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OS SISTEMAS DE 
FINANCIAMENTO 
DE ENSINO
 
SST
César Henrique de Moraes
OS SISTEMAS DE FINANCIAMENTO DE ENSINO / César 
Henrique de Moraes
Ano: 2020
nº de p.: 18
Copyright © 2020. Delinea Tecnologia Educacional. Todos os direitos reservados.
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OS SISTEMAS DE 
FINANCIAMENTO DE ENSINO
Apresentação
Você já parou para pensar em como se constrói uma educação de qualidade?
Entendemos que uma boa educação só pode ser posta em prática com um sistema 
de financiamento sólido. Agora iremos nos aprofundar em questões sobre o 
provimento e a manutenção das instituições públicas de ensino. Afinal, pensar em 
uma escola utópica é fácil! A parte difícil está em garantir esse espaço por meio do 
dinheiro público.
Você está preparado para esse desafio? Vamos lá!
Regras de utilização dos recursos para 
o ensino 
É bastante comum ouvirmos que o Brasil possui uma das maiores cargas 
tributárias mundiais. Pensamos também que essas arrecadações têm aumentado, 
mas os benefícios oferecidos não estão aumentando proporcionalmente.
No entanto, isso não é verdade. Os impostos e cargas tributárias cobrados no 
Brasil em toda atividade profissional legalizada ainda ficam muito abaixo de outros 
países.
Na Constituição Federal de 1988 existem artigos que tratam da transferência de 
recursos para a educação em diferentes níveis. O financiamento para a educação 
é descrito na LDB 9.394/96. Nela estão evidenciados: a origem dos recursos, 
como ele são vinculados à educação, os padrões de qualidade e como essas 
transferências devem ser realizadas para instituições privadas.
Oliveira, R. P. de (2007) trata da transferência de recursos de uma esfera 
governamental para outra e revela que ela é fundamental, pois parte da União para 
os estados e municípios e possibilita uma educação com qualidade.
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A responsabilidade pelo financiamento da educação no Brasil incide 
sobre todos os entes federados, sendo que cada um deles deve 
investir uma porcentagem mínima advinda da receita de impostos 
em seus sistemas de educação. Em seu artigo 69, a LDB relata que 
o nível de investimento será de 18% para a União e de 25% para os 
estados, Distrito Federal e municípios.
Para saber
Essas vinculações de recursos colocam a educação em situação de prioridade 
no contexto das políticas governamentais. Mas, para que sejam devidamente 
desembolsados, é necessário definir o que é considerado gasto em educação. 
O governo federal descreveu minuciosamente na LDB de 1996 o destino da verba 
pública em educação. Em seus artigos 70 e 71, constrói possibilidades que devem 
ser percorridas pelos governadores e prefeitos para que o dinheiro público seja bem 
empregado.
São considerados gastos com educação:
I – remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais 
profissionais da educação; 
II – aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e 
equipamentos necessários ao ensino; 
III – uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino;
IV – levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando 
precipuamente ao aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino;
V – realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos 
sistemas de ensino;
VI – concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e 
privadas; 
VII – amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender 
ao disposto nos incisos deste artigo; 
VIII – aquisição de material didático-escolar e manutenção de programas 
de transporte escolar. (BRASIL, 1996, s.p.).
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O governo federal fiscaliza rigidamente os recursos que são destinados à educação
Fonte: Plataforma Deduca (2020).
Comprovadamente, em muitos municípios, a quantidade de recursos vindos de 
repasses dos governos federal e estadual supera, e muito, a receita de muitas 
secretarias importantes, como a da saúde ou a de obras.
Para evitar que o dinheiro destinado à educação seja desviado, foi necessário que 
a legislação apontasse também o que não é considerada despesa com educação. 
Segundo o artigo 71 da LDB 9.394/96, não são considerados gastos com a educação:
I – pesquisa, quando não vinculada às instituições de ensino, ou, quando 
efetivada fora dos sistemas de ensino, que não vise, precipuamente, ao 
aprimoramento de sua qualidade ou à sua expansão;
 II – subvenção a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial, 
desportivo ou cultural;
 III – formação de quadros especiais para administração pública, sejam 
militares ou civis, inclusive diplomáticos; 
IV – programas suplementares de alimentação, assistência médico-
odontológica, farmacêutica e psicológica, e outras formas de assistência 
social; 
V – obras de infraestrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou 
indiretamente a rede escolar; 
VI – pessoal docente e demais trabalhadores da educação, quando em 
desvio de função ou em atividade alheia à manutenção e desenvolvimento 
do ensino. (BRASIL, 1996, s.p.).
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Tal situação chama a atenção, visto que a lei também disponibiliza o que não pode ser 
considerado gasto em educação para evitar equívocos ou má fé dos gestores públicos.
Isso ocorre porque o financiamento da educação básica em nosso país envolve 
muitos recursos, o que faz com que muitas prefeituras visem a esse dinheiro para 
outros fins. Desse modo:
De fato, a arrecadação tem aumentado expressivamente em 
termos reais e como proporção do PIB. Mas também é verdade que 
os órgãos responsáveis pela administração tributária padecem de 
inúmeras restrições de natureza financeira, administrativa, legal 
e política que permitem e até estimulam a prática de evasão em 
suas diferentes modalidades. (BATISTA JÚNIOR, 2000, p. 2).
Citação
Como tudo isso se trata de dinheiro público, é necessário que haja comprovação da 
destinação dessa verba. Desse modo, de acordo com o artigo 72 da LDB 9.394/96, 
tudo o que foi gasto será apurado pelo Poder Público.
No plano material a regra é clara. No entanto, o padrão de qualidade que 
desejamos para os alunos não fica explícito na LDB 9394/96. O valor de 
“custo por aluno” instituído é apenas uma divisão simples do que se tem 
disponível em caixa, e não um cálculo que considera o necessário para a 
educação do aluno.
Assim que as regras para a utilização dos recursos públicos foram 
regulamentadas, os legisladores da LDB 9.394/96 entenderam que os recursos 
federais não deveriam ser a única origem do financiamento da educação 
pública. Então, para garantir o provimento da educação fundamental, foi criado 
o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de 
Valorização do Magistério (FUNDEF), com a Emenda Constitucional nº 14/1996 
e, posteriormente, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação 
Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), com a Emenda 
Constitucional nº 53/2006.
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O FUNDEB é uma fonte de recursos para a educação nos estados e nos municípios
Fonte: Plataforma Deduca (2020).
Na prática, o FUNDEF e o FUNDEB são contas bancárias administradas pelo 
governo federal formadas por recursos originados na arrecadação de impostos 
estaduais e municipais. Ao final do tempo de vigência do primeiro fundo, os 
legisladores decidiram criar o segundo.
Portanto, cada estado e município tem atualmente suas contas do FUNDEB. Ao 
final do ano, ele é contabilizado e redistribuído para aqueles que contribuíram. Caso 
algum estado não atinja a média de arrecadação entre todos os estados federados, 
a União tem o compromisso de complementar até o mínimo estipulado — e esse é o 
único momento em que o governo investe recursos nesse fundo. 
Os gestores públicos, prefeitos e governadores perceberam o 
potencial financeiro que esses fundos possuíam e se esforçaram 
para conseguir essa fonte de recursos, que é vinculada ao número de 
alunos matriculados. Tanto é que o Brasil expandiu grandiosamente 
as matrículas de alunos no ensino fundamental no ano em que o 
FUNDEF passou a vigorar.
Para saber
Com o FUNDEB, o número de alunos em outrasmodalidades de ensino, além do 
fundamental, também foi incentivado pelos estados e pelos municípios, propiciando 
uma crescente municipalização integral do ensino básico.
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Essa municipalização envolve muito mais responsabilidade do prefeito, que tem 
de compor um sistema de ensino municipal a partir de suas próprias informações. 
Segundo Souza e Faria, isso:
[...] resultou numa maior responsabilização direta do município na 
captação de suas demandas, no monitoramento de gastos e na inspeção 
do cumprimento das metas federais e/ou estaduais estabelecidas, 
agora não unicamente pelo poder público local, mas também pela via da 
responsabilização da sociedade. (SOUZA; FARIA, 2005, p. 31).
Com o FUNDEF e o FUNDEB, o movimento das políticas públicas influenciou 
severamente a visão dos estados e dos municípios a respeito do ensino básico e o 
modo com qual se responsabilizam por ela.
Em uma análise final, é válido ressaltar que existem dificuldades para o financiamento 
da educação básica. Nesse sentido, Oliveira, D. A. (2009, p. 92) menciona que:
O MEC aponta as atuais dificuldades de financiamento da educação, 
afirmando que os recursos disponíveis em cada uma das esferas não são 
suficientes para o pleno atendimento das demandas, e ao mesmo tempo 
[...] a má distribuição dos recursos.
Você gostaria de saber mais a respeito do funcionamento do 
FUNDEB? Acesse o link e entenda mais as regras e a importância 
dessa fonte de recursos para a educação básica:
<http://www.fnde.gov.br/financiamento/fundeb> 
Saiba mais
A colaboração entre os governos 
federal, estadual e municipal 
para o ensino
Como aprendemos, as três esferas governamentais atuam simultaneamente na 
área educacional e, para que haja mais eficiência e resultados, concomitantemente 
com a redução de custo é adotado um regime de colaboração.
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O regime de colaboração é construção coletiva
Fonte: Plataforma Deduca (2020).
As políticas públicas convergem para um mesmo caminho na educação nacional. No 
entanto, apesar de estar presente em diversas leis que tratam da educação, o regime 
de colaboração ainda não é devidamente regulamentado. Sendo assim, é possível 
que cada ente federado entenda esse regime de uma maneira específica e regional. 
Por existirem diversos entendimentos sobre o regime de colaboração, cada sistema 
de ensino pode adotar os aspectos que lhes interessam com base em uma gestão 
democrática. No entanto, o aspecto negativo é que cada ente federado pode acabar 
se esquivando de várias responsabilidades.
O artigo 8º da LDB 9.394/96 descreve o regime de colaboração. Na Constituição 
vigente, o tema está presente nos artigos 23, 24, 211 e 214. Lembrem-se, a redação 
do artigo 211 afirma que a “[...] União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios 
organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino” (BRASIL, 1988, 
s.p., grifo nosso).
De acordo com a legislação atual, entendemos que todo o sistema 
educacional nacional foi constituído a partir da colaboração dos 
entes federados. Mesmo no caso da municipalização, o estado e a 
União não se ausentam de suas responsabilidades e colaboram de 
diferentes maneiras com a educação.
Para saber
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O grande objetivo da educação nacional é a qualidade do ensino. O artigo 214 da 
LDB 9.394/96 complementa a ideia de colaboração e traça diretrizes em comum 
entre os entes federados:
Art. 214. A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração 
decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional de educação em 
regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias 
de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do 
ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades por meio de ações 
integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas que 
conduzam a:
I - erradicação do analfabetismo;
II - universalização do atendimento escolar;
III - melhoria da qualidade do ensino;
IV - formação para o trabalho;
V - promoção humanística, científica e tecnológica do País.
VI - estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em 
educação como proporção do produto interno bruto. (BRASIL, 1996, s.p., 
grifo nosso).
Esses artigos nos fazem entender que estados e municípios devem seguir 
algumas regras. Apesar da ampla autonomia que podem adotar para si, deve 
haver consenso.
Para além das diretrizes descritas na LDB 9.394/96, existem ações típicas para 
cada um dos entes federados em um regime de colaboração de acordo com a CF/88 
(BRASIL, 1988).
• Financiamento da educação.
• Elaboração do Plano Nacional de Educação (PNE).
• Estabelecimento de diretrizes e currículos para uma base nacional comum.
• Criação e manutenção de uma avaliação nacional, cujos resultados nortea-
rão os caminhos e as metas para cada sistema de ensino.
• Formalização de criação de oportunidades para o ensino fundamental ba-
seado no custo/aluno para estabelecer um padrão mínimo de qualidade.
• Recensear, fazer chamada pública e zelar pela frequência dos alunos.
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Os estados e os municípios, em regime de colaboração, têm o 
dever de definir as formas de oferta do ensino fundamental que 
assegurem a distribuição proporcional das responsabilidades, 
estabelecendo padrões de qualidade baseados no custo por aluno.
Atenção
Em um plano mais prático, o regime de colaboração pode se desdobrar de inúmeras 
maneiras, como o FUNDEB e o Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa (PNAIC).
Quando o assunto é financiamento, tanto o antigo FUNDEF quanto o atual FUNDEB 
se destacam como uma via em que o regime de colaboração funciona corretamente 
ao criar um fundo que integra recursos do município e do estado.
Até mesmo a fiscalização da utilização dos recursos do FUNDEF é integrada, 
sendo que os gastos são avaliados pelo poder público municipal, estadual 
e federal. Mas, para além dos aspectos financeiros, existem as justificativas 
pedagógicas que fundamentam a implementação gradual da descentralização e 
da gestão democrática. Segundo o Conselho Nacional de Educação (CNE):
A forma de organização e funcionamento da educação brasileira, em 
Regime de Colaboração, é o arranjo proposto no desenho institucional 
de nosso regime federativo, de distribuição de competências e 
responsabilidades entre os atores dos sistemas de ensino, de modo a 
preservar, ao mesmo tempo, a unidade nacional e a autonomia dos entes 
federados. Trata-se de conciliar autonomia com interdependência entre 
os entes federados. (BRASIL, 2012a, p. 3).
O FUNDEB recebe algumas críticas, e uma delas diz respeito à colaboração entre os 
entes federados, que ocorre apenas no aspecto financeiro, ignorando a área pedagógica.
Mas o regime de colaboração também pode ser constituído através de projetos 
pedagógicos como o PNAIC, um compromisso adotado por todos os entes federados 
com o objetivo claro de universalizar a alfabetização já no 3º ano do ensino fundamental.
Segundo a definição disponibilizada na página oficial do PNAIC:
A intenção é promover a cooperação federativa e apoiar a constituição 
de equipes de coordenadores vinculados às redes de ensino para que 
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estas assegurem o acompanhamento das ações do programa e avaliem 
a aprendizagem dos estudantes, responsabilizando-se também: (a) 
pela definição de metas a serem alcançadas; e (b) pelos resultados da 
alfabetização em seus estados e municípios. (BRASIL, 2012b, s.p.).
O governo federal
Financia os livros didáticos e a formação contínua dos professores em cada 
estado da federação. 
Os estados
Por meio de suas secretarias de educação, organizam a divisão desses 
recursos entre os municípios, além de fiscalizar o funcionamento e a 
frequência dos professores nos cursos online.
Os municípios
Promovem encontros presenciais dos professores e também se organizam 
para que ocorra, na prática com os alunos, tudo o que foi planejado.
Apesar do regime de colaboração ser uma grande ideia para a educação brasileira, 
existem algumas críticas quanto à sua funcionalidade e regulação,dentre as quais está: 
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 211, institui o regime 
de colaboração, porém não ocorreu a necessária articulação entre os 
sistemas de ensino. [...] isso ocorre em virtude de a construção histórica 
da política de educação no país ser de competição e não de colaboração 
entre os vários âmbitos governamentais. (MARTINS, 2012, p. 82).
Por fim, deve haver uma maior regulamentação e responsabilidade dos entes 
federados com maiores fontes de recurso para que haja a integração das esferas 
federal, estadual e municipal na busca pela melhoria na qualidade da educação.
Até esse momento apresentamos diversos conceitos, tal como o regime de 
colaboração. Você deve estar sempre atento à possibilidade de haver aspectos 
favoráveis e contrários a cada um dos conteúdos estudados. A educação é um 
campo político, portanto não há unanimidade em nenhum assunto. 
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Natureza e função dos conselhos de 
acompanhamento e controle social: 
uma introdução
Com as promulgações da Constituição Federal em 1988, que determinou a 
realização da Lei de Diretrizes e Bases nº 9.394/96, esta estabeleceu no art. 8º e no 
art. 9º a descentralização, como forma de garantir a qualidade do ensino por meio 
da autonomia dos estados e municípios.
A descentralização se estendeu até as escolas, tornando-as centros para 
as tomadas de decisões. Nesse sentido, a gestão escolar na atualidade 
busca interagir com os processos político-sociais, transformação da 
realidade, formação cidadã, busca da autonomia que mantenha a práxis, a 
interdisciplinaridade, considere a avaliação e busca de metas de qualidade, 
que influencie sua instituição sobre todas as ações e aspectos da educação, 
englobando também os aspectos administrativos e operacionais (LUCK, 2015, 
p. 49-50).
A busca pela melhoria da qualidade do ensino deve perseguir rumos contrários aos 
adotados anteriormente pelos gestores públicos:
[...] quando a educação é valorizada e legitimada pela Teoria 
do Capital Humano, quando serão promovidas ações na área 
educacional voltadas para a modernização da escola e a 
preocupação com os métodos e técnicas que se caracterizam pela 
neutralidade, objetividade e racionalidade. (FORTUNA, 2005, p. 17).
Citação
Os gestores escolares devem direcionar sua atuação para uma perspectiva 
sociocrítica, em que as iniciativas, os interesses e as interações 
participativas dos funcionários da escola, assim como da comunidade, sejam 
valorizados, mas considerando as obrigações do Estado (LIBÂNEO; TOSCHI; 
OLIVEIRA, 2012).
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Em uma gestão democrática os gestores escolares devem considerar 
a opinião da comunidade da escola na tomada de decisões
Fonte: Plataforma Deduca (2020).
Tudo isto está no cumprimento da legislação no âmbito escolar no que diz respeito 
às questões técnico-administrativas concernentes aos sistemas de ensino que 
vamos analisar neste tópico. Dissemos anteriormente que a Constituição Federal 
preconiza a autonomia das escolas e a descentralização dos sistemas de ensino. 
Afirmamos ainda a relativa autonomia das instituições escolares face à legislação 
governamental de estados e municípios às quais as instituições estão submetidas. 
Segundo Libâneo, Toschi e Oliveira (2012), as ações de natureza técnico-
administrativa englobam a legislação educacional e as normas administrativas; 
os recursos físicos, materiais, didáticos e financeiros; a direção e a administração 
e suas vertentes. A gestão pública também deve proceder à organização da 
legislação e dos recursos destinados para o bom funcionamento da escola com o 
objetivo de atender à função prioritária, que é a elevação da qualidade do ensino.
Com a criação de sistemas de financiamento mais sólidos para a educação, em 
meados da década de 1990, surgem programas governamentais para a melhoria 
do ensino público que passaram a ser implementados, tais como: Parâmetros 
Curriculares Nacionais (PCN), distribuição de livros didáticos, recursos multimídias 
(TV Escola, criação e distribuição de softwares educacionais), distribuição de 
verbas direto para as escolas, avaliações externas, dentre outros.
Mas com tantos financiamentos e políticas educacionais, qual o papel que a 
sociedade civil tem no processo de escolha e de fiscalização do que é investido?
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Ao afirmar que os sistemas de ensino e a escola possuem autonomia para perseguir 
seus objetivos pedagógicos utilizando-se dos financiamentos disponibilizados pelo 
governo, é possível formalizar uma falsa sensação de que há liberdade integral no 
manejo dos recursos públicos.
Mas, pelo contrário, existem dispositivos na sociedade que visam a garantir 
a destinação dos recursos públicos em áreas de interesse social. Eles são os 
Conselhos de Acompanhamento e Controle Social, mais conhecidos como CACS.
Os CACS são órgãos colegiados que permitem a participação popular e a gestão 
democrática, sendo que o cidadão retoma para si o poder de decisão. Desse modo:
[...] esse controle permite à sociedade atuar nas políticas públicas em 
harmonia com o Estado, para estabelecer suas demandas, interesses e 
controle da execução de tais políticas. Dessa forma, os conselhos surgem 
como instrumentos que abrem caminhos viáveis de participação cidadã 
no processo de gestão. Ainda no contexto, é importante evidenciar a 
qualidade da informação contábil que, aliada ao controle social, pode 
fornecer subsídios para a tomada de decisão e avaliação de resultados. 
(MORENO et al., 2018 p. 18).
Partindo desse princípio, os conselhos de acompanhamento e controle social, na 
gestão escolar, têm como principal objetivo assegurar a destinação correta dos 
recursos públicos para educação.
Os CACS têm o objetivo de fiscalizar a destinação de recursos públicos
Fonte: Plataforma Deduca (2020).
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Os CACS sempre se utilizam da LDB 9.394/96 e da CF/88 para direcionar a 
avaliação do emprego das verbas públicas e seguem alguns questionamentos 
latentes: os gastos realizados são considerados gastos em educação de 
acordo com a legislação? Os serviços ou materiais adquiridos têm o preço 
praticado no mercado? Os serviços foram realmente prestados? Houve 
licitação ou concurso público? 
Logicamente, para essas informações serem analisadas, são necessários relatórios 
de ordem financeira e contábil. 
Já sabemos sobre as diretrizes do regime de colaboração, políticas 
de financiamento da educação básica e o CACS.
Conciliando esses conhecimentos com a gestão democrática, seria 
possível uma unidade do CACS considerar que livros adquiridos 
pela prefeitura que contenham assuntos relacionados à educação 
sexual para jovens homossexuais como uma despesa inválida na 
área educacional?
Questões
Fechamento
Em nossos estudos vimos que em muitos municípios, a quantidade de recursos 
vindos de repasses dos governos federal e estadual supera, e muito, a receita de 
muitas secretarias importantes, como a da saúde ou a de obras. E para evitar que 
o dinheiro destinado à educação seja desviado, foi necessário que a legislação 
apontasse também o que não é considerada despesa com educação, em seu artigo 
71 da LDB 9.394/96.
Para garantir o provimento da educação fundamental, foi criado o Fundo de 
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização 
do Magistério (FUNDEF), com a Emenda Constitucional nº 14/1996 e, 
posteriormente, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica 
e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), com a Emenda 
Constitucional nº 53/2006.
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Compreendemos a importância das três esferas governamentais aturem 
simultaneamente na área educacional e, para que haja mais eficiência e resultados, 
concomitantemente com a redução de custo é adotado um regime de colaboração.
E, por fim, vimos que com as promulgações da Constituição Federal em 1988, que 
determinou a realização da Lei de Diretrizes e Bases nº 9.394/96, esta estabeleceu 
no art. 8º e no art. 9º a descentralização, como forma de garantir a qualidade do 
ensino por meio da autonomiados estados e municípios.
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Referências
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