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OS CONSELHOS DE 
ACOMPANHAMENTO 
E CONTROLE SOCIAL
 
SST
César Henrique de Moraes
Os conselhos de acompanhamento e controle 
social / César Henrique de Moraes
Ano: 2020
nº de p.: 17
Copyright © 2020. Delinea Tecnologia Educacional. Todos os direitos reservados.
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OS CONSELHOS DE 
ACOMPANHAMENTO E 
CONTROLE SOCIAL
Apresentação
Nesse momento vamos ver mais detalhes sobre a gestão democrática e o Conselho de 
Acompanhamento e Controle Social (CACS). Já vimos que o CACS é um instrumento 
importante para a fiscalização dos recursos públicos investidos na educação. 
Vamos conhecer os mecanismos legais que efetivam a participação no sistema 
escolar desse tipo de conselho e sua importância.
Vamos em frente e bons estudos!
Natureza e função dos Conselhos de 
Acompanhamento e Controle Social
O CACS é uma importante ferramenta para promover a participação popular em 
instituições e ações públicas. Esse conselho promove a gestão democrática em 
cada uma de suas ações, trazendo a possibilidade de questionar a utilização de 
verbas públicas para a educação. 
Notadamente, o controle social na gestão de bens públicos se dá em diversos 
momentos e áreas, inclusive na educação, e:
[...] pode ser entendido como a participação do cidadão na gestão 
pública, na fiscalização, no monitoramento e no controle das ações da 
Administração Pública. Trata-se de importante mecanismo de prevenção 
da corrupção e de fortalecimento da cidadania. (CONTROLADORIA-GERAL 
DA UNIÃO, 2012, p. 16).
Você se lembra da importância da participação popular presente na Constituição 
Federal vigente, certo? É essa participação que os legisladores buscaram ao 
idealizar órgãos que busquem questionar e acompanhar os gastos realizados com 
dinheiro público, pois entende-se que: 
[...] a escola resulta do amálgama entre sua dimensão institucional e sua 
cultura específica, historicamente construída. Este amálgama se produz e 
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se faz presente nas práticas escolares, elemento central por meio do qual 
a instituição escolar realiza os processos de formação social do indivíduo 
e socializa o conhecimento produzido pela humanidade, ao mesmo tempo 
em que se reproduz socialmente. (SILVA JÚNIOR; FERRETTI, 2004, p. 56-60).
A CF/88 descreve a educação como um direito social, e o financiamento é forma de 
realizar esse direito. A LDB 9.394/96 acompanha essa linha de raciocínio e, em seu 
artigo 60, propõe que a União, na forma da lei, instituirá modos de estabelecer a “[...] 
fiscalização e o controle dos Fundos [...]”(BRASIL, 1996, s.p.). 
Nesse sentido, a fiscalização se apresenta como principal contribuição do CACS. 
No entanto, os conselhos não possuem unicamente o caráter passivo. No corpo 
da lei está explícito que é possível que também sejam tomadas ações em caso de 
irregularidades.
A LDB 9.394/96, no artigo 73, relata a importância da atuação do poder público na 
fiscalização dos recursos e, na sequência, a legislação atribui nitidamente a função 
fiscalizadora e de controle a outros segmentos do poder público:
Art. 73. Os órgãos fiscalizadores examinarão, prioritariamente, na prestação 
de contas de recursos públicos, o cumprimento do disposto no art. 212 da 
Constituição Federal, no art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais 
Transitórias e na legislação concernente. (BRASIL, 1996, s.p.).  
O legislador, ao formalizar o objeto de fiscalização do CACS, atribui a ele a 
incumbência prioritária de recolher informações a respeito do artigo 212 da CF/88.
Toda a legislação respeita a Constituição Federal de 1988. 
Caso alguma lei local incorra contrariamente à lei federal, 
automaticamente será considerada inconstitucional. No caso do 
seu artigo 73, a LDB 9.394/96 vincula a prestação de contas ao 
artigo 212 da CF/88, estabelecendo percentuais mínimos para o 
investimento em educação de cada ente federado. 
Atenção
Os conselhos não possuem um regimento unificado, ou seja, cada um possui sua 
própria legislação que o autoriza a agir e se formar. A legislação, dessa maneira, 
é indispensável, e seu conteúdo pode variar de acordo com a finalidade do órgão. 
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No caso da educação, os conselhos direcionarão seus esforços para aspectos que 
dizem respeito exclusivamente a essa área.
Os conselhos são mecanismos de efetivação da gestão democrática na escola
Fonte: Plataforma Deduca (2020).
Resumidamente, a ideia de um controle social dos recursos públicos está 
presente na Constituição Federal de 1988 e na Lei de Diretrizes e Bases da 
Educação de 1996. Na redação das leis analisadas até aqui há o entendimento 
geral que compõe qualquer tipo de conselho e suas formas de atuação. No 
entanto, existem tipos específicos, como o Conselho de Acompanhamento e 
Controle Social (CACS).
Esse conselho é idealizado e fundamentado através do Fundo de Manutenção 
e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da 
Educação, mais conhecido como FUNDEB.
O FUNDEB é uma das formas de financiamento da educação básica no Brasil e 
também corresponde a uma grande fatia dos recursos que o município tem para 
investir em educação.
Ao criar esse fundo, o legislador já estava ciente de que deveria criar algum meio 
independente de fiscalização dos recursos públicos. Assim foi criado o CACS, ou 
CACS-FUNDEB. Como essa fonte de recursos é grande, é necessário monitorá-la 
para que o dinheiro não seja desviado.
O CACS foi idealizado e regulamentado inicialmente para o FUNDEF por meio da Lei 
nº 9.424/96, e, posteriormente, para o FUNDEB com a Lei nº 11.494/07 — que traz 
todas as regulamentações sobre esse fundo, inclusive a forma de sua fiscalização. 
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Nesse sentido, o governo federal normatizou critérios de seleção de conselheiros 
e instituiu a obrigatoriedade da criação desse órgão colegiado em todas as 
esferas governamentais.
O CACS-FUNDEB tem grande importância na educação, pois é através 
dele que a sociedade poderá direcionar seus anseios educacionais, 
saber se há algo errado e providenciar apurações mais detalhadas 
sobre tudo o que ocorre com o dinheiro público na educação.
Para saber
Para administrar melhor esses órgãos colegiados existe um regimento interno 
próprio do CACS para o FUNDEB e pelos quais ele poderá atuar:
Art. 7º São competências do CACS-FUNDEB, relacionadas ao Programa:
• acompanhar e controlar a aplicação dos recursos federais 
transferidos;
• verificar os registros contábeis e demonstrativos gerenciais, mensais 
e atualizados, relativos aos recursos repassados;
• receber e analisar a prestação de contas do Programa, enviada pelo 
OEx, e remeter ao FNDE apenas o Demonstrativo Sintético Anual da 
Execução Físico-Financeira, acompanhado de parecer conclusivo 
resultante da análise, de que trata a Medida Provisória nº 2.178-36, 
de 24 de agosto de 2001;
• notificar ao OEx, formalmente, a ocorrência de irregularidade na 
aplicação dos recursos do programa, para que sejam tomadas as 
providências saneadoras;
• comunicar, ao FNDE, a ocorrência de irregularidades na utilização 
dos recursos. (BRASIL, 2002, s.p.).
É nítido que as atribuições do CACS-FUNDEB diferem das que descrevemos 
anteriormente para um conselho. Nele, há unicamente a natureza fiscalizadora que 
visa a controlar os recursos públicos e os caminhos que eles percorrem em uma 
administração.
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O CACS-FUNDEB fiscaliza a utilização dos recursos do FUNDEB pelo poder público
Fonte: Plataforma Deduca (2020).
O CACS-FUNDEB fica atento às falhas, sempre de acordo com a legislação vigente. 
Caso haja irregularidades, esse órgão colegiado deverá informar ao Fundo Nacional 
do Desenvolvimento da Educação (FNDE) e também ao administrador público.
Apesar da sensação de poder acumulado pelo CACS, é necessário entender que sua 
atuação tem limites, e ele é exclusivamente fiscalizador, não sendo possível que se 
confunda com a administração pública ou com um Tribunal de Contas. Segundo o 
Ministério da Educação e Cultura (MEC):
[...] o Conselho não é gestor ou administrador dos recursos do FUNDEB. 
Seu papelé acompanhar toda a gestão desses recursos, seja em relação 
ao recebimento, seja em relação à aplicação dessas importâncias 
na educação básica. A gestão dos recursos é de responsabilidade 
do chefe do Poder Executivo e do secretário de Educação, que têm a 
responsabilidade de aplicá-los adequadamente, como determina a lei. 
(BRASIL, 2004, p. 30).
No entanto, é importante ressaltar que nada impede que os conselheiros do CACS 
façam sugestões ao secretário de educação ou ao prefeito para que assim os 
recursos sejam mais bem destinados. 
Nesse sentido, em muitos municípios do Brasil, o CACS atua em conjunto com 
o Conselho Municipal de Educação (CME) para que assim possa tornar mais 
abrangente e minucioso seu olhar sobre o sistema de ensino e as ações do 
governo local.
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A ação dos conselheiros de um conselho de qualquer natureza ou função é 
estabelecida por critérios determinados na lei, mas também é fruto da prática na 
atuação cotidiana:
Tal perspectiva pressupõe o amadurecimento das práticas democráticas 
que se inscrevem nas ambiências interna e externa aos conselhos, a par 
das ações de capacitação, formação de conselheiros e de difusão de 
canais de comunicação que informem à sociedade as várias possibilidades 
de participação conselheira e de uso público dessas próprias instâncias. 
(SOUZA, 2008, p. 26).
Resumidamente, um governo que adota a gestão democrática de acordo com a 
CF/88 possibilita que a sociedade, através do CACS-FUNDEB, fiscalize e oriente o 
poder público para a melhor utilização dos recursos públicos. Desse modo:
O que os espaços públicos estão colocando é o aprendizado da tarefa 
da construção hegemônica, que requer o reconhecimento da pluralidade 
como ponto de partida de um processo de busca de princípios e interesses 
comuns em torno dos quais a articulação das diferenças abra caminho 
para a configuração do interesse público. (DAGNINO, 2002, p. 286).
Você gostaria de saber mais sobre o CACS-FUNDEB? Além de 
estudar os conteúdos apresentados aqui, leia na íntegra os artigos 
que formalizam a criação desse órgão colegiado através da Lei 
nº 11.494 de 2007 em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_
Ato2007-2010/2007/Lei/L11494.htm#art46>. 
Saiba mais
A importância dos conselhos na 
garantia da gestão democrática
Pensando em tudo o que foi estudado até agora, façamos uma reflexão sobre a 
efetiva participação da comunidade na escola pública brasileira em seus mais 
diversos níveis de ensino.
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O incentivo à atuação dos pais e responsáveis, corpo docente, discentes 
e funcionários é marca latente de uma organização escolar que busca 
incessantemente uma instituição que desenvolva a gestão democrática e, 
consequentemente, a autonomia.
Os conselhos são marcas da presença da gestão democrática no ensino público
Fonte: Plataforma Deduca (2020)
Esse processo de democratização das tomadas de decisão é condizente à proposta 
do governo federal que orienta a forma que o ensino terá no artigo 206 da CF/88: 
Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:
[...]
III – pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas, e coexistência de 
instituições públicas e privadas de ensino; 
[...]
VI – gestão democrática do ensino público, na forma da lei; 
Na mesma medida, a LDB 9.394/96 aponta que é fundamental “[...] a participação 
das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes” 
(BRASIL, 1996, s.p.). 
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Considerando o modo no qual a educação era abordada na CF/69 e as 
premissas apresentadas aqui na CF/88 e a LDB/96, o sistema escolar 
na contemporaneidade tem pela frente o desafio de uma profunda 
reestruturação em suas dinâmicas administrativa e pedagógica. Entretanto, 
o encaminhamento de tal proposta deve ser precedido de avaliações críticas 
sobre o processo de ensino-aprendizagem e que se garanta a gestão 
democrática do ensino, para que a educação não perca seu caráter de 
formação de cidadãos éticos e justos.
A “gestão democrática e participativa” orienta as relações, 
possibilitando a participação da comunidade escolar nas 
principais decisões empreendidas pela escola. Desse modo, o 
princípio de gestão democrática e participativa (Lei nº 9.394/96, 
art. 3º, inciso VIII) não é apontado como uma norma, mas deve 
permear todas as ações da escola. 
Para saber
À medida que a gestão democrática se concretiza na escola são abertos espaços 
para iniciativas e participação da equipe escolar, alunos e pais, atribuindo mais 
autonomia administrativa e financeira para a gestão da escola resolver os desafios 
referentes à qualidade da educação no âmbito de sua instituição, como está 
previsto no art. 15 da LDB: 
Os sistemas de ensino assegurarão às unidades escolares públicas de 
educação básica que os integram progressivos graus de autonomia 
pedagógica e administrativa e de gestão financeira, observadas as normas 
gerais de direito financeiro público. (BRASIL, 1996, s.p.). 
Para que a escola consiga avançar conforme avança a sociedade, exija um novo 
perfil escolar e, consequentemente, de todos que a compõe, as instituições 
escolares vão ganhando a cada dia mais autonomia. Essa autonomia deve ser 
“orquestrada” pela gestão escolar, que, através de sua liderança, orientará para que 
o trabalho seja eficaz e os resultados sejam exitosos.
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A autonomia no fazer, através dos conselhos
Fonte: Plataforma Deduca (2020).
Ou seja, devemos entender a autonomia não unicamente como uma qualidade 
própria dos alunos que percebem sua relevância no processo de ensino e 
aprendizagem, mas também como uma qualidade da própria organização da 
comunidade escolar.
A democratização e a autonomia escolar devem ser alcançadas! E as pessoas que 
envolvem o ambiente escolar devem ter suas propostas e opiniões consideradas no 
desenvolvimento da identidade da escola e dos rumos que ela adota.
Para efetivar essa participação, foram constituídos os órgãos colegiados, que 
tomaram diversas formas através dos conselhos. O entendimento é que as 
opiniões, as sugestões e as demandas dos conselhos são mais abrangentes do que 
se fossem tomadas unicamente por um grupo heterogêneo. 
Nesse sentido, não é apenas nas secretarias de educação e nos ministérios que os 
órgãos colegiados existem, mas nas unidades escolares também. 
Os conselhos são os espaços em que os governos federal, estadual e municipal 
concedem poder para que a voz ativa da sociedade e da comunidade escolar sejam 
ouvidas e para que suas necessidades e opiniões sejam consideradas no momento 
em que as decisões forem tomadas. Portanto:
[...] muito mais que equidade social, as expectativas giram em torno de 
adequar os sistemas de ensino às reais demandas do capital de hoje. Essa 
adequação, no entanto, não pressupõe uma formação de trabalhadores 
homogênea. (OLIVEIRA, 2009, p. 93).
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Os conselhos são fundamentais na construção da educação com gestão 
democrática, pois é apenas a partir da atuação dos diversos agentes que teremos a 
certeza de que estamos em uma escola de qualidade.
Ao entendermos a importância desses conselhos, devemos nos posicionar, 
participando ativamente como docentes, pais ou membros da comunidade escolar. 
Parece óbvio, não é? Mas em nosso país ainda existem conselhos, grêmios e 
associações que continuam a ser ignorados no momento de decisões.
Assim como alunos elegem grêmios que não têm papel ativo, professores se 
reúnem em conselhos que visam unicamente a expulsar alunos que trazem algum 
tipo de desconforto ou que consentem com ordens de diretores sem espaço para 
questionamentos.
Afinal, quais escolas ou sistemas de ensino seguem a lei e levam em 
consideração as experiências da comunidade no desenvolvimento de seu plano 
de ensino ou projetos?
De maneira resumida, a importância dos conselhos para a gestão democrática pode 
ser entendida da seguinte maneira:
Hoje, no Brasil, muito se fala em gestão democrática, mas a 
democracia não se constrói apenas com discurso, necessita de 
ações ede práticas que possam fortificá-la. E isso costuma levar 
tempo. Para se exercitar a democracia, é preciso criar espaços para 
a participação de todos na escola. Porém, não vale estar apenas 
presente fisicamente, é preciso aprender a questionar e a interferir. 
Gestores, pais, alunos, professores, enfim, toda a comunidade escolar, 
deve ser capaz de reivindicar, planejar, decidir, cobrar e acompanhar 
ações concretas em benefício de todos, exercendo verdadeiramente 
a cidadania. (BERNANRDO; CRISTÓVÃO, 2016, p. 1139).
Citação
Nosso país passou muitos anos de sua história ancorado em governos autoritários. 
Desde a colonização, passou por um período monárquico, democracias embasadas 
no voto de cabresto e governos militares intermitentes e violentos. 
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Com a Constituição Federal de 1988, a democracia é encarada 
como a nossa oportunidade de mudar a história e a situação do 
país e das pessoas que vivem nele. No entanto, enfrentamos uma 
grave crise moral e ética na política e na educação. Você considera 
que a gestão democrática por meio de conselhos é a forma de 
participação popular ideal? 
Questões
Educação e transparência 
A educação é um campo fértil para a participação popular e política. Os 
conselhos, em suas variações, são a garantia de que a comunidade está sendo 
ouvida nas decisões.
Para que sejam tomadas as ações adequadas, no momento certo, são necessárias 
informações que contemplem diversos conteúdos, como as de natureza contábil, 
pedagógica, administrativa, entre outras.
Os conselhos, de posse de suas atribuições embasadas em lei e das informações 
disponibilizadas, são precursores de uma gestão mais eficiente do recurso público.
Essas afirmações não são exclusividades da realidade brasileira. Também estão 
presentes nos países que põem em prática a democracia. A declaração de Atlanta 
valida essa ideia quando afirma que:
[...] o direito de acesso à informação é a base para a participação 
cidadã, boa governança, a eficiência na administração pública, a 
prestação de contas e esforços de combate à corrupção, a mídia e 
o jornalismo investigativo, o desenvolvimento humano, a inclusão 
social e a realização de outros direitos socioeconômicos e políticos 
e civis. (INTERNACIONAL CONFERENCE ON THE RIGHT PUBLIC 
INFORMATION, 2008, s.p.).
Desse modo, em qualquer parte do mundo é entendido que o acesso à informação 
é fundamental para que se pautem alterações em projetos governamentais, quer 
sejam essas propostas feitas através dos conselhos ou não.
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No Brasil isso não é diferente. A Lei nº 12.527/2011 diz respeito ao acesso à 
informação, portanto, entendemos que, de posse das informações necessárias, um 
conselho é o caminho mais viável para uma gestão democrática. 
Exemplificando, o CACS-FUNDEB investiga os gastos da 
prefeitura ou do estado com os recursos vindos do FUNDEB. A lei 
especifica que o gestor público deve disponibilizar as informações 
necessárias ao CACS ou poderá ser penalizado. De acordo com 
a gravidade da situação, é possível que até perca seu mandato. 
Para saber
A legislação é o limite de ação de qualquer conselho, pois nada pode ser feito 
nesses ambientes democráticos se não estiver descrito em lei. Do artigo 24 até 
o artigo 30 da Lei nº 11.494/07 institui-se: as formas de atuação do CACS, as 
pessoas que podem ou não compor esse conselho, os critérios técnicos para essa 
seleção, o método de eleição, entre outros aspectos.
No artigo 24 já está imposto o limite de atuação do CACS:
Art. 24.  O acompanhamento e o controle social sobre a distribuição, a 
transferência e a aplicação dos recursos dos Fundos serão exercidos, junto 
aos respectivos governos, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios, por conselhos instituídos especificamente para 
esse fim. (BRASIL, 2007, s.p.).
 O CACS deve estar atento à maneira como o dinheiro público é gasto
Fonte: Plataforma Deduca (2020).
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Contudo, para que o CACS-FUNDEB possa atuar, é necessário que haja a 
transparência no acesso às informações derivadas do trabalho da gestão pública. A 
“[...] crescente participação dos agentes sociais na definição das políticas públicas 
certamente coloca também novos parâmetros a serem mais bem compreendidos 
no âmbito educacional nacional” (RAMOS; GIORGI, 2011, p. 645).
A ação dos conselhos na educação traz a perspectiva de transparência das atitudes 
do poder público, revelando possibilidades que anteriormente permaneciam 
acessíveis a um pequeno grupo de pessoas.
A educação é um direito social, e os sistemas de ensino efetivam a escolarização 
através do dinheiro público, portanto é um direito público ter acesso ao montante de 
recursos que foram empregados na formalização do ensino nas escolas.
Não obstante, também é um direito ter acesso às informações que dizem respeito aos 
planejamentos e encaminhamentos pedagógicos que os sistemas de ensino adotam.
Os legisladores brasileiros entendem que o bem público deve ser constantemente 
observado pela sociedade de tal modo que praticamente todas as ações 
administrativas e pedagógicas devem ter alguma forma de registro e consulta. 
Nesse sentido, cada escola deve elaborar seu projeto político-pedagógico e 
disponibilizá-lo para consulta da comunidade, por exemplo.
A ação popular está mudando a educação e os mecanismos que ela utilizava para 
melhor, democratizando-a. Você percebe a importância da transparência na educação? 
Fechamento
Em nossos estudos vimos que o CACS é uma importante ferramenta para promover 
a participação popular em instituições e ações públicas. O CACS foi idealizado 
e regulamentado inicialmente para o FUNDEF por meio da Lei nº 9.424/96, e, 
posteriormente, para o FUNDEB com a Lei nº 11.494/07 — que traz todas as 
regulamentações sobre esse fundo, inclusive a forma de sua fiscalização. 
Compreendemos que para que o CACS-FUNDEB possa atuar, é necessário que haja 
a transparência no acesso às informações derivadas do trabalho da gestão pública. 
A ação dos conselhos na educação traz a perspectiva de transparência das atitudes 
do poder público, revelando possibilidades que anteriormente permaneciam 
acessíveis a um pequeno grupo de pessoas.
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