1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

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MODULO 1 – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
Para entendermos o direito é necessária a constatação de que a convivência em sociedade requer um 
conjunto de normas que condicionem o comportamento de cada elemento que a compõe. Quem 
estabelece tais normas é justamente o Estado, criado e organizado por um grupo de representantes 
populares, chamados de poder constituinte. 
O surgimento do direito administrativo remonta ao período após a Revolução Francesa e o fim do 
Segundo Império na França. O direito administrativo encontra-se vinculado à Revolução Francesa em 
questão de princípios 
O direito administrativo surgiu com a instauração dos governos subordinados a uma 
constituição. Diferentemente dos governos absolutistas que só respeitavam leis de manutenção de 
assuntos financeiros e patrimoniais privados. 
Um destes Estados foi o Império do Brasil, visto que a Constituição de 1824 foi influenciada 
verdadeiramente pela da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão. 
 
MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
Inicialmente tem-se a Administração Pública Patrimonialista 
 
Este modelo predominou no Brasil até 1930. Aqui, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do 
poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são 
considerados prebendas ou sinecuras. A res publica não é diferenciada das res principis (confusão 
entre o patrimônio público e o privado). A corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de 
administração. 
 
Nasce o Modelo Burocrático de Administração Pública 
 
 A Administração Pública Burocrática surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado 
liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. 
 O poder racional-legal, conforme destaca o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE)8, 
apresenta como princípios: profissionalização dos servidores públicos, existência de carreiras; sistema 
hierárquico instituído; impessoalidade e mérito para o ingresso e promoção nos cargos públicos; e 
o formalismo (regras, leis). 
Resumidamente, como vimos acima, podemos descrever como características das organizações 
burocráticas a formalidade (existência de normas racionais); impessoalidade (escolha das pessoas é 
baseada em critérios técnicos e não políticos); existência de administradores profissionais (ao invés de 
lugar da nobreza, os cargos públicos passam a ser exercidos por pessoas capacitadas, profissionalizadas e 
que recebem salários em troca de seus serviços). 
Surgiu no Brasil com o Governo Vargas (1930), 
Disfunções da Burocracia: 
Para Weber, o modelo burocrático é o tipo ideal para as organizações, pois substituiu práticas irracionais 
por aspectos científicos e lógicos. Mas há efeitos indesejados, também conhecidos como disfunções da 
burocracia: 
 
 
I. internalização das regras e apego aos regulamentos: as regras deixam de ser os meios e 
passam a se tornar os fins ou o objetivo final das ações das pessoas. 
II. excesso de formalismo e de papelório: 
III. resistências às mudanças: a rotinização, padronização e previsibilidade fazem com que as 
pessoas se acostumem com a forma de fazer as coisas. 
IV. despersonalização do relacionamento: decorre de impessoalidade, que enfatiza os cargos e 
não as pessoas. 
V. categorização como base do processo decisório: Quanto a categorização, é entendida como 
uma classificação superficial de questões, afim de lidar com soluções prévias e de maior facilidade, sem 
procurar novas “saídas” para um problema preexistente; 
VI. superconformidade às rotinas e aos procedimentos:. Porém, a execução fica tão 
“mecanizada” que as regras passam a ser “sagradas” para o funcionário, inibindo sua criatividade e 
iniciativa, e restringindo seu desempenho e compreensão da organização como um todo; 
VII. exibição de sinais de autoridade: por trabalhar com o sistema hierárquico, 
VIII. dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público: devido ao exagero de regras e 
normas a que o funcionário é apresentado, seu serviço fica voltado para o interior da organização e 
dificulta o atendimento ao pessoal externo que é atendido de modo padronizado – e por muitas vezes, 
lento – e com descaso para situações pontuais. 
 
Esse quadro se intensificou ao longo dos anos 70, implicando em uma visão generalizada sobre a 
necessidade de substituir o modelo burocrático por uma forma mais flexível, eficiente e produtiva. Nesse 
cenário, surge um novo debate, a administração pública gerencial. 
 
Surge então a: Administração Pública Gerencial 
Os anos 70 foram marcados por intensas crises. (FISCAL, GLOBALIZAÇÃO, INOVAÇÃO 
TECNOLÓGICA...) 
Nesse contexto, os governos Thatcher (Grã-Bretanha) e Reagan (EUA), nos anos 80, foram os pioneiros 
de um movimento que podemos chamar de Nova Gestão Pública. . 
Três expressões da Nova Gestão Pública. 
 
1. Gerencialismo puro 
O gerencialismo puro foi o primeiro passo da Nova Gestão Pública e propôs o corte de gastos e de 
pessoal. A proposta era de reduzir os gastos do setor público e aumentar a efetividade. Foi um período 
marcado por privatizações, desregulamentação, devolução de atividades para a iniciativa privada ou para 
a comunidade em um movimento conhecido, nas palavras de Margareth Thatcher, como “rolling back the 
State” (revertendo o Estado). As pessoas são vistas como contribuintes, que financiam a máquina 
pública e que, portanto, devem ter seus recursos aplicados de forma eficiente. 
 
2.Consumerism 
 O gerencialismo puro atendeu em parte às necessidades de reforma, pois diminuiu os gastos públicos e 
aumentou a eficiência. Entretanto, a qualidade do serviço público e as demandas dos cidadãos 
continuaram em segundo plano. Surge o consumerism: principal objetivo dessa teoria foi aumentar a 
qualidade dos serviços públicos 
 
3. Public Service Orientation (PSO) 
 Surge a preocupação com a equidade (prestação justa dos serviços públicos) e com 
a accountability (prestação de contas, responsabilização e transparência). O grande impacto desse modelo 
foi trazer a sociedade para o debate sobre a gestão publica, cobrando resultados. A diferença fundamental 
está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e 
não na rigorosa profissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental. 
Percebam, portanto, que boa parte dos princípios do modelo burocrático são preservados. Muitas das 
atividades que eram executadas diretamente pelo governo passam a ser executadas pela iniciativa privada. 
 
 
 
 
 
 
Administração Pública 
 
O Estado e as leis são subordinados à Constituição, a lei maior que estabelece o modo de produção 
legislativa e dos atos normativos, além de condicioná-los a estarem sempre de acordo com os seus 
dispositivos. 
 
A organização do Estado brasileiro e do conjunto de agentes e órgãos que visam disciplinar as relações 
entre o Estado e os indivíduos é regida por uma série de princípios que guiam as ações dos gestores 
públicos. 
 
Existe divergência entre os doutrinadores quanto ao conceito de Direito Administrativo. Na verdade, cada 
autor escolhe certos elementos que considera mais significativos para chegar ao conceito. 
 
Celso Antônio Bandeira de Mello enfatiza a ideia de função administrativa enquanto Hely Lopes 
Meirelles, por sua vez, destaca o elemento finalístico na conceituação: osórgãos, agentes e atividades 
administrativas como instrumentos para realização dos fins desejados pelo Estado. 
 
O conceito de administração pública pode ser tomado: 
 
1. em sentido amplo, abrangendo, assim, os órgãos superiores de governo que exercem 
função política, isto é, de execução dos programas de governo. 
 
2. Em sentido estrito, o conceito de administração pública envolve todo o aparelhamento 
estatal voltado à execução das políticas públicas. A Administração não pratica atos de governo; pratica 
tão-somente, atos de execução, os chamados atos administrativos, com poderes de decisão limitados a 
atribuições de natureza executiva. 
 
3. Administração Pública em sentido formal, subjetivo ou orgânico significa o conjunto de 
agentes, órgãos e pessoas jurídicas que tenham a incumbência de executar as atividades administrativas. 
Quem? 
 
4. Em sentido material, objetivo ou funcional, a administração pública abrange as atividades 
exercidas pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes incumbidos da função administrativa do Estado. O 
que? 
Obs: Quando a Administração se relaciona com os administrados, teremos a chamada administração 
extroversa, pois nela existem ações externas, isto é, que incidem para fora do núcleo estatal. Trata-se das 
atividades finalísticas atribuídas pela Constituição a cada ente da federação (União, Estados, DF e 
Municípios). Por exemplo, há administração extroversa quando um órgão de fiscalização estatal interdita 
um estabelecimento comercial. 
Por outro lado, quando a Administração se relaciona entre si, ou seja, entre os entes políticos (União, 
Estados, DF e Municípios), entre esses e os órgãos da Administração Direta ou entre os órgãos em si, 
teremos a chamada administração introversa, pois, nesse caso, as ações ocorrem dentro o núcleo estatal, 
por exemplo, a União realiza transferências de recursos federais para um Município. 
A Constituição Federal deixou registrado expressamente que os entes que compõem a federação brasileira 
são dotados de autonomia. Autonomia, no seu sentido técnico-político, significa ter a entidade integrante 
da federação capacidade de auto-organização, autogoverno e autoadministração. 
 
Resumo: 
 
 
Conceito de direito administrativo 
A conceituação do Direito Administrativo sofreu diversas mutações, conforme o contexto histórico 
vigente. Inicialmente, na França, surgiu a escola legalista, exegética, empírica ou caótica, que perfilhava a 
tese de que o Direito Administrativo nada mais seria que a compilação e a interpretação das leis 
administrativas existentes a partir das orientações jurisprudenciais dos tribunais administrativos. Tal 
critério revelou-se insuficiente pelo fato de que o estudo do Direito Administrativo não se limita ao 
exame literal dos comandos normativos, mas também envolve análise acurada de princípios jurídicos que 
lhe darão o status de ramo autônomo do Direito. 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, podemos estabelecer breve síntese sobre os principais critérios de 
conceituação do Direito Administrativo: 
a) critério do serviço público: originário da doutrina francesa, cujo maior influenciador foi Léon Duguit, 
entende o Direito Administrativo como o ramo que estuda as regras de organização e prestação dos 
serviços públicos, sem distinguir o regime jurídico a que se submete esta atividade. É interessante notar 
que a noção de serviço público à época era ampla por demais, abrangendo praticamente todas as 
atividades do Estado, inclusive as industriais e comerciais. Bem por isso, tal critério não foi satisfatório 
porque a função administrativa engloba algumas atividades que não são serviços públicos e, no entanto, 
são objeto do Direito Administrativo, a exemplo da polícia administrativa e da intervenção na propriedade 
privada; 
b) critério do Poder Executivo: entende o Direito Administrativo como o conjunto de princípios e 
normas que regem a organização do Poder Executivo; tal critério se revela insatisfatório pelo fato de a 
função administrativa ser desempenhada pelos três Poderes do Estado, e não somente pelo Executivo; 
c) critério das relações jurídicas: conceitua o Direito Administrativo como o conjunto de normas que 
regem as relações do Estado com os administrados; apesar de válido, é insuficiente, haja vista que outros 
ramos do direito, a exemplo do direito penal, regem relações jurídicas dos administrados com o Estado; 
d) critério teleológico: interpreta o Direito Administrativo como o conjunto de princípios jurídicos que 
disciplinam a atividade concreta do Estado tendente a atender os seus fins de interesse público. Na 
doutrina brasileira, Oswaldo Aranha Bandeira de Mello adota este critério; 
e) critério negativo ou residual: entende o Direito Administrativo como aquele que regula toda e 
qualquer atividade estatal que não corresponda às atividades legislativa e jurisdicional. Também se revela 
insatisfatório posto que dizer o que não é alguma coisa acaba por em nada contribuir para a exata 
compreensão daquilo que o fenômeno que se estuda de fato representa; 
f) critério da distinção entre atividade jurídica e social do Estado: adotado por doutrinadores 
brasileiros como Mário Masagão e José Cretella Júnior; neste critério a conceituação do Direito 
Administrativo é feita a partir de duas acepções: a atividade exercida (atendimento de determinada 
finalidade pública) e os órgãos que regula (órgãos que desempenham a atividade administrativa); e 
g) critério da Administração Pública: perfilhado pela maior parte dos autores brasileiros, entende o 
Direito Administrativo como disciplinador da atividade desempenhada pela Administração Pública. Por 
todos, vale citar registro de Odete Medauar quando constata que, “se a disciplina jurídica da 
Administração pública centraliza-se no direito administrativo e se a Administração integra a organização 
estatal, evidente que o modo de ser e atuar do Estado e seus valores repercute na configuração dos 
conceitos e institutos desse ramo do direito”. 
 
Administração e governo 
 
 
Para bem entender-se a distinção entre Administração Pública (em sentido estrito) e Governo, é mister 
partir da diferença entre as três funções do Estado. Embora o poder estatal seja uno, indivisível e 
indelegável, ele desdobra-se em três funções: a legislativa, a executiva e a jurisdicional. A primeira 
estabelece regras gerais e abstratas, denominadas leis; as duas outras aplicam as leis ao caso concreto: a 
função jurisdicional, mediante solução de conflitos de interesses e aplicação coativa da lei, quando as 
partes não o façam espontaneamente; 
 
Na lição de Renato Alessi , as três ocorre a emanação de atos de produção jurídica com aa seguintes 
diferenças: a legislação é ato de produção jurídica primário, porque fundado única e diretamente no poder 
soberano, do qual constitui exercício direto e primário; mediante a lei, o Estado regula relações, 
permanecendo acima e à margem das mesmas; a jurisdição é a emanação de atos de produção jurídica 
subsidiários dos atos primários; nela também o órgão estatal permanece acima e à margem das relações a 
que os próprios atos se referem; a administração é a emanação de atos de produção jurídica 
complementares, em aplicação concreta do ato de produção jurídica primário e abstrato contido na lei; 
nessa função, o órgão estatal atua como parte das relações a que os atos se referem, tal como ocorre nas 
relações de direito privado. A diferença está em que, quando se trata de Administração Pública, o órgão 
estatal tem o poder de influir, mediante decisões unilaterais, na esfera de interesses de terceiros, o que não 
ocorre com o particular. Daí a posição de superioridade da Administração na relação de que é parte. 
(PRINCIPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO) 
 
Observe que a função de emanar atos de produção jurídica complementares não fica absorvidaapenas 
pela função administrativa de realização concreta dos interesses coletivos, mas compreende também a 
função política ou de governo, a função política compreende as atividades colegislativas e de direção; e a 
função administrativa compreende o serviço público, a intervenção, o fomento e a polícia. Não há uma 
separação precisa entre os dois tipos de função. Sob o ponto de vista do conteúdo (aspecto material), não 
se distinguem, pois em ambas as hipóteses há aplicação concreta da lei 
Costuma-se dizer que os atos emanados no exercício da função política não são passíveis de apreciação 
pelo Poder Judiciário - DISCRICIONÁRIOS; secretários de governo pode ser familiar 
São exemplos de atos políticos: a convocação extraordinária do Congresso Nacional, a nomeação de 
Comissões Parlamentares de Inquérito, as nomeações de Ministros de Estado, as relações com Estados 
estrangeiros, a declaração de guerra e de paz, a permissão para que forças estrangeiras transitem pelo 
território do Estado, a declaração de estado de sítio e de emergência, a intervenção federal nos Estados 
Existe uma preponderância do Poder Executivo no exercício das atribuições políticas; mas não existe 
exclusividade – veto pode ser derrubado por maioria do congresso que manda a lei ser promulgada se o 
presidente se recusar.. 
 
 
A Constituição Federal apresenta-se como a fonte primordial do Direito Administrativo, porque nela 
estão disciplinadas as principais regras e princípios que estruturam e disciplinam o Estado. A Lei 
aparece como uma das principais fontes, posto que no Direito Administrativo o Princípio da 
Legalidade tem uma presença muito forte, na medida em que o agente público só pode fazer aquilo 
que a lei previamente lhe autoriza que o faça. 
A doutrina, a jurisprudência e os costumes diários são outras fontes do Direito Administrativo na 
aplicação e interpretação dos diversos atos praticados pelo Estado, exercendo a função administrativa. 
 
Relações com Outros Ramos Jurídicos: 
 
O Direito Administrativo se insere no ramo do Direito Público, tal como ocorre com o Direito 
Constitucional, o Direito Penal, o Direito Processual, o Direito Eleitoral e outros 
 
A relação de maior intimidade do Direito Administrativo é com o Direito Constitucional 
Com o Direito Processual o Direito Administrativo se relaciona pela circunstância de haver em ambos os 
ramos a figura do processo – LEMBRE QUE MATÉRIA DE PROCESSO É DE COMPETENCIA 
PRIVATIVA DA UNIÃO DE LEGISLAR SOBRE MATERIA PROCESSUAL 0 ART 22 CF. 
 
E relação com o Direito Penal se consuma através de vários elos de ligação. Um deles é a previsão, no 
Código Penal, dos crimes contra a Administração Pública 
CP – EXTA TERRITORIALIDADE - Art. 7º - Ficam sujeitos à lei brasileira, embora cometidos no 
estrangeiro: (Redação dada pela Lei nº 7.209, de 1984) 
 
I - os crimes: (Redação dada pela Lei nº 7.209, de 11.7.1984) 
a) contra a vida ou a liberdade do Presidente da República; (Incluído pela Lei nº 7.209, de 1984) 
AGENTE 
b) contra o patrimônio ou a fé pública da União, do Distrito Federal, de Estado, de Território, de 
Município, de empresa pública, sociedade de economia mista, autarquia ou fundação instituída pelo Poder 
Público; (Incluído pela Lei nº 7.209, de 1984) 
c) contra a administração pública, por quem está a seu serviço; (Incluído pela Lei nº 7.209, de 1984) 
 
 
Também com o Direito Tributário há matérias conexas e relacionadas. Uma delas é a que outorga ao 
Poder Público o exercício do poder de polícia – DEFINIDO NO ART 78 CTN, atividade tipicamente 
administrativa e remunerada por taxas. 
 
O Direito do Trabalho é outra disciplina que apresenta alguns pontos de contato com o Direito 
Administrativo já que é a legislação aplicada aos empregados públicos.