Os impactos da Emenda Constitucional 103

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UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
PROJETO DE DISSERTAÇÃO
Linha de pesquisa: Direito do Trabalho e Previdenciário
Os impactos da Emenda Constitucional 103/2019 sobre o equilíbrio financeiro e atuarial dos Regimes Próprios de Previdência Social dos Municípios do Estado do Rio de Janeiro e seus segurados.
Rio de Janeiro
2021.
Resumo: O Regime Próprio de Previdência Social foi concebido pela Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988, com a finalidade de conceder benefícios previdenciários aos servidores públicos da União, Estados, Municípios e Distrito Federal. Diversas Emendas Constitucionais e Leis Infraconstitucionais foram editadas desde a sua criação. A atual reforma previdenciária constitucional foi instituída através da Emenda Constitucional nº 103/2019, reformando alguns ditames e acrescendo disposições que devem ser lavadas a termo pelos municípios do Rio de Janeiro, objeto da pesquisa. Os impactos desta norma sobre o equilíbrio financeiro e atuarial sobre os RPPS e seus segurados são os objetos de pesquisa propostas por este projeto para desenvolvimento à nível de mestrado.
1. INTRODUÇÃO
O Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) foi concebido pela Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988 (CRFB/1988), em seu artigo 40, com a finalidade de conceder benefícios previdenciários aos servidores públicos da União, Estados, Municípios e Distrito Federal.
À época da promulgação da Carta Magna, o artigo 40 disciplinava as formas de aposentadoria dos servidores, mas não previa as contribuições do ente federativo ou dos servidores. Além disso, os benefícios que deveriam ser concedidos apresentavam lacunas na especificação, o que tornou o Regime Próprio insustentável para os Tesouros públicos, tanto que ocasionou a edição de diversas Emendas Constitucionais e leis infraconstitucionais.
A primeira Emenda Constitucional que alterou sensivelmente o regime de previdência do servidor público foi a nº 03, de 17 de março de 1993, que disciplinou o princípio contributivo ao incluir, no artigo 40, o § 6º, estabelecendo que as aposentadorias e pensões dos servidores públicos federais seriam custeadas com recursos provenientes da União e das contribuições de seus servidores.
Em 15 de novembro de 1998, através da Emenda Constitucional nº 20, dez anos após a promulgação da CRFB, o caráter contributivo recebe destaque, com sua redação compondo o caput do artigo 40, e a necessidade de observância do equilíbrio financeiro e atuarial para a manutenção do Regime em todos os entes da federação nasce como parâmetro geral constitucional.
O equilíbrio financeiro diz respeito à capacidade de fazer face aos compromissos previdenciários no curto prazo. Já o equilíbrio atuarial tem relação com o fluxo de pagamentos a médio e longo prazo, já que os atuais contribuintes do Regime, futuramente, após adimplemento das condições estabelecidas, farão jus aos benefícios compulsoriamente contratados.
As formas de manutenção do equilíbrio financeiro e atuarial dos Regimes Próprios passaram a ser tratadas por lei específica.
Em 1998, ocorre a sanção da Lei Ordinária Federal nº 9.717, que dispõe sobre as regras gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal, e que define, já no artigo 1º, II, que os Regimes Próprios seriam financiados com recursos provenientes do ente instituidor e das contribuições dos servidores, inclusive dos inativos, e dos pensionistas.
O caput do art. 2º do mesmo diploma legal, disciplina que a contribuição do ente instituidor não poderá ser inferior nem superior ao dobro da contribuição do servidor, mas o parágrafo 1º deste artigo responsabiliza o ente pela cobertura de eventuais insuficiências financeiras do RPPS, decorrentes do pagamento de benefícios previdenciários.
Já o art. 3º estabelece que as alíquotas de contribuição dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios em seus RPPS não poderão ser inferiores às dos servidores da União.
Em 2003 foi promulgada a Emenda Constitucional (EC) nº 41, modificando regras constitucionais, entre elas algumas do art. 40.
O texto infraconstitucional relativo ao caráter contributivo do ente, dos servidores ativos, servidores aposentados e pensionistas (Lei nº 9.717/1998), passa a complementar a norma constitucional. 
Ademais, a Carta Magna inova no universo jurídico com o princípio da solidariedade previdenciária dos RPPS, muito embora o artigo 3º da Constituição, que descreve os objetivos fundamentais da República Federativa Brasil expresse, no inciso I, que um destes objetivos é “construir uma sociedade livre, justa e solidária” e o caput do artigo 195 normatize que “a seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei. Há que se registrar, ainda, que o artigo 12 da Emenda Constitucional nº 20/1998 reitera que para o custeio da seguridade e dos diversos regimes previdenciários, são exigíveis as contribuições estabelecidas em lei. 
No entanto, para garantir que o princípio da solidariedade se aplique ao Regime Próprio, dirimindo qualquer dúvida a esse respeito, a EC nº 41/2003 o acrescenta ao artigo 40, a despeito de redundâncias, in verbis:
Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. (EC nº 41/2003). 
	
Por princípio da solidariedade, Cardoso (2010) defende que
A seguridade social pode ser conceituada como a rede protetiva formada pelo Estado e por particulares, com contribuições de todos, incluindo parte dos beneficiários dos direitos, no sentido de estabelecer ações para o sustento de pessoas carentes, trabalhadores em geral e seus dependentes, providenciado a manutenção de um padrão mínimo de vida digna (IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de direito previdenciário. 8ª edição. Rio de Janeiro: Impetus, 2006, p. 04.
Desta forma, entende-se que não há proporcional correspondência entre as contribuições do servidor para a previdência e uma contrapartida direta, tanto que, em dadas condições, aposentados e pensionistas do Regime são contribuintes do mesmo, sem expectativa de direitos suplementares. Este tema, no entanto, é bastante discutido, mas para o atendimento aos objetivos desta pesquisa, resta suficiente neste momento.
Em 12 de novembro de 2019, foi promulgada a Emenda Constitucional nº 103, com o objetivo de alterar o sistema de previdência social e estabelecer regras de transição e disposições transitórias, sendo esta a norma vigente.
Enquanto algumas alterações foram semânticas, outras guardam significativas diferenças, tanto para ingressantes no serviço público a partir da publicação da norma constitucional, quanto para os atuais servidores ativos, aposentados e pensionistas.
Com a atual norma, o artigo 40, dedicado a tratar da previdência do servidor público, passa a ter a seguinte redação:
O regime próprio de previdência social dos servidores titulares de cargos efetivos terá caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente federativo, de servidores ativos, de aposentados e de pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial (CRFB/1988, art. 40. Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019).
O parágrafo primeiro, que à época de vigência da Emenda Constitucional 20/98, remontando ao princípio da isonomia, garantia a integralidade de proventos ao aposentado (princípio da paridade), e que, na redação dada pela Emenda Constitucional 41/2003 extinguiu a integralidadeda remuneração do cargo efetivo para a concessão de aposentadoria para servidores que ingressassem no serviço público após sua promulgação, passa à seguinte redação:
“§ 1º O servidor abrangido por regime próprio de previdência social será aposentado:” (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)
O inciso I extingue a figura da invalidez permanente para criar, no âmbito dos RPPS, a doença incapacitante.
Tais expressões são similares, mas não sinônimas. 
Doença incapacitante é a enfermidade que produz incapacidade para desempenhar as tarefas da vida diária e as atividades laborais do ser humano.A doença incapacitante pode ser passível de tratamento e controle com recuperação total ou parcial da capacidade laborativa, não resultando obrigatoriamente em invalidez (Manual de perícia em saúde do servidor público federal. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Disponível em <https://repositorio.cgu.gov.br/handle/1/38801>. Acesso em 24/09/2021).
Ademais, traz a obrigatoriedade de avaliações periódicas para avaliação das condições levadas a efeito para concessão do benefício.
Quanto à frequência destas avaliações e demais protocolos, o texto constitucional deixou à cargo dos respectivos entes federativos, que deverão editar leis que disciplinem tal matéria.
Sobre os requisitos para aposentadoria voluntária presentes no inciso III da Constituição, com redação dada pela Emenda Constitucional 20/1998, relativos ao tempo de serviço público, ao tempo no cargo efetivo em que se daria a concessão do benefício, à idade e ao tempo de contribuição que alcançavam os servidores públicos de todos os entes da federação, foram desconstitucionalizados, exceto para os servidores públicos federais. A nova redação prevê a idade mínima para os servidores da União, e delega aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a adoção de critérios referentes à idade mínima e demais requisitos, com observância ao tempo contributivo. Tais ditames devem estar presentes nas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas dos Municípios.
O parágrafo segundo do art. 40, que até a publicação do texto constitucional atual vigeu com a Emenda Constitucional 20/1998 estabelecendo teto remuneratório de, no máximo, a remuneração no cargo efetivo em que se deu a aposentaria ou a concessão da pensão, passou a estabelecer que os proventos de aposentadoria não serão inferiores ao salário mínimo ou superiores ao teto estabelecido para o Regime Geral de Previdência Social. Quanto ao valor do benefício, há de ser definido de acordo com a base contributiva e a implementação de plano de previdência complementar, de adesão facultativa dos servidores que já estejam em atividade quando da instituição do plano.
O parágrafo terceiro, que previa o instituto da paridade aos servidores públicos quando da aposentaria nos moldes da Emenda Constitucional 20/1998 e o fim deste instituto para os servidores que entrassem no serviço público a partir da data de publicação da Emenda Constitucional 41/2003, a partir da publicação da EC n 103/2019 passa à normatização dos entes federativos, ou seja, o princípio da integralidade de proventos deixa de ser norma constitucional.
Entretanto, até que haja alterações na legislação dos RPPS dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, para que não ocorram prejuízos aos servidores, as normas constitucionais e infraconstitucionais anteriores deverão ser aplicadas às aposentadorias (EC nº 103/2019, art. 4º, §§ 9º, 10).
 Com relação ao parágrafo quarto, segue presente o princípio da impessoalidade, com vedação expressa à adoção de critérios diferenciados para a aposentação dos servidores públicos.
No entanto, o texto vigente concede possibilidade ao estabelecimento de idade e tempo de contribuições diferenciados para servidores portadores de deficiências, desde que previamente submetidos à avaliação biopsicossocial, e a servidores que, em razão de suas atividades, estejam submetidos à exposição química, física ou biológica. Insta salientar que, no último caso, a exceção é válida para a forma de exercício da atividade, não da categoria profissional ou cargo (CRFB/1988. Art. 4-A, art. 4-C. Redação dada pela EC 103/2019).
Quanto à aposentadoria especial para o professor da educação infantil, ensino fundamental e médio, que comprove tempo de efetivo exercício das funções de magistério, segue a norma da redução em cinco anos na idade e tempo de contribuição. Entretanto, as idades e tempo de contribuição dependerão do que regulamentar, para os demais servidores, as Constituições Estaduais e Leis Orgânicas de cada ente federativo (CRFB/1988, art. 40, $5). 
A Carta Magna já vedava, a partir da Emenda Constitucional nº 20/1998, a percepção de mais de uma aposentadoria concedida pelo RPPS, momento no qual, inclusive, ditava a mesma regra às pensões, fazendo exceção apenas quanto aos cargos constitucionalmente acumuláveis.
A partir da vigência da Emenda Constitucional nº 103/2019, além dessa expressa vedação e exceção, constitui ato inconstitucional a inobservância de outras vedações, parâmetros e demais condições estabelecidas para o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) no que tange à acumulação do benefício de aposentadoria (CRFB/1988. Art. 40 § 6º).
A exemplo das regras para aposentadoria que foram suprimidas do texto constitucional para elaboração de cada ente federativo, o benefício de pensão por morte também será concedido de acordo com o ordenamento normativo de cada ente, assegurado que em se tratando da única fonte de renda formal do dependente, não poderá ter valor mensal inferior ao salário mínimo vigente (CRFB/1988. Art. 40 § 7º).
Enquanto da vigência da totalidade vinculativa da Emenda Constitucional nº 20/1998, os entes federativos tinham a prerrogativa de limitar o valor das aposentadorias e pensões por morte, nos RPPS, ao teto constitucional estabelecido ao RGPS, desde que instituíssem regime de previdência complementar aos seus servidores.
Com a promulgação do novo texto trazido pela Emenda Constitucional nº 103/2019, os entes que constituíram Regime Próprio de Previdência até a vigência da norma, terão obrigatoriamente que instituir o citado regime de previdência complementar e, da mesma forma, observar o teto constitucional do RGPS para os benefícios do RPPS. Ainda assim, é facultado ao servidor a filiação ao regime de previdência complementar mediante sua prévia opção, desde que ele tenha ingressado no serviço público até a data de instituição do citado regime (CRFB/1988. Art. 40, § 14 cc § 16). 
Outra mudança significativa em vigor desde a Emenda Constitucional nº 103/2019 é que o texto incluído pela Emenda Constitucional nº 47/2005 ao parágrafo 21 do artigo 40, que previa contribuição previdenciária para aposentadorias e pensões que superassem o dobro do teto constitucional aos benefícios concedidos pelo RGPS quando o beneficiário fosse portador de doença incapacitante, foi revogado, perdendo, assim, o alcance jurídico.
Passa a competir também à União a instituição de contribuição para custeio do seu RPPS, competência esta que já era constitucionalizada aos demais entes federativos. Tal contribuição poderá ter alíquotas progressivas, de acordo com a base contributiva dos servidores ativos, inativos e pensionistas (CRFB/1988. Art. 149, § 1º).
Ademais, o texto constitucional vigente estabelece que na hipótese de déficit atuarial do RPPS dos entes instituidores, a contribuição ordinária poderá incidir sobre aposentadorias e pensões que superem um salário mínimo. Caso não reste suficiente para a cobertura do citado déficit atuarial, fica facultada a criação de cobrança extraordinária, desde que simultaneamente sejam adotadas outras medidas de equacionamento do déficit, e com prazo de duração de seus efeitos determinado (CRFB/1988. Art.149, §§ 1º-A, 1º-B e 1º-C).
Especificamente quanto ao equilíbrio financeiro e atuarial, a CRFB/1988 passa a vigorar com o seguinte texto trazido pela Emenda Constitucional 103/2019:
Art. 2º O art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias passa a vigorarcom a seguinte redação:
"Art. 76 (...)
Art. 9º Até que entre em vigor lei complementar que discipline o § 22 do art. 40 da Constituição Federal, aplicam-se aos regimes próprios de previdência social o disposto na Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998, e o disposto neste artigo.
§ 1º O equilíbrio financeiro e atuarial do regime próprio de previdência social deverá ser comprovado por meio de garantia de equivalência, a valor presente, entre o fluxo das receitas estimadas e das despesas projetadas, apuradas atuarialmente, que, juntamente com os bens, direitos e ativos vinculados, comparados às obrigações assumidas, evidenciem a solvência e a liquidez do plano de benefícios.
§ 2º O rol de benefícios dos regimes próprios de previdência social fica limitado às aposentadorias e à pensão por morte.
§ 3º Os afastamentos por incapacidade temporária para o trabalho e o salário-maternidade serão pagos diretamente pelo ente federativo e não correrão à conta do regime próprio de previdência social ao qual o servidor se vincula.
§ 4º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não poderão estabelecer alíquota inferior à da contribuição dos servidores da União, exceto se demonstrado que o respectivo regime próprio de previdência social não possui deficit atuarial a ser equacionado, hipótese em que a alíquota não poderá ser inferior às alíquotas aplicáveis ao Regime Geral de Previdência Social.
§ 5º Para fins do disposto no § 4º, não será considerada como ausência de deficit a implementação de segregação da massa de segurados ou a previsão em lei de plano de equacionamento de deficit.
§ 6º A instituição do regime de previdência complementar na forma dos §§ 14 a 16 do art. 40 da Constituição Federal e a adequação do órgão ou entidade gestora do regime próprio de previdência social ao § 20 do art. 40 da Constituição Federal deverão ocorrer no prazo máximo de 2 (dois) anos da data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional.
§ 7º Os recursos de regime próprio de previdência social poderão ser aplicados na concessão de empréstimos a seus segurados, na modalidade de consignados, observada regulamentação específica estabelecida pelo Conselho Monetário Nacional.
§ 8º Por meio de lei, poderá ser instituída contribuição extraordinária pelo prazo máximo de 20 (vinte) anos, nos termos dos §§ 1º-B e 1º-C do art. 149 da Constituição Federal. 
§ 9º O parcelamento ou a moratória de débitos dos entes federativos com seus regimes próprios de previdência social fica limitado ao prazo a que se refere o § 11 do art. 195 da Constituição.
A partir da publicação dos novos ditames constitucionais (EC 103/2019), fica vedada a organização de novos RPPS, ou seja, entes federativos que não instituíram até esse marco temporal, não mais poderão fazê-lo (CRFB/1988. Art. 40, § 22). 
De certo, todas as alterações instituídas pelo Poder Constituinte Derivado Reformador, através da Emenda Constitucional 103/2019, alteram a capacidade de os Regimes Próprios de Previdência Social atenderem ao princípio do equilíbrio financeiro e atuarial.
No entanto, outros preceitos de direito previdenciário, como o da solidariedade social e da proteção ao hipossuficiente também guardam o mesmo grau de importância e de necessidade de observância.
A forma como o texto constitucional em tela afeta todas estas variáveis será desenvolvida ao longo da dissertação de mestrado em direito previdenciário, cujo projeto é o presente.
1.1- Justificativa
Segundo dados estatísticos disponibilizados pelo Ministério do Trabalho e Previdência em sua página eletrônica, dos 92 municípios do Estado do Rio de Janeiro, 79 (setenta e nove) possuem Regime Próprio de Previdência Social estabelecidos (https://www.gov.br/trabalho-e-previdencia/pt-br/assuntos/dados-e-estatisticas/previdencia/painel-estatistico-da-previdencia/regimes-proprios-de-previdencia-social-1/regime-previdenciario-dos-entes-federativos. Acesso em 30/09/2021). 
Desta forma, é razoável afirmar que um grande número de cidadãos é servidor público filiado ao RPPS, tornando o citado regime uma influencia em toda a sociedade, até mesmo pela previsão constitucional da solidariedade.
A relevância do tema desta pesquisa se aplica, então, não apenas ao objeto, mas também poderá servir de parâmetro aos mais variados estudos econômicos e financeiros dos municípios do Estado do Rio de Janeiro e servir de embasamento a estudos em outros Estados da Federação, além de subsidiar a elaboração de normas internas relativas à previdência do servidor público, conforme disciplina constitucional.
1.2- Problema de pesquisa
Quando da interpretação do tema da presente pesquisa, observam-se que existem dois impactos a serem dimensionados: o primeiro, o impacto da EC nº 103/2019 sobre o equilíbrio financeiro e atuarial dos RPPS do Estado do Rio de Janeiro, sendo este um dos preceitos de Direito Previdenciário. O segundo, e não menos importante, é o impacto da citada Emenda Constitucional sobre os segurados, que são servidores públicos integrantes dos RPPS municipais do Estado do Rio de Janeiro.
Como a norma constitucional afetar a vida destes indivíduos e a saúde financeira do RPPS é o que se espera determinar com a presente pesquisa.
1.3- Hipótese
A hipótese do presente estudo é que os benefícios previdenciários dos servidores públicos municipais do Estado do Rio de Janeiro podem se tornar deveras onerosos aos servidores, prejudicando, entre outros, o conceito do princípio da hipossuficiência em vários momentos.
Ademais, não há garantias de efetivo equacionamento do déficit atuarial com as medidas que deverão ser instituídas segundo a norma constitucional. 
1.4- Objetivos
O objetivo geral é determinar os impactos da Emenda Constitucional 103/2019 sobre o equilíbrio financeiro e atuarial dos Regimes Próprios de Previdência Social dos Municípios do Estado do Rio de Janeiro e seus segurados.
Os objetivos específicos são:
- Comprovar a eficácia da EC 103/2019 para o equacionamento do déficit atuarial dos RPPS objeto de estudo;
- Determinar os impactos nas remunerações dos servidores ativos, nos proventos de aposentadoria e pensões por morte;
- Estabelecer informações acerca dos déficits atuariais em cada um dos 79 municípios de estudo;
- Atestar, de acordo com a literatura, se as disposições constantes da EC 103/2019 relativas aos RPPS, encontram fulcro nos princípios de direito previdenciário.
1.5- Metodologia
A pesquisa será bibliográfica, através de obras físicas e publicações virtuais que corroborem para o atendimento dos objetivos e hipóteses, qualificando o tema.
Será uma pesquisa de método quantitativo, com a utilização de dados pertinentes ao tema colhidos junto às informações dos entes municipais que são de interesse para este estudo, o que a torna, conjuntamente, uma pesquisa-ação.
 
2 – REFERÊNCIAS:
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Organização de Alexandre de Moraes. 16.ed. São Paulo: Atlas, 2000.
BRASIL. Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998. Dispõe sobre regras gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal e dá outras providências. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9717.htm>. Acesso em 20/09/2021.
EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 03, de 17 de março de 1993. Altera os arts. 40, 42, 102, 103, 155, 156, 160, 167 da Constituição Federal. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc03.htm>. Acesso em 28/09/2021.
EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 20, de 15 de dezembro de 1998. Modifica o sistema de previdência social, estabelece normas de transição e dá outras providências. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc20.htm>. Acesso em 28/09/2021.
EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 47, de 05 de julho de 2005. Altera os arts. 37, 40, 195 e 201 da Constituição Federal, para dispor sobre a previdência social, e dá outras providências..Disponível em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc47.htm>. Acesso em 29/09/2021.
EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 103, de 12 de novembro de 2019. 
Altera o sistema de previdência social e estabelece regras de transição e disposições transitórias. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc103.htm>. Acesso em 20/09/2021.
Estatísticas. Disponível em <https://www.gov.br/trabalho-e-previdencia/pt-br/assuntos/dados-e-estatisticas/previdencia/painel-estatistico-da-previdencia/regimes-proprios-de-previdencia-social-1/regime-previdenciario-dos-entes-federativos>. Acesso em 30/09/2021.
IBRAHIM, Fabio Zambitte. Curso de direito previdenciário. 8ª edição. Rio de Janeiro: Impetus, 2006, p. 04.