os dados: em relação ao total de municípios brasileiros, 
no ano de 2015, apenas 50% tinham Plano Diretor, 12,4% estavam elabo-
rando e 37,6% não tinham. Nos municípios com faixa populacional igual ou 
superior a 20 mil habitantes, em que o plano é obrigatório, são identificados 
resultados satisfatórios: no ano de 2015, 89,2% tinham Plano Diretor, 5,3% 
estavam elaborando e 5,5% não tinham. Avaliando a faixa temporal (2005-
2015), é nítida a evolução, em todos os níveis de análise, dos municípios que 
têm plano, principalmente a partir da transição 2005-2009, pois o Estatuto da 
Cidade define como prazo limite o ano 2006 para que concluam seus planos 
13Função social da propriedade urbana
https://goo.gl/NHoxm6
(POMPEU; SOARES, 2016, p. 13). Veja o gráfico da Figura 1 para visualizar 
essa informação.
Figura 1. Percentual de municípios, total, com até 20 mil e com mais de 20 mil habitantes, 
por situação do Plano Diretor — Brasil, 2005/2015.
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (2016, p. 18).
A Figura 1 permite constatar o nítido esforço dos gestores municipais 
em incorporar os Planos Diretores, porém, quanto à regulamentação dos 
instrumentos para sua aplicação prática, os especialistas afirmam que ainda se 
apresentam debilidades e deficiências de natureza técnica. Como usuários da 
cidade e descolados da natureza técnica dos instrumentos de planejamento, nós 
partilhamos de muitos incômodos cotidianos decorrentes do caos urbano em 
nossas cidades. A reduzida conexão que conseguimos estabelecer entre a teoria 
e a prática nos nossos planejamentos frequentemente cria um confronto entre 
a idealização e a realização das medidas previstas em nossos Planos Diretores.
Na perspectiva do usuário da urbe, os enunciados tecnocratas não chegaram 
a impactar significativamente a vida nas cidades. A existência desses instru-
mentos ainda não foi suficiente para melhorar efetivamente a qualidade urbana 
nas cidades brasileiras. Permanecemos reivindicando o direito à cidade na 
forma de melhores condições ambientais, sistemas de transporte, equipamentos 
urbanos, mobilidade, acessibilidade, lazer, habitação, enfim, a efetividade 
do planejamento no cumprimento da função social da propriedade urbana.
Função social da propriedade urbana14
Confirmando as percepções dos cidadãos, autores referenciais sobre ques-
tões urbanas apontam várias fragilidades e inconsistências na aplicabilidade 
sistêmica da legislação, em especial quanto à construção e implementação 
dos Planos Diretores conforme determina a legislação federal. Segundo eles, 
a ‘caixa de ferramentas’ tem permanecido fechada para a aplicação efetiva 
das diretrizes por meio dos Planos Diretores. Grande parte dos gestores mu-
nicipais tratam a ‘chave’ (o Plano Diretor) como uma mera obrigação formal 
e prosseguem à base da intuição, do improviso e, em muitos casos, à mercê 
das pressões externas — leia-se, do capital imobiliário (VILLAÇA, 2005; 
JATOBÁ, 2008; CYMBALISTA, 2007).
Os principais questionamentos e hipóteses quanto à efetividade da cons-
trução e da aplicabilidade dos Planos Diretores para o cumprimento da função 
social da propriedade urbana podem ser elencados como:
a) a frequente consideração do Plano Diretor é como uma construção 
descolada da realidade social, limitando-se a princípios, objetivos e 
diretrizes gerais, não avançando além dessa perspectiva teórica;
b) a manutenção do caráter tecnicista dos planos;
c) a baixa responsabilidade dos gestores públicos, que não incorporam os 
Planos Diretores em suas agendas;
d) a resistência por parte dos setores conservadores à aprovação dos ins-
trumentos mais voltados às necessidades das populações carentes;
e) o predomínio do capital imobiliário, que ocupa espaços cada vez mais 
extensos — condenando a população mais pobre à chamada “expulsão 
branca”, tangida para áreas periféricas de não cidade;
f) a demasiada verticalização, que conduz a mobilidade urbana ao colapso;
g) o uso indevido dos instrumentos indutores do desenvolvimento urbano 
como simples estratégia de aumento da arrecadação municipal sem 
contrapartida em investimentos sociais.
Convivemos com um significativo desvirtuamento na utilização dos me-
canismos de transferência do direito de construir, que beneficia quase que 
exclusivamente os grandes empreendimentos imobiliários em detrimento 
às intervenções sociais. A alteração, (de maneira viciosa) dos instrumentos 
racionalizadores do desenvolvimento urbano colide frontalmente com as 
necessidades e os direitos da maioria da população urbana brasileira. Urge 
que nos identifiquemos com a bandeira de um melhor equilíbrio entre os 
objetivos econômicos e sociais, para aviabilização de um modelo de cidade 
15Função social da propriedade urbana
que seja ao mesmo tempo economicamente dinâmica, socialmente justa e 
ambientalmente sustentável. 
Os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade (em combinação com o 
Plano Diretor) permitem administrar o conflito de interesses de forma menos 
deturpada. É imperativo que as cidades só se tornarão melhores exemplos de 
qualidade de vida para a coletividade se forem o locus de um crescimento 
econômico vigoroso, mas também socialmente inclusivo e sustentável.
No vídeo disponível no link a seguir, a arquiteta e urbanista Ermínia Maricato comenta 
sobre as fronteiras da cidade, o afastamento dos pobres do centro e a ocupação ilegal.
https://goo.gl/mBG3zo
1. O artigo 182 da Constituição 
Federal de 1988 dispõe sobre 
a função social da propriedade 
urbana. Em conformidade com o 
enunciado da Constituição, qual é o 
instrumento básico para a efetivação 
da política de desenvolvimento 
e expansão urbana?
a) A Lei Orgânica dos Municípios, 
aprovada pela Câmara Municipal, 
é instrumento básico da 
política de desenvolvimento 
e de expansão urbana.
b) O Código de Obras e Posturas, 
aprovado pela Câmara Municipal, 
é instrumento básico da 
política de desenvolvimento 
e de expansão urbana.
c) O Plano de Transportes e 
do Sistema Viário, aprovado 
pela Câmara Municipal, 
é instrumento básico da 
política de desenvolvimento 
e de expansão urbana.
d) O Código Ambiental, aprovado 
pela Câmara Municipal, 
é instrumento básico da 
política de desenvolvimento 
e de expansão urbana.
e) O Plano Diretor, aprovado 
pela Câmara Municipal, 
é instrumento básico da 
política de desenvolvimento 
e de expansão urbana.
2. Na madrugada do dia 01/05/2018, 
o edifício Wilton Paes de Almeida, 
de 24 andares, ocupado pelo 
Função social da propriedade urbana16
https://goo.gl/mBG3zo
Movimento Social de Luta por 
Moradia (MSLM) e que abrigava 
140 famílias, foi consumido pelo 
fogo e desabou no Largo do 
Paiçandu, em São Paulo, SP. Além 
da discussão sobre a escassez de 
políticas habitacionais necessárias 
para as metrópoles nacionais, 
essa tragédia trouxe à tona qual 
tema fundamental da Constituição 
Federal e do Estatuto da Cidade?
a) O usucapião especial 
de imóvel urbano.
b) O princípio da função social 
da propriedade urbana.
c) O direito de superfície.
d) O direito de preempção.
e) A outorga onerosa do 
direito de construir.
3. No seu artigo 2º, o Estatuto da 
Cidade preceitua que todos devem 
ter direito a cidades sustentáveis e 
traz 16 incisos destinados a ordenar 
ações de interesse social para a 
democratização da utilização do 
espaço urbano. É considerada 
uma das diretrizes expressas no 
artigo 2º do Estatuto da Cidade:
a) A adequação dos instrumentos 
de política econômica, tributária 
e financeira aos objetivos dos 
empreendimentos privados.
b) A adequação dos instrumentos 
de política econômica, tributária 
e financeira aos objetivos 
da administração federal.
c) A adequação dos instrumentos 
de política econômica, tributária 
e financeira aos objetivos da 
administração municipal.
d) A adequação dos instrumentos 
de política econômica, tributária 
e financeira aos objetivos da 
administração estadual.
e) A adequação dos instrumentos 
de política econômica, tributária 
e financeira aos objetivos do 
desenvolvimento urbano.
4. O Estatuto da Cidade instituiu a 
obrigatoriedade da Plano Diretor 
para municípios brasileiros que 
tenham um determinado perfil 
populacional. Para as cidades 
incluídas na obrigatoriedade de 
implantação de um Plano Diretor, 
o Estatuto da Cidade também 
orienta uma média de intervalo 
de tempo para a revisão desses 
planos. Esses números equivalem a:
a) O plano diretor é uma lei 
municipal obrigatória para os 
municípios com população 
superior a 20 mil habitantes 
e o tempo de revisão 
sugerido é de 10 anos.
b) O plano diretor é uma lei 
municipal obrigatória para os 
municípios com população 
superior a 10 mil habitantes 
e o tempo de revisão 
sugerido é de 5 anos.
c) O plano diretor é uma lei 
municipal obrigatória para os 
municípios com população 
superior a 30 mil habitantes 
e o tempo de revisão 
sugerido é de 15 anos.
d) O plano diretor é uma lei 
municipal obrigatória para os 
municípios com população 
superior a 15 mil habitantes 
e o tempo de revisão 
sugerido é de 20 anos.
e) O plano diretor é uma lei 
municipal obrigatória para os 
municípios com população 
superior a 5 mil habitantes 
17Função social da propriedade urbana
e o tempo de revisão 
sugerido é de 5 anos.
5. O Estatuto da Cidade orienta as 
diretrizes para a construção e 
aplicação dos Planos Diretores 
nos municípios brasileiros. Entre 
as análises e hipóteses formuladas 
pelos especialistas quanto ao 
entendimento da população a 
respeito do cumprimento da 
função social da propriedade 
urbana por meio dos Planos 
Diretores, podemos destacar:
a) a população não tem, 
legalmente, acesso ou 
representatividade na discussão 
e elaboração do Plano Diretor.
b) para a população, o Plano Diretor 
é totalmente compreensível 
e de fácil acesso às 
representatividades comunitárias.
c) para a população, o Plano 
Diretor costuma ser considerado 
uma construção descolada da 
realidade social, mantendo-se 
em uma perspectiva 
excessivamente teórica.
d) a população considera 
que os gestores públicos 
estão comprometidos na 
integridade com a execução 
dos Planos Diretores.
e) a população não está 
descontente com o 
desenvolvimento urbano 
de suas cidades.
BERCOVICI, G. Constituição econômica e desenvolvimento: uma leitura a partir da Cons-
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Função social da propriedade urbana18
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Leituras recomendadas
BRASIL. Ministério das Cidades. Plano diretor participativo: guia para elaboração pelos 
municípios e cidadãos. Brasília, DF: Confea, 2008.
MONTANDON, D. T.; SANTOS JUNIOR, O. A. dos (Org.). Os planos diretores municipais 
pós-estatuto da cidade: balanço crítico e perspectivas. Rio de Janeiro: Letra Capital; 
Observatório das Cidades; IPPUR/UFRJ, 2011. 
ROLNIK, R. Estatuto da cidade: novas perspectivas para reforma urbana. São Paulo: 
Pólis, 2001.
Função social da propriedade urbana20
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