Fatoresfinanceirosdeterminantes-Donato-2020

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE 
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS 
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS CONTÁBEIS 
MESTRADO EM CIÊNCIAS CONTÁBEIS 
 
 
 
 
 
 
 
 
FATORES FINANCEIROS DETERMINANTES DO STRESS FISCAL 
DOS ESTADOS BRASILEIROS 
 
 
 
 
 
 
Igor Thierry Silva Donato 
Orientador: Prof. Dr. Severino Cesário de 
Lima 
 
 
 
 
 
 
NATAL – RN 
2020 
 
 
 
 
 
 
 
IGOR THIERRY SILVA DONATO 
 
 
 
 
 
 
 
FATORES FINANCEIROS DETERMINANTES DO STRESS FISCAL 
DOS ESTADOS BRASILEIROS 
 
 
 
 
 
Dissertação apresentada ao Curso de 
Mestrado do Programa de Pós-graduação em 
Ciências Contábeis da Universidade Federal 
do Rio Grande do Norte, como requisito 
parcial para a obtenção do título de Mestre 
em Ciências Contábeis. 
 
 
Orientador: Prof. Dr. Severino Cesário de 
Lima 
 
Área de concentração: Mensuração e 
Evidenciação contábil. 
 
Linha de Pesquisa: Estudo dos impactos da 
contabilidade nas organizações e na 
sociedade. 
 
 
 
 
 
 
NATAL – RN 
2020 
 
 
 
 
 
 Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN 
Sistema de Bibliotecas - SISBI 
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro Ciências Sociais Aplicadas - CCSA 
 
 Donato, Igor Thierry Silva. 
 Fatores financeiros determinantes do stress fiscal dos 
estados brasileiros / Igor Thierry Silva Donato. - 2020. 
 108f.: il. 
 
 Dissertação (Mestrado em Ciências Contábeis) - Universidade 
Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Ciências Sociais e 
Aplicadas, Programa de Pós-Graduação em Ciências Contábeis. 
 Orientador: Prof. Dr. Severino Cesário de Lima. 
 
 
 1. Condição Financeira - Dissertação. 2. Fatores Financeiros - 
Dissertação. 3. Stress Fiscal - Dissertação. I. Lima, Severino 
Cesário de. II. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. 
III. Título. 
 
RN/UF/Biblioteca CCSA CDU 351:657 
 
 
 
 
 
Elaborado por Eliane Leal Duarte - CRB-15/355 
 
 
 
 
 
 
IGOR THIERRY SILVA DONATO 
 
 
 
 
FATORES FINANCEIROS DETERMINANTES DO STRESS FISCAL 
DOS ESTADOS BRASILEIROS 
 
 
 
 
Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado do Programa de Pós-graduação em 
Ciências Contábeis da Universidade Federal do Rio Grande do Norte como requisito para 
a obtenção do título de Mestre em Ciências Contábeis. 
 
 
_____________________________________________________ 
Prof. Dr. Severino Cesário de Lima 
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN 
(Presidente da Comissão - Orientador) 
 
 
 
COMISSÃO AVALIADORA 
 
 
_____________________________________________________ 
Prof. Dr. Alexandro Barbosa - UFRN (Avaliador Interno) 
 
 
 
_____________________________________________________ 
Prof. Dr. Josedilton Alves Diniz - UFPB (Avaliador Externo) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
In Memorian 
Ao meu Avô José Djacir Alencar Silva
 
 
I 
 
AGRADECIMENTOS 
 
Agradeço, primeiramente, a Deus e a Maria Auxiliadora por sempre estarem 
junto comigo nos momentos mais difíceis me ouvindo, me ajudando e me dando a força 
necessária para eu continuar trilhando o meu caminho. 
Agradeço aos meus pais pelo dom da vida e por todo o apoio que me deram nos 
momentos mais difíceis que já enfrentei. A eles, que nunca desistiram de mim, pelo 
contrário, sempre acreditaram que seria possível, que era necessário eu perseverar com a 
cabeça erguida, com coragem e determinação para concluir mais essa etapa de minha 
vida. Sem sombra de dúvidas, eles são os pilares de todas as minhas conquistas até aqui. 
Agradeço a minha noiva, Rayane Cavalcanti Alves da Silva e minha filha Letícia 
Cavalcanti Donato pelo apoio incondicional, por entender todas as vezes que precisei me 
ausentar dos momentos familiares para me dedicar inteiramente aos estudos e a pesquisa. 
O meu maior agradecimento ao meu professor orientador, Severino Cesário de 
Lima, por primeiramente acreditar em mim, por me aceitar no processo de mudança de 
orientação e me dar oportunidade de pesquisar na área governamental. Acredito que nada 
é por acaso. Nesse processo tive a oportunidade de conhecer um dos meus maiores 
exemplos de pessoa, de educador e profissional contábil. A amizade construída nestes 
anos é de valia para mim. Muito obrigado Professor pela dedicação de tempo e de 
paciência. O senhor me inspira. 
Agradeço também aos meus amigos e professores Raimundo Marciano Neto e 
Luis Manuel Vieira, que dedicaram grande parte do seu tempo para que eu pudesse 
concluir este trabalho. A amizade construída nos últimos meses é de suma importância 
para minha vida. 
Agradeço à Drª Luciana Ribeiro Campos e a Julianne da Nóbrega Vilela por me 
ajudarem nessa e em tantas outras Jornadas. A minha equipe do Ministério Público de 
Contas junto ao TCE-RN, meu muito obrigado! Vocês foram peças chave para a 
conclusão deste trabalho. 
 Agradeço a todos os outros familiares, amigos e mestres que de alguma 
maneira contribuíram na minha construção profissional e também neste trabalho. Foi uma 
caminhada árdua, mas de grande aprendizado. Meu muito obrigado, em especial, aos 
meus amigos da turma IV do Programa de Pós-Graduação em Ciências Contábeis -
PPGCcon. 
 
 
 
II 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
“Tive coragem de sonhar e de encarar meus sonhos. 
Agradeço aos céus por não ter sonhado em vão” 
 
Johan Dalgas Frish 
 
 
III 
 
 
RESUMO 
 
Segundo Trussel e Patrick (2018), na literatura sobre stress fiscal há três questões 
metodológicas: definir a existência de dificuldades financeiras, identificar suas causas e 
prever a probabilidade de ocorrência. Desta forma, é de fundamental importância estudos 
que desenvolvam modelos explicativos e preditivos do stress fiscal. Nos últimos anos, 
observou-se que alguns estados passaram por problemas em suas finanças públicas, como 
por exemplo, falta de pagamento aos servidores efetivos, aposentados, fornecedores e 
credores de dívidas. Estes fatos foram responsáveis pela má condição financeira dos 
estados ao ponto de alguns declararem situação de calamidade financeira ou stress fiscal. 
Diante disso, a originalidade deste estudo centra-se, em especial, na introdução de inovações 
na forma de definir a existência de stress fiscal para, em seguida, identificar as suas causas a 
partir de fatores financeiros e, finalmente, prever a probabilidade de ocorrência. O estudo 
analisou dados dos 26 estados brasileiros e do Distrito federal nos períodos de 2016 a 
2019, utilizando-se da técnica de regressão logística com dados em painel em um modelo 
econométrico do tipo pooled com a inclusão de clusters. A variável dependente do 
modelo, representativa do stress fiscal, é uma variável binária para demonstrar a presença 
ou não do evento de stress fiscal dos estados, construída a partir de análise de conteúdo 
de informações autodeclaradas nos decretos e leis de calamidade financeira, nos relatórios 
da Secretária do Tesouro Nacional (STN), nos relatórios financeiros anuais e nos 
orçamentos. As variáveis independentes do estudo são representadas por indicadores das 
solvências financeiras de caixa, orçamentária e de longo prazo. Os resultados encontrados 
demonstram que os fatores financeiros do exercício atual e do exercício anterior, 
representados pelos restos a pagar, pela dívida de longo prazo e pelo gasto com pessoal, 
provocam stress fiscal nos estados brasileiros. Por outro lado, fatores de receitas 
tributárias e receitas de transferências do Fundo de Participação dos Estados-FPE do 
exercício atual reduzem o stress fiscal dos estados brasileiros. Os resultados encontrados 
nesta pesquisa são corroborados por estudos já incorporados à literatura, como por 
exemplo, os trabalhos de Shamsube Akoto (2004), Trussel e Patrick (2009), Gregori e 
Marattin (2015), Gorina et al. (2018) e Dantas Jr. et al. (2019). 
 
Palavras-Chave: Condição Financeira; Fatores Financeiros; Stress Fiscal 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
IV 
 
ABSTRACT 
 
 
According to Trussel and Patrick (2018), there are three methodological issues that 
surface in the literature on financial distress: defining the existence, identifying the causes 
of financial distress and predicting the likelihood of financial distress. Thus, studies that 
develop explanatory and predictive models of fiscal stress are of fundamental importance. 
In recent years, it has been observed that some states have experienced problems in their 
public finances, for example, lack of payment to permanent employees, retirees and debt 
creditors. These facts were responsible for the poor financial condition of the states to the 
point that some declared a situation of financial calamity or fiscal stress. In view of this, 
the originality of this study is centered, in particular, on the introduction of innovations 
in the way of defining the existence of fiscal stress, then identify the causes of financial 
distress and, finally, predict the likelihood of occurrence. The study has analyzed data 
from the 26 Brazilian states and the Federal District in the periods from 2016 to 2019, 
using the logistic regression technique with panel data in a pooled econometric model 
with the inclusion of clusters. The dependent variable of the representative model of fiscal 
stress is a binary variable to demonstrate the presence or not of the state's fiscal stress 
event. It was built from content analysis of self-reported information in financial calamity 
decrees and laws, in reports of the Secretary of the National Treasury (STN), in annual 
financial reports and budgets. The independent variables are represented by indicators of 
cash, budgetary and long-term financial solvencies. The results demonstrate that the 
financial factors for the current and previous years, represented by the unpaid financial 
obligations, long-term debt and personnel expenses cause fiscal stress in Brazilian states. 
On the other hand, tax revenue and intergovernmental fiscal transfers from the States 
Participation Fund (FPE) for the current fiscal year decrease the probability of fiscal stress 
of Brazilian states. The results found in this research are corroborated by studies already 
incorporated into the literature, such as Shamsub and Akoto (2004), Trussel and Patrick 
(2009), Gregori and Marattin (2015), Gorina et al. (2018) and Dantas Jr. et al. (2019). 
 
 
Key words: Financial condition; Financial factors; Fiscal Stress
 
 
1 
 
SUMÁRIO 
 
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS ................................................................. 3 
LISTA DE TABELA ................................................................................................... 4 
LISTA DE FIGURAS .................................................................................................. 5 
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................... 6 
1.1 Contextualização ................................................................................. 6 
1.2 Objetivos geral e específicos ............................................................. 10 
1.3 Originalidade e justificativa do estudo .............................................. 10 
1.4 Contribuições .................................................................................... 11 
1.5 Estrutura da Dissertação .................................................................... 12 
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA ...................................................................... 13 
2.1 Teoria da Condição Financeira ......................................................... 13 
2.1.1 Definição da Condição Financeira ................................................ 13 
2.1.2 Fatores determinantes da Condição Financeira ............................ 14 
2.1.3 Modelos de mensuração da Condição Financeira ........................ 20 
2.2 Stress fiscal dos governos ................................................................. 27 
2.2.1 Surgimento e principais estudos seminais .................................... 27 
2.2.2 Conceitos de stress fiscal .............................................................. 32 
2.2.3 Medidas do stress fiscal ................................................................ 35 
2.2.4 Determinantes do stress fiscal ...................................................... 41 
2.2.5 Estudos empíricos ......................................................................... 45 
2.3 Posição fiscal dos estados brasileiros ................................................ 49 
2.3.1 Posição quanto às despesas com pessoal ...................................... 50 
2.3.2 Posição quanto aos restos a pagar ................................................. 52 
2.3.3 Posição quanto à dívida de longo prazo ....................................... 53 
2.3.4 Posição quanto à estrutura da receita ............................................ 55 
3 METODOLOGIA ................................................................................................ 58 
3.1 População, amostra e coleta de dados ............................................... 58 
3.2 Definição das variáveis de interesse.................................................. 59 
3.2.1 Variável dependente – Stress Fiscal ............................................. 59 
 
 
2 
 
3.2.2 Variáveis independentes – fatores financeiros ............................. 63 
3.3 Modelo econométrico ........................................................................ 67 
4 ANÁLISE DOS RESULTADOS ........................................................................ 69 
4.1 Estatística Descritiva ......................................................................... 69 
4.2 Resultados do modelo de regressão logística .................................... 74 
4.2.1 Resultados dos modelos com defasagem no tempo ...................... 79 
5 CONCLUSÕES ................................................................................................... 82 
REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 86 
APÊNDICE I ............................................................................................................. 93 
APÊNDICE II ............................................................................................................ 95 
APÊNDICE III ........................................................................................................... 96 
APÊNDICE IV .......................................................................................................... 97 
APÊNDICE V ............................................................................................................ 98 
APÊNDICE VI .......................................................................................................... 99 
APÊNDICE VII ....................................................................................................... 100 
APÊNDICE VIII ...................................................................................................... 101 
APÊNDICE IX ........................................................................................................ 102 
 
 
 
 
 
 
 
 
3 
 
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS 
 
CAPAG – Capacidade de Pagamento (Modelo STN) 
CICA – Canadian Institute of Chartered Accountants 
DC – Endividamento 
DCL – Dívida Consolidada Líquida 
FINBRA – base de dados Finanças do Brasil 
FPE – Fundo de Participação dos Estados 
FPM – Fundo de Participação dos Municípios 
FTMS – Financial Trend Monitorin System 
GASB – Governmental Accounting Standards BoardGE –Grau de Endividamento 
GP – Gasto com Pessoal 
HFI – Horizontal Fiscal Imbalance 
IASB – International Accounting Standards Board 
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). 
ICMA - International City/County Managers Association’s 
IL – Índice de liquidez 
IPSASB – International Public Sector Accounting Standards Board 
LRF – Lei Responsabilidade Fiscal 
MF – Ministério da Fazenda 
PAF – Programa de Ajuste Fiscal 
PC – Poupança Corrente 
PIB – Produto Interno Bruto 
RCL – Receita Corrente Líquida 
RFB – Receita Federal do Brasil 
RP– Restos a Pagar 
RRF – Regime de Recuperação Fiscal 
SICONFI – Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro 
STN – Secretaria do Tesouro Nacional 
VFG – Vertical Fiscal Gap 
VFI – Vertical Fiscal Imbalance 
 
 
 
 
 
4 
 
LISTA DE TABELA 
 
Tabela 1 – Indicadores de fatores ambientais explicativos da Condição Financeira 
Tabela 2 – Tipos de solvências financeiras 
Tabela 3 – Indicadores de mensuração da Condição Financeira segundo os fatores 
financeiros 
Tabela 4 – Indicadores do modelo de Brown (1993) 
Tabela 5 – Escala de avaliação da Condição Financeira 
Tabela 6 – Indicadores do modelo de Kleine et al. (2003) 
Tabela 7 – Indicadores do modelo da STN (2017) 
Tabela 8– Classificação da CAPAG, modelo da STN (2017) 
Tabela 19 - Regras para a determinação de sinais de perigo da dívida 
Tabela 10 – Classificação da situação financeira dos governos segundo o indicador de 
stress test 
Tabela 11 – Causas do stress fiscal 
Tabela 12 – Limites do gasto com pessoal na LRF 
Tabela 13 – Medidas do governo central para restrições aos estados 
Tabela 14 – Característica da variável qualitativa 
Tabela 15 – Regime de Recuperação Fiscal 
Tabela 16 – Relatórios de contragarantias honradas pela União 
Tabela 17– População do estudo 
Tabela 18 – Variáveis independentes 
Tabela 19 – Variáveis de controle 
Tabela 20 – Estatística descritiva 
Tabela 21 – Estatísticas descritivas dos estados com stress fiscal 
Tabela 22 – Estatísticas descritivas dos estados sem ocorrência de stress fiscal 
Tabela 23 – Matriz de correlação 
Tabela 24 – Teste VIF 
Tabela 25 – Resultado do Modelo 1 
Tabela 26 – Modelo logístico com defasagem de um exercício 
Tabela 27 – Modelo logístico com defasagem de dois exercícios 
 
 
 
5 
 
LISTA DE FIGURAS 
 
Figura 1 – Modelo de Groves e Valente (2003) 
Figura 2 – Sistema de alerta da Condição Financeira dos governos com base no modelo 
de Kleine et al. (2003) 
Figura 3 – Modelo geral de tensão fiscal 
Figura 4 – Panorama dos gastos com pessoal em 2020 
Figura 5 – Obrigações financeiras pendentes dos estados em relação à Receita Total 
Figura 6 – Relação entre a Dívida Consolidada e a Receita Corrente Líquida 
Figura 7– Grau de dependência às transferências fiscais 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
6 
 
1 INTRODUÇÃO 
 
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO 
 
Atualmente, alguns estados brasileiros estão em destaques no noticiário nacional 
devido à situação de calamidade fiscal ou crise financeira declarada em decorrências de 
episódios de stress fiscal enfrentados por esses entes governamentais, caracterizados por 
eventos de deterioração das suas finanças. 
As dificuldades financeiras enfrentadas pelos estados são motivos de grande 
preocupação dos gestores públicos na medida em que restringem a capacidade dos 
governos fornecerem bens e serviços para atenderem as necessidades da comunidade. 
Consoante a Secretária do Tesouro Nacional (STN), órgão responsável pelo controle das 
finanças dos entes subnacionais, os estados brasileiros vêm percorrendo uma intensa 
trajetória de dificuldades fiscais, verificada desde meados de 2015. Ao decorrer dos 
últimos exercícios verifica-se que alguns estados conseguiram aprimorar suas finanças, 
enquanto outros agravaram ainda mais suas posições financeiras. Nesse sentido, os dados 
dos boletins publicados anualmente pela STN apontam os seguintes eventos responsáveis 
pelas dificuldades financeiras apresentadas pelos estados: elevado gasto com pessoal, 
aumento no nível da dívida pública, aumento no estoque de restos a pagar e dependência 
financeira do governo federal (STN, 2017, 2018, 2019 e 2020). 
Uma breve análise dos estados que adeririam totalmente ou parcialmente ao 
Programa de Ajuste Fiscal (PAF), criado em 1995 pela Resolução 162 do Conselho 
Monetário Nacional, verifica-se que seus planos de adesão foram fundamentados em 
problemas financeiros relacionados a pelo menos um desses eventos. No geral, foram 
observados que os limites máximos estabelecidos por lei para os gastos com pessoal e 
para com a dívida pública foram ultrapassados, além de sucessivos aumentos no estoque 
de restos a pagar. Associados a esses eventos, observou-se elevação do grau de 
dependência financeira a recursos do governo central. 
Segundo a literatura da Condição Financeira Governamental, a ocorrência desses 
eventos financeiros são potenciais determinantes da situação de stress fiscal dos governos 
subnacionais (ACIR, 1985; Shamsub e Akoto, 2004; Trussel e Patrick, 2009; Gregori e 
Marattin, 2015; Gorina et al., 2018; Zhang et al., 2017; Dantas Jr. et al., 2019). 
Estudos seminais voltados à explicação e previsão deste fenômeno, por meio da 
elaboração de modelos que auxiliem na identificação dos fatores determinantes do stress 
 
 
7 
 
fiscal, bem como na detecção das suas principais causas, tiveram início por volta das 
décadas de 70 e 80, com destaque aos trabalhos pioneiros desenvolvidos pela Advisory 
Commission on Intergovernmental Relation (ACIR, 1973) e Groves e Valente (1980). A 
ACIR, agência americana instituída em 1959 para estudar as relações 
intergovernamentais entre o governo federal e os governos subnacionais, desenvolveu um 
estudo em 1973, denominado City financial emergencies: the intergovernmental 
dimension, contendo os principais fatores característicos de emergências financeiras dos 
governos subnacionais. Os pesquisadores Groves e Valente (1980), em parceria com a 
International City/County Managers Association’s (ICMA), desenvolveram um estudo 
contendo um conjunto de indicadores para medir e avaliar a Condição Financeira dos 
governos locais, conhecido como Financial Trend Monitorin System (FTMS). 
O stress fiscal, segundo Kloha et al. (2005), refere-se ao fracasso dos governos 
em se adequarem aos padrões esperados quanto à posição operacional, à dívida e às 
necessidades e recursos da comunidade ao longo dos sucessivos anos. As dificuldades 
relacionadas com a posição operacional podem manifestar-se pela incapacidade de os 
governos efetuarem, tempestivamente, o pagamento da folha de pagamento dos seus 
servidores e outras obrigações correntes. Com relação à dívida, o fracasso dos governos 
sobressai pela dificuldade de honrar o serviço da dívida nos prazos estabelecidos pelos 
credores. No que concerne aos recursos e necessidades da comunidade, o stress fiscal é 
observado, respectivamente, quando os cidadãos enfrentam problemas de pagamento dos 
seus tributos e os governos falham em oferecer bens e serviços públicos de qualidade a 
sociedade. 
No entendimento de Hendrick (2011), o termo stress fiscal geralmente é aplicado 
para representar governos com severos déficits econômicos e baixa capacidade fiscal, 
culminando em alto nível de dificuldade para honrar suas obrigações de curto prazo. O 
stress fiscal é, portanto, caracterizado por problemas fiscais ou, na concepção da ACIR 
(1973), por emergências financeiras. Esse organismo entende que uma emergência 
financeira surge quando observam-se os seguintes eventos: (i) aumento de impostos ou 
corte de serviços; (ii) incapacidade dos cidadãos em pagar impostos, ocasionando 
dificuldades do governo em pagar suas obrigações; (iii) baixa renda da população; e (iv) 
default do governo em relação à dívidacontraída. 
Deste modo, no entendimento de Gorina et al. (2018), o stress fiscal é um dos 
segmentos do espectro da Condição Financeira. Assim, devido à complexidade em 
identificar uma medida, ou um conjunto de medidas, que determine o posicionamento de 
 
 
8 
 
um governo no continuum da Condição Financeira vários estudos têm buscado 
desenvolver preditores para indicar o quão próximo ou distante um governo está do stress 
fiscal. 
Em resumo, o stress fiscal representa dificuldades financeiras dos governos que 
afetam a sua Condição Financeira, notadamente, fatores ligados a receita ou a despesa 
que podem gerar deficiências no fornecimento de alguns serviços à comunidade. Assim, 
depreende-se que uma Condição Financeira deficitária é apontada como stress fiscal. 
Estudos sobre a Condição Financeira dos governos ganharam destaque após 
situações de dificuldades financeiras nos grandes entes subnacionais dos Estados Unidos. 
Sobre esse aspecto, Kloha et al. (2005) explicam que o exame da Condição Financeira se 
intensificou após as graves crises fiscais enfrentadas pelas cidades de Nova York e 
Cleveland em meados da década de 70, perdurando-se durante os anos de 1980, 1990 e 
2000. 
A partir dessas décadas, vários estudos acadêmicos foram desenvolvidos no 
sentido de produzir modelos e indicadores de mensuração da Condição Financeira 
governamental, como os trabalhos de Berne e Schramm (1986); Clark e Chan (1990); 
Brown (1993); CICA (1997); Mead (2001); Miller (2001); Groves e Valente (1986); 
Groves, Valente e Nollenberg (2003); Honadle (2003); Hendrick (2004); Kloha, Weissert 
e Kleine (2005); Wang, Dennis e Tu (2007), dentre outros. 
Dentre esses estudos, destaca-se o trabalho seminal de Groves, Valente e 
Nollenberg (2003), no qual definem Condição Financeira como sendo a capacidade dos 
governos: (i) manterem o nível de serviços existentes oferecidos à população; (ii) 
resistirem a rupturas na economia local e regional; e (iii) atenderem às demandas 
populacionais de crescimento, declínio e mudança. Mais especificamente, os autores 
fundamentam a Condição Financeira governamental sob quatro dimensões de solvência: 
solvência de caixa, solvência orçamentária, solvência de longo prazo e solvência do nível 
de serviços. 
Os autores definem a solvência de caixa como a capacidade de um ente 
governamental gerar recursos suficientes para pagar suas contas a vencer em 30 ou 60 
dias, ou seja, no curtíssimo prazo; a solvência orçamentária como a capacidade do 
governo em gerar receita suficiente no seu período orçamentário normal (curto prazo) 
para atender suas despesas e não incorrer em déficit; a solvência de longo prazo como a 
capacidade para pagar todos os custos, incluindo-se os gastos normais dos orçamentos 
anuais e os específicos a cada ano, como os gastos com a previdência; e a solvência do 
 
 
9 
 
nível de serviços como a capacidade do governo para oferecer serviços de saúde, 
segurança e bem-estar a comunidade no nível e qualidade que seus cidadãos desejam. 
Em virtude dos constantes problemas fiscais enfrentados pelos governos, alguns 
estudiosos buscaram examinar a situação financeira dos entes subnacionais em nível de 
stress fiscal na tentativa de identificar fatores determinantes dessa situação fiscal 
negativa. Entre esses estudos destacam-se: García-Sánchez et al. (2012, 2014), Stone et 
al. (2015), Gorina et al., (2017), Bisogno et al. (2017), Zhang, Gibson e Schafer (2017), 
Gorina et al. (2018), Singla e Stone (2018) e Bisogno et al. (2019). Em síntese, Shamsub 
e Akoto (2004) verificaram que a maioria dos estudos na área dedicam-se às causas do 
stress fiscal focando em fatores da condição econômica, ciclo dos negócios, fatores 
políticos e fiscais que estão fora do controle dos gestores públicos. 
No Brasil, estudos sobre a Condição Financeira governamental iniciaram a partir 
da obra de Lima e Diniz (2016), tendo-se intensificados com as deficiências financeiras 
dos estados que se agravaram nos últimos anos. Nesse período, destacam-se os trabalhos 
de Dantas Junior (2018), Dantas Junior et al (2019), Dantas (2018), Lira (2019) e Vieira, 
(2019). 
Consoante Pereira (2016), a União e os demais entes federados começaram a 
passar por problemas financeiros nas contas públicas em meados de 2011, sendo, de fato, 
concretizados no ano de 2014, agravando-se nos exercícios subsequentes. Nessa direção, 
Lira et al. (2018) apontam que esses problemas surgiram com a crise econômica instalada 
em todo o país que impactou negativamente o nível de serviços básicos ofertado à 
população, que deve ser oferecido continuamente e com eficiência. 
Diante do exposto, e considerando a necessidade de os gestores conhecerem e 
acompanharem aspectos associados a eventos financeiros característicos da condição de 
stress fiscal, esta pesquisa busca responder o seguinte questionamento: quais os fatores 
financeiros determinantes do stress fiscal dos estados brasileiros? 
Assim, é importante destacar que o desenvolvimento de estudos voltados à 
explicação e previsão deste fenômeno são essenciais para auxiliar na identificação dos 
fatores determinantes do stress fiscal dos governos subnacionais. No Brasil, os estudos 
nessa área ainda são incipientes, destacando-se os trabalhos pioneiros de Dantas Junior 
(2018) e Dantas Junior et al. (2019). 
 
 
 
 
 
10 
 
1.2 OBJETIVOS GERAL E ESPECÍFICOS 
 
Objetivo Geral: 
• Analisar os fatores financeiros determinantes do stress fiscal dos estados 
brasileiros. 
 
Objetivos Específicos: 
 
• Identificar os estados que apresentaram status de stress fiscal nos períodos 
de 2016 a 2019; 
 
• Analisar a influência dos indicadores das solvências financeiras de caixa, 
orçamentária e longo prazo sobre o stress fiscal dos governos estaduais; e 
 
• Construir um modelo explicativo e preditivo do stress fiscal dos estados 
brasileiros ajustado à realidade do país. 
 
1.3 ORIGINALIDADE E JUSTIFICATIVA DO ESTUDO 
 
Segundo Trussel e Patrick (2018), a literatura sobre stress fiscal trata de três 
questões metodológicas: definir a existência, identificar as causas e prever a 
probabilidade de ocorrência. Desta forma, é de fundamental importância estudos que 
desenvolvam modelos explicativos e preditivos do stress fiscal. 
Nesse sentido, a originalidade desta Dissertação centra-se na ampliação do 
debate sobre a análise da Condição Financeira governamental no Brasil, em especial, 
introduzindo inovações na forma de identificar os estados em situação de stress fiscal a 
partir de eventos autodeclarados em relatórios financeiros, orçamentos, leis e decretos, 
bem como identificar as suas causas a partir de fatores financeiros associados às 
solvências de caixa, orçamentária e longo prazo; e, finalmente, prever a probabilidade de 
ocorrência. 
Assim, diante dos problemas fiscais que alguns governos subnacionais 
brasileiros veem enfrentando nos últimos anos, especificamente, os governos estaduais 
em dificuldades financeiras que estão deteriorando a sua saúde fiscal, notadamente, na 
 
 
11 
 
deterioração da base da receita e na deficiência no fornecimento de alguns serviços 
básicos à comunidade, justifica-se o desenvolvimento deste estudo. 
Desta forma, a importância deste estudo reside no fato de que ao se analisar os 
fatores financeiros e sua relação com o stress fiscal, os gestores públicos podem tomar 
decisões orçamentárias, de investimentos e de suprimento de bens e serviços públicos de 
forma racional visando a atender às reais necessidades da população, bem como buscar 
formas para favorecer a boa saúde financeira dos entes governamentais e minimizar os 
efeitos negativos oriundos da deterioração das contas públicas ocorrida nos últimos anos 
no Brasil. 
 
1.4 CONTRIBUIÇÕES 
 
Este estudo busca contribuir para o fortalecimento das pesquisas na área da 
contabilidade governamental, especificamente, na área deanálise financeira dos 
governos, visto que pesquisas sobre a Condição Financeira no setor público ainda são 
incipientes no Brasil. 
Neste sentido, as pesquisas sobre a Condição Financeira no Brasil buscam 
auxiliar na tomada de decisão dos gestores públicos, bem como suprir com informações 
os usuários externos, tais como: cidadãos em geral, autoridades legislativas e de controle, 
investidores e credores, visando a análise de desempenho e accountability dos gestores. 
Em resumo, sintetizam-se algumas das contribuições teóricas, metodológicas e 
empíricas. 
Como contribuições teóricas destacam-se: (i) revisão e análise crítica da 
literatura, trazendo o estado da arte internacional e nacional para que se possa dar base a 
fundamentação teórica do estudo; (ii) análise da Condição Financeira dos estados 
brasileiros sob o espectro do stress fiscal, especialmente, nos períodos de crise financeira; 
e (iii) maior compreensão dos fatores financeiros que influenciam o stress fiscal dos 
estados brasileiros. 
Como contribuições metodológicas, têm-se: (i) utilização de informações 
contábeis compreendendo um período de tempo de 4 anos (2016 a 2019), envolvendo 
períodos de dificuldades fiscais de alguns estados brasileiros, que podem auxiliar na 
análise dos principais fatores que conduziram esses entes federados a situação de stress 
fiscal; e (ii) construção de um modelo explicativo e preditivo do stress fiscal dos estados 
ajustado à realidade do país. 
 
 
12 
 
Quanto às principais contribuições empíricas, enumeram-se: (i) teste e 
comprovação da significância estatística de vários fatores financeiros na explicação do 
stress fiscal dos estados brasileiros; (ii) entendimento da evolução da situação de stress 
fiscal dos estados brasileiros ao longo do tempo; e (iii) embasamento dos gestores 
estaduais que desejem tomar ciência da situação de stress fiscal de seus governos e dos 
fatores que os afeta. 
 
1.5 ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO 
 
Esta Dissertação está estruturada em quatro capítulos, além desta introdução. No 
segundo capítulo encontra-se o referencial teórico, em que, inicialmente, apresenta-se a 
teoria da Condição Financeira, em seguida, discute-se o espectro do stress fiscal dos 
governos, ressaltando o surgimento e principais estudos seminais, os conceitos, as 
medidas, os determinantes e o relato dos principais estudos empíricos da área; e, 
finalmente, apresenta-se a posição fiscal dos estados brasileiros ressaltando as 
dificuldades financeiras ao longo do tempo. No terceiro capítulo têm-se a trajetória 
metodológica do estudo, demonstrando-se a população e a amostra temporal analisada, o 
processo de coleta e tratamento dos dados, bem como o modelo econométrico que permite 
o teste das hipóteses e o consequente entendimento dos fatores financeiros que 
determinam o stress fiscal dos estados. O quarto capitulo é destinado à análise e discussão 
dos resultados. Por fim, o último capítulo descreve as considerações finais, limitações do 
estudo e recomendações para futuras pesquisas. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
13 
 
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA 
 
2.1 TEORIA DA CONDIÇÃO FINANCEIRA 
 
O corpo teórico da Condição Financeira dos governos começou a se formar por 
volta dos anos de 1970 com a crise fiscal de grandes cidades americanas como Nova York 
e Cleveland (Clark, 1994). Contudo, somente no início da década de 1980 que as 
pesquisas foram fortemente incentivadas devido as dificuldades financeiras enfrentadas 
por Miami, Pittsburgh e Philadelphia (Kloha et al., 2005). Desde então, conforme relatam 
Lima e Diniz (2016), os pesquisadores começaram a desenvolver estudos voltados à 
criação de modelos e indicadores de mensuração da Condição Financeira dos governos, 
com destaque para os trabalhos de Berne e Schramm (1986), Berne (1992), Brown (1993), 
Bowman e Calia (1997) e CICA (1997), Mead (2001), Honadle (2003), Groves e Valente 
(2003), Dennis (2004), Hendrick (2004), Kloha et al. (2005), Wang, Dennis e Tu (2007). 
Com o passar de várias décadas de pesquisas a Condição Financeira evoluiu de 
uma área de conhecimento voltada exclusivamente para a mensuração e análise de 
indicadores financeiros para a caracterização de vários atributos dos fenômenos 
observados (definição de diferentes dimensões da Condição Financeira e seus fatores 
determinantes), criando frameworks que se tornaram modelos teóricos com relações de 
causa e efeito, os quais, atualmente, contribuem para explicar e prever a Condição 
Financeira dos governos. Este processo caracteriza essa área de conhecimento como 
típico de uma teoria em formação denominada de Teoria da Condição Financeira (Vieira 
2019). 
 
2.1.1 Definição da Condição Financeira 
 
Sobre a denominação atribuída a esse fenômeno, Cabaleiro et al. (2012) 
observaram que existe diferentes designações utilizadas de forma intercambiável, tais 
como: fiscal or financial health (saúde fiscal ou financeira); financial or fiscal condition 
(Condição Financeira ou fiscal); financial position (posição financeira); e fiscal or 
financial sustainability (sustentabilidade fiscal ou financeira). No Brasil, a denominação 
utilizada por Lima e Diniz (2016) é simplesmente Condição Financeira Governamental. 
Nos ensinamentos de Groves e Valente (2003), a Condição Financeira 
Governamental refere-se à capacidade dos governos financiarem, continuamente, os 
 
 
14 
 
serviços públicos, resistirem a rupturas nas economias local e regional e atenderem às 
demandas características da população. 
Miller (2001) conceitua a condição financeira como o equilíbrio entre recursos 
e obrigações financeiras de curto e longo prazo. O autor complementa destacando que a 
Condição Financeira é a probabilidade de o governo conseguir honrar suas obrigações 
financeiras e que essa probabilidade depende do nível da demanda por gastos em relação 
ao total dos recursos disponíveis. A condição Financeira, nessa concepção, é, portanto, o 
gap entre a demanda por gastos e os recursos disponíveis. 
Ante o exposto, enfatiza-se que avaliar e controlar as finanças governamentais 
constitui importante requisito para o fornecimento, de forma adequada e constante, de 
diferentes tipos de serviços públicos que satisfaçam as demandas da população, inclusive 
em épocas de abalos econômicos, como nos momentos de instabilidade econômica e crise 
fiscal (Dantas, 2018). 
Segundo Jacob e Hendrick (2013), a Condição Financeira não é um fenômeno 
estático, mas com características dinâmicas na medida em que para sua mensuração são 
reconhecidas dimensões temporais de curto e longo prazo e ações fiscais complexas. 
Estas características dinâmicas da Condição Financeira corroboram para que ela 
seja considerada um fenômeno complexo, sendo influenciada por vários fatores do 
ambiente econômico, social, organizacional, político e fiscal. Diversos autores (Hendrick, 
2004; Kavanagh, 2007; Krishnakumar et al., 2010; Jacob e Hendrick, 2013) confirmam 
esta proposição teórica, entendendo que a Condição Financeira é simultaneamente 
influenciada por fatores internos e externos à organização, tais como: práticas fiscais e 
gerenciais, políticas locais e regionais, legislação, demografia, condições sociais e 
econômicas, desastres naturais, dentre outros. 
 
2.1.2 Fatores determinantes da Condição Financeira 
 
Diante da complexidade que representa a Condição Financeira dos governos, 
Berne e Schramm (1986) buscaram esclarecê-la mediante 5 (cinco) características 
fundamentais: dimensão temporal, ambiente econômico, multidimensionalidade de 
conceito, envolvimento de obrigações financeiras implícitas e explícitas e mensuração 
por uma composição de variáveis. Na visão dos autores, essas características moldam o 
constructo da Condição Financeira sob os seguintes aspectos, conforme tradução 
apresentada por Lima e Diniz (2016): 
 
 
15 
 
 
1. Dimensão temporal: destaca quea Condição Financeira permeia um 
horizonte de tempo que vai do curtíssimo ao longo prazo, englobando a 
capacidade de um governo gerar caixa para atender as demandas 
imediatas, assim como, a capacidade de garantir recursos e gerenciar 
gastos no longo prazo. 
2. Ambiente econômico: influencia a Condição Financeira quanto à 
disponibilidade de recursos e as necessidades das comunidades, refletidos 
pelas receitas e gastos, para os quais se busca o equilíbrio. 
3. Multidimensionalidade de conceito: revela que a Condição Financeira é 
um construto complexo envolvendo vários interessados (como servidores, 
bancos e contribuintes) com perspectivas diferentes, não devendo ser 
mensurado por um único indicador, mas por um conjunto de dimensões 
condensadas em uma medida. 
4. Envolvimento de obrigações financeiras implícitas e explícitas: destaca 
a importância de observar obrigações implícitas, que diferentemente das 
explicitas, não estão consideradas nos fluxos de caixa ou contratos, como 
demandas não atendidas ou estruturas precárias necessitando de 
investimento. 
5. Mensuração por uma composição de variáveis: ressalta que a Condição 
Financeira não é uma medida unidimensional, mas uma composição de 
variáveis que abrangerá tanto aspectos da boa, como da má Condição 
Financeira. 
 
Tomando como base essas características fundamentais, Groves e Valente 
(2003) desenvolveram uma estrutura de análise da Condição Financeira propondo um 
conjunto de indicadores distribuídos em três fatores: ambientais, organizacionais e 
financeiros. 
Fatores ambientais 
Os fatores ambientais são aqueles sobre os quais o governo tem pouco ou 
nenhum controle, tais como: economia externa, restrições intergovernamentais, 
características socioeconômicas da comunidade, risco de desastre e cultura política. 
Groves et al. (2003) ressaltam que o principal questionamento que fundamenta a análise 
 
 
16 
 
dos fatores ambientais é se estes geram recursos suficientes para pagar as demandas que 
provocam. Nesse sentido, Lima e Diniz (2016) explicam que existem duas possibilidades 
dos fatores ambientais afetarem as finanças do governo: primeiro, o crescimento da 
população cria demandas que exigirá mais investimentos em áreas elementares como 
educação, saúde, segurança, dentre outras; segundo, o crescimento da população cria a 
possibilidade de geração de recursos econômicos, aumentando a arrecadação de impostos 
pelo governo. 
Diversos estudos utilizam indicadores de natureza econômica, demográfica e 
social como fatores ambientais explicativos da Condição Financeira. A Tabela 01 
representa levantamento realizado por Lima e Diniz (2016) e Vieira (2019). 
 
Tabela 1 – Indicadores de fatores ambientais explicativos da Condição Financeira 
Grupo Indicador Sinal Autores 
Imóveis 
Aglomerados habitacionais subnormais - Berne e Schramm (1986) 
Percentual de pessoas com casa própria + 
Groves et al., (2003); 
Berne e Schramm (1986); 
Lima e Diniz (2016); 
Rodríguez-Bolívar et al. 
(2016); 
Gardini e Grossi (2018) 
Valor total dos imóveis tributáveis + 
População 
Densidade demográfica (hab/km²) +/– 
Índice de crescimento populacional + 
Razão de dependência (abaixo de 14 e acima 
de 65) 
- 
População total +/– 
Idade média da População +/– 
Lima e Diniz (2016) 
Renda 
Produto Interno Bruto (PIB) + 
Recebedores de assistência pública - Groves et al., (2003) 
Percentual de pessoas com até R$70 de 
rendimento 
- 
Groves et al., (2003); 
Berne e Schramm (1986); 
Lima e Diniz (2016); 
Rodríguez-Bolívar et al. 
(2016); Gardini e Grossi 
(2018) 
Renda per capita (ou renda anual da 
comunidade) 
+ 
Taxa de desemprego (e de emprego) - 
Empresas Número de empresas atuantes + 
Lima e Diniz (2016) 
Escolaridade 
Percentual de pessoas com nível médio/nível 
superior 
+ 
Taxa de analfabetismo (população com 15 
anos ou mais) 
- 
Berne e Schramm (1986); 
Lima e Diniz (2016); 
Rodríguez-Bolívar et al. 
(2016) 
Criminalidade 
Número de homicídio para cada 10.000 
habitantes 
- 
Berne e Schramm (1986); 
Lima e Diniz (2016); 
Gardini e Grossi (2018) 
Fonte: Levantamento realizado por Lima e Diniz (2016) e Vieira (2019). 
 
 
17 
 
Fatores organizacionais 
Os fatores organizacionais são responsáveis por mediar os efeitos dos fatores 
ambientais sobre os fatores financeiros, isto é, representam a resposta apropriada do 
governo às mudanças ambientais por meio de práticas gerenciais e politicas legislativas. 
Referem-se às peculiaridades estruturais das práticas gerenciais, sistema legal e demais 
costumes e práticas dos entes federativos. Podem ser considerados uma possível resposta 
dos governos aos fatores ambientais, buscando identificar se as práticas gerenciais e as 
políticas possibilitam ao governo responder apropriadamente às mudanças no ambiente. 
Nesse sentido, segundo Dantas (2018), quanto mais rápida e eficaz for a adaptação do 
governo aos acontecimentos inesperados, maiores serão as chances deste governo operar 
com uma boa condição financeira. 
 
Fatores financeiros 
 
Os fatores financeiros são os resultados das decisões organizacionais em relação 
aos recursos e oportunidades ambientais disponíveis. Manifestam-se como medidas de 
receitas, despesas, posição operacional, passivos de longo prazo e manutenção de ativos. 
Groves et al. (2003) assinalam que os fatores financeiros refletem a condição das finanças 
governamentais e representam o resultado da influência dos fatores ambiental e 
organizacional. Neste sentido, Wang, Dennis e Tu (2007) afirmam que a mensuração da 
Condição Financeira deve se fundamentar, exclusivamente, em indicadores financeiros, 
e não em medidas ambientais socioeconômicas não-financeiras. As medidas ambientais, 
sob essa concepção, constituem fatores explicativos da Condição Financeira. 
Deste modo, na visão de Groves e Valente (2003), os fatores financeiros refletem 
a condição das finanças governamentais segundo quatro tipos de solvência: solvência de 
caixa, solvência orçamentária, solvência de longo prazo e solvência do nível de serviço, 
cujas características são especificadas na Tabela 2 a seguir. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
18 
 
Tabela 2 – Tipos de solvências financeiras 
Fonte: Adaptado de Groves e Valente (2003) 
Pelo exposto, segundo Vieira (2019), as solvências de caixa, orçamentária e de 
longo prazo dizem respeito, respectivamente, aos aspectos financeiro-orçamentários de 
curtíssimo, curto e longo prazo relacionadas à capacidade do ente público cumprir suas 
obrigações financeiras. Por sua vez, a solvência do nível de serviços refere-se à 
capacidade do governo em conseguir preservar a qualidade na oferta de serviços públicos 
esperados pela população. 
Neste contexto, Ritonga (2014) aborda que as solvências podem ser 
demonstradas pela: (i) capacidade para cumprir obrigações financeiras no curto e longo 
prazos (solvência de caixa e solvência de longo prazo); (ii) capacidade para cobrir suas 
despesas operacionais (solvência orçamentaria); e (iii) capacidade para fornecer serviços 
no padrão e qualidade necessários e solicitados pela população (solvência do nível de 
serviços). 
É importante ressaltar, que a mensuração da solvência do nível de serviços, 
apesar de ser importante para o constructo da Condição Financeira, ainda é insipiente na 
prática. Wang et al. (2007), nesse sentido, utilizaram proxys para mensurar essa dimensão 
financeira. Por outro lado, autores como Gorina et al. (2018) apontaram fragilidades neste 
tipo de mensuração, deixando de incluir em seus estudos esta modalidade de solvência, 
alegando que apenas as solvências de caixa, orçamentária e longo prazo são efetivamente 
solvências financeiras e analisáveis na prática (Vieira, 2019). 
Com relação as medidas da Condição Financeira sob o enfoque das solvências, 
Lima e Diniz (2016), realizaram um levantamento em vários estudos da área, conformeconsolidação apresentada no Tabela 3. 
 
 
Solvências Características 
Solvência de caixa 
Capacidade de um ente governamental gerar caixa suficiente para 
pagar suas contas a vencer em 30 ou 60 dias. 
Solvência orçamentária 
Capacidade do governo para gerar receita suficiente no seu período 
orçamentário normal a fim de atender suas despesas e não incorrer em 
déficit. 
Solvência de longo prazo 
Capacidade do governo para pagar todos os custos, incluindo-se os 
gastos normais dos orçamentos anuais e os específicos a cada ano, 
como os da previdência. 
Solvência do nível de 
serviços 
Capacidade do governo para oferecer serviços de saúde, segurança e bem-
estar da comunidade no nível e qualidade que seus cidadãos necessitam. 
 
 
19 
 
Tabela 3 – Indicadores de mensuração da Condição Financeira segundo os fatores 
financeiros 
Construto Indicadores Definição Operacional Autores 
Solvência de 
caixa 
Liquidez Corrente 
𝐴𝑡𝑖𝑣𝑜 𝐶𝑖𝑟𝑐𝑢𝑙𝑎𝑛𝑡𝑒
𝑃𝑎𝑠𝑠𝑖𝑣𝑜 𝐶𝑖𝑟𝑐𝑢𝑙𝑎𝑛𝑡𝑒
 
Groves et al. (2003); Lima e Diniz 
(2011) 
Superávit financeiro 
𝐴𝑡𝑖𝑣𝑜 𝐹𝑖𝑛. − 𝑃𝑎𝑠𝑠𝑖𝑣𝑜 𝐹𝑖𝑛.
𝐷𝑒𝑠𝑝𝑒𝑠𝑎𝑠 𝑡𝑜𝑡𝑎𝑖𝑠
 Berne e Schramm (1986) 
Stress test 
𝑉𝑎𝑟𝑖𝑎çã𝑜 𝑆𝑢𝑝𝑒𝑟á𝑣𝑖𝑡 𝐹𝑖𝑛.
𝑉𝑎𝑟𝑖𝑎çã𝑜 𝐷𝑒𝑠𝑝𝑒𝑠𝑎𝑠 𝑂𝑝𝑒𝑟.
 Bowman e Calia (1997) 
Análise da 
receita 
Receita per capita 
𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝑂𝑝𝑒𝑟𝑎𝑐𝑖𝑜𝑛𝑎𝑙
𝑃𝑜𝑝𝑢𝑙𝑎çã𝑜
 
Groves et al. (2003); Berne e Schramm 
(1986); Brown (1993,1996); Berne 
(1992); Mead (2001); Howell e Stamm 
(1979); Hendrick (2004); Miller (2001); 
Carmeli (2002). 
Esforço tributário 
𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝑇𝑟𝑖𝑏𝑢𝑡á𝑟𝑖𝑎
𝑅𝑒𝑛𝑑𝑎 𝑑𝑎 𝐶𝑜𝑚𝑢𝑛𝑖𝑑𝑎𝑑𝑒
 
Groves et al. (2003); Berne e Schramm 
(1986); Berne (1992); Ammar et. al. 
(2001); Peterson et al. (1978); Howell e 
Stamm (1979); Clark e Chan (1990); 
Hendrick (2004); Miller (2001) 
Diversificação da 
receita 
𝑇𝑟𝑖𝑏𝑢𝑡𝑜
𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝑂𝑝𝑒𝑟𝑎𝑐𝑖𝑜𝑛𝑎𝑙
 
Brown (1993,1996); Hendrick (2004); 
Miller (2001); Clark e Ferguson (1983); 
Ammar et al. (2001, 2004); Carmeli 
(2002). 
Tendência da receita 
𝑅𝑒𝑐. 𝑎𝑡𝑢𝑎𝑙 − 𝑅𝑒𝑐. 𝑎𝑛𝑡𝑒𝑟𝑖𝑜𝑟
𝑅𝑒𝑐. 𝑎𝑛𝑡𝑒𝑟𝑖𝑜𝑟
 
Groves et al. (2003), Berne e Schramm 
(1986). 
Análise dos 
gastos 
Tamanho do setor 
público 
𝐷𝑒𝑠𝑝𝑒𝑠𝑎 𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙
𝑃𝐼𝐵
 Musgrave e Musgrave (1980) 
Participação das 
despesas com pessoal 
𝐷𝑒𝑠𝑝𝑒𝑠𝑎 𝑐𝑜𝑚 𝑃𝑒𝑠𝑠𝑜𝑎𝑙
𝐷𝑒𝑠𝑝𝑒𝑠𝑎 𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙
 
Alijarde (1995); Garcia (2003); Gómez 
e Fernández (2006); López e Conesa 
(2002); Martínez (1994); Peterson et al. 
(1978b). 
Participação das 
despesas operacionais 
𝐷𝑒𝑠𝑝𝑒𝑠𝑎𝑠 𝑂𝑝𝑒𝑟𝑎𝑐𝑖𝑜𝑛𝑎𝑖𝑠
𝐷𝑒𝑠𝑝𝑒𝑠𝑎 𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙
 
Brown (1993, 1996); Hendrick (2004); 
Peterson et al. (1978b) 
Prioridade dos gastos 
𝐷𝑒𝑠𝑝𝑒𝑠𝑎𝑠 𝑝𝑜𝑟 𝐹𝑢𝑛çã𝑜
𝐷𝑒𝑠𝑝𝑒𝑠𝑎 𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙
 
Groves et al. (2003); Berne e Schramm 
(1986); Mead (2001); Howell e Stamm 
(1979); Clark e Ferguson (1983); Clark 
e Chan (1990); Peterson et al. (1978b) 
Solvência 
orçamentária 
Cobertura de custeio 
𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐶𝑜𝑟𝑟𝑒𝑛𝑡𝑒
𝐷𝑒𝑠𝑝𝑒𝑠𝑎 𝐶𝑜𝑟𝑟𝑒𝑛𝑡𝑒
 
Martínez (1994); Howell e Stamm 
(1979); Miller (2001) 
Capacidade de 
geração de poupança 
𝑅𝑒𝑐. 𝐶𝑜𝑟𝑟𝑒𝑛𝑡𝑒 − 𝐷𝑒𝑠𝑝. 𝐶𝑜𝑟.
𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐶𝑜𝑟𝑟𝑒𝑛𝑡𝑒
 
Groves et al. (2003); Berne e Schramm 
(1986); Berne (1992); Mead (2001); 
Pagano (1993) 
Índice de cresc. de 
receitas e despesas 
𝐶𝑟𝑒𝑠𝑐𝑖𝑚𝑒𝑛𝑡𝑜 𝑑𝑎 𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎
𝐶𝑟𝑒𝑠𝑐𝑖𝑚𝑒𝑛𝑡𝑜 𝑑𝑎 𝐷𝑒𝑠𝑝𝑒𝑠𝑎
 
Dearborn (1977); Peterson et al. (1978); 
Groves et al. (2003); Berne e Schramm 
(1986) 
Solvência de 
longo prazo 
(dívida e RPPS) 
Grau de 
endividamento 
𝐷í𝑣𝑖𝑑𝑎 𝐶𝑜𝑛𝑠𝑜𝑙𝑖𝑑𝑎𝑑𝑎
𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐶𝑜𝑟𝑟𝑒𝑛𝑡𝑒 𝐿í𝑞𝑢𝑖𝑑𝑎
 
Groves et al. (2003); Berne e Schramm 
(1986); Berne (1992); Mead (2001); 
García (2003); López e Conesa (2002); 
Alijarde e López (2001); Ingram et al. 
(1991); Gómez e Fernández (2006). 
Representatividade do 
serviço da dívida 
𝐴𝑚𝑜𝑟𝑡. + 𝐽𝑢𝑟𝑜𝑠 𝐷í𝑣𝑖𝑑𝑎
𝐷𝑒𝑠𝑝𝑒𝑠𝑎𝑠 𝑡𝑜𝑡𝑎𝑖𝑠
 
Alijarde (1995); García (2003); 
Dearborn (1977); Peterson et al. (1978); 
Clark e Chan (1990); Hendrick (2004); 
Miller (2001); Ammar et al. (2001, 
2004) 
Solvência financeira 
do RPPS 
𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝑑𝑒 𝐶𝑜𝑛𝑡𝑟𝑖𝑏𝑢𝑖çã𝑜
𝐵𝑒𝑛𝑒𝑓í𝑐𝑖𝑜𝑠 𝑎𝑛𝑢𝑎𝑖𝑠 𝑝𝑎𝑔𝑜𝑠
 Lima e Diniz (2016) 
Fonte: Organizado por Viera (2019) a partir de Lima e Diniz (2016). 
 
 
 
20 
 
2.1.3 Modelos de mensuração da Condição Financeira 
 
Desde a década de 1980, estudiosos da Condição Financeira Governamental 
buscam formular indicadores e modelos para mensurar e monitorar a Condição Financeira 
de entes subnacionais com duplo objetivo: aferir a saúde financeira (fiscal health) e prever 
crises fiscais (fiscal stress). Assim, convencionou-se que a medida da Condição 
Financeira é obtida em uma escala cujo continuum revela os níveis ou graus da situação 
financeira dos governos. 
Essa dualidade de objetivos é bem distinguida por Justice e Scorsone (2013) ao 
ressaltarem que do mesmo modo da saúde e da doença humana, a saúde e o stress fiscal 
dos governos são definidos de várias formas dependendo das preocupações particulares 
dos stakeholders ou de fatores situacionais. Relativamente à saúde fiscal, os autores 
assinalam que trata-se de um conceito normativo complexo que depende do ponto de vista 
de diferentes partes interessadas, por exemplo, os detentores de títulos de dívida julgam 
que um governo tem saúde fiscal quando oportunamente paga os juros e principal da 
dívida mesmo diante de política fiscal de corte de gastos; os gestores, políticos eleitos, 
membros de conselhos e os cidadãos estão preocupados com a capacidade do governo 
manter um nível adequado de serviços no curto e longo prazo; os fornecedores estão 
preocupados com a capacidade do governo pagar suas faturas nos prazos estipulados e o 
governo está preocupado em harmonizar todos esses interesses. Em suma, a saúde fiscal 
está relacionada com as quatro solvências financeiras de caixa, orçamentária, longo prazo 
e nível de serviços. Por seu turno, o stress fiscal significa a falência atual ou potencial do 
governo para cumprir uma ou mais solvências financeiras, bem como satisfazer as 
condições de sustentabilidade, flexibilidade e vulnerabilidade da saúde fiscal. 
Sob essas premissas os modelos de mensuração da Condição Financeira foram 
formulados. Por isso, segundo assinalam Lima e Diniz (2016), a literatura da Condição 
Financeira dispõe de diferentes abordagens para medir o status financeiro dos governos, 
combinando um conjunto de indicadores que representa características e fatores que 
influenciam a Condição Financeira, especialmente receitas, gastos, estrutura de 
endividamento e posição operacional. Essas diferentes abordagens são retratadas por 
modelos explicativos e preditivos da Condição Financeira que auxiliam os governos a 
monitorarem a saúde fiscal, bem como detectarem sinais de alerta para impedir a 
ocorrência de crises financeiras ou stress fiscal. 
 
 
21 
 
Há vários trabalhos na literatura que originaram importantes modelos para 
analisar e mensurar a Condição Financeira com o potencial de revelar o status financeiro 
do governo (saúde fiscal ou stress fiscal). A seguir serão brevemente demonstrados os 
modelos mais utilizados a nível internacional, tais como, os modelos de Groves e Valente 
(2003), Brown (1993) e Kloha et al (2005) e, a nível de Brasil, o modelo da STN (2017). 
 
Modelo de Groves e Valente (2003) 
 
O modelo proposto por Groves e Valente (2003), inicialmente apresentado em 
Groves e Godsey Valente (1980), conhecido por Financial Trend Monitoring 
System (FTMS), é composto por 11 fatores ambientais e financeiros, associados a 42 
indicadores, sendo 27 financeiros e 15 ambientais, que mensuram 9 destes fatores. Há, 
também, o reconhecimento da influência das práticas gerenciais e políticas legislativas 
intermediando os impactos ambientaissobre o desempenho financeiro como se pode ver 
na Figura 1. 
Figura 1 – Modelo de Groves e Valente (2003) 
 
Fonte: Groves e Valente (2003), adaptado por Lima e Diniz (2016). 
O modelo de Groves e Valente (2003) é considerado o mais abrangente na 
prática para o monitoramento da Condição Financeira na medida em que reúne 
 
 
22 
 
informações econômicas, demográficas e financeiras por meio de indicadores que são 
demonstrados graficamente por meio de tendências ao longo de três a cinco anos, 
permitindo monitorar as mudanças ocorridas na Condição Financeira e alertar os gestores 
para futuros problemas (Lima e Diniz, 2016). 
 
Modelo de Brown (1993) 
 
A partir do modelo de Groves e Valente (2003) houve uma evolução na 
construção de novos modelos, especialmente aqueles com potencial de identificar o status 
financeiro dos governos ao longo do continuum da escala de mensuração da Condição 
Financeira. Nesse sentido, Brown (1993) desenvolveu um modelo denominado de “teste 
dos dez pontos da condição financeira” (ten-point test of financial condition). 
O modelo recebe essa denominação porque foi construído utilizando dez 
indicadores envolvendo os principais determinantes da condição financeira: receitas, 
despesas, estrutura de endividamento e posição operacional. Além de utilizar um método 
simples de operacionalização por requerer a mensuração de indicadores básicos, cujos 
dados, na sua totalidade, estão disponíveis nas demonstrações contábeis. 
A Tabela 4 a seguir apresenta os 10 indicadores utilizados no modelo de Brown 
(1993). O modelo assume que todos os indicadores têm o mesmo grau de importância, 
pois sem essa suposição os escores atribuídos deveriam estar associados a um peso que 
representasse o grau de importância de cada um. 
 
 
 
 
23 
 
Tabela 4 – Indicadores do modelo de Brown (1993) 
Indicador Dimensão Fórmula 
Receita per capita Receita 
𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝑡𝑜𝑡𝑎𝑙
𝑃𝑜𝑝𝑢𝑙𝑎çã𝑜
 
Representatividade da receita própria Receita 
𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝑐𝑜𝑟𝑟𝑒𝑛𝑡𝑒 − 𝑇𝑟𝑎𝑛𝑠𝑓. 𝑐𝑜𝑟𝑟𝑒𝑛𝑡𝑒𝑠
𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝑡𝑜𝑡𝑎𝑙
 
Participação das receitas de 
transferências 
Receita 
𝑇𝑟𝑎𝑛𝑠𝑓. 𝑐𝑜𝑟𝑟𝑒𝑛𝑡𝑒𝑠
𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝑡𝑜𝑡𝑎𝑙
 
Participação dos gastos operacionais Despesa 
𝐷𝑒𝑠𝑝𝑒𝑠𝑎 𝐶𝑜𝑟𝑟𝑒𝑛𝑡𝑒
𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝑡𝑜𝑡𝑎𝑙
 
Cobertura de despesas Posição Operacional 
𝐷𝑒𝑠𝑝𝑒𝑠𝑎 𝐶𝑜𝑟𝑟𝑒𝑛𝑡𝑒
𝐷𝑒𝑠𝑝𝑒𝑠𝑎 𝑡𝑜𝑡𝑎𝑙
 
Recursos para cobertura de queda de 
arrecadação 
Posição Operacional 
𝑆𝑢𝑝𝑒𝑟á𝑣𝑖𝑡 𝑓𝑖𝑛𝑎𝑛𝑐𝑒𝑖𝑟𝑜
𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝑡𝑜𝑡𝑎𝑙
 
Recursos para cobertura de obrigações 
de CP 
Posição Operacional 
𝐷𝑖𝑠𝑝𝑜𝑛𝑖𝑏𝑖𝑙𝑖𝑑𝑎𝑑𝑒𝑠
𝑂𝑏𝑟𝑖𝑔𝑎çõ𝑒𝑠 𝐶𝑜𝑟𝑟𝑒𝑛𝑡𝑒𝑠
 
Comprometimento das receitas 
correntes com as obrigações de CP 
Dívida 
𝑂𝑏𝑟𝑖𝑔𝑎çõ𝑒𝑠 𝑑𝑒 𝐶𝑃
𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐶𝑜𝑟𝑟𝑒𝑛𝑡𝑒 𝐿𝑖𝑞.
 
Dívida per capita Dívida 
𝐷í𝑣𝑖𝑑𝑎 𝐶𝑜𝑛𝑠𝑜𝑙𝑖𝑑𝑎𝑑𝑎
𝑃𝑜𝑝𝑢𝑙𝑎çã𝑜
 
Comprometimento das receitas 
correntes com o endividamento 
Obrigações não 
financiadas 
𝐷í𝑣𝑖𝑑𝑎 𝐶𝑜𝑛𝑠𝑜𝑙𝑖𝑑𝑎𝑑𝑎
𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐶𝑜𝑟𝑟𝑒𝑛𝑡𝑒 𝐿𝑖𝑞.
 
Fonte: Adaptado de Brown (1993), traduzido por Lima e Diniz (2016). 
O estudo realizado por Brown (1993) originou uma nova vertente de modelos. 
De acordo com Cuadrado-Ballesteros e Bisogno (2018) o modelo de Brown criou uma 
forma inovadora destacando o fato da criação de um critério de pontuação para classificar 
750 cidades de menor porte nos Estados Unidos da América. Assim, para possibilitar a 
avaliação geral da Condição Financeira, o modelo estabelece a seguinte escala relativa 
para classificar cada governo local avaliado: 
 
Tabela 5 – Escala de avaliação da condição financeira 
 Score Geral Condição Financeira 
10 ou mais Entre as melhores 
 5 a 9 Melhor que a maioria 
 1 a 4 Na média 
 0 a -4 Pior que a maioria 
-5 ou menos Entre as piores 
Fonte: Brown (1993) 
 
Modelo de Kleine et al. (2003) 
Na construção do seu modelo, Monitoring local government fiscal health: 
Michigan’s new 10 point scale of fiscal distress, Kleine et al. (2003) seguiram a mesma 
vertente do modelo proposto por Brown (1993) com algumas adaptações. 
 
 
24 
 
Segundo Lima e Diniz (2016), os autores ao avaliaram o modelo de Brown 
(1993) concluíram que existem dificuldades práticas e teóricas que limitam sua utilidade, 
apesar de ser uma ferramenta útil para avaliar a Condição Financeira dos governos, 
destacando as seguintes limitações: (i) o modelo penaliza ou premia os governos em bases 
relativas, independentemente do mérito absoluto dos indicadores; (ii) os resultados não 
são comparáveis ao longo dos anos; (iii) ausência de indicadores econômicos e sociais; 
(iv) pelo menos três dos dez indicadores não são apropriados para avaliar o stress fiscal; 
e (v) os indicadores são computados sem que haja uma avaliação prévia sobre a saúde 
fiscal de cada unidade de análise. 
Visando suprimir essas limitações, Kleine et al. (2003) construíram um modelo 
alternativo composto de nove indicadores, o qual denominaram de escala dos 10 pontos 
do stress fiscal (10-point scale of fiscal stress). Posteriormente, os autores, encabeçados 
por Kloha et al. (2005), publicaram uma nova versão do modelo que funciona da seguinte 
forma: 
 
1. cada indicador conta com uma ou duas variáveis para medir diretamente um 
conceito estabelecido na literatura de finanças públicas; 
2. cada indicador dispõe de um padrão para distinguir o desempenho bom do 
desempenho ruim; 
3. se o desempenho do governo em um indicador específico é bom será atribuído 
escore zero e se o desempenho é ruim será atribuído escore 1; 
4. finalmente, os pontos atribuídos aos nove indicadores serão totalizados para 
cada ano em análise, resultando em um escore que varia de 0 a 10 (quanto 
maior o escore, pior o desempenho geral do governo). 
 
Os indicadores e os padrões de desempenho do modelo de Kleine et al. (2003) 
são apresentados na Tabela 6 a seguir. 
 
 
 
 
25 
 
Tabela 6 – Indicadores do modelo de Kleine et al. (2003) 
Indicadores Padrão de Desempenho 
Crescimento populacional (2 anos) Se o governo perder população, então ele será penalizado 
em 1 ponto. 
Crescimento real dos valores tributáveis 
(2 anos) 
Se o governo apresentar crescimento real negativo, então 
ele será penalizado em 1 ponto. 
Grande diminuição real dos valores 
tributáveis (2 anos) 
Se a redução é – 0.04, então o governo será penalizado 
em um ponto. 
Gastos do fundo geral/valores tributáveis Se o Município apresentar escore maior que 0,05, então 
o governo será penalizado em 1 ponto. 
Déficit operacional do fundo geral Esse indicador é calculado pela diferença entre receita e 
despesa do fundo geral, dividindo-se o resultado pela 
receita. Se o resultado for menor que 0,01, o governo será 
penalizado em 1 ponto. 
Déficit operacional de anos anteriores O governo será penalizado em 1 ponto para cada ano, até 
o máximo de 3, para cada ano em que apresentar déficit 
operacional. 
Fundo financeiro/receita Se esse indicador apresentar resultado menor que 0,13, 
então o governo será penalizado em 1 ponto. 
Déficit do ano anterior ou do ano corrente do 
maior fundo especial 
O governo será penalizado em 1 ponto se apresentar 
déficit do ano anterior ou do ano corrente para o maior 
fundo especial. 
Dívida de longo prazo/valor real tributável Se esse indicador apresentar resultado maior que 0,06, 
então o governo será penalizado em 1 ponto. 
Fonte: tradução de Lima e Diniz (2016). 
 
Com base no escore geral obtido com a aplicação do modelo de Kleine et al. 
(2003), os governos são classificados em uma das seguintes categorias da escala da 
Condição Financeira como mostra a Figura a seguir: saúde fiscal (0-4 pontos); observação 
fiscal (5 pontos); advertência fiscal (6-7 pontos); e stress fiscal (8-10 pontos). 
 
Figura 2 – Sistema de alerta da Condição Financeira dos governos combase no 
modelo de Kleine et al. (2003) 
 
 
Fonte: Adaptado de Kleine et al. (2005). 
 
 
 
26 
 
A praticidade do modelo de Kleine et al. (2003) está no fato de usar uma medida 
composta, pois facilita a compreensão do status financeiro do governo, ao invés de usar 
vários indicadores isoladamente como no modelo de Groves e Valente (2003). Ademais, 
consoante Ferreira da Cruz (2016), os gestores públicos precisam de diretrizes para 
avaliar a Condição Financeira de seus governos subnacionais, sendo que os indicadores 
isolados são apenas medidas “parciais” de um conceito mais amplo e complexo da 
Condição Financeira Governamental. 
 
Modelo da STN (2017) 
No Brasil, a iniciativa foi desenvolvida pelo governo federal, por meio da criação 
de um modelo para analisar a Capacidade de Pagamento (CAPAG) para subsidiar as 
decisões da União em oferecer contrapartida para a concessão de aval e garantia aos 
Estados, Distrito Federal e Municípios. O modelo brasileiro foi desenvolvido em 2012 
pela Secretaria do Tesouro Nacional em conjunto com o Banco Mundial e modificado no 
ano de 2017 para melhor atender a realidade dos estados Brasileiros. 
No modelo inicial, aprovado pelas portarias MF n° 306, de 10 de setembro 2012 
e STN n° 543, de 18 de setembro de 2012, contemplava oito indicadores. Posteriormente, 
com a edição da portaria MF nº 501 de 2017, o modelo foi simplificado passando a ser 
composto por apenas três indicadores financeiros: Endividamento (DC); Poupança 
Corrente (PC); e Liquidez (IL). 
O cálculo dos indicadores de Endividamento e Liquidez utiliza dados do ano 
corrente, dispostos no Relatório de Gestão Fiscal do 3º quadriênio. Porém, o indicador de 
Poupança Corrente é calculado com base na média ponderada dos três últimos exercícios, 
com pesos decrescentes: t-1, 50%; t-2, 30%; t-3, 20%. Após o cálculo dos indicadores, é 
atribuído a uma classificação parcial do CAPAG nas categorias “A”, ”B” ou “C”, para 
cada indicador dependendo dos valores obtidos, conforme o Tabela a seguir. 
Tabela 7 – Indicadores do modelo da STN (2017) 
Indicadores Fórmulas Classificações 
I - Endividamento (DC) 
𝐷í𝑣𝑖𝑑𝑎 𝐶𝑜𝑛𝑠𝑜𝑙𝑖𝑑𝑎𝑑𝑎 𝐵𝑟𝑢𝑡𝑎
𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐶𝑜𝑟𝑟𝑒𝑛𝑡𝑒 𝑙í𝑞𝑢𝑖𝑑𝑎
 
A 
B 
C 
DC < 60% 
60% < DC < 150% 
DC > 150% 
II - Poupança Corrente 
(PC) 
𝐷𝑒𝑠𝑝𝑒𝑠𝑎𝑠 𝐶𝑜𝑟𝑟𝑒𝑛𝑡𝑒𝑠
𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐶𝑜𝑟𝑟𝑒𝑛𝑡𝑒 𝐴𝑗𝑢𝑠𝑡𝑎𝑑𝑎
 
A 
B 
C 
PC < 90% 
90% < PC < 95% 
PC > 95% 
III - Índice de Liquidez 
(IL) 
𝑂𝑏𝑟𝑖𝑔𝑎çõ𝑒𝑠 𝐹𝑖𝑛𝑎𝑛𝑐𝑒𝑖𝑟𝑎𝑠
𝐷𝑖𝑠𝑝. 𝑑𝑒 𝐶𝑎𝑖𝑥𝑎 𝐵𝑟𝑢𝑡𝑎
 
A 
C 
IL < 1 
IL > 1 
Fonte: Adaptado da STN (2017). 
 
 
27 
 
Por fim, a classificação final do ente subnacional é dada pela combinação das 
classificações parciais atribuídas a cada indicador, obtendo-se uma das classificações 
finais: “A”, “B”, ”C” ou “D”, para o governo subnacional analisado, conforme Tabela 8. 
 
Tabela 8 – Classificação da CAPAG, modelo da STN (2017) 
Classificação Parcial do Indicador Classificação Final da 
Capacidade de Pagamento Liquidez Poupança Corrente Endividamento 
A A A A 
A A B 
B 
A A C 
A B A 
A B B 
A B C 
C C C D 
Demais combinações C 
Fonte: STN (2017). 
 
Traçando um breve comparativo entre o modelo da STN de 2012 e o novo 
modelo propostos em 2017, observa-se que o modelo atual tornou-se mais compreensivo 
e fácil de ser calculado, haja vista a menor quantidade de indicadores e de informações 
necessárias para análise. É possível, também, relacionar os indicadores do modelo com 
as solvências financeiras propostas por Groves e Valente (2003) em que a liquidez se 
relaciona à solvência de caixa, a poupança corrente à solvência orçamentária e o 
endividamento à solvência de longo prazo. 
O presente estudo buscou identificar os fatores financeiros determinantes do 
stress fiscal dos governos estaduais brasileiros, utilizando indicadores propostos nos 
modelos aqui discutidos, especialmente o modelo da STN (2017), segundo as solvências 
de caixa, orçamentária, e de longo prazo. 
 
2.2 STRESS FISCAL DOS GOVERNOS 
 
2.2.1 Surgimento e principais estudos seminais 
 
Os desequilíbrios financeiros enfrentados pelos governos começaram a tornar-
se evidentes a partir da grande recessão de 1930 e seus efeitos chegaram a perdurar pelos 
anos seguintes. Gorina et al. (2018) ao realizar um apanhado histórico da situação 
financeira, durante e após esse período, verificaram que muitos governos locais dos 
Estados Unidos declararam situação de emergência fiscal, sendo necessário demitir 
trabalhadores e cortar serviços básicos oferecidos à população. 
 
 
28 
 
Todavia, o fenômeno do stress fiscal somente começou a ser objeto de 
preocupação dos governos na década de 1960 quando as cidades mais antigas e 
industrializadas da região nordeste dos Estados Unidos começaram a experimentar 
declínio nas suas atividades econômicas, não conseguiram atrair novos investimentos de 
capital para suas operações e começaram a contrair endividamento de longo prazo para 
financiar gastos operacionais de curto prazo (Howell e Stamm, 1979). 
O stress fiscal continuou a ser objeto de preocupação na década de 1970 quando 
emergiu a alta da inflação e a crise do petróleo e da energia que contribuíram para o 
surgimento de problemas financeiros em diversas cidades americanas de grande porte, 
tais como, Nova York e Cleveland, Ohio, Parlier, California, Saco e Maine, devido à má 
gestão, déficits orçamentários e descontrole nos gastos de programas sociais (ACIR, 
1973). 
Nesse período, segundo Clarck (1994), a crise fiscal da cidade de Nova York 
surpreendeu e chocou muitos observadores. Definir porque e como essa crise aconteceu 
tem sido controverso. Muitos analistas acreditam que o indicador mais visível para 
explicar o stress fiscal enfrentado pela cidade em 1975 está relacionado à insuficiência 
de caixa para pagar as obrigações correntes. O governo contraiu muitos empréstimos de 
curto prazo para pagar despesas de custeio, provocando o crescimento considerável da 
dívida de curto e longo prazo. Diante disto, os bancos negaram novos empréstimos e 
exigiram melhor gerenciamento das ações fiscais. 
Essas crises proporcionaram o desenvolvimento de substancial volume de 
pesquisas acadêmicas sobre as causas e consequências das dificuldades financeiras 
(Mitchell e Stansel, 2015), bem como estimularam os governos monitorarem suas 
finanças, mas somente a partir dos anos 90 as ações de intervenção foram mais ativas 
(Kloha et al., 2005). 
Dentre os principais estudos desenvolvidos na década de 70 e início da década 
de 80, destacam-se: ACIR (1973), Aronson e Schwartz (1976), Clark (1977), Barro 
(1978), Aronson e King (1978), Stanley (1980) e Levine (1980), cujos breves comentários 
são apresentados nos parágrafos a seguir. 
A Advisory Commission on Intergovernmental Relation (ACIR), agência 
americana instituída em 1959 para estudar as relações intergovernamentais entre o 
governo federal e os governos subnacionais, produziu uma série de estudos na década de 
1970 e 1980 com foco na capacidade fiscal dos governos estaduais e locais. O estudo 
seminal dessa época, City financial emergencies: the intergovernmental dimension, 
 
 
29 
 
desenvolvido em 1973, teve por objetivo levantar a situação financeira de várias cidades 
americanas, possibilitando relacionar aquelas que se encontravam em emergência 
financeira mediante a identificação das seguintes ocorrências: (i) aumento de impostos 
ou corte de serviços municipais; (ii) incapacidade dos cidadãos em pagar impostos, 
ocasionando dificuldades do governo para atender suas obrigações; (iii) baixa renda da 
população; e (iv) default do governo em relação à dívida contraída. Essas ocorrências 
apresentaram determinadas características da gestão financeira dos governos locais que 
serviram de sinais de alerta para determinar se governos similares estavam em situação 
de emergênciafinanceira, a saber: 
 
1. desequilíbrio do resultado orçamentário operacional, no qual as despesas 
correntes excedem, significativamente, às receitas correntes em um período 
fiscal; 
2. padrão consistente de despesas correntes excedendo as receitas correntes em 
pequenos montantes por vários anos; 
3. obrigações de curto prazo em montante superior aos ativos de curto prazo 
(déficit financeiro); 
4. saldo de empréstimos de curto prazo a pagar no final do exercício; 
5. elevado e crescente índice de imposto sobre a propriedade sem arrecadar; 
6. redução substancial inesperada do valor das propriedades; 
7. técnicas pobres de orçamento, contabilidade e demonstrações contábeis; 
8. técnicas inadequadas de administração financeira. 
 
Aronson e Schwartz (1976) desenvolveram um estudo com o objetivo de 
responder o seguinte questionamento: como detectar sinais de perigo antes que uma 
unidade governamental alcance o ponto de crise financeira. Para responder essa questão, 
os autores analisaram o perfil da dívida de curto e longo prazo de várias cidades 
americanas no período de 1950-74, calculando indicadores da dívida em relação a receita 
própria, receita total, caixa, valor das propriedades, população e renda. Seguindo a 
tendência desses indicadores ao longo do período analisado foi possível identificar 
algumas regras de bolso, conforme destacadas na tabela a seguir. Com o desenvolvimento 
desse estudo, os autores concluíram que embora seja impossível determinar exatamente 
a quantidade ideal de dívida para uma cidade, longa experiência forneceu regras de gestão 
financeira prudente, permitindo sugerir diretrizes para o uso apropriado da dívida. 
 
 
30 
 
 
Tabela 9 – Regras para a determinação de sinais de perigo da dívida 
Indicadores Regras 
Dívida/valor das propriedades 
Menor que 5% é bom. 
Acima de 10% sinaliza problemas fiscais. 
Índice de crescimento da dívida Não deve exceder o crescimento da base tributária. 
Dívida per capita 
Menor que 400 dólares é bom. 
Acima de 1.000 dólares sinaliza possíveis 
problemas. 
Crescimento regional da renda total dos 
indivíduos 
Deve ter crescimento próximo ao crescimento do 
PIB nacional. 
Ativos líquidos (caixa + realizáveis)/dívida de 
curto prazo 
Quanto maior, melhor a posição financeira do 
governo, sendo 5 o valor médio. 
Dívida de curto prazo 
Deve ser liquidada até o fim do exercício fiscal. 
A rolagem dessa dívida ao longo dos anos sinaliza 
problemas. 
Serviço da dívida/receita própria 
Até 10% a 15% é considerado muito bom. Acima 
de 20% a 25% sinaliza preocupação. 
Serviço da dívida/receita total Acima de 10% sinaliza problemas fiscais. 
(Serviço da dívida + dívida de curto 
prazo)/receita própria 
Deve ser inferior a 40%. 
Fonte: Adaptado de Aronson e Schwartz (1976) 
Clark (1977), ao estudar os problemas financeiros dos governos locais orienta 
que para identificar dificuldades financeiras é preciso avaliar o assunto sob três 
abordagens: (i) perspectiva do investidor que relaciona-se à probabilidade de default do 
governo em atender aos pagamentos regulares do principal e juros dos bonds municipais 
emitidos; (ii) perspectiva da variação da população e da base econômica, revelando que 
um governo está em tensão fiscal quando essas duas dimensões declinam; e (iii) sinais de 
alerta para ajudar os líderes municipais a formularem políticas para enfrentar os 
problemas fiscais. 
Aronson e King (1978) ao estudarem a crise fiscal de Nova York em 1975 
preocuparam-se em desenvolver medidas e sinais de alerta de perigo financeiro a fim de 
determinar se outras cidades e estados estavam enfrentando ou prestes a enfrentar 
problemas financeiros. Os autores também avaliaram indicadores da dívida em relação a 
receita própria, receita total, renda pessoal e caixa. Os principais indicadores 
desenvolvidos pelos autores serão demonstrados no tópico 2.2.2 a seguir. 
Barro (1978, p. 11), ao estudar os problemas fiscais dos governos apresentou 
características para classifica-los em três tipos ou níveis segundo o grau de dificuldade 
financeira em que se encontrava, a saber: 
 
 
 
31 
 
1. Desvantagem fiscal: um governo está em desvantagem fiscal se ele é menos 
capaz que outros governos similares para fornecer o mesmo nível de serviços 
públicos para seus residentes. A desvantagem fiscal surge das seguintes 
situações: baixa base tributária; alto custo dos serviços; larga responsabilidade 
fiscal e alta concentração da população dependente (pobres, crianças e idosos 
que exigem custos mais elevados para atendimento). 
2. Declínio fiscal: um governo está em declínio fiscal quando apresenta opções 
orçamentárias menos favoráveis em relação ao exercício anterior, tais como 
corte de seus serviços e/ou aumento de carga tributária (declínio absoluto) e 
aumento mais rápido ou diminuição menos rápida de alíquotas tributárias em 
relação a outros governos similares (declínio relativo). 
3. Crise fiscal aguda: um governo apresenta crise fiscal aguda quando suas 
restrições orçamentárias são muito severas e diferidas por muito tempo para 
serem ajustadas, normalmente, pelo mecanismo orçamentário. Os sinais de 
crise fiscal aguda são observados quando há o rompimento dos padrões de 
gastos e receitas e quando o governo fracassa em honrar as obrigações 
contraídas. 
 
Stanley (1980) ao estudar os problemas fiscais dos governos classificou-os em 
duas categorias: (i) crise fiscal para representar um problema financeiro de curto prazo 
no qual o governo não dispõe de caixa nem crédito para atender as despesas correntes 
com a folha de pessoal e pagamento de fornecedores; e (ii) declínio de longo prazo para 
representar a deterioração da economia, das condições sociais e da qualidade de vida de 
uma localidade. O autor assinala, ainda, que os sinais de uma crise fiscal e de um declínio 
fiscal podem ser identificados na medida em que se observa deficiência de receitas 
comparada com os gastos, déficit de caixa, saldo de empréstimo de curto prazo a pagar, 
rating de crédito muito pobre, alta emigração da população, alto índice de desemprego, 
baixa renda das famílias e crescimento per capita dos gastos públicos. 
O livro de Levine (1980), denominado de Managing fiscal stress: the crises in 
the public sector, é considerado uma obra pioneira nesse campo de investigação na 
medida em que reúne trabalhos de pesquisadores que examinam o stress fiscal dos 
governos em vários níveis. Segundo o autor, essa coletânea foi selecionada para explorar 
os problemas políticos e econômicos, restrições, alternativas e escolhas disponíveis para 
os gestores a fim de combater o stress fiscal. A obra é dividida em seis partes, sendo a 
 
 
32 
 
primeira dedicada aos conceitos de stress fiscal e cortes dos gastos orçamentários 
(cutback management), a segunda parte contém trabalhos relacionados às causas do stress 
fiscal, e as quatro partes restantes tratam dos principais tipos de ações gerenciais para 
lidar com o stress fiscal dos governos. 
 
2.2.2 Conceitos de stress fiscal 
 
De acordo com Levine (1980), a combinação de um crescimento econômico 
lento com inflação de dois dígitos força os governos racionarem recursos, limitarem o 
nível de serviços públicos, cortarem programas, fazerem escolhas entre determinados 
programas e projetos, fecharem instalações públicas, cancelarem projetos, adiarem 
manutenções de equipamentos e obras públicas, abolirem contratações e demitirem 
servidores. Para complicar, esses problemas gerenciais precisam ser resolvidos em um 
ambiente político composto por usuários dos serviços públicos e servidores que esperam 
e necessitam de mais serviços, benefícios e salários, e que não são facilmente convencidos 
a reduzirem suas expectativas ou fazerem algum sacrifício. Assim, na concepção do autor, 
o gap entre essas necessidades e expectativas dos cidadãos e servidores, bem como a 
incapacidade da economia