01 Material - Benjamin Zymler

Prévia do material em texto

6º Ciclo de Capacitação em Licitações e Contratos do Ministério da 
Justiça e Segurança Pública 
 
Desafios dos atores do processo de contratação pública considerando a 
NLL, LINDB e entendimentos do TCU 
Objetivos: 
1 – Conhecer os atores do processo de contratação pública, quais 
sejam: agente de contratação, pregoeiro, equipe de apoio, comissões, 
autoridade licitante, autoridade responsável pela autorização da despesa, 
fiscais e gestores, suas competências e possiblidade de responsabilização 
com base na NLL, na LINDB e de acordo com o entendimento do TCU; e 
2 – Conhecer o que muda na NLL em relação aos atores do processo 
de Contratação. 
 
Sumário 
1. Introdução; 
2. Inovações trazidas pela Lei 14.133/2021; 
a. Comentários gerais; 
b. Âmbito de aplicação da nova lei; 
c. Princípios e objetivos; 
3. Responsabilização segundo a Lei de Introdução às Normas do 
Direito Brasileiro (LINDB); 
4. A atuação dos agentes públicos; 
5. Jurisprudência do TCU. 
 
 
1. Introdução 
Os artigos 37, inciso XXI, e 175 da Constituição Federal dispõem 
sobre a obrigatoriedade do procedimento licitatório para a aquisição de bens 
ou serviços pelo Estado: a licitação é a regra. Trata-se de instituto que dá 
concreção à cláusula republicana, inerente aos regimes democráticos. 
Constituição Federal 
“Art. 37. [...] 
 
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, 
serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de 
licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os 
concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, 
mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual 
somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica 
indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.” 
“Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, 
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de 
licitação, a prestação de serviços públicos.” 
É competência privativa da União legislar sobre normas gerais de 
licitação e contratação administrativa, em todas as modalidades, para as 
administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais de todos os entes 
da Federação (CF, art. 22, XXVII). 
Compete ao Distrito Federal, Estados e Municípios legislarem 
suplementarmente sobre licitações: 
“Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: [...] 
XXVII – normas gerais de licitação e contratação, em todas as 
modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e 
fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o 
disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de 
economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III;” 
Com base nesses dispositivos, foram elaboradas as seguintes 
normas de âmbito nacional: 
 Lei 8.666/1993 – que institui normas para licitações e 
contratos da Administração Pública; 
 Lei 10.520/2002 – que institui no âmbito da União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios, a modalidade de licitação 
denominada pregão; 
 Lei 12.232/2010 – que dispõe sobre as normas gerais para 
licitação e contratação pela Administração Pública de serviços 
de publicidade; 
 Lei 12.462/2011 – que institui o Regime Diferenciado de 
Contratações Públicas – RDC; e 
 
 Lei 13.303/2016 – Dispõe sobre o estatuto jurídico das empresas 
estatais. 
 
 
2. Inovações trazidas pela Lei 14.133/2021 
Comentários gerais 
A casa de origem dos projetos que originaram a nova lei de 
licitações foi o Senado Federal (PLS 163/1995 e PLS 559/2013). Na Câmara 
dos Deputados, tais projetos tramitaram conjuntamente, com a designação 
de PL 1292/1995, no qual outros diversos projetos de lei que alteravam a Lei 
8.666/1993 foram apensados. 
O substitutivo apresentado pelo relator, Deputado Augusto 
Coutinho, teve o seu texto final aprovado em setembro/2019 pelo Plenário 
da Câmara dos Deputados. 
O referido projeto de lei retornou para o Senado Federal, tendo em 
vista a mudança ocorrida no texto aprovado pela casa legislativa de origem. 
Por ocasião da segunda apreciação da matéria pelo Senado, o 
projeto tramitou com a denominação PL 4253/2020, sendo relatado pelo 
Senador Antônio Anastasia. O texto final foi aprovado em 10 de dezembro 
de 2020 e sancionado com vetos pelo presidente da república em 1º de abril 
de 2021, como Lei 14.133/2021. 
A nova Lei de Licitações compilou em um único diploma legal 
diversas normas esparsas, o que indubitavelmente representa um grande 
avanço. 
Por outro lado, os 194 artigos da lei exigirão uma longa curva de 
aprendizado dos agentes públicos que irão operar a nova legislação. 
Além disso, apesar de reconhecer diversos avanços pontuais na 
nova lei, tais como a inversão das fases de habilitação e de julgamento das 
propostas, avalio que o rito da nova lei ainda é disfuncionalmente 
burocrático, carregando uma série de controles e procedimentos. 
Entendo que um texto legal mais enxuto, com nível mais elevado 
de abstração, amoldar-se-ia melhor aos tempos atuais. 
Não é simples produzir um texto legal que atenda satisfatoriamente 
à grande diversidade de objetos contratados pela administração pública, 
desde simples compras de material de expediente até obras extremamente 
complexas e vultosas. 
 
Afinal, trata-se de uma lei que será aplicada tanto pela elite do 
funcionalismo público federal quanto pelo gestor municipal dos rincões do 
Brasil. 
O novo diploma legal prevê que as Leis 8.666/1993 e 10.520/2002, 
bem como os arts. de 1 a 47-A da Lei 12.462/2011 serão revogados após 
decorridos 2 anos da publicação da nova lei. 
Assim, há uma regra transitória que permite a aplicação da nova lei 
desde a sua publicação (art. 191). Conforme o dispositivo, o administrador 
pode optar entre licitar segundo as novas regras ou conforme as da legislação 
que será revogada, durante esse período de dois anos. 
Após esse prazo, o novo regime passará a ser obrigatório. Nesse 
intervalo, conviveremos tanto com a legislação nova quanto com as leis 
antigas, tal como ocorreu com a edição da Lei das Estatais (Lei 13.303/2016). 
A nova lei de licitações incorporou vários institutos e 
procedimentos que foram manejados, inicialmente, na jurisprudência do 
TCU. A título de exemplo, cabe listar os seguintes: 
a) Definições de superfaturamento e sobrepreço (Roteiro de Auditoria de 
Obras Públicas); 
b) Imposição de práticas de planejamento, gestão de riscos e melhor 
governança nas contratações públicas (Acórdão 2.622/2015-Plenário); 
c) Especificação de fontes de pesquisa de preço para estimativa do valor 
da licitação para aquisição de bens e contratação de serviços em geral 
(Acórdão 2.170/2007-Plenário); 
d) Uso do Banco de Preços em Saúde (BPS) (Acórdão 247/2017- 
Plenário); 
e) Possibilidade de indicação de marca, desde que circunstancialmente 
motivada (Acórdão 1.521/2003-Plenário); 
f) Vistoria prévia ao local da obra somente quando for imprescindível ao 
cumprimento adequado das obrigações contratuais, podendo ser 
substituída por declaração (Acórdãos 234/2015, 802/2016 e 
2.361/2018, todos do Plenário);
 
g) Credenciamento (Acórdão 351/2010-Plenário); 
h) Adjudicação por itens como regra geral no sistema de registro de 
preços (Acórdão 737/2015-Plenário); 
i) Uso do sistema de registro de preços para serviços comuns de 
engenharia, em que a demanda pelo objeto é repetida e rotineira 
(Acórdão 3.605/2014-Plenário); 
j) Diferenciação entre reajuste e repactuação na contratação de serviços 
contínuos (Acórdão 1.827/2008-Plenário); 
k) Contratação integrada a partir de elementos oriundos de anteprojeto e 
projeto com nível de detalhamento de projeto básico, com 
possibilidade de modificação pela contratada (Acórdão 2.745/2013- 
Plenário); e 
l) Matriz de riscos (Acórdão 1.510/2013-Plenário). 
 
A nova lei é considerada norma geral, consoante disposto no seu 
art. 1º e no seu preâmbulo, sendo aplicável na mesma medida para todos os 
entes federativos, salvo para as estatais,que estão sujeitas à Lei 13.303/2016. 
O termo “norma geral” refere-se, primordialmente, ao conteúdo da norma. 
Da própria acepção da expressão, trata-se de um regramento mais 
amplo e genérico, que não deve descer aos detalhes de aplicação. Não se 
confunde com o âmbito de abrangência da norma. 
É árdua a tarefa de distinguir o que é norma geral ou não em uma 
lei. 
No âmbito da Lei 8.666/1993, a questão foi, inclusive, 
judicializada quando o STF afastou o caráter geral de alguns dispositivos da 
aludida lei, em que pese seu artigo 1º considerar como normas gerais todas 
as suas disposições (ADI 927-MC, em 3/11/1993). 
Em seu artigo 17, a Lei 8.666/93 previu a possibilidade de 
contratação direta – sem licitação prévia – para a alienação de bens pela 
administração em determinadas condições. 
Afastou-se o caráter geral de alguns dispositivos, de forma que 
determinadas restrições somente possuem aplicação no âmbito da União e 
demais entidades por ela controladas. 
 
A questão continuará presente no âmbito da nova Lei 14.133/2021, 
que em diversos pontos trouxe excessivo detalhamento, fato que retiraria o 
caráter de generalidade dessa lei. 
É possível, sim, verificar pontos da nova lei que exauriram 
determinadas matérias, o que permitiria a conclusão de que eles não teriam 
a natureza de norma geral, e, portanto, não se aplicariam aos entes 
subnacionais. 
Cito, como exemplo, diversos dispositivos que estavam 
regulamentados em instruções normativas do Ministério da Economia e 
foram incorporados ao texto legal. 
A exigência e o conteúdo do estudo técnico preliminar, que estava 
regulamentado na IN 40/2020, foi incorporado no dispositivo no art. 18, §§ 
1º e 2º, da nova Lei. O mesmo pode-se dizer a respeito dos procedimentos 
sobre a pesquisa de preços, antes regulamentados pelo disposto na IN 
73/2020, que se encontram presentes no art. 23 da nova lei. 
De qualquer forma, é inegável que a Lei 14.133/2021 traz diversas 
inovações, repetindo em grande parte os novos institutos que foram trazidos 
pelo RDC, tais como, a inversão e “desinversão” de fases, o orçamento 
sigiloso, a contratação integrada, a matriz de riscos, a fase de lance (aberta, 
fechada ou híbrida), a remuneração variável, dentre outros. 
Nos tópicos a seguir, serão ressaltados diversos aspectos da 
referida lei. 
 
Âmbito de aplicação da nova lei 
 
O campo de aplicação subjetiva da nova lei abrange a 
administração direta, autárquica e fundacional da União, Estados e 
Municípios, incluindo os órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, no 
desempenho de sua função administrativa. 
Os fundos especiais dos entes federativos estão também 
subsumidos ao novo texto legal. 
Não serão abrangidas pela norma: 
a) as contratações realizadas pelas empresas estatais, sujeitas à Lei 
13.303/2016, ressalvadas as disposições incluídas no Código Penal 
acerca dos crimes em licitações e contratos administrativos; 
 
b) as contratações realizadas no âmbito de repartições públicas sediadas 
no exterior, que devem observar as peculiaridades locais os princípios 
básicos estabelecidos na nova lei de licitações e contratos 
administrativos, na forma de regulamentação específica a ser editada 
por Ministro de Estado; e 
c) as licitações que envolvam recursos provenientes de empréstimo ou 
doação de agência oficial de cooperação estrangeira ou de organismo 
financeiro do qual o Brasil seja parte, admitidas as condições 
decorrentes de acordos internacionais ou de normas e procedimentos 
desses organismos. 
O campo de aplicação objetiva da lei engloba a alienação e 
concessão de direito real de uso de bens; as compras, inclusive por 
encomenda; a locação; a concessão e permissão de uso de bens públicos; a 
prestação de serviços, inclusive os técnico-profissionais especializados; as 
obras e serviços de arquitetura e engenharia; e as contratações de tecnologia 
da informação e de comunicação. 
As contratações referentes à gestão das reservas internacionais do 
país, inclusive de serviços conexos ou assessórios, serão disciplinadas em ato 
normativo próprio do Banco Central, observados os princípios previstos no 
caput do art. 37 da Constituição Federal. 
Também não se subordinam ao novo regime licitatório as 
contratações sujeitas a normas previstas em legislação própria, tais como os 
serviços de publicidade e propaganda, bem como os contratos que tenham 
por objeto operações de crédito interno ou externo e gestão da dívida pública, 
aí incluídas as contratações de agente financeiro e de concessão de garantia 
relacionadas a tais contratos. 
 
Princípios e objetivos 
O novo regime licitatório deverá ser regido pelos seguintes 
princípios, já previstos na atual legislação (art. 5º): 
 legalidade; 
 impessoalidade; 
 moralidade; 
 igualdade; 
 
 publicidade; 
 probidade administrativa; 
 vinculação ao instrumento convocatório; 
 julgamento objetivo; e 
 desenvolvimento nacional sustentável. 
Além disso, a Lei 14.133/2021 prevê de forma expressa a 
aplicação da Lei de Introdução ao Direito Brasileiro, bem como relaciona 
novos princípios (art. 5º): 
 interesse público; 
 eficiência; 
 eficácia; 
 planejamento; 
 transparência; 
 segregação de funções; 
 motivação; 
 segurança jurídica; 
 razoabilidade; 
 competitividade; 
 proporcionalidade; 
 celeridade; e 
 economicidade. 
O conceito de princípio jurídico é um dos mais relevantes no 
mundo do Direito. Contudo, apesar de sua inegável relevância, ainda não 
existe uma unanimidade sobre esse conceito, inclusive no que concerne à 
distinção entre princípios e regras. 
No âmbito desta exposição, entender-se-ão por princípios as 
normas, explícitas ou implícitas, que determinam as diretrizes fundamentais 
a serem observadas quando da elaboração, interpretação, aplicação e 
integração das leis. 
 
Na esteira do pensamento de J. J. Canotilho, entendo que os 
princípios possuem características fundamentais que os distinguem1: 
a) elevado grau de abstração: estabelecem objetivos que devem ser 
alcançados, sem descrever em detalhes qual é o comportamento correto em 
cada situação específica; 
b) necessidade de regras para sua concretização: por serem vagos 
e indeterminados, carecem de mediações concretizadoras; 
c) desempenho de um papel fundamental na elaboração das demais 
normas, uma vez que definem fins juridicamente relevantes, cujo 
atingimento deve ser buscado por meio da adoção ou da vedação de 
comportamentos estipuladas nas regras; 
d) proximidade da ideia de direito: por estarem vinculados a essa 
ideia, os princípios seriam verdadeiros standards juridicamente vinculantes; 
e) natureza normogenética: fornecem os fundamentos para as 
regras. 
Cabe salientar que, com relativa frequência, vários princípios são 
aplicáveis às situações concretas com as quais se defrontam os gestores 
públicos. 
Nessas hipóteses, é necessário ponderar esses princípios, o que 
implica dizer que eles serão aplicados em graus diferentes, mas não serão 
afastados de todo. 
Ademais, a aplicação dos princípios demanda um processo de 
concretização sucessiva, até alcançar o grau de densidade próprio das regras 
(legais ou infralegais). 
Durante esse processo de densificação, será verificado o grau de 
aplicação de cada um deles. 
Um exemplo bastante frequente de ponderação de princípios 
ocorre na contratação direta, que pressupõe a relativização do Princípio da 
Impessoalidade, uma vez que não existe necessariamente um processo de 
seleção competitivo informado por esse princípio. 
A escolha é feita com base nas condições especiais de uma dada 
entidade, as quais a tornam a mais adequada para realizar a tarefa da qual 
será incumbida. Assim, na ponderação de princípios constitucionais, 
 
1 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e Teoria da Constituição. 5ª ed. Coimbra: 
Amedina, 2002. p. 1144. 
 
preponderam os bens jurídicos envolvidos em cada situação tipificada em lei. 
10 
Esse tipo de escolha, combase na proteção de bens jurídicos 
variados, está consagrado no art. 75 da Lei 14.133/2021. Assim, por exemplo, 
o inciso VI do mencionado artigo prevê a dispensa de licitação quando 
houver possibilidade de comprometimento da segurança nacional, nos casos 
estabelecidos pelo Ministro de Estado da Defesa. 
Nessa hipótese, a necessidade de ser preservada a segurança do 
país prevalece sobre o Princípio da Impessoalidade. 
O Princípio da Impessoalidade não é afastado de todo, apenas não 
prepondera sobre os outros princípios e valores acima citados. 
A escolha feita pela Administração Pública não pode ser arbitrária, 
ao contrário, deve ser motivada, inclusive no que concerne à avaliação da 
capacidade da entidade que vier a ser selecionada para ser contratada. 
Todos esses procedimentos devem ser adotados levando em conta, 
inclusive, o princípio da motivação trazido pela própria lei. 
Assim, os princípios trazidos pela lei são compatíveis ou se 
identificam com os princípios gerais regedores da Administração Pública 
como um todo, em especial com aqueles previstos no caput do art. 37 da 
Constituição Federal. 
Haverá situações de contraposição entre eles, cuja solução 
consiste, não na exclusão de algum deles da ordem jurídica, mas de um 
adequado procedimento de ponderação, segundo o peso e importância de 
cada um. Ou seja, a solução será dada pelo caso concreto de acordo com as 
suas circunstâncias e com a máxima compatibilização possível dos valores 
envolvidos. 
Embora esses princípios sejam inter-relacionados e aplicáveis a 
diversas situações e momentos do procedimento licitatório, é possível, em 
linhas gerais, afirmar que as contratações devem ocorrer: 
a) em um ambiente em que sejam fornecidas iguais condições para 
todos quantos quiserem participar (princípio da igualdade); 
b) consoante os procedimentos previstos no instrumento 
convocatório (princípio da vinculação ao instrumento convocatório); 
c) de forma a serem evitados quaisquer favorecimentos ou 
preferências pessoais por parte dos administradores públicos (princípios da 
impessoalidade e do julgamento objetivo); 
11 
d) buscando-se a proposta mais vantajosa para a entidade e que 
melhor atenda ao interesse público (princípios da moralidade, da probidade 
administrativa, da eficiência e da economicidade). 
No que tange ao princípio da segregação de funções, sua ideia 
central consiste em separar funções, nomeadamente de autorização, 
aprovação, execução, controle e contabilização das operações. 
Nesse sentido, o art. 7º, §1º, da nova lei veda a designação do 
mesmo agente público para atuação simultânea em funções mais suscetíveis 
a riscos, de modo a reduzir a possibilidade de ocultação de erros e de 
ocorrência de fraudes na respectiva contratação. 
Tais disposições alinham-se com reiterados julgamentos do TCU 
sobre a segregação de funções nas contratações públicas, conforme 
precedentes abaixo exemplificados: 
“Viola o princípio da segregação de funções o exame dos 
aspectos legais que envolvem licitações e contratos efetuado por instância 
diretamente subordinada à área responsável pela contratação.” (Acórdão 
1.682/2013-Plenário). 
“É vedado o exercício, por uma mesma pessoa, das atribuições de 
pregoeiro e de fiscal do contrato celebrado, por atentar contra o princípio 
da segregação das funções.” (Acórdão 1.375/2015-Plenário). 
“Solicitação de compra efetuada por comissão de licitação 
infringe o princípio de segregação de funções, que requer que a pessoa 
responsável pela solicitação não participe da condução do processo 
licitatório.” (Acórdão 4.227/2017-1ª Câmara). 
“A participação de servidor na fase interna do pregão eletrônico 
(como integrante da equipe de planejamento) e na condução da licitação 
(como pregoeiro ou membro da equipe de apoio) viola os princípios da 
moralidade e da segregação de funções.” (Acórdão 1.278/2020-1ª Câmara). 
É digno de nota a ausência de menção à seleção da proposta mais 
vantajosa como um dos princípios da licitação, o que pode ser perfeitamente 
suplantado pela inclusão dos princípios do interesse público, da 
competitividade e da economicidade. 
Por outro lado, a seleção da proposta mais vantajosa, inclusive no 
que se refere ao ciclo de vida do objeto, foi relacionado dentre os objetivos 
do processo licitatório (art. 11). 
12 
De acordo com o princípio da economicidade, a aferição da 
vantagem para a Administração será apurada não somente pelo 
imediato conteúdo econômico da proposta inicial, mas também por 
diversos outros fatores de cunho econômico verificáveis no decorrer da 
execução contratual e/ou quando da utilização dos bens adquiridos. 
Assim, os custos indiretos, relacionados com as despesas de 
manutenção, utilização, reposição, depreciação e impacto ambiental do 
objeto licitado, entre outros fatores vinculados ao seu ciclo de vida, poderão 
ser considerados para a definição do menor dispêndio, consoante previsão 
do art. 34, §1º, da lei. 
São objetivos do processo licitatório (art. 11): 
a) Assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação 
mais vantajoso para a Administração Pública, inclusive no que se 
refere ao ciclo de vida do objeto; 
b) Assegurar tratamento isonômico entre os licitantes e a justa 
competição; 
c) Evitar contratações com sobrepreço ou com preços manifestamente 
inexequíveis e superfaturamento na execução do contrato; 
d) Incentivar a inovação e o desenvolvimento nacional sustentável. 
A lei estabelece que a alta administração do órgão ou entidade é 
responsável pela governança das contratações e deve implementar processos 
e estruturas, inclusive de gestão de riscos e controles internos, para avaliar, 
direcionar e monitorar os processos licitatórios e os respectivos contratos, 
com o intuito de alcançar tais objetivos, promover um ambiente íntegro e 
confiável, assegurar o alinhamento das contratações ao planejamento 
estratégico e às leis orçamentárias e promover eficiência, efetividade e 
eficácia em suas contratações (art. 11, parágrafo único). 
A Governança Pública pode ser entendida como o sistema que 
determina o equilíbrio de poder entre os envolvidos (cidadãos, representantes 
eleitos, alta administração, gestores e servidores) com vistas a permitir que 
o bem comum prevaleça sobre os interesses de pessoas ou grupos. Nesse 
sentido, a Governança Pública compreende a estrutura (administrativa, 
política, econômica, social, ambiental, legal) implementada visando a 
garantir que os resultados pretendidos pelas partes interessadas sejam 
adequadamente definidos e alcançados. 
13 
Cabe ressaltar que a governança no setor público compreende os 
mecanismos de liderança, estratégia e controle que são utilizados para 
avaliar, direcionar e monitorar a gestão pública, com vistas à condução de 
políticas e à prestação de serviços de interesse da sociedade. 
Nota-se que, por meio do estudo da governança pública, procura- 
se aprimorar o conhecimento sobre as condições que são necessárias para a 
existência de um Estado eficiente e eficaz. Cumpre destacar que essas 
condições econômicas, sociais e políticas condicionam a forma como o 
governo exerce o seu poder. 
Por fim, é importante observar a inclusão do incentivo à inovação 
como um dos objetivos almejados pela nova lei. A preocupação do legislador 
com o tema manifestou-se em diversas passagens da nova lei, como na 
possibilidade do estabelecimento de margem de preferência para os bens 
manufaturados nacionais e serviços nacionais resultantes de 
desenvolvimento e inovação tecnológica no país (art. 26, §2º). 
Cite-se, ainda, a criação da modalidade licitatória intitulada 
diálogo competitivo, a qual, dentre outras possibilidades, é destinada à 
contratação de objetos que envolvam alguma inovação tecnológica ou 
técnica. 
O incentivo à inovação também está presente na disposição do art. 
81, §4º, prevendo o uso restrito do Procedimento de Manifestação de 
Interesse para startups, “assim considerados os microempreendedores 
individuais,as microempresas e as empresas de pequeno porte, de natureza 
emergente e com grande potencial, que se dediquem à pesquisa, ao 
desenvolvimento e à implementação de novos produtos ou serviços baseados 
em soluções tecnológicas inovadoras que possam causar alto impacto, 
exigida, na seleção definitiva da inovação, validação prévia fundamentada 
em métricas objetivas, de modo a demonstrar o atendimento das 
necessidades da Administração”. 
 
3. Responsabilização segundo a Lei de Introdução às Normas do 
Direito Brasileiro (LINDB) 
A Lei 13.655/2018 introduziu diversas modificações na Lei de 
Introdução ao Direito Brasileiro, Decreto-Lei 4.657/1942 (LINDB). 
Algumas disposições da norma chamam a atenção por buscarem 
propiciar maior segurança jurídica aos gestores públicos em sua atuação:
14 
“Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão 
considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências 
das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos 
administrados. 
§ 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de 
ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas 
as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado 
a ação do agente.” 
Busca-se também propiciar maior segurança jurídica aos 
particulares em sua relação com a máquina estatal: 
“Art. 23. A decisão administrativa, controladora ou judicial que 
estabelecer interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo 
indeterminado, impondo novo dever ou novo condicionamento de direito, 
deverá prever regime de transição quando indispensável para que o novo 
dever ou condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, 
equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais.” 
“Art. 24. A revisão, nas esferas administrativa, controladora ou 
judicial, quanto à validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma 
administrativa cuja produção já se houver completado levará em conta as 
orientações gerais da época, sendo vedado que, com base em mudança 
posterior de orientação geral, se declarem inválidas situações plenamente 
constituídas.” 
Recentes alterações legislativas têm procurado delinear melhor as 
condutas dos agentes públicos que ensejam a aplicação de sanções. Nesse 
sentido, a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (com redação 
dada pela Lei 13.655/2018) trouxe a seguinte disposição: 
“Art. 28. O agente público responderá pessoalmente por suas 
decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro.” 
A norma parece limitar o conceito de culpa àquelas de maior 
gravidade, afastando a responsabilização dos agentes públicos por culpa 
leve. 
A visão do Tribunal sobre o que vem a ser erro grosseiro para os 
propósitos da norma foi originalmente adotada no Acórdão 2.391/2018- 
Plenário, de minha relatoria. 
15 
Na ocasião, o Tribunal decidiu que o erro grosseiro “é o que 
decorreu de uma grave inobservância de um dever de cuidado, isto é, que 
foi praticado com culpa grave”. 
Considerando que a decisão foi o leading case do TCU sobre o 
tema, mostra-se interessante expor a ratio decidendi dessa deliberação. 
Segundo o art. 138 do Código Civil, o erro, sem nenhum tipo de 
qualificação quanto à sua gravidade, é aquele “que poderia ser percebido 
por pessoa de diligência normal, em face das circunstâncias do negócio” 
(grifo acrescido). Se ele for substancial, nos termos do art. 139, torna 
anulável o negócio jurídico. Se não, pode ser convalidado. 
Tomando como base esse parâmetro, o erro leve é o que somente 
seria percebido e, portanto, evitado por pessoa de diligência 
extraordinária, isto é, com grau de atenção acima do normal, consideradas 
as circunstâncias do negócio. 
O erro grosseiro, por sua vez, é o que poderia ser percebido 
por pessoa com diligência abaixo do normal, ou seja, que seria evitado por 
pessoa com nível de atenção aquém do ordinário, consideradas as 
circunstâncias do negócio. Dito de outra forma, o erro grosseiro é o que 
decorreu de uma grave inobservância de um dever de cuidado, isto é, 
que foi praticado com culpa grave. 
A interpretação do TCU foi posteriormente veiculada no Decreto 
9.830, de 10 de junho de 2019, que ao regulamentar os arts. 20 a 30 da 
LINDB, estatuiu, no § 1º do art. 12, que o erro grosseiro seria: 
“[...] aquele manifesto, evidente e inescusável praticado com 
culpa grave, caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de 
negligência, imprudência ou imperícia”. 
Para fins didáticos, o tema pode ser resumido da seguinte forma: 
 
16 
A ausência de reprovabilidade mínima na conduta pode afastar a 
responsabilização do agente público: 
“o responsável atuou de boa-fé, no sentido de executar a missão 
que lhe fora atribuída e que a sua possível culpa pelo resultado malogrado 
não tem gravidade suficiente para determinar o julgamento pela 
irregularidade das contas com imputação de débito [...] 
não considero justo o Tribunal responsabilizar um gestor público 
por uma falha gerencial, sem ponderar adequadamente as circunstâncias 
em que se deram os atos questionados bem como todas as nuances da sua 
conduta,... ainda que desse ato tenha resultado eventual prejuízo ao erário, 
se não identificados na sua conduta elementos de negligência, imprudência 
ou imperícia, como me parece ser o caso destes autos. 
[...] os gestores agiram de boa-fé e foram diligentes na busca pela 
regular execução do contrato. Há de registrar que cabia aos gestores 
controlarem a atuação de mais de 260 funcionários e as falhas apontadas 
limitam-se a uma ínfima parte desse total. 
Por outro lado, a empresa contratada, segundo os autos, agiu com 
desídia e falta de compromisso na execução de suas obrigações, exigindo 
enérgica atuação por parte dos gestores e, provavelmente, dificultando os 
trabalhos dos responsáveis, que tiveram que se preocupar com falhas 
referentes a simples rotina do hospital, como a utilização inadequada de 
produtos de limpeza.” (Grifou-se; voto condutor do Acórdão 1.160/2016- 
Plenário). 
 
4. A atuação dos agentes públicos 
 
Ao tratar dos agentes administrativos envolvidos com as 
contratações públicas, a Lei 8.666/1993 previa a existência de duas 
personagens: a autoridade competente e os membros da comissão de 
licitação. Em regra, a autoridade competente era a responsável pela licitação 
e pelo contrato, ou seja, incumbia a ela, dentre outras coisas, assinar o edital 
– trazendo para si a responsabilidade pelo conteúdo do instrumento 
convocatório –, designar a comissão de licitação, avaliar os atos praticados 
por esses agentes, homologar o procedimento, assinar o contrato e responder 
às impugnações e aos recursos. À comissão de licitação, órgão colegiado, 
 
incumbiam atividades executivas, isto é, examinar as propostas e a 
documentação de habilitação das interessadas. 
Esse cenário sofreu modificações com a introdução do pregão (Lei 
10.520/2002). De modo geral, o papel da autoridade competente manteve-se 
intacto, mas a comissão de licitação foi substituída pela figura do pregoeiro. 
De imediato, houve a concentração de poderes e de atribuições em uma única 
pessoa. Porém, para mitigar essa constatação, passou-se a prever a existência 
de uma equipe de apoio, responsável por dar suporte às atividades do 
pregoeiro. 
A Lei 14.133/2021 trouxe algumas novidades nesse arranjo, em 
que pese mantenha a noção do que viria a ser a autoridade competente 
(autoridade: agente público dotado de poder de decisão, conforme inciso VI 
do artigo 6º da Lei 14.133/2021). 
Nem sempre a autoridade competente corresponde ao ordenador 
de despesas, vai depender do regulamento interno dos órgãos e entidades. 
Como novidade, é importante ressaltar que o legislador previu 
requisitos mínimos para investidura dos agentes públicos responsáveis pelo 
desempenho das funções essenciais à execução das licitações. Isso mostra 
uma evidente preocupação do legislador com a governança das contratações 
e dos contratosadministrativos. Dito de outro modo, a legislação induz à 
promoção da gestão por competências e fomenta a profissionalização da 
administração pública. 
Exige-se dos agentes públicos que: 
I – sejam, preferencialmente, servidor efetivo ou empregado 
público dos quadros permanentes da Administração Pública; 
II - tenham atribuições relacionadas a licitações e contratos ou 
possuam formação compatível ou qualificação atestada por certificação 
profissional emitida por escola de governo criada e mantida pelo poder 
público; e 
III – não sejam cônjuge ou companheiro de licitantes ou 
contratados habituais da Administração nem tenham com eles vínculo de 
parentesco, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, ou de natureza 
técnica, comercial, econômica, financeira, trabalhista e civil. 
As disposições anteriores também se aplicam aos integrantes dos 
órgãos de assessoramento jurídico e de controle interno. 
Com base no princípio da segregação de funções, há vedação para 
 
designação do mesmo agente público para atuação simultânea nas funções 
mais suscetíveis a riscos, de modo a reduzir a possibilidade de ocultação de 
erros e de ocorrência de fraudes na contratação (arts. 5º e 7º, §1º). 
Embora salutar em temos de mitigação de riscos e incremento dos 
mecanismos de controle, tal disposição pode provocar dificuldades 
administrativas para alguns órgãos, notadamente os que dispõem de menor 
estrutura de pessoal. 
Foi prevista a criação da função de agente de contratação, 
responsável pela condução do certame licitatório, que poderá ser substituído 
por uma comissão de contratação em licitações de bens e serviços especiais, 
formada de, no mínimo, três membros (art. 8º). Dito de outro modo: em 
regra, a licitação será conduzida por um agente administrativo apenas, 
denominado na Lei 14.133/2021 de agente de contratação ou pregoeiro; em 
situações excepcionais, quando o objeto da licitação for qualificado como 
especial, permite-se que a licitação seja conduzida por um grupo de agentes 
públicos, denominado de comissão de contratação. 
Verdade seja dita: não há diferença entre a atuação do agente de 
contratação e a do pregoeiro, tanto que a figura do pregoeiro foi prevista uma 
única vez na Lei 14.133/2021 (§5º do artigo 8º: “Em licitação na modalidade 
pregão, o agente responsável pela condução do certame será designado 
pregoeiro”). O objeto do pregão ainda continua sendo a contratação de bens 
e serviços comuns, mas não se vislumbra razão para a manutenção dessas 
duas figuras, como se desempenhassem papeis distintos. 
Dito de outro modo: como não há normas específicas sobre a 
atuação do pregoeiro e como a figura dele é equivalente à do agente de 
contratação, presume-se que sua atuação está sujeita às mesmas normas, 
condicionantes e requisitos exigidos para os agentes de contratação. Nem 
mesmo o artigo 6º da Lei 14.133/2021 traz a definição de pregoeiro, a 
despeito de haver detalhamento dos conceitos de agente e de comissão de 
contratação. 
Portanto, aplica-se ao pregoeiro a definição legal do agente de 
contratação constante no art. 6º, inciso LX, da Lei 14.133/2021: “pessoa 
designada pela autoridade competente, entre servidores efetivos ou 
empregados públicos dos quadros permanentes da Administração Pública, 
para tomar decisões, acompanhar o trâmite da licitação, dar impulso ao 
procedimento licitatório e executar quaisquer outras atividades necessárias 
ao bom andamento do certame até a homologação”. 
O agente de contratação será auxiliado por equipe de apoio e 
 
responderá individualmente pelos atos que praticar, salvo quando induzido a 
erro pela atuação da equipe. 
No caso dos integrantes da comissão de contratação, do mesmo 
modo que ocorria em relação à comissão de licitação (§3º do artigo 51 da Lei 
8.666/1993), estes responderão solidariamente por todos os atos praticados 
pela comissão, ressalvado o membro que expressar posição individual 
divergente fundamentada e registrada em ata lavrada na reunião em que 
houver sido tomada a decisão. 
A lei reservou para posterior regulamentação as regras relativas à 
atuação do agente de contratação e da equipe de apoio, ao funcionamento da 
comissão de contratação e à atuação de fiscais e gestores de contratos, 
cabendo a previsão da possibilidade de eles contarem com o apoio dos órgãos 
de assessoramento jurídico e de controle interno para o desempenho de suas 
funções. 
Em licitação que envolva bens ou serviços especiais cujo objeto 
não seja rotineiramente contratado pela Administração, poderá ser 
contratado, por prazo determinado, serviço de empresa ou de profissional 
especializado para assessorar os agentes públicos responsáveis pela 
condução da licitação. 
O art. 9º da lei traz um rol de vedações aos agentes que atuam nas 
contratações governamentais. São elas: 
I – admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos que praticar, 
situações que: 
a) comprometam, restrinjam ou frustrem o caráter competitivo do 
processo licitatório, inclusive nos casos de participação de sociedades 
cooperativas; 
b) estabeleçam preferências ou distinções em razão da 
naturalidade, da sede ou do domicílio dos licitantes; 
c) sejam impertinentes ou irrelevantes para o objeto específico do 
contrato; 
II – estabelecer tratamento diferenciado de natureza comercial, 
legal, trabalhista, previdenciária ou qualquer outra entre empresas 
brasileiras e estrangeiras, inclusive no que se refere à moeda, à modalidade 
e ao local de pagamento, mesmo quando envolvido financiamento de 
agência internacional; 
III – opor resistência injustificada ao andamento dos processos e, 
 
indevidamente, retardar ou deixar de praticar ato de ofício, ou praticá-lo 
contra disposição expressa em lei. 
Não poderá participar, direta ou indiretamente, da licitação ou da 
execução do contrato agente público de órgão ou entidade licitante ou 
contratante, devendo serem observadas as situações que possam configurar 
conflito de interesses no exercício ou após o exercício do cargo ou emprego, 
nos termos da legislação que disciplina a matéria. 
O art. 10 inova ao prever que a advocacia pública, ressalvando o 
caso de prática de atos ilícitos dolosos, poderá promover a representação 
judicial ou extrajudicial dos agentes públicos caso estes precisem se defender 
nas esferas administrativa, controladora ou judicial em razão de ato praticado 
com estrita observância de orientação constante em parecer jurídico. 
A respeito do parecer jurídico, o art. 53 da lei detalhou a matéria, 
prevendo que, ao final da fase preparatória, o processo licitatório seja 
apreciado pelo órgão de assessoramento jurídico da Administração, que 
realizará controle prévio de legalidade mediante análise jurídica da 
contratação. 
Trata-se de outra novidade da nova lei, considerando que a Lei 
8.666/1993 somente impunha, nessa etapa, a análise da minuta do edital, nos 
exatos termos do art. 38, parágrafo único, da norma. 
A partir da nova lei, o parecer jurídico deve contemplar a análise 
jurídica de todos os documentos que compõem a fase preparatória, que serão 
analisados sob a perspectiva do cumprimento das normas aplicáveis à 
matéria. 
O parecer deve apreciar o processo licitatório conforme critérios 
objetivos prévios de atribuição de prioridade, bem como ser redigido em 
linguagem simples e compreensível e de forma clara e objetiva, com 
apreciação de todos os elementos indispensáveis à contratação e com 
exposição dos pressupostos de fato e de direito levados em consideração na 
análise jurídica. 
 
5. Jurisprudência do TCU 
 
Responsabilidade de parecerista jurídico 
 
O Tribunal tem jurisprudência no sentido de que o parecerista 
jurídico pode ser responsabilizado solidariamente com os gestores por 
irregularidades ou prejuízos ao Erário, conforme os Acórdãos 190/2001, 
 
19/2002, 1.161/2010 e 40/2013, todos do Plenário. Como se percebe, esse 
entendimento foi construído na vigência da Lei 8.666/1993, mas, mesmo 
com a entrada em vigor da NLLC, nãose vislumbram razões para modificar 
essa posição tradicional do Tribunal. 
A possibilidade de o TCU responsabilizar pareceristas foi 
confirmada pelo Supremo Tribunal Federal no âmbito do Mandado de 
Segurança 24.584-1/DF, em especial quando da emissão de parecer em 
consulta obrigatória. Porém, ainda que a natureza opinativa do parecer 
jurídico afaste, em regra, a responsabilidade de seu emitente, há alguns casos 
em que o Tribunal entendeu que a responsabilidade deveria subsistir, caso se 
demonstrasse culpa ou erro grosseiro (Acórdão 1.656/2015-Plenário, Rel. 
Min. Marcos Bemquerer). 
 
Responsabilidade pelo acúmulo irregular de funções licitatórias (segregação 
de funções) 
A participação de servidor na fase interna do pregão eletrônico 
(como integrante da equipe de planejamento) e na condução da licitação 
(como pregoeiro ou membro da equipe de apoio) viola os princípios da 
moralidade e da segregação de funções (Boletim de Jurisprudência 
299/2020). 
Nos contratos de soluções de tecnologia da informação, o atesto 
de faturas por parte do gestor do contrato, sem a manifestação do fiscal 
técnico quanto à avaliação dos serviços executados ou dos bens entregues, 
viola o art. 34, incisos II e III, da IN-SLTI 4/2014, bem como o princípio da 
segregação de funções (Boletim de Jurisprudência 197/2017). 
 
Responsabilidade do superior hierárquico quando se baseia em pareceres 
técnicos 
Não cabe a responsabilização de dirigente de órgão ou entidade 
por irregularidade que só poderia ser detectada mediante completa e 
minuciosa revisão dos atos praticados pelos subordinados, sobretudo na 
presença de pareceres técnico e jurídico recomendando a prática do negócio 
jurídico, salvo quando se tratar de falha grosseira ou situação recorrente, que 
impede o reconhecimento da irregularidade como caso isolado (Boletim de 
Jurisprudência 272/2019). 
A decisão adotada com base em pareceres técnicos não afasta, por 
si só, a responsabilidade da autoridade hierarquicamente superior por atos 
 
considerados irregulares, uma vez que o parecer técnico não vincula o gestor, 
que tem a obrigação de examinar a sua correção, em razão do dever legal de 
supervisão que lhe cabe (Boletim de Jurisprudência 151/2016). 
A aprovação de projeto básico que não atenda ao disposto no art. 
6º, inciso IX, e no art. 12 da Lei 8.666/1993 pode ensejar a responsabilização 
dos pareceristas da área técnica que endossaram o projeto (Boletim de 
Jurisprudência 125/2016). 
A responsabilização do gestor que age com base em 
parecer técnico deve estar fundamentada em prova concreta e objetiva de que 
o parecer apresentava falhas perceptíveis por qualquer administrador de 
conhecimento mediano, especialmente quando emitido no exercício regular 
das funções do técnico e não por delegação de competência (Boletim de 
Jurisprudência 108/2015). 
O dirigente que assina peça técnica em licitação (termo de 
referência ou, em sua ausência, instrumento convocatório), sem que sua 
conduta seja precedida, acompanhada ou mesmo subsidiada por 
pareceres técnicos, avoca para si a responsabilidade por eventuais 
irregularidades constatadas (Boletim de Jurisprudência 90/2015). 
A homologação de certame licitatório é ato administrativo de alta 
relevância, porquanto se trata do momento em que a autoridade competente 
tem o poder-dever de verificar a legalidade dos atos praticados e avaliar a 
conveniência da contratação. Não é um ato de simples anuência com os 
da comissão de licitação, ainda que lastreados em parecer jurídico (Boletim 
de Jurisprudência 58/2014). 
 
Responsabilidade da comissão de licitação 
 
Não cabe à comissão de licitação avaliar o conteúdo da pesquisa 
de preços realizada pelo setor competente do órgão, pois são de 
sua responsabilidade, em regra, apenas os atos relacionados à condução do 
procedimento licitatório (Informativo de Licitações e Contratos 387/2020). 
Deficiências de experiência e de capacitação para o exercício de 
suas atribuições não são causas excludentes de culpabilidade de membros de 
comissões de licitação, os quais podem ser responsabilizados 
solidariamente quando não agem com os devidos zelo e diligência e 
ocasionam grave ofensa ao ordenamento jurídico (Boletim de Jurisprudência 
277/2019).
 
Membros de comissão de licitação não devem ser 
responsabilizados por sobrepreço ou superfaturamento decorrente de 
orçamento estimativo com preços acima de mercado, salvo se houver prova 
de que tenham participado da elaboração do orçamento (Boletim de 
Jurisprudência 277/2019). 
Eventual erro de cálculo que leve à desclassificação indevida de 
proposta por inexequibilidade de preço (art. 48, §1º, da Lei 8.666/1993) deve 
ser atribuído à comissão de licitação, e não à autoridade responsável pela 
homologação do certame. Não é razoável esperar que tal autoridade refaça o 
trabalho de responsabilidade de outrem a fim de assegurar-se do acerto da 
desclassificação de proposta tida por inexequível (Boletim de Jurisprudência 
257/2019). 
A irregularidade concernente à realização de certame licitatório 
sem prévio estudo de impacto ambiental não deve ser imputada aos 
integrantes da comissão de licitação, porquanto suas competências são 
meramente executórias e consistem, basicamente, na efetivação dos 
procedimentos necessários à habilitação e à classificação de propostas, 
conforme se depreende da Lei 8.666/1993 (Boletim de Jurisprudência 
177/2017). 
Irregularidades inerentes à etapa de planejamento da contratação 
não podem ser imputadas aos integrantes da comissão de licitação designada 
para a fase de condução do certame (Boletim de Jurisprudência 90/2015). 
A falta ou a insuficiência de verificação e análise dos documentos 
apresentados pelos licitantes configura negligência no desempenho das 
atribuições da comissão de licitação e infração ao princípio da eficiência, 
respondendo os seus membros solidariamente por todos os atos por ela 
praticados (Boletim de Jurisprudência 30/2014). 
 
Responsabilidade do pregoeiro 
 
Exigências para habilitação são inerentes à etapa de planejamento 
da contratação, razão pela qual irregularidades apuradas nessa fase não 
devem ser imputadas a pregoeiro ou a membros de comissão de 
licitação, designados para a fase de condução do certame (Boletim de 
Jurisprudência 261/2019). 
Não cabe ao pregoeiro avaliar o conteúdo da pesquisa de preços realizada 
pelo setor competente do órgão, pois são de sua responsabilidade, em 
regra, apenas os atos relacionados à condução do procedimento licitatório 
 
(Acórdão 1.372/2019-Plenário, de minha relatoria). 
O pregoeiro não pode ser responsabilizado por irregularidade em 
edital de licitação, já que sua elaboração não se insere no rol de competências 
que lhe foram legalmente atribuídas. No entanto, imputa- 
se responsabilidade a pregoeiro, quando contribui com a prática de atos 
omissivos e comissivos, na condução de certame cujo edital contenha 
cláusulas sabidamente em desacordo com as leis de licitações públicas, 
porque compete ao pregoeiro, na condição de servidor público, caso tenha 
ciência de manifesta ilegalidade, recusar-se ao cumprimento do edital e 
representar à autoridade superior (art. 116, incisos IV, VI e XII e parágrafo 
único, da Lei 8.112/90) (Acórdão 1.729/2015-1ª Câmara, Rel. Min. Bruno 
Dantas). 
A prática de atos irregulares por pregoeiro pode ensejar a apenação 
da autoridade que homologou o certame, quando tais irregularidades são 
facilmente constadas a partir da análise isolada da ata do pregão (Acórdão 
3.785/2013-2ª Câmara, Rel. Min. José Jorge). 
O pregoeiro não deve ser responsabilizado pela ausência, no edital, 
de critérios objetivos para a desclassificação de propostas, uma vez que não 
lhe cabe a elaboração do edital e do termo de referência (art. 9º, § 2º, do 
Decreto 5.450/2005). No entanto, pode ele responder por adotar critérios de 
iniciativa própria (Acórdão 2.692/2019-1ª Câmara, Rel. Min. Bruno Dantas). 
 
Responsabilidade da equipe de apoioA responsabilidade dos integrantes da equipe de apoio ao 
pregoeiro somente emerge se agirem com dolo, cumprirem ordem 
manifestamente ilegal ou deixarem de representar à autoridade superior na 
hipótese de terem conhecimento de ilegalidade praticada pelo pregoeiro, 
uma vez que os membros da equipe dão suporte a este, mas não praticam 
atos decisórios e não avaliam questões de mérito do certame, cuja 
competência é do pregoeiro (Acórdão 3.178/2016-Plenário, Rel. Min. Ana 
Arraes). 
Os integrantes da equipe de apoio não possuem poder decisório, 
portanto, em regra, não respondem pelas decisões adotadas pelo pregoeiro 
(Acórdão 10.041/2015-2ª Câmara, Rel. Marcos Bemquerer). 
 
Responsabilidade do fiscal 
O fiscal de contrato, especialmente designado para o 
acompanhamento da obra, pode ser responsabilizado quando se omite na 
adoção de medidas necessárias à manutenção do ritmo de execução normal 
do empreendimento (Boletim de Jurisprudência 284/2019). 
O fiscal do contrato não pode ser responsabilizado caso não lhe 
sejam oferecidas condições apropriadas para o desempenho de suas 
atribuições. Na interpretação das normas de gestão pública, deverão ser 
considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências 
das políticas públicas a seu cargo (art. 22, caput, do Decreto-lei 4.657/1942 
- Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro) (Boletim de 
Jurisprudência 263/2019). 
O fato de haver assessoramento de terceiros para auxiliar 
o fiscal de contrato não afasta a sua responsabilidade pelo atesto de serviços 
que posteriormente se revelem executados com imperfeições [...] (Boletim 
de Jurisprudência 194/2017). 
O fiscal do contrato tem o dever de conhecer os limites e as regras 
para alterações contratuais definidos na Lei de Licitações, e, por conseguinte, 
a obrigação de notificar seus superiores sobre a necessidade de realizar o 
devido aditivo contratual, evitando a atestação da execução de itens não 
previstos no ajuste, sob pena de ser-lhe aplicada a multa do art.58, inciso II, 
da Lei 8.443/92 (Boletim de Jurisprudência 68/2015). 
Responsabilidade solidária daquele que designa o fiscal do 
contrato e não lhe dá os meios necessários para o exercício das suas 
atribuições (Informativo de Licitações e Contratos 6/2010). 
 
Responsabilidade do gestor do contrato 
O gestor de contrato responde por nepotismo ao não coibir a 
admissão de familiar seu por empresa prestadora de serviço terceirizado em 
contratações sob a sua fiscalização, por afronta aos princípios da moralidade 
e da impessoalidade (Boletim de Jurisprudência 196/2017). 
Os gestores das áreas responsáveis por conduzir licitações devem 
autuar processo administrativo com vistas à apenação das empresas que 
praticarem, injustificadamente, na licitação, na contratação ou na execução 
contratual, ato ilegal tipificado no art.7º da Lei 10.520/2002, sob pena de 
responsabilização (Boletim de Jurisprudência 77/2015). 
 
Responsabilidade de agentes políticos 
Como regra, o TCU não imputa responsabilidade financeira a 
agentes políticos, quando eles não praticam atos de gestão. Todavia, há 
determinadas circunstâncias que podem levar à responsabilização de tais 
agentes, como se verificam nos precedentes a seguir: 
- Irregularidades materialmente relevantes e abrangentes 
“Não cabe imputação de responsabilidade a agentes políticos quando não 
há a prática de atos administrativos de gestão, exceto se as irregularidades 
tiverem um caráter de tal amplitude e relevância que, no mínimo, fique 
caracterizada grave omissão no desempenho de suas atribuições de 
supervisão hierárquica.” (Acórdão 760/2015-Plenário. Relator: Ministro- 
Substituto Marcos Bemquerer; Acórdãos nº 1.625/2015-Plenário. Relator: 
Ministro-Substituto Marcos Bemquerer). 
 
- Erro grosseiro e culpa grave na celebração de convênio 
“A existência de pareceres técnico e jurídico não exime a responsabilidade 
de agente político que, ao assinar convênio, permite o repasse de verbas 
federais a objeto não elegível pela política pública sobre a qual tem a 
obrigação precípua de promover e zelar, pois caracteriza conduta com erro 
grosseiro e culpa grave.” (Acórdão 11.069/2019-1ª Câmara, de minha 
relatoria). 
 
- Conhecimento das irregularidades ou omissão grave 
“A imputação de responsabilidade a agente político é possível, razoável e 
necessária nos casos em que tenha contribuído de alguma forma para as 
irregularidades, em que delas tinha conhecimento, ou, ainda, em que houve 
alguma omissão grave de sua parte.” (Acórdão 2.922/2013-Plenário. 
Relator: Ministro José Jorge). 
 
Responsabilização financeira de particulares estranhos à administração 
pública 
Em um primeiro momento, a jurisprudência do TCU consolidou-se 
no sentido de que a condenação em débito de empresa contratada somente 
era possível na hipótese de haver atos ilícitos praticados por servidores 
 
públicos, ensejando a responsabilidade solidária com a contratada (Acórdão 
479/2010-Plenário e Acórdão 550/2010-Plenário, ambos de minha revisão, 
dentre outros). 
Posteriormente, o TCU reviu o seu posicionamento, passando a 
admitir a condenação em débito de pessoa jurídica privada por danos 
cometidos ao Erário sem a imputação de solidariedade com agentes da 
administração pública. 
Tal mudança ocorreu a partir da edição do Acórdão nº 946/2013- 
Plenário (de minha relatoria), quando se decidiu que “o agente particular 
que tenha dado causa a dano ao erário está sujeito à jurisdição do Tribunal 
de Contas da União, independentemente de ter atuado em conjunto com 
agente da Administração Pública, conforme o art. 71, inciso II, da 
Constituição Federal. Cabe ao TCU delimitar as situações em que os 
particulares estão sujeitos a sua jurisdição”. 
 
 
Obrigado!