7 Serviços Públicos

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DIREITO 
ADMINISTRATIVO SERVIÇOS PÚBLICOS 
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1. CONCEITO 
 
É toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que exerça diretamente ou 
por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às 
necessidades coletivas, sob regime total ou parcialmente público (Di Pietro). 
 
• As Atividades da Administração Pública envolvem Poder de polícia, Intervenção 
do Estado, Serviço público e Atividade de fomento; 
 
P Poder de Polícia Ex.: Limitação de direitos 
I Intervenção do Estado Ex.: Fiscalização de atividades 
S Serviços Públicos Ex.: Concessão e Permissão 
A Atividade de Fomento Ex.: Incentivos Fiscais 
 
1.1. PREVISÃO CONSTITUCIONAL 
 
CF/88, art. 175 - Incumbe ao poder público, na forma da lei, diretamente ou sob regime 
de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços 
públicos. 
 
• O Estado pode prestar o serviço público diretamente, através de seus órgãos 
(centralização) ou indiretamente, quando transfere titularidade e execução 
(outorga) ou, por meio de concessão, permissão ou autorização, quando 
transfere somente a execução (delegação); 
 
• O serviço pode ser próprio, quando o Estado atua no exercício de sua 
soberania impedindo sua delegação a terceiros (segurança, polícia, higiene, 
etc.), ou impróprio, quando o Estado autoriza a execução de atividades 
privadas que atendem o interesse coletivo (seguro, previdência privada, etc.); 
 
• A Lei 8.987/95 não estabelece normas gerais sobre autorização de serviços 
públicos; 
 
 
2. SENTIDOS 
 
2.1. Subjetivo (Sujeito Estatal) 
 
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de 
concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos. 
 
• A prestação dos serviços pode ocorrer de forma direta (Administração Direta 
e Indireta) e indireta (concessão, permissão e autorização); 
 
2.2. Objetivo (Atividade) 
 
Em regra, o serviço público corresponde à atividade de interesse público, 
sendo desempenhada para atender às necessidades coletivas. 
 
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2.3. Formal (Regime Jurídico) 
 
O Estado, ao instituir os serviços públicos, almeja a satisfação do interesse 
coletivo, desenvolvendo suas atividades sob regime de direito público. 
 
• Quando um particular presta serviço público, faz mediante regras de direito 
privado, mas não integralmente (regime híbrido); 
 
• Em sentido formal, não são considerados serviços públicos as atividades 
jurisdicional, legislativa e de governo, o poder de polícia, a intervenção do 
Estado, a atividade de fomento e as obras públicas; 
 
SENTIDOS DO SERVIÇO PÚBLICO 
Subjetivo Estado (diretamente) ou Delegatários (indiretamente) 
Objetivo Atender o interesse da coletividade 
Formal Regime jurídico de direito público 
 
 
3. REQUISITOS DO SERVIÇO PÚBLICO ADEQUADO 
 
Art. 6 Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno 
atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no 
respectivo contrato. 
 
§ 1º Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, 
segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas. 
 
1 Continuidade Serviço prestado sem interrupção (em regra). 
2 Regularidade Serviço prestado de forma estável. 
3 Atualidade Serviço utilizando a modernização tecnológica. 
4 Segurança Serviço não pode ser prestado sem os devidos cuidados. 
5 Eficiência Serviço com alto rendimento e baixo custo. 
6 Cortesia Serviço prestado com urbanidade e bom atendimento. 
7 Generalidade Serviço prestado sem discriminações aos beneficiários. 
8 Modicidade Tarifária Serviço com valor cobrado justo e acessível. 
9 Mutabilidade (MSZP) Serviço flexível para melhor atender o interesse coletivo. 
 
§ 2º A atualidade compreende a modernidade das técnicas, do equipamento e das instalações 
e a sua conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço. 
 
3.1. EXCEÇÕES AO PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE 
 
§ 3º Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação 
de emergência ou após prévio aviso, quando: 
I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e, 
II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade. 
 
 
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1 Emergência Sem aviso prévio 
2 Ordem técnica ou segurança 
Com aviso prévio 
3 Inadimplemento do usuário 
 
• Para interromper o serviço público por inadimplemento do usuário é 
necessário, ainda, observar o interesse da coletividade no caso; 
 
• É vedada a exceptio non adimpleti contractus, ou seja, o descumprimento 
do poder concedente não autoriza a concessionária a interromper a execução 
do serviço, dependendo de sentença judiciária transitada em julgado; 
 
 
4. CLASSIFICAÇÕES 
 
Originário 
(congênito) 
É privativo do Estado, só podendo ser prestado por ele (indelegável). 
Ex.: polícia. 
Derivado 
(adquirido) 
Não é considerado essencial, podendo ser delegado. 
Ex.: telefonia. 
 
• O serviço originário exige o poder de império, como ocorre na segurança pública 
e na fiscalização de atividades (serviços públicos em essência); 
 
• O serviço derivado pode ser prestado pelo Estado ou por agentes delegados; 
 
Exclusivo 
É exclusivo do Estado, somente podendo ser prestado por ele ou por 
quem receba a delegação. 
Ex.: serviço postal, navegação aérea, gás canalizado etc. 
Não exclusivo 
Não é de titularidade do Estado, podendo ser prestado por terceiros, 
independentemente de delegação. 
Ex.: saúde, educação, previdência etc. 
 
Próprio É um serviço não exclusivo sendo prestado pelo Estado. 
Impróprio É um serviço não exclusivo sendo prestado por um particular. 
 
• O serviço público impróprio é aquele que atende a necessidades coletivas, mas 
não é de titularidade do Estado nem prestado por ele, apenas autorizado; 
 
Geral 
uti universi 
É o serviço prestado de maneira indiscriminada à população, não 
sendo possível determinar a quantidade de usuários atendidos e seu 
pagamento se dá por imposto (obrigatório). 
Ex.: iluminação pública, limpeza urbana etc. 
Individual 
uti singuli 
É o serviço prestado de maneira discriminada à população, sendo 
possível determinar a quantidade de usuários atendidos e seu 
pagamento se dá por taxa (obrigatório) ou tarifa (facultativo). 
Ex.: água, telefone etc. 
 
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• O imposto e a taxa são espécies de tributo (obrigatórios), estabelecidos por meio 
de lei, que não possuem uma determinação específica para os recursos 
arrecadados. A tarifa é uma espécie de preço público, estabelecida por meio de 
contrato, sendo cobrada apenas em caso de utilização do serviço (facultativa); 
 
Obrigatório 
É o serviço uti universi, de caráter obrigatório, sendo remunerado por 
tributo (imposto). 
Facultativo 
É o serviço uti singuli, de caráter facultativo, sendo remunerado por 
preço público (tarifa). 
 
Administrativo 
É aquele realizado pela Administração para satisfazer suas próprias 
necessidades internas (usuário direto). 
Comercial 
É aquele relacionado às necessidades coletivas de cunho econômico, 
produzindo lucro para quem o presta. 
Social 
É aquele relacionado às necessidades de ordem social, abrangendo 
serviços assistenciais e protetivos. 
Ex.: saúde, educação, cultura. 
 
 
5. FORMAS E MEIOS DE PRESTAÇÃO 
 
5.1. FORMAS 
 
O Serviço Público pode ser prestado de forma centralizada (Adm. Direta), 
descentralizada (Adm. Indireta ou Delegatárias), concentrada (sem 
intermediação de órgão público) ou desconcentrada (por meio de órgão 
público). 
 
5.2. MEIOS 
 
O Serviço Público pode ser prestado por meio direto (Adm. Direta ou Indireta) 
ou por meio indireto (concessionária, permissionária ou autorizatária). 
 
 
6. FORMAS DE DELEGAÇÃO 
 
CONCESSÃO PERMISSÃO AUTORIZAÇÃO 
Regulamentadas pela Lei 8.987/95 Não é regulamentada 
Porte Grande Porte Médio PortePequeno 
PJ ou Consórcio de empresas PJ ou PF 
Contrato Administrativo 
Contrato de Adesão 
ou 
Ato Administrativo 
Ato Administrativo 
Com licitação prévia Sem licitação prévia 
Não há precariedade Precariedade 
 
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• A permissão de serviço público é concedida por meio de contrato de adesão, ao 
passo que a permissão de uso de bem público é concedida por ato administrativo; 
 
• Para a concessão, a modalidade de licitação é exclusivamente concorrência e para 
a permissão, pode ser qualquer modalidade; 
 
• Para a delegação por meio de concessão, é necessário lei ordinária que autorize; 
 
• A precariedade da permissão abrange apenas aquelas concedidas para uso de 
bem público (ato administrativo); 
 
• Em qualquer das formas, a delegação ocorrerá somente em relação à execução 
do serviço, visto que a titularidade permanece com o poder público, que poderá, 
ainda, retomá-lo em determinados casos; 
 
• A regulamentação e o controle dos serviços públicos e de utilidade pública 
competem sempre ao poder público; 
 
• As cláusulas exorbitantes, prerrogativas de direito público que conferem 
superioridade à Administração em contratos administrativos, são aplicáveis aos 
contratos de concessão e permissão; 
 
CLÁUSULAS EXORBITANTES 
1 Alteração unilateral das cláusulas de execução 
2 Extinção unilateral do contrato 
3 Fiscalização da execução do contrato 
4 Aplicação direta de penalidades contratuais e administrativas 
5 Decretação de ocupação temporária (intervenção) 
 
 
6.1. CONTRATAÇÃO DE TERCEIROS 
 
Art. 25, § 1o Sem prejuízo da responsabilidade a que se refere este artigo, a 
concessionária poderá contratar com terceiros o desenvolvimento de atividades 
inerentes, acessórias ou complementares ao serviço concedido, bem como a 
implementação de projetos associados. 
 
• A concessionária poderá terceirizar atividades inerentes, acessórias ou 
complementares, bem como implementar projetos associados, mas não 
poderá terceirizar a própria prestação do serviço concedido; 
 
• Não há necessidade de autorização do poder concedente nem licitação 
prévia; 
 
• O poder concedente e o terceiro contratado não mantêm relação jurídica; 
 
 
6.2. SUBCONCESSÃO 
 
Art. 26. É admitida a subconcessão, nos termos previstos no contrato de concessão, 
desde que expressamente autorizada pelo poder concedente. 
§ 1o A outorga de subconcessão será sempre precedida de concorrência. 
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§ 2o O subconcessionário se sub-rogará todos os direitos e obrigações da 
subconcedente dentro dos limites da subconcessão. 
 
• Pode haver a subconcessão, desde que haja previsão contratual, autorização 
expressa pelo poder concedente e licitação prévia na modalidade 
concorrência, sendo realizada sempre de forma parcial; 
 
• A sub-rogação é a assunção dos direitos e obrigações da concessionária por 
parte da subconcessionária, nos limites da subconcessão; 
 
 
6.3. TRANSFERÊNCIA DE CONCESSÃO 
 
O contrato de concessão, após a autorização do poder concedente, é 
totalmente entregue a terceiros, substituindo-se a empresa prestadora do 
serviço. 
 
• É considerado inconstitucional pela doutrina, visto que não há observância 
da licitação prévia; 
 
 
6.4. TRANSFERÊNCIA DE CONTROLE SOCIETÁRIO 
 
Art. 27. A transferência de concessão ou do controle societário da concessionária sem 
prévia anuência do poder concedente implicará a caducidade da concessão. 
§ 1o Para fins de obtenção da anuência de que trata o caput deste artigo, o pretendente 
deverá: 
I - atender às exigências de capacidade técnica, idoneidade financeira e regularidade 
jurídica e fiscal necessárias à assunção do serviço; e 
II - comprometer-se a cumprir todas as cláusulas do contrato em vigor. 
 
• Nessa modalidade, não há mudança nas partes envolvidas na concessão, 
apenas os sócios da concessionária são alterados; 
 
• É necessário anuência do poder concedente, sob pena de decretação de 
caducidade; 
 
 
6.5. ASSUNÇÃO TEMPORÁRIA DO CONTROLE PELOS FINANCIADORES 
 
Art. 27-A. Nas condições estabelecidas no contrato de concessão, o poder concedente 
autorizará a assunção do controle ou da administração temporária da concessionária 
por seus financiadores e garantidores com quem não mantenha vínculo societário direto, 
para promover sua reestruturação financeira e assegurar a continuidade da prestação 
dos serviços. 
 
• É necessário que o financiador não possua vínculo societário direto com a 
concessionária; 
 
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• A assunção depende de que os financiadores assumam todas as cláusulas do 
contrato e atendam às exigências de regularidade fiscal e jurídica; 
 
 
7. INTERVENÇÃO 
 
Art. 32. O poder concedente poderá intervir na concessão, com o fim de assegurar a 
adequação na prestação do serviço, bem como o fiel cumprimento das normas 
contratuais, regulamentares e legais pertinentes. 
 
• É a assunção temporária do serviço por um agente designado pelo Estado, em 
virtude da prestação inadequada do serviço ou para assegurar o fiel cumprimento 
de normas contratuais. 
 
Parágrafo único. A intervenção far-se-á por decreto do poder concedente, que conterá a 
designação do interventor, o prazo da intervenção e os objetivos e limites da medida. 
 
• Trata-se de ato privativo do chefe do Poder Executivo, por meio de decreto, que 
deverá conter a designação do interventor, o prazo e os objetivos da medida; 
 
Art. 33. Declarada a intervenção, o poder concedente deverá, no prazo de 30 dias, instaurar 
procedimento administrativo para comprovar as causas determinantes da medida e 
apurar responsabilidades, assegurado o direito de ampla defesa. 
§ 2o O procedimento administrativo a que se refere o caput deste artigo deverá ser concluído 
no prazo de até 180 dias, sob pena de considerar-se inválida a intervenção. 
 
• Após a decretação da intervenção, um procedimento administrativo deverá ser 
instaurado, no prazo de 30 dias, para comprovar as causas e apurar as 
responsabilidades e, a partir da instauração, deverá ser concluído no prazo de 180 
dias, assegurado contraditório e ampla defesa; 
 
• A intervenção é um procedimento cautelar (sem contraditório e defesa prévios), 
produzindo efeitos imediatamente após sua decretação; 
 
§ 1o Se ficar comprovado que a intervenção não observou os pressupostos legais e 
regulamentares será declarada sua nulidade, devendo o serviço ser imediatamente devolvido 
à concessionária, sem prejuízo de seu direito à indenização. 
 
• É assegurado à concessionária o direito à indenização caso a intervenção não 
tenha observado os pressupostos legais, sendo declarada sua nulidade e o serviço 
devolvido imediatamente; 
 
Art. 34. Cessada a intervenção, se não for extinta a concessão, a administração do serviço 
será devolvida à concessionária, precedida de prestação de contas pelo interventor, que 
responderá pelos atos praticados durante a sua gestão. 
 
• Se a intervenção não resultar na extinção da concessão, o serviço será devolvido 
à concessionária pelo interventor, com sua respectiva prestação de contas e 
responsabilidade pelos atos praticados durante a gestão; 
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8. FORMAS DE EXTINÇÃO DA CONCESSÃO 
 
8.1. Advento do termo contratual / Reversão 
 
Ocorre naturalmente com a chegada do prazo final do contrato, sem 
necessidade de aviso prévio pelo poder concedente. 
 
• O poder concedente passa a ter direito de ocupar automaticamente as 
instalações e utilizar os bens reversíveis especificados no contrato; 
 
 
8.2. Encampação 
 
É a retomada do serviço pelo poder concedente antes do término do prazo da 
concessão, por motivo de interesse público superveniente. 
 
• Somente pode ocorrer mediante lei autorizativa e com prévia indenização 
relacionada ao investimento feito sobre os bens reversíveis ainda não-
amortizados; 
 
 
8.3. Caducidade 
 
É a retomada do serviço pelo poder concedente antes do término do prazo da 
concessão, em virtude de inadimplementocontratual por parte da 
concessionária. 
 
• Antes de instaurar o procedimento administrativo visando à decretação da 
caducidade, a concessionária tem o direito de ser notificada do 
descumprimento, bem como dispor de um prazo para sanar a irregularidade; 
 
• Após a notificação da irregularidade, se esta não for sanada, será aberto o 
procedimento, assegurando contraditório e ampla defesa; 
 
• Se a inadimplência for constatada, será decretada a caducidade por meio de 
decreto do poder concedente; 
 
• A caducidade é ato discricionário, exceto no caso de transferência da 
concessão ou do controle societário sem prévia anuência do poder 
concedente; 
 
• É assegurada a indenização pelos investimentos feitos em bens reversíveis 
ainda não-amortizados, mas será posterior, calculada durante o processo; 
 
ENCAMPAÇÃO CADUCIDADE 
Interesse Público Inadimplência da concessionária 
Indenização prévia Indenização durante o processo 
Autorização legislativa necessária Autorização legislativa dispensada 
 
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8.4. Rescisão 
 
É a retomada do serviço pelo poder concedente antes do término do prazo da 
concessão, em virtude de inadimplemento contratual por parte do poder 
concedente. 
 
• Em conformidade com o princípio da continuidade dos serviços públicos, a 
concessionária não pode parar de prestar o serviço automaticamente com o 
descumprimento das obrigações pelo poder concedente, devendo aguardar 
sentença judicial transitada em julgado; 
 
 
8.5. Anulação 
 
É a retomada do serviço pelo poder concedente antes do término do prazo da 
concessão, em virtude de ilegalidade ou ilegitimidade no contrato de 
concessão. 
 
• Pode ser decretada unilateralmente pelo poder concedente (autotutela) ou 
pelo Judiciário, se provocado (inércia judicial); 
 
 
8.6. Falência, extinção da concessionária ou falecimento do titular 
 
É a retomada do serviço pelo poder concedente antes do término do prazo da 
concessão, que ocorre automaticamente, independentemente de qualquer ato 
decisório ou procedimento da Administração (pleno direito). 
 
• Após a extinção da concessão, os bens reversíveis (passam automaticamente 
a pertencer ao Estado, desde que descritos no contrato), direitos e privilégios 
são devolvidos ao poder concedente; 
 
• Independentemente da forma de extinção do contrato, o poder concedente 
tem obrigação de indenizar o concessionário pelos investimentos feitos 
sobre os bens reversíveis ainda não-amortizados;