Políticas de Saúde e Atenção às Urgências no Brasil

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SAMU-192 
Metropolitana II 
 
 
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APOSTILA DE REGULAÇÃO 
 
 
 
 
 
 
 
I- POLÍTICAS DE SAÚDE E A ATENÇÃO ÀS URGÊNCIAS
................................................................................................8 
 
1. INTRODUÇÃO:.................................................................................................. 8 
2. ASPECTOS HISTÓRICOS: ............................................................................... 9 
3. A IMPLANTAÇÃO DO SUS E SEUS PRINCÍPIOS......................................... 12 
4. A IMPLEMENTAÇÃO DO SUS ....................................................................... 13 
5. A POLÍTICA NACIONAL DE ATENÇÃO ÀS URGÊNCIAS ............................ 18 
 
 
II – O NEOLOGISMO “REGULAÇÃO MÉDICA”.................23 
 
1.APROXIMAÇÃO DOS CONCEITOS ................................................................ 23 
2.O COMPLEXO REGULADOR DA ASSISTÊNCIA........................................... 24 
 
 
III - A REGULAÇÃO MÉDICA DAS URGÊNCIAS...............27 
 
1. HISTÓRICO: .................................................................................................... 27 
2. REGULAMENTAÇÃO...................................................................................... 29 
3.CONCEITUAÇÃO DE URGÊNCIA E EMERGÊNCIA: ..................................... 30 
4. BASES ÉTICAS............................................................................................... 33 
5.ASPECTOS COMPLEMENTARES: ................................................................. 54 
6. EMBASAMENTO LEGAL................................................................................ 56 
7. REGULAÇÃO MÉDICA DAS URGÊNCIAS E DE LEITOS. ........................... 58 
 
IV- ORGANIZAÇÃO DE CENTRAIS REGULADORAS DE 
URGÊNCIAS.........................................................................61 
 
1. INTRODUÇÃO:................................................................................................ 61 
2.INFRAESTRUTURA ......................................................................................... 62 
3. RECURSOS HUMANOS: PERFIL E COMPETÊNCIAS.................................. 63 
 
V – A ATENÇÃO PRÉ-HOSPITALAR MÓVEL....................70 
 
1.ASPECTOS HISTÓRICOS ............................................................................... 70 
3. MISSÃO ........................................................................................................... 72 
4. ATIVIDADES DESENVOLVIDAS PELO SERVIÇO: ....................................... 73 
5. PRINCÍPIOS OPERATIVOS ............................................................................ 73 
6. TÉCNICAS DE REGULAÇÃO MÉDICA DAS URGÊNCIAS.......................... 75 
 
 6
 
VI - AS TRANSFERÊNCIAS INTER-HOSPITALARES .......81 
 
1. MISSÃO ........................................................................................................... 81 
2. PRINCÍPIOS OPERATIVOS ............................................................................ 81 
4. TÉCNICAS DE REGULAÇÃO DAS TRANSFERÊNCIAS INTER-
HOSPITALARES .............................................................................................................. 82 
 
VII - PROTOCOLOS DE REGULAÇÃO...............................89 
 
1.PROTOCOLOS DE REGULAÇÃO DA ATENÇÃO PRÉ-HOSPITALAR..........89. 
2. PROTOCOLOS DE REGULAÇÃO DAS TRANSFERÊNCIAS INTER- 
HOSPITALARES.................................................................................................108 
 
VIII- NOÇÕES DE REGULAÇÃO DA ATENÇÃO À 
MÚLTIPLAS VÍTIMAS......129 
 
IX - REFERÊNCIAS 
BIBLIOGRÁFICAS.............................................................................................140 
 
 
X- ANEXO: ESPECIFICAÇÕES DAS FUNCIONALIDADES DO SISTEMA DE 
GESTÃO..............................................................................................................142 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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I - POLÍTICAS DE SAÚDE E A ATENÇÃO ÀS URGÊNCIAS 
1. INTRODUÇÃO: 
A estruturação e desenvolvimento dos serviços de saúde voltados para a 
atenção às urgências no Brasil deu-se de forma bastante heterogênea, passando 
por lógicas diferenciadas em função dos momentos históricos. 
Este Contexto Nacional, caracterizado por uma ausência de políticas públicas na 
área da atenção às urgências, apresenta historicamente o menor nível de 
descentralização e hierarquização do SUS, com graves deficiências do ponto de 
vista organizacional, estrutural e operacional. 
 A assistência às urgências ainda é extremamente centralizada, com 
características hospitalocêntricas dos anos 70-80, com marcante desigualdade no 
acesso atuando como fator perpetuador das distorções dos Sistemas de Saúde. 
Os Recursos financeiros são insuficientes em relação às necessidades de 
atendimento e em comparação com outros países, a configuração e distribuição 
de hospitais nem sempre reflete verdadeiramente o número de leitos ofertados, 
nem sua complexidade, e muito menos as necessidades reais da população. Os 
critérios para dimensionamento de leitos principalmente em áreas específicas não 
são coerentes com dados epidemiológicos. 
A Universalização crescente da clientela reflete aumento progressivo das 
demandas das mais variadas categorias aos serviços de urgência, inclusive da 
clientela anteriormente vinculada à saúde suplementar gerando o quadro clássico 
de “superlotação nos hospitais” em todo o território Nacional. 
 O cidadão procura resolver seus problemas de saúde, muitas vezes 
batendo de porta em porta, quase sempre esperando por uma “consulta médica”, 
como resposta a todos os seus anseios. 
Os Pronto-Socorros Hospitalares constituem-se muitas vezes nas únicas e 
grandes Portas dos Sistemas de saúde, recebendo - embora nem sempre 
acolhendo - diferentes clientelas, que variam desde situações de emergência, 
com risco iminente de vida, casos de urgência, casos crônicos agudizados até 
casos de baixíssima complexidade não absorvidos pela atenção básica, que tem 
dificuldades em incorporar seu papel como porta de entrada do Sistema para 
casos de urgência de média e baixa complexidade. 
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 Estas clientelas invariavelmente deparam-se nestes serviços, com 
profissionais desgastados, insatisfeitos devido a baixos salários e falta de 
política de recursos humanos justa e coerente; além de pouco ou indevidamente 
capacitados para uma abordagem tecnicamente correta e humanizada, e ainda 
podem ser “culpabilizadas” pelo “caos” gerado no serviço pela simples presença!! 
2. ASPECTOS HISTÓRICOS: 
 No início do século XX, apesar dos altos índices de mortalidade 
principalmente por epidemias, a assistência hospitalar não era realizada por 
Hospitais Públicos, mas pelas entidades filantrópicas, mantidas por contribuições 
e auxílios governamentais e trabalho voluntariado, com objetivo de isolar os 
doentes “contaminados” da sociedade. Por “contaminados”, neste caso, podemos 
entender também como os pobres e indigentes, pois os ricos compravam serviços 
dos profissionais liberais e eram atendidos em regime domiciliar. 
A partir de 1923, com a Lei Eloy Chaves, surge a previdência Social e são 
criadas as Caixas de Aposentadorias e Pensões, mantendo-se a exclusão da 
maioria da população do acesso aos serviços de saúde, embora a assistência 
médica fosse uma atribuição central e obrigatória. 
A década de 30 é caracterizada pela inclusão do modelo hospitalar 
estatizado, na assistência médica, de característica asilar, através de grandes 
hospitais para tratamento de tuberculose e Hanseníase, além da implantação 
progressiva de rede de serviços estaduais de saúde, voltados ao controle das 
doenças epidêmicas. 
 A partir de 1937, o modelo de atenção era previdenciário, de caráter 
contencionista, visando acumulação e a assistência médica era colocada como 
função provisória e secundária. A ação do Estado no setor da saúde se divide 
claramente em dois ramos:de um lado a saúde pública, de caráter preventivo, e 
conduzida através de campanhas voltadas principalmente para evitar a 
disseminação das endemias rurais; de outro, a assistência médica, de caráter 
curativo, conduzida através da ação da previdência social. 
A partir de 1950, com a necessidade de implementação da assistência para 
garantir a capacidade produtiva do trabalhador e a influência do modelo 
americano surgem grandes hospitais, alguns construídos pelos próprios IAPs 
(que tinham financiamento do Estado, da Empresa e dos trabalhadores). Há uma 
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incorporação progressiva de tecnologia, numa visão de saúde extremamente 
hospitalocêntrica, obviamente de alto custo, que interessava à indústria 
farmacêutica e de equipamentos médicos e hospitalares, colocando em segundo 
plano a rede ambulatorial, cujos custos são bem menores. 
Em 1966 o governo unifica todos os IAPs, criados em 1930, surgindo então 
o INPS (Instituto Nacional de Previdência Social), passando a concentrar todas as 
contribuições previdenciárias. Ele vai gerir todas as aposentadorias, pensões e 
assistência médica dos trabalhadores do país, com uma Política de saúde que 
privilegiava a prática médica curativa, individual, assistencialista e especializada 
em detrimento da saúde preventiva, onde a organização de Sistemas de saúde 
era orientada pela lógica da lucratividade e privilegiavam o produtor privado de 
serviços de saúde em detrimento dos serviços próprios, através da compra 
desses serviços pela previdência, mecanismos de remuneração dos serviços 
privados e conveniados variável conforme a complexidade e densidade 
tecnológica do ato médico, favorecendo o processo de incorporação tecnológica. 
A rede assistencial tornou-se um negócio rendoso, e apesar da ampliação 
da cobertura urbana e rural, eram claras as desigualdades no acesso, qualidade e 
quantidade de serviços para as diferentes classes sociais. 
Com esta unificação a arrecadação da Previdência aumenta muito, tendo 
no início da década de 70 sua maior expansão em número de leitos disponíveis, 
em cobertura e no volume de recursos arrecadados e também o maior orçamento 
da história, utilizado sem controle pelo governo militar, financiando hospitais 
particulares, obras faraônicas e permitindo fraudes, Em contrapartida, é evidente 
o sucateamento dos diversos serviços de Saúde Pública. 
O governo anuncia linhas de financiamento a fundo perdido para empresas 
privadas construírem hospitais que atenderão os trabalhadores inscritos na 
Previdência social, hospitais esses que serão então financiados e sustentados 
pela previdência durante muitos anos. Posteriormente, quando estes proprietários 
consideraram-se capitalizados, se descredenciaram. O dinheiro da previdência 
não era mais suficiente para cobrir os gastos com assistência médica, e o número 
de leitos diminuiu. A lógica então, era baseada no Estado como grande 
financiador da saúde através da previdência social. 
 A partir de 1974, com o término do período do milagre econômico, 
gradativamente inicia-se um processo de abertura política, onde cada vez mais 
 10
 
eram questionadas as repercussões dos efeitos do modelo econômico adotado 
sobre a saúde. O modelo já começava a apresentar grave crise financeira 
decorrente de fraudes, desvio de verba da previdência para financiamento de 
megaprojetos do governo, aumento de gastos com internações, consultas, 
exames realizados pelo setor privado, sendo, portanto caracterizado nesta 
década de 70, o modelo hegemônico médico assistencial privatista. 
No final da década de 70 e início de 80 surge proposta internacional de 
priorização da atenção e cuidados primários de saúde, acordada na Conferência 
Mundial de saúde de Alma- Ata, promovida pela OMS, através de um modelo de 
baixo custo, que possibilitasse impacto efetivo sobre a saúde das populações 
excluídas. 
 Na prática, desenvolvia-se uma proposta de atenção primária seletiva, 
com poucos recursos e aparato tecnológico, destinada aos cidadãos excluídos, 
contando com pessoal pouco qualificado, diferente da proposta original de 
atenção primária à saúde articulada, inserida num Sistema hierarquizado e 
resolutivo, idealizada por seguimentos organizados da Sociedade, que passam a 
exigir soluções para os problemas da saúde criados pelo regime autoritário 
através de movimentos em busca da publicização do Sistema de Saúde, com 
extensão da cobertura dos serviços de saúde para toda a população, com ênfase 
na saúde pública, e novas políticas públicas que garantissem os direitos de 
cidadania, entre eles o direito à saúde. 
 Preconizavam uma efetiva transferência de poder e responsabilidades 
para os Estados e Municípios, contrariando a tendência centralizadora, 
historicamente dominante desde o início do século, e a participação popular no 
planejamento, gestão e avaliação dos serviços de saúde. 
No final da década de 80, temos então como características das políticas 
sociais neoliberais uma privatização dos serviços sociais em geral, remetendo a 
regulação destes serviços de saúde a mecanismos de mercado, uma 
descentralização teoricamente boa para aproximar as decisões e aumentar 
eficácia e eficiência, mas com enfoque de Estado Mínimo, diminuindo o poder do 
Estado enquanto derivado da vontade do povo e uma Atenção Primária seletiva, 
com poucos recursos e dirigida prioritariamente para programas. 
 
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 3. A IMPLANTAÇÃO DO SUS E SEUS PRINCÍPIOS 
Após a VIII Conferência Nacional da Saúde é que ocorreu a instituição do 
SUS (Sistema Único de Saúde), a partir da Constituição de 1988, que “garante a 
saúde como direito de todos e um dever do Estado, tendo os usuários acesso 
igualitário e universal às ações de promoção, prevenção e recuperação da saúde; 
mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença 
e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para 
sua promoção, proteção e recuperação... Tais ações e serviços integram uma 
rede regionalizada e hierarquizada de serviços e constituem um sistema único, 
organizado de forma descentralizada, com direção única em cada esfera de 
governo, com atendimento integral e participação da comunidade... as instituições 
privadas tendo sua participação de forma a complementar aos serviços do SUS, 
com delegação de poderes para os níveis estatal e municipal, tendo o 
atendimento integral com maior enfoque a atividades preventivas...” 
regulamentada a seguir através de leis complementares: 
 
Lei 8.080 de setembro de 1990: 
Regula, em todo o Território Nacional, as ações e serviços de saúde, (inclusive 
atividades de serviços privados tendo em vista sua relevância pública) colocando, 
entre outras questões, seus princípios e diretrizes, ressaltando-se: 
• A Universalidade de acesso aos serviços de saúde em todos os níveis de 
assistência; 
• A Integralidade da assistência; 
• A Descentralização político administrativa, com ênfase na descentralização 
dos serviços para os municípios; 
• A Regionalização e hierarquização da rede de serviços de saúde; 
 
A descentralização preconizada pelo SUS pode ser entendida como uma 
redistribuição das responsabilidades às ações e serviços de saúde entre os vários 
níveis de governo, de forma que quanto mais perto do cidadão as decisões forem 
tomadas, mais chance haverá de dar certo. Assim, uma das etapas para a 
implementação do SUS no Brasil é a municipalização da saúde, ou seja, fazer 
com que o município se responsabilize em administrar o dinheiro arrecadado e 
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promova ações em saúde, cabendo então aos municípios a maior 
responsabilidade na implementação das ações de saúde diretamente voltados 
para os seus cidadãos. 
 
 Lei 8.142, de dezembro de 1990: 
• Dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do SUS. 
• É a garantia constitucional de que a população através de suas entidades 
representativaspoderá participar do processo de formulação das políticas 
de saúde e do controle de sua execução, em todos os níveis, através dos 
Conselhos de Saúde (Nacional, Estadual, Municipal e local). 
• Disciplina-se a transferência de recursos arrecadados pela União para os 
Estados e municípios. Os recursos do FNS são repassados de forma 
regular e automática para os Estados e municípios. 
• Define, a partir da Constituição as diretrizes para participação do setor 
privado, que deve dar sob algumas condições como celebração do 
contrato, onde a instituição privada deve estar de acordo com os princípios 
básicos e normas técnicas do Sistema Único de Saúde. 
 
4. A IMPLEMENTAÇÃO DO SUS 
Apesar dos avanços, no inicio da década de 90, a implementação do SUS 
constituía-se em um movimento contra-hegemônico à proposta de conservação 
do modelo médico-assistencial privatista. 
A implantação das Normas Operacionais Básicas do SUS, em especial das 
NOB-SUS 93 e 96, desencadeou um processo de descentralização intenso, 
transferindo para os estados e, principalmente, para os municípios, um conjunto 
de responsabilidades e recursos para a operacionalização do Sistema Único de 
Saúde, antes concentradas no nível federal. 
Na Primeira Norma editada, a NOB 01/91, ainda havia a manutenção da 
gestão do SUS centralizada até 1993, quando finalmente, foi extinto o INAMPS, 
assumindo a Secretaria de Assistência à Saúde do Ministério da Saúde as tarefas 
e responsabilidades sanitárias historicamente delegadas para a área 
previdenciária. 
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A NOB 93, do período pós-impeachment de Collor, resulta de fato, num 
instrumento fundamental para o processo de descentralização e municipalização 
da saúde, conforme determina a Constituição. Ela regulamenta a habilitação da 
gestão da saúde pelos municípios, desencadeando o processo de 
municipalização através da transferência automática de recursos financeiros 
fundo a fundo, possibilitando que os municípios transformem-se em gestores de 
fato do SUS, prevendo três formas de gestão: Incipiente, Parcial e Semi-plena 
(passando os municípios a gestores). 
 A gestão Semi-Plena significou assim um importante avanço na qualificação 
das secretarias municipais de saúde no papel de gestores do Sistema Único de 
Saúde, com as seguintes características: 
 
• Transferência de recursos do Fundo Nacional de Saúde diretamente para 
os Fundos Municipais; 
• A responsabilidade pelo planejamento e gestão de todo o sistema de 
saúde, incluindo os prestadores de serviços de saúde públicos (estaduais e 
federais) e privados, passou a ser das secretarias municipais de saúde, 
sob acompanhamento e controle dos Conselhos Municipais de Saúde; 
• Criação das Comissões Intergestoras, responsáveis pela 
operacionalização do SUS e enfrentamento dos problemas na implantação 
desta NOB. 
 
A NOB 96 assinada em novembro de 1996 foi resultado de um intenso debate 
e negociações que duraram cerca de 2 anos, submetidos à deliberação da X 
Conferência Nacional de Saúde realizada em setembro de 1996. 
Entre os principais avanços a NOB 96 propõe-se a: 
• Promover e consolidar o pleno exercício do poder público municipal. 
• Caracterizar a responsabilidade sanitária de cada gestor 
• Reorganizar o modelo assistencial - descentralizando aos municípios a 
atenção básica da Saúde. 
• Diminuir relativamente o repasse por produção - aumentando o repasse 
fundo a fundo. 
 
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 Na NOB 96 os municípios passam a ter duas formas de gestão: Plena da 
atenção básica e plena do Sistema Municipal. Foi implantado o PAB que passou 
a financiar a atenção básica com pagamento per capita e não mais por 
procedimentos. A prioridade da NOB foi a descentralização da gestão plena, e 
com o amadurecimento desta proposta, surgiram algumas dificuldades para a 
consolidação do Sistema. 
Vale ainda lembrar que a NOB/96 determina que seja elaborada a Programação 
Pactuada Integrada (PPI), como forma ascendente de planejamento, a partir das 
necessidades assistenciais de cada município, a fim de garantir o acesso da 
população a todos os serviços de saúde que ela necessita, seja dentro do próprio 
município ou por encaminhamento ordenado e pactuado a municípios vizinhos. 
 
 Algumas Dificuldades na Implementação do SUS : 
 
A experiência acumulada, à medida em que o processo de gestão 
descentralizada do Sistema amadurece, evidencia um conjunto de 
problemas/obstáculos em relação a aspectos críticos para a consolidação do 
Sistema Único de Saúde / SUS. 
A NOB 96, efetivamente implantada em 1998 ainda não deixa claro o papel 
de cada esfera de governo, principalmente do Estado, a regionalização e 
hierarquização da assistência e ainda não consegue garantir um fluxo adequado 
dos casos de urgência entre os pequenos, médios e grandes municípios. 
 Na prática, temos uma rede assistencial não hierarquizada, onde os 
pacientes são referenciados para os municípios–polo, que recebem uma 
demanda regional nem sempre de maneira organizada que sobrecarregam as 
portas hospitalares, com conseqüente dificuldade de acolhimento, não 
conseguindo efetivamente promover a garantia de acesso. 
Quanto ao Financiamento a alocação de recursos permanece fortemente 
vinculada à lógica de oferta de serviços, atrelada à série histórica de gastos de 
produção, à capacidade instalada e às necessidades de receita dos prestadores. 
O sistema de avaliação de serviços de saúde ainda predominante é o que 
refere-se apenas ao controle das faturas dos serviços remunerados por 
produção, nem sempre sendo valorizada a análise dos problemas de saúde, 
expressos através de indicadores de qualidade de vida e de morbi-mortalidade. 
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De acordo com as características demográficas existentes, observa-se que 
a maioria absoluta dos municípios não têm base populacional suficiente para que 
se justifique implantar uma rede completa de serviços em todos os seus níveis de 
complexidade. No entanto, a população desses lugares têm tanto direito à saúde 
quanto os moradores dos grandes centros. A única forma de garantir o acesso, 
portanto, é organizar redes de serviços, regionalizadas e hierarquizadas, onde um 
serviço de maior complexidade deve servir a mais de um município. 
Nos últimos anos, com o processo de descentralização da gestão do 
sistema de saúde e como estratégia para conferir maior resolutividade à rede 
assistencial local, houve um crescimento acentuado de estabelecimentos de 
saúde com o intuito de garantir a assistência às urgências, muitas vezes 
realizando internações que poderiam ser evitadas via prevenção adequada e 
tratamento ambulatorial eficaz, devido a uma deficiência crônica da oferta de 
serviços ambulatoriais e/ou à baixa resolutividade dos serviços existentes. 
Considerando a necessidade de dar continuidade ao processo de 
descentralização e organização do SUS fortalecido com a implementação da NOB 
96, surge a Norma Operacional da Assistência à Saúde – NOAS-SUS 01/2001, 
clareando os papéis e atribuições dos municípios, estabelecendo suas formas de 
inserção no Sistema, principalmente quanto à hierarquização, definindo cada nível 
de atenção, conceituando efetivamente atenção primária, quais os procedimentos 
de média e alta complexidade. Ela amplia as responsabilidades dos municípios na 
Atenção Básica; define e estabelece “o processo de regionalização da assistência 
como estratégia de hierarquização dos serviços de saúde”; cria mecanismos para 
o fortalecimento da capacidade de gestão do Sistema Único de Saúde e procede 
a atualização dos critérios de habilitação de estados e municípios. 
Neste sentido, esta NOAS-SUS atualiza a regulamentação da assistência, 
considerando os avanços já obtidos e enfocando os desafios a serem superados 
no processo permanente de consolidação e aprimoramento do Sistema Único de 
Saúde. 
 
Estratégias: 
Esta NOAS-SUS atualiza a regulamentação da assistência,considerando 
os avanços já obtidos e enfocando os desafios a serem superados no processo 
permanente de consolidação e aprimoramento do Sistema Único de Saúde. 
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Preconiza um conjunto de estratégias que visam a Regulamentação da 
assistência e a regionalização, organizando os municípios em módulos e 
microregiões de saúde, cada um oferecendo serviços em determinado nível de 
complexidade para facilitar o acesso. Amplia ainda a forma de financiamento per 
capita para algumas ações de média complexidade. 
 
A NOAS está apoiada em 3 eixos: 
1.A regionalização como estratégia de hierarquização de serviços, baseada na 
equidade. 
2.Estratégias de fortalecimento da gestão (PPI, termos de compromisso para 
garantia de acesso, ações de controle e avaliação, ações de regulação da 
Assistência) 
3.Novas formas e critérios de habilitação 
Assim, a estruturação das redes regionalizadas da atenção segue o seguinte 
modelo: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Processo de Regionalização:
Referência M1
Sede
Pólo Microrregional
Pólo Regional
Satélite
Referência M2 e/ou M3
Macro A
Macro B Micro A1
Micro A2
Limite de módulo
Limite de Micro
Sede
Pólo Microrregional
Pólo Regional
Satélite
M1 
Pólo Estadual
Referência Alta Complexidade
Pólo Estadual
M3 
M2 
M1 
M1 
 
 
 
 17
 
Municípios que realizam apenas atenção básica (PAB): 
 
Municípios Satélites: realizam a atenção básica ampliada (PABA) – contemplam 
os casos atendidos nos municípios PAB, além de área para observação de 
pacientes; 
 Municípios Sede de Módulo Assistencial: realizam o PABA (atenção básica 
ampliada) e procedimentos hospitalares e diagnósticos mínimos de média 
complexidade (M1). Devem contar com unidades não hospitalares de atenção às 
urgências; 
Municípios Pólo Microrregional: realizam procedimentos de média 
complexidade (M2). Além de contar com as estruturas já mencionadas está 
previsto Unidades Hospitalares Gerais Tipo I; 
 
Municípios Pólo Regional: realizam procedimentos mais complexos (M3). 
Devem contar com Unidades Hospitalares de referência Tipo I e II. Este é o nível 
responsável em ordenar os fluxos das micro para macro regiões; 
 
Município Pólo Estadual: realizam procedimentos de alta complexidade. Além 
das estruturas mencionadas acima contam com Unidades Hospitalares de 
referência Tipo III. 
 
 (Obs.: para detalhamento da classificação de referência hospitalar ver 
especificação no Cap. V da Portaria 2048/GM). 
 
5. A POLÍTICA NACIONAL DE ATENÇÃO ÀS URGÊNCIAS 
 
Mesmo com a política de hierarquização da rede hospitalar com o 
pagamento diferenciado sobre a fatura dos hospitais de acordo com o porte e a 
complexidade, permanecem os problemas de superlotação e falta de qualidade 
na assistência às urgência. A falta de porta de entrada dos serviços de 
atendimento às urgências, ou seja, a desorganização do fluxo de entrada, leva o 
usuário a procura dos serviços de maior complexidade para situações que 
poderiam se resolvidas em unidades de menor complexidade. Naturalmente 
soma-se a isto a deficiência das unidades de atendimento básicas e de urgências, 
iniciando por falhas no gerenciamento e na capacitação dos profissionais atuantes 
nestas unidades até a falta de retaguarda de exames especializados e leitos 
hospitalares. Desta forma, esta estrutura arcaica acaba atuando como fator 
 18
 
perpetuador das tradicionais distorções do sistema, dando cobertura a muitas de 
suas falhas. 
Diante desse cenário, o Ministério da Saúde desencadeou o Plano de 
Atenção Integral às Urgências, de responsabilidade pactuada entre governos 
municipais, estaduais e a União. 
Assim, em 5 de novembro de 2002 foi aprovada a Portaria nº 2048/GM 
referente a Regulamentação Técnica dos Sistemas Estaduais de Urgência e 
Emergência. Este regulamento de caráter nacional envolve temas como os 
princípios e diretrizes dos Sistemas Estaduais de Urgência e Emergência e a 
elaboração dos Planos Estaduais de Atendimento às Urgências e Emergências e 
Regulação Médica. Além disso, estabelece as normas de funcionamento e 
classificação dos serviços de saúde, atendimento pré-hospitalar, atendimento pré-
hospitalar móvel e hospitalar, transporte inter-hospitalar e ainda a criação dos 
Núcleos de Educação em Urgência – NEU, com proposição de grades 
curriculares para capacitação de todos os profissionais envolvidos no atendimento 
de urgência. 
 Ampliando algumas questões contempladas anteriormente em outras 
políticas de combate à morbi-mortalidade nas urgências, além da Portaria 
2048/GM, foi instituída a Portaria nº 1863 de 29 de setembro de 2003 
implantando a Política Nacional de Atenção às Urgências, onde ocorre a 
incorporação de alguns novos elementos conceituais, além da revisão e retomada 
de outros já bastante difundidos, a saber: 
 
A) Atender as necessidades da população: parece óbvio afirmar que a atenção 
às urgências deva se dar a partir das necessidades da população, mas, na 
verdade, temos ainda como modelo hegemônico o planejamento da assistência a 
partir da disponibilidade financeira e da oferta dos serviços existentes. 
B) A adoção de Estratégias Promocionais de Qualidade de Vida, buscando 
identificar os determinantes e condicionantes das urgências clínicas, traumáticas, 
obstétricas, pediátricas e psiquiátricas, enfrentado-as por meio de ações 
transetoriais de responsabilidade pública e da participação e responsabilidade de 
toda a sociedade, é um dos alicerces fundamentais desta política do Ministério da 
Saúde. Ou seja, o diagnóstico das necessidades deve ser feito a partir da 
observação da área geográfica e da relação população/território, da avaliação de 
 19
 
necessidades dos diferentes grupos humanos, da utilização de dados de 
morbidade e mortalidade disponíveis, da observação das doenças emergentes, 
bem como da valorização de todas as informações que possam ser obtidas no 
sentido de pormenorizar tais necessidades. Deve-se também compor um quadro 
detalhado dos recursos existentes, levando-se em consideração sua quantidade, 
localização, complexidade, capacidade operacional e técnica. Do confronto das 
necessidades diagnosticadas com as ofertas existentes, poderemos visualizar as 
carências e projetara organização das chamadas redes loco regionais de atenção 
às urgências. 
 
C) Regionalização do sistema: é fundamental que se tenha claro que a 
Regionalização do atendimento é elemento indispensável para que se promova a 
integralidade e a eqüidade na assistência, apagando-se as fronteiras de 
Municípios e Estados e desenhando-se uma figura regional baseada na 
distribuição, localização e complexidade dos recursos existentes, observando-se 
a expressão dos fluxos da clientela já delineados. 
 
D) Organização de redes loco regionais de atenção às urgências: no modelo 
vigente, a assistência às urgências se dá nos “serviços” que funcionam 
exclusivamente para esse fim, os nossos tão conhecidos pronto socorros. Com 
portas abertas nas 24 horas, eles acabam atraindo clientelas desgarradas da 
atenção primária e especializada, que tratam de conservá-los permanentemente 
cheios, comprometendo a qualidade do atendimento. Assim, é imperativo 
estruturar um Sistema de Atenção às Urgências, que envolva toda a rede 
assistencial, como elos da cadeia de manutenção da vida. Fica assim 
estratifidada: 
 
D.1.Componente Pré-Hospitalar Fixo: composto pela: 
• Atenção Primária à Saúde que através das Unidades Básicas de Saúde e 
do Programa de Saúde da Família e suas equipes de Agentes 
Comunitários de Saúde, deve estar estruturado e capacitado para o 
enfrentamento das Urgências de menor complexidade, principalmente as 
que ocorrerem na clientela sob sua adscrição, além de poder dar o primeiro 
atendimento ou suporte de vida a casos graves; 
 20
 
• Rede de Atenção Especializada que deve responsabilizar-se pelos 
pacientes em acompanhamento especializado,dando-lhes retaguarda 
qualificada em quadros de agudização, bem como acolher prontamente 
para investigação e/ou seguimento os pacientes que sejam atendidos em 
serviços de urgência e 
• Rede de Apoio Diagnóstico e Terapêutico e Unidades não 
Hospitalares de Atendimento às Urgências (unidades de pronto 
atendimento e pronto socorros) que necessitam ser amplamente 
reestruturadas e qualificadas. 
 
D.2.Componente Pré-Hospitalar Móvel: composto pelos Serviços de 
Atendimento Pré-Hospitalar Móvel – SAMU -192, eleitos pelo governo como 
primeira ação no enfrentamento às urgências por seu alto potencial de impacto de 
preservação da vida, sua capacidade de “observatório do sistema e da saúde da 
população” e sua capacidade de intervenção nos fluxos de pacientes urgentes em 
todos os níveis do sistema, através da regulação médica; 
D.3.Componente Hospitalar: composto pelas Portas de Urgências de Hospitais 
Gerais ou Especializados, de qualquer porte ou nível de complexidade, aí 
incluindo todos os leitos do Sistema - os gerais, os especializados, os de longa 
permanência e os de terapia semi-intensiva e intensiva; 
D.4.Componente Pós-Hospitalar: composto pelas várias modalidades de 
Atenção Domiciliar, Hospitais Dia, Projetos de Reabilitação e outros serviços de 
suporte a pacientes com patologias crônicas ou incapacitantes, e tem por funções 
primordiais a humanização do atendimento a eles prestado, sua desospitalização 
e reintegração a suas famílias. Além disto, promove a desobstrução da rede 
hospitalar ao devolver o paciente à sua comunidade. 
 
Cada um desses níveis assistenciais deve ser capacitado e 
responsabilizado pela atenção a uma determinada parcela da demanda de 
urgência, respeitando os limites de sua complexidade e capacidade de resolução, 
criando, assim, uma hierarquia resolutiva com responsabilidade sanitária. Na 
verdade, temos que organizar o sistema para que ele possa acolher a clientela 
acometida por quadros agudos, de maior ou menor gravidade, a fim de que esta 
 21
 
demanda deixe de dirigir-se sistematicamente aos pronto-socorros, como 
acontece hoje em dia. 
 
Além disso, as ações da Política Nacional de Atenção às Urgências são 
complementadas com as seguintes estratégias inovadoras: 
 
E) Instalação e operação das Centrais de Regulação Médica de Urgências, 
que deverão atuar em íntima relação e integração com as demais Unidades de 
Trabalho do Complexo Regulador da Assistência no SUS, promovendo fluxos 
qualificados de entrada e saída dos pacientes na Rede de Atenção às Urgências; 
 
F) Capacitação e Educação Continuada das equipes de saúde de todos os 
âmbitos de atenção, envolvendo todos os trabalhadores do setor (pré-hospitalar 
fixo e móvel, hospitalar e pós-hospitalar), de nível superior e os de nível técnico, 
de acordo com as diretrizes do SUS. (P1863/GM) 
G) Orientação segundo os princípios de Humanização da Atenção. 
H) Núcleo de Educação em Urgência 
 
A criação dos Núcleos de Educação em Urgência, é proposto pela Portaria 
2048/GM aos gestores do SUS, de forma a garantir melhor capacitação dos 
profissionais atuantes em todos os níveis de atenção às urgências. Registra: 
“Os Núcleos de Educação em Urgências devem se 
organizar como espaços de saber interinstitucional 
de formação, capacitação, habilitação e educação 
continuada de recursos humanos para as urgências, 
coordenado pelo gestor público e tendo como 
integrantes as secretarias municipais e estaduais e 
as instituições de referencia na área de urgência que 
formam e capacitam tanto o pessoal da área de 
saúde como qualquer outro setor que prestam 
socorro à população, de caráter público ou privado e 
de abrangência municipal, regional ou estadual.” 
(Portaria 2048/GM). 
 
 22
 
 
A Política Nacional de Atenção às Urgências, por sua abrangência deverá, 
portanto, exercer forte papel indutor na organização do Sistema Único de Saúde, 
estimulando o exercício do comando único e da pactuação tripartite para a 
manutenção de ações, que possam atender às diretrizes de Universalidade, 
Eqüidade e Integralidade do Sistema, bem como uma Hierarquização e 
Regionalização efetivas da atenção. 
II – O NEOLOGISMO “REGULAÇÃO MÉDICA” 
1. INTRODUÇÃO AO CONCEITO DE REGULAÇÃO 
 
O termo Regulação médica teve origem na reorganização da atenção às 
urgências na França, que conseguiu êxito no seu objetivo de descongestionar as 
portas de entrada dos hospitais de urgência adotando dois processos 
concomitantes: a ampliação radical da atenção básica - com credenciamento 
quase universal de consultórios e clínicas ambulatoriais - e a implantação dos 
"SAMU" (Serviço de Atenção Médica de Urgência). Estes, além da prestação da 
assistência pré-hospitalar, funcionam como Centros Regionais de Regulação das 
urgências, conseguindo intervir, previamente, no fluxo dos usuários para os 
serviços de atendimento. Como resposta positiva a esse processo, a população 
francesa veio a assumir a conduta de telefonar previamente para um número de 
acesso público, buscando orientação e ajuda, antes de se dirigir a um serviço de 
urgência. 
Considerando a complexidade e a amplitude do conceito de Regulação, 
podemos apresentá-lo das mais variadas formas, utilizando-se de diferentes 
abordagens. Por razões didáticas, optamos por apresentá-lo neste momento na 
forma com foi originalmente utilizado, e posteriormente o ampliaremos quando 
formos abordar sua aplicabilidade na estruturação e operacionalização de 
Sistemas de urgência. Assim temos que: 
 
REGULAÇÃO : Do verbo “Regular”, significa : “que é ou que age segundo as 
regras, as leis, dirigir, acertar, ajustar, regularizar, guiar, orientar”(Segundo 
dicionário Michaelis) 
REGULADOR: “que regula, peça que ajusta o movimento de uma máquina”. 
 23
 
 
 “Regulação Médica é um neologismo criado para designar uma forma 
organizada de responder a toda situação de urgência que necessite de 
cuidados médicos, de forma harmônica, proporcional, equânime, de 
acordo com as diretrizes do SUS, evitando o uso inadequado de 
recursos”. 
2. O COMPLEXO REGULADOR DA ASSISTÊNCIA 
A Regulação do SUS é bastante ampla e complexa. Ela pressupõe a 
aplicação de instrumentos e regras, ações de controle e avaliação do uso dos 
diferentes serviços (protocolares), que vão do controle financeiro até a avaliação 
da sua performance. Dentre todas as diferentes modalidades de regulação, 
algumas se destacam por serem imprescindíveis à viabilização do acesso do 
cidadão ao serviço de saúde. Este acesso deve ser ordenado de modo a garantir 
a eficácia do tratamento a ser dispensado, usando como base, entre outros 
fatores, a gravidade do quadro clínico, bem como a necessidade de atenção 
urgente ou não. Deste acesso inicial, surge outro aspecto de fundamental 
importância, que é o contrato financeiro com suas variáveis (pactuação de 
assistência, tetos físico-financeiros, alta complexidade e outros). 
Ainda, após o acesso inicial, deve ser viabilizada a continuidade do 
tratamento, que não se esgota na assistência hospitalar, porém estende-se à 
assistência ambulatorial. 
De modo geral, compreende-se quatro preceitos básicos no aspecto do 
acesso do paciente ao serviço: 
• Identificação da demanda (existência do paciente, com uma queixa 
inicial); 
• Diagnóstico médico o mais precoce possível, a fim de indicar o 
tratamento necessário; 
• mecanismo de acesso do paciente ao serviço médico (inclui o transporte 
do mesmo, se necessário); e 
• respeitar a complexidade do serviço necessário, a partir dos dados até 
então obtidos, viabilizando a continuidade do tratamento. 
 24
 
Em linhas gerais, as funções básicas de macro regulação do Sistema de 
Saúde podem ser resumidas nos seguintes aspectos (citados apenas os mais 
relevantes): 
• Viabilização de acesso: acesso aos serviços de urgência, acesso aos 
leitos para internação, transferência de pacientes entre serviços médicosdiferentes, acesso à assistência ambulatorial especializada, exames 
complementares, etc.; 
• Controle financeiro: análise e interpretação dos processos de pactuação 
de atenção, processamento de contas (pagamentos) hospitalares e 
ambulatoriais, etc.; 
• auditoria/controle e avaliação: nos aspectos médicos da assistência, 
bem como financeiros; 
• gestão de serviços: próprios ou contratados, com mecanismos de análise 
da sua performance geral perante o sistema. 
O Complexo Regulador é o instrumento ordenador dos fluxos gerais das 
demandas dos usuários do SUS e garante uma multiplicidade de respostas que 
atenda suas necessidades, sendo constituído de diferentes unidades de 
trabalho, que ordenarão os fluxos de necessidades/respostas, nas urgências, nas 
demandas eletivas de atenção primária, da atenção especializada, internações 
(central de leitos), entre outras. As unidades de trabalho devem ser polivalentes 
no uso dos seus recursos, prevendo no seu interior as divisões de unidades de 
trabalho especializadas (oncologia, obstetrícia, recursos de alta complexidade 
etc). Como exemplo, uma gestante em trabalho de parto necessita um 
acolhimento integrado entre os fluxos de urgência, acesso a leitos, exames, 
atenção primária à saúde, ou seja, deve ser acolhida por diversas “unidades de 
trabalho” capazes de dar a melhor resposta, integrada e econômica ao sistema. 
 
Dessa forma, estas centrais interligadas entre si constituem o verdadeiro 
complexo regulador da assistência, cujo objetivo é a garantia do acesso do 
usuário ao sistema de acordo com princípios de equidade e de racionalização de 
recursos. 
 
 
 
 25
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
CENTRAL DE 
CONSULTAS 
ESPECIALIZADAS
CENTRAL DE 
REGULAÇÃO 
MÉDICA DE 
URGÊNCIA 
CENTRAL DE EXAMES 
COMPLEMENTARES 
OUTRAS 
CENTRAIS
COMPLEXO REGULADOR 
CENTRAL 
DE LEITOS 
HOSPITALARES
ASSISTÊNCIA 
SOCIAL 
CENTRAL DE 
PROCEDIMENTOS 
DE ALTA 
COMPLEXIDADE 
 
Por definição, uma “Central” (latu sensu) pressupõe determinadas áreas 
físicas, onde se concentram meios materiais (mobiliário, equipamentos de 
informática e comunicação, etc.) e recursos humanos (diferentes categorias de 
profissionais) cuja finalidade é executar ações específicas, programadas, e que 
de modo geral podem ser orientadas por protocolos adequados às suas 
finalidades. Exemplos: Centrais de busca de leitos, de atendimento a usuários 
em situação de risco, de marcação de consultas, etc. 
Na medida da necessidade, desenvolvem trabalhos ininterruptos ou em 
turnos prolongados adequados à sua demanda de serviços. Têm ainda uma 
clientela definida para cuja demanda devem estar devidamente habilitadas a fim 
de viabilizar a resposta adequada. Fazem a gestão de determinados meios, que 
são utilizados de acordo com sua necessidade e sobre os quais devem ter 
domínio integral. Exemplo: disponibilidade de leitos, frota de ambulâncias para 
atendimento e transporte, etc. São, portanto, ferramentas de gestão 
fundamentais, quando aplicadas ao conceito de regulação do SUS. 
 
 
 
 
 26
 
III - A REGULAÇÃO MÉDICA DAS URGÊNCIAS 
1. HISTÓRICO: 
 O conceito de regulação médica das urgências tem sua origem no 
atendimento pré-hospitalar francês, como já citado. Embora a idéia do 
atendimento fora da estrutura hospitalar, com o uso de ambulâncias 
medicalizadas tenha se originado no final do século XIX em Nova Iorque e daí 
tenha sido levada para a Europa, é da França a concepção de Regulação Médica 
de Urgências que se utiliza no Brasil. 
Em 1986 é publicada uma lei francesa governamental que define os SAMU 
franceses (Sistema de Atenção Médica às Urgências) como serviços hospitalares 
com Centros de Recepção e Regulação das Chamadas – os Centros 15 – que 
coordenam os Serviços Móveis de Urgência e Reanimação (SMUR). Os SAMU 
têm como objetivo “responder com meios exclusivamente médicos às situações 
de emergência”, com as seguintes missões: “garantir uma escuta médica 
permanente; decidir e enviar, no menor prazo possível, a resposta mais adequada 
à natureza do chamado; assegurar a disponibilidade dos recursos hospitalares 
públicos ou privados adaptados ao estado do paciente, respeitando sua livre 
escolha e, preparar sua recepção; organizar o transporte para uma instituição 
pública ou privada, solicitando para isto os serviços públicos ou privados de 
transporte sanitário; garantir a admissão do paciente no hospital”. 
A mesma lei estabelece que os “Centros 15” devem manter comunicação 
privilegiada com os centros de operações do corpo de bombeiros – cujo número 
de acesso é o “18” – informando-se mutuamente, os dois centros, do andamento 
das respectivas intervenções. A lei determina que o SAMU se responsabilize por 
atividades de ensino que possibilitem a capacitação e formação continuada das 
profissões médicas e paramédicas (auxiliares do médico) para o atendimento às 
emergências. Regulamenta, por fim, a regionalização do sistema, com a definição 
da lista de unidades envolvidas no atendimento e sua respectiva atribuição. 
 No Brasil a terminologia surge no início da década de 90 através de uma 
Cooperação franco-brasileira, mediada pelo Ministério da Saúde e o Ministério 
dos Assuntos estrangeiros na França, e que apresentava uma nova concepção 
de modelo de atenção pré-hospitalar, centrada no médico, contando com a 
 27
 
participação de profissionais da enfermagem e acrescentando o motorista de 
ambulância com uma formação específica. 
 Esta discussão foi intensificada, em decorrência da constatação de 
mudanças importantes no perfil epidemiológico, evidenciando um aumento da 
incidência da morbimortalidade por causas externas e causas cardiovasculares e 
a ausência de políticas públicas de saúde voltadas para a atenção às urgências, 
tanto na área hospitalar, quanto na pré-hospitalar, caracterizada pela total 
desestruturação dos serviços, desorganização dos fluxos dos casos de urgência . 
Este modelo é estruturado através de “Centrais de Regulação” dos chamados de 
urgência e atendimento pré-hospitalar, chamadas SAMU- Serviço de Atendimento 
Médico de Urgência, constituindo-se em centrais inteligentes, onde existe uma 
“racionalidade” própria no gerenciamento dos recursos disponíveis, baseada na 
equidade, em quantidade e características compatíveis com a necessidade de 
cada caso, conforme prerrogativa de avaliação estritamente médica. 
A estruturação inicial destes serviços proporcionou a aglutinação de 
técnicos, que a partir de 1995 vem organizando-se para promover uma ampla 
discussão em todo o Brasil sobre a atenção às urgências e o que ela representa 
na organização de Sistemas de Saúde e no processo de construção do SUS. Os 
trabalhos deste grupo subsidiaram de forma importante a divulgação desta nova 
forma de trabalho, e resultaram concretamente em parecer do CFM, e, 
posteriormente, como um marco histórico na área de atenção às urgências, a 
Portaria Ministerial 824 de 24 de junho de 1999, onde fica regulamentada e 
conceituada a regulação médica, orientando e subsidiando a organização destes 
serviços. 
Surge então uma nova fase, em que são desenvolvidas as estratégias de 
implantação efetiva das diretrizes desta portaria através da incorporação destes 
conceitos pelos médicos reguladores e pelo corpo clínico dos hospitais, 
implicando na necessidade de mudança na postura destes profissionais no que 
diz respeito ao recebimento da demanda referenciada segundo determinados 
critérios, estabelecidos a partir da necessidade do paciente. 
A difusão do conceito de Regulação, então, propiciou o surgimento da 
portaria 814 /2000) que conceitua de forma mais ampliada e avança na 
normatização da atenção pré-hospitalar além de considerar a Regulação médica 
interferindo em outros momentos do processo assistencial e mais adiante, 
 28
 
consolidando estes conceitos e como marco importante surge a Portaria 
Ministerialnº 2048-GM de novembro de 2002 
 
2. REGULAMENTAÇÃO 
 
A Resolução CFM No 1.529/98 e Portaria 2048/2002 disciplinam o 
atendimento pré-hospitalar e regulamenta vários aspectos do Transporte 
Inter- Hospitalar, conforme: 
 
• O hospital previamente estabelecido como referência não pode negar 
atendimento para casos que se enquadrem dentro de sua capacidade de 
resolução. 
• Não podem ser removidos pacientes em risco de vida iminente sem prévia 
e obrigatória avaliação e atendimento básico respiratório e hemodinâmico e 
realização de outras medidas urgentes e específicas para o caso. 
• Pacientes graves ou de risco só podem ser removidos acompanhados de 
equipe completa, incluindo médico, em ambulância de Suporte Avançado. 
• Antes de decidir a remoção, é necessário realizar contato com o hospital 
de destino. 
• Todo paciente deve ser acompanhado de relatório completo, legível e 
assinado com CRM (independente de contatos prévios telefônicos ou 
verbais), que passará a integrar o prontuário do mesmo, no destino. Este 
relatório deve também ser assinado pelo médico que recebeu o paciente, 
no destino. 
• Para o transporte, é necessária a obtenção de consentimento após 
esclarecimento, por escrito, assinado pelo paciente ou responsável. Isto 
pode ser dispensado quando houver risco de vida e não for possível a 
localização de responsáveis. Neste caso, pode o médico solicitante 
autorizar o transporte, documentando devidamente essa situação no 
prontuário. 
• A responsabilidade inicial é do médico transferente, até que o paciente seja 
efetivamente recebido pelo médico receptor; as providências para o 
transporte são de mútua responsabilidade entre os médicos. 
 29
 
3.CONCEITUAÇÃO DE URGÊNCIA E EMERGÊNCIA: 
 
Antes de falarmos nos conceitos de regulação médica das urgências, 
necessitamos inicialmente conceituar “urgência” e emergência”. 
Conceito Formal: 
Segundo o Conselho Federal de Medicina, em sua Resolução CFM n° 1451, de 
10/03/1995, temos: 
Urgência: ocorrência imprevista de agravo à saúde com ou sem risco potencial de 
vida, cujo portador necessita de assistência médica imediata. 
Emergência: constatação médica de condições de agravo à saúde que impliquem 
em risco iminente de vida ou sofrimento intenso, exigindo, portanto, tratamento 
médico imediato. 
 
Conceito ampliado: 
 Segundo prof. Le Coutour, " o conceito de urgência difere em função de quem a 
percebe ou sente: 
Para os usuários, seus familiares, pode estar associada a uma ruptura de ordem 
do curso da vida. É do imprevisto que tende a vir a urgência: “eu não posso 
esperar”. 
Para o médico, a noção de urgência repousa não sobre a ruptura, mas sobre o 
tempo, com prognóstico vital em certo intervalo: “ele não pode esperar”. - 
Para as instituições, a urgência corresponde a uma perturbação de sua 
organização, é “o que não pode ser previsto”. 
 
E Regulação das Urgências: 
 
Regulação Médica das Urgências, baseada na 
implantação de suas Centrais de Regulação, é o elemento 
ordenador e orientador dos Sistemas Estaduais de 
Urgência e Emergência. As Centrais, estruturadas nos 
níveis estadual, regional e/ou municipal, organizam a 
relação entre os vários serviços, qualificando o fluxo de 
pacientes no Sistema e geram porta de comunicação 
aberta ao público em geral, através da qual os pedidos de 
 30
 
socorro são recebidos, avaliados e hierarquizados. 
(Portaria 2048/GM) 
 
 “Regular constitui-se operacionalmente em Estabelecer um diagnóstico 
telemédico da real necessidade e do grau de urgência de um a situação, 
classificar e estabelecer prioridades entre as demandas urgentes, definir 
e enviar recursos mais adaptados às necessidades do solicitante, no 
menor intervalo de tempo possível, acompanhar a atuação da equipe no 
local e providenciar acesso aos serviços receptores de forma equânime 
dentro de um Sistema de Saúde. 
 
 
 Conforme resolução do CFM 1529/98 e Portaria MS n° 2048/2002, o ato 
de Regular, fica reconhecido enquanto um “ato médico”, que consistem 
em ajustar, sujeitando a regras, de forma organizada, todas as respostas 
às situações Gestão do fluxo de oferta de cuidados médicos de 
Urgência/Emergência em um município ou região”, possibilitando uma 
racionalização dos recursos disponíveis; composto por uma fase 
diagnóstica, obtida através dos dados coletados, concluído por uma 
decisão que corresponde a uma escolha terapêutica. 
 
Cabe então a este “médico regulador”, ouvir, qualificar, classificar a 
demanda e designar o recurso mais adaptado as suas necessidades, incluindo 
endereçá-la ao serviço mais adequado no momento para a continuidade do 
tratamento, de forma a respeitar as capacidades operacionais de cada serviço e 
garantir a distribuição racional dos casos nos serviços hospitalares disponíveis. 
A esta tarefa chama-se Regulação Médica que, portanto, apresenta duas 
dimensões: Uma dimensão técnica que diz respeito a decisão quanto ao tipo de 
recurso a ser enviado e a realização dos procedimentos de suporte básico e 
avançado de vida no local da ocorrência e durante transporte, na atenção pré-
hospitalar. 
Uma outra dimensão, denominada gestora, refere-se ao uso racional do 
Sistema de saúde hierarquizado, estabelecendo qual tipo de serviço em 
determinado momento está mais bem preparado e em melhores condições de 
 31
 
receber determinado paciente para que ele possa ser melhor atendido e dar 
resolutividade ao seu problema. 
Este conceito foi considerado importante na estruturação de Sistemas 
Brasileiros de atenção às urgências, por várias razões, entre elas, porque reforça 
o papel da saúde enquanto responsável pela atenção integral à saúde do 
cidadão, numa lógica eqüitativa, utilizando-se das categorias profissionais 
existentes para tal fim: médicos enfermeiros, técnicos e auxiliares de 
enfermagem. Segundo, porque mostra-se um mecanismo eficiente no sentido se 
organizar Sistemas, reordenar fluxos, e pelo fato de constituir-se numa importante 
ferramenta de gestão, através do papel deste serviço enquanto um potencial 
observatório de saúde, cotidianamente avaliando e reavaliando fluxos e situações, 
orientando planejadores para suas ações. 
 
Estes conceitos, aplicados inicialmente nos SAMU, materializam-se através dos 
seguintes objetivos: 
 
• Garantir uma escuta médica permanente a toda demanda de atendimento 
de urgência 
• Classificar e priorizar as urgências 
• Determinar e desencadear a resposta mais adequada a cada caso, 
evitando intervenções inúteis, hospitalizações desnecessárias; 
• Assegurar a disponibilidade dos meios de assistência pública ou privada 
adequada ao estado do paciente, levando em conta o respeito de livre 
escolha, a grade de regionalização e hierarquização do Sistema 
• Gerando o acesso aos serviços de urgência de uma maneira eficiente e 
equânime; 
• primar pelo interesse público ( do cidadão) 
• Qualificar e ordenar fluxos oferecendo respostas individualizadas, por 
necessidade, complexidade disponível e proximidade segundo critérios de 
regionalização; 
 
Se entendermos as necessidades imediatas da população, ou 
necessidades agudas ou de urgência, como pontos de pressão por respostas 
 32
 
rápidas e tendo em vista seu potencial desorganizador sobre o funcionamento 
geral do sistema, dando visibilidade aos seus sucessos ou fracassos, poderemos 
equacionar uma oferta resolutiva para as urgências que determine a progressiva 
normalização da oferta programável. 
 Então, as portas de urgência do sistema, sua real porta de entrada, 
passariam a acolher a clientela, prestando-lhe atendimento e direcionando-a aos 
locais adequados à continuidade do tratamento, transformando estas portas que 
hoje funcionam como verdadeiros “para raios” do sistema em “placas 
distribuidoras” do mesmo (Manual de Regulação Médica RBCE). 
 
4. BASES ÉTICAS 
 
A abordagem da Ética neste Curso foi entendida como uma necessidadede imprimir uma mudança paradigmática nos processos ditos de educação, mas 
que se limitam a assumir uma postura repetitivamente repassadora de conteúdos 
que podem produzir apenas profissionais bem treinados e tecnicamente hábeis 
para o exercício da regulação médica. 
Pretendemos que este processo de capacitação seja voltado para a 
produzir uma sensibilização nestas pessoas envolvidas como processo de cuidar 
em saúde, para que elas tenham o entendimento do paciente como ser humano, 
complexo e não redutível à dimensão biológica e da saúde como um direito e um 
bem público a ser mantido ou conquistado através de seus esforços, considerado 
não apenas como um exercício profissional, mas um exercício de Ética e de 
Cidadania. 
A estrutura do curso previu então um conjunto de conhecimentos, gerais, 
específicos, de habilidades práticas e teóricas e neste módulo serão valorizados 
os hábitos, as atitudes e os valores éticos que possibilitem ao profissional uma 
atuação eficiente, consciente e ativa no âmbito do seu trabalho, que possa refletir 
na sociedade e em sua auto-realização enquanto sujeito. 
 
 
 
 
 33
 
4.1. CONCEITOS GERAIS DE ÉTICA E MORAL 
 
Falar em ética, inicialmente nos remete a uma idéia de comportamentos 
dos homens, que historicamente foram criando formas de se viver que se 
diferenciam no tempo e no espaço, construindo respostas diversificadas às suas 
necessidades, reformulando as respostas e inventando novas necessidades. 
Os costumes das pessoas, e os valores que atribuem às coisas a aos 
outros homens, podem ser entendidos enquanto atribuições de significados na 
maneira como o homem se relaciona com a natureza e com os outros homens, 
que variam de acordo com a necessidade, desejos, condições e circunstâncias 
em que se vive. É a cultura de cada grupo social que imprime como deve ser e o 
que se deve fazer se traduz numa série de prescrições, valores, estabelecimento 
de regras, relações hierárquicas que possibilitam uma vida em sociedade que a s 
sociedades criam para orientar a conduta dos indivíduos. Este seria o campo de 
atuação da moral e da ética. Ele diz respeito a uma realidade humana que é 
construída histórica e socialmente a partir das relações coletivas dos seres 
humanos nas sociedades onde nascem e vivem. 
Quando existem conflitos na sociedade, as respostas a esses conflitos 
do passam pela decisão pessoal, influenciadas pelas representações sociais, pela 
inserção cultural e política dos indivíduos e são ditadas pela moral, palavra 
originada do latim Mos, moris, que significa “maneira de se comportar regulada 
pelo uso”, que pode ser conceituada então como “o conjunto de normas, 
princípios, preceitos, costumes, valores, regras de conduta admitidas por 
um grupo de homens em determinada época e que norteiam o 
comportamento dos indivíduos.“ A moral portanto é normativa. O seu campo é 
a prática, é o modo de agir de um comportamento do homem, que age bem ou 
mal, certo ou errado, na medida em que acata ou transgride as regras do grupo, 
sendo que é a sua consciência que dirige suas atitudes. 
Esses comportamentos são ditados por conhecimentos morais que são 
adquiridos com a vivência dos indivíduos. O ser humano desde o nascimento é 
moldado pelo meio que o cerca, através da fala, dos gestos e demais interações. 
Inicialmente a partir da mãe, a seguir pela família, depois a escola, outras 
instituições, além da religião, da ideologia política e da própria sociedade como 
um todo. Na interação constante com todas estas instâncias é importante 
 34
 
lembrar que o homem é dotado do livre arbítrio de optar pelo certo ou errado 
segundo seu julgamento, a partir de valores próprios inerentes a cada indivíduo. 
A necessidade de problematizar estas respostas aos conflitos do cotidiano, 
é Campo específico da ética, definida por ARANHA (1993) como “ parte da 
filosofia que se ocupa com a reflexão a respeito das noções e princípios que 
fundamentam a vida moral” e esta reflexão pode seguir as mais diversas 
direções, dependendo da concepção do homem que se toma como ponto de 
partida. Podemos então entender a ética como uma espécie de ciência, teoria ou 
reflexão teórica, que analisa, investiga e critica os fundamentos e princípios 
que regem a conduta humana à luz de princípios morais. Ela está relacionada 
à opção, ao desejo de realizar a vida, mantendo com os outros, relações justas e 
aceitáveis. Via de regra está fundamentada nas idéias de bem e virtude, enquanto 
valores perseguidos por todo ser humano e cujo alcance se traduz numa 
existência plena e feliz. 
 Segundo Aurélio Buarque de Holanda, ética é definida como: “Estudo dos 
juízos de apreciação referentes à conduta humana suscetível de 
qualificação do ponto de vista do bem e do mal, seja relativamente à 
determinada sociedade, seja de modo absoluto. 
A Filosofia, segundo Abagnano, trata a Ética em geral como “a ciência da 
conduta” e VASQUEZ (1995) amplia a definição afirmando que "a ética é a teoria 
ou ciência do comportamento moral dos homens em sociedade.” 
Habitualmente, no cotidiano, as pessoas não fazem distinção entre ética e 
moral, usam equivocadamente como sinônimos duas palavras distintas embora a 
etimologia dos termos seja semelhante. Segundo GODIM, Ética é uma palavra 
de origem grega, com dois significados possíveis. O primeiro é a palavra grega 
éthos, com e curto, que pode ser traduzida por costume. Serviu de base para a 
tradução latina MORAL. O segundo, também se escreve éthos, porém com e 
longo, que significa propriedade do caráter, “modo de ser”. É a que, de alguma 
forma, orienta a utilização atual que damos a palavra Ética. 
A ética, então como vimos, é definida como a teoria, o conhecimento ou 
a ciência do comportamento moral, que busca explicar, compreender, 
justificar e criticar a moral ou as morais de uma sociedade. A ética é 
filosófica e científica. 
 35
 
As reflexões desta ciência podem seguir as mais diversas direções, 
dependendo da concepção do homem que se toma como ponto de partida, 
existindo duas concepções fundamentais. 
 Uma primeira, como ciência do Fim a que a conduta dos homens se deve 
dirigir, e dos Meios para atingir tal fim e deduzem tanto o fim quanto os meios da 
natureza do homem. Fala a linguagem do ideal a que o homem está dirigido pela 
sua natureza, e, por conseguinte da “natureza” ou “essência” ou “substância” do 
homem. É peculiar à esta concepção a noção do bem como realidade perfeita ou 
perfeição real. 
Uma segunda, que considera como ciência do móvel da conduta humana e 
procura determinar tal móvel com vistas a dirigir ou disciplinar a mesma conduta. 
Fala sobre “motivos” ou das “causas” da conduta humana ou das “forças” que 
determinam e pretendem ater-se ao conhecimento dos fatos). 
 A confusão entre ambos os pontos de vista heterogêneos foi possibilitada 
pelo fato de ambas se apresentarem habitualmente na forma aparentemente 
idêntica de uma definição do bem. Mas, a análise da noção de bem mostra logo a 
ambigüidade que ela oculta; já que bem pode significar ou o que é ou o que é 
objeto de desejo, de aspiração e estes dois significados correspondem 
exatamente às duas concepções de Ética acima distintas. 
De modo que quando se afirma “O bem é a felicidade”, a palavra “bem”, tem 
um significado completamente diferente daquele que se encontra na afirmação “o 
bem é o prazer”. A primeira asserção (no sentido em que é feita, por exemplo, por 
Aristóteles e por São Tomás), significa: “A felicidade é o fim da conduta humana, 
dedutível da natureza racional do homem”; ao passo que a segunda seção 
significa: “O prazer é o móvel habitual e constante da conduta humana”. 
Como o significado e o alcance das duas asserções são, portanto, 
completamente diferentes, a distinção entre éticas do fim e éticas do móvel deve 
ser mantida continuamente presente nas discussões sobre a ética. Tal distinção, 
corta em duas ahistória da ética, e consente reconhecer como irrelevantes muitas 
das discussões de que ela é tecida e que não tem outra base senão a confusão 
entre os dois significados propostos. 
Por diferentes que sejam as doutrinas nas suas articulações internas, a sua 
impostação formal é idêntica. Elas procedem determinando a natureza necessária 
do homem e deduzindo de tal natureza o fim a que deve ser dirigida a conduta. 
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4.2. EXISTÊNCIA ÉTICA, SENSO MORAL E CONSCIÊNCIA MORAL 
“Nenhum homem é uma ilha”. Esta famosa frase do filósofo inglês Thomas 
Morus ajuda-nos a compreender que a vida humana é convívio. Para o ser 
humano viver é conviver. É justamente na convivência, na vida social e 
comunitária, que o ser humano se descobre e se realiza enquanto um ser moral e 
ético. 
É na relação com o outro que surgem os problemas e as indagações morais 
sobre o que devemos ou não fazer, sobre como agir ou não agir em determinada 
situação, como comportar-me perante o outro, qual a maneira mais correta de 
resolver determinadas situações, o que fazer diante da corrupção, das injustiças 
sociais, de milhares de famintos, o que temos ou não temos o direito de fazer por 
exemplo, diante de entes queridos com doenças terminais que permanecem vivos 
apenas através de máquinas. 
Constantemente no nosso cotidiano encontramos situações que nos colocam 
problemas morais. São problemas práticos e concretos da nossa vida em 
sociedade, ou seja, problemas que dizem respeito às nossas decisões, escolhas, 
ações e comportamentos - os quais exigem uma avaliação, um julgamento, um 
juízo de valor entre o que socialmente é considerado bom ou mau, justo ou 
injusto, certo ou errado, pela moral vigente. O problema é que não costumamos 
refletir e buscar os “porquês” de nossas escolhas, dos comportamentos, dos 
valores. Agimos por força do hábito, dos costumes e da tradição, tendendo à 
naturalizar a realidade social, política, econômica e cultural. Com isto, perdemos 
nossa capacidade critica diante da realidade. Em outras palavras, não 
costumamos fazer ética, pois não fazemos a crítica, nem buscamos compreender 
e explicitar a nossa realidade moral. 
As situações e conflitos vivenciados no cotidiano mobilizam nossos 
sentimentos de admiração, vergonha, culpa, remorso, contentamento, cólera, 
amor, dúvida, medo, etc. que são provocados por valores como justiça, 
honradez, espírito de sacrifício, integridade, generosidade, solidariedade, etc. 
Nossas dúvidas quanto à decisão a tomar e nossas ações cotidianas exprimem 
nosso senso moral, e também põem à prova nossa consciência moral, uma 
consciência crítica, formada pelo conjunto de exigências e prescrições que 
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reconhecemos como válidas para orientar nossas escolhas e discerne o valor 
moral de nossos atos. O senso moral e a consciência moral exigem que 
decidamos o que fazer, que justifiquemos para nós mesmos e para os outros as 
razões de nossas decisões e que assumamos todas as conseqüências delas, 
porque somos responsáveis por nossas opções e a decisões que conduzem a 
ações com conseqüências para nós e para os outros. 
Se o que caracteriza fundamentalmente o agir humano é a capacidade de 
antecipação ideal do resultado a ser alcançado, concluímos que é isso que torna 
o ato moral voluntário, ou seja, um ato de vontade que decide pela busca do fim 
proposto. 
A complexidade do ato moral etano fato que ele provoca efeitos não só na 
pessoa que age, mas naqueles que a cercam e na própria sociedade como um 
todo. Portanto para que um ato seja considerado moral ele deve ser livre, 
consciente, intencional. Pressupõe ainda a solidariedade e reciprocidade com 
aqueles com os quais nos comprometemos. E o compromisso não deve ser 
entendido como algo superficial e exterior, mas como ato que deriva do ser total 
do homem. Destas características decorre a responsabilidade, responsável é 
aquele que responde por seus atos, isto é, o homem, consciente e livre assume a 
autoria de seu ato reconhecendo-o como seu e respondendo pelas 
conseqüências dele. 
 
4.3. ATRIBUIÇÃO DE JUÍZOS 
 
Como vimos, a ética, entendida como disciplina filosófica, relaciona-se 
diretamente com o estabelecimento de juízos de valor, e com o estudo das 
justificativas das ações humanas, procurando determinar, a respeito da conduta 
humana, não "o que é", mas "o que deve ser". É portanto, de natureza normativa, 
tendo por objeto um sistema de conceitos que constituem uma teoria do ideal a 
partir da qual emitimos juízos acerca da positividade ou negatividade dos valores 
transmitidos. Estes juízos sobre os valores são elementos importantes na tomada 
de decisões. Não podemos tomá-las baseando-se apenas em fatos. 
 Se dissermos por exemplo, “Está chovendo”, estaremos enunciando um 
acontecimento constatado por nós e o juízo proferido é um juízo de fato. Se, 
porém falarmos, “A chuva é boa para as plantas”, ou “a chuva é bela”, estaremos 
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interpretando e avaliando o acontecimento. Nesse caso, proferimos um juízo de 
valor. 
Juízos de fato são aqueles que dizem o que as coisas são, como são e por 
que são. Em nossa vida cotidiana, mas também na metafísica e nas ciências, os 
juízos de fato estão presentes. 
Juízos de valor são avaliações sobre coisas, pessoas, situações, são 
proferidos na moral, nas artes, na política, na religião. Juízos de valor avaliam 
coisas, pessoas, ações, experiências, acontecimentos, sentimentos, estados de 
espírito, intenções e decisões como bons ou maus, desejáveis ou indesejáveis. 
Os juízos éticos de valor são também normativos, isto é, enunciam normas 
que determinam o dever ser de nossos sentimentos, nossos atos, nossos 
comportamentos. São juízos que enunciam obrigações e avaliam intenções e 
ações segundo o critério do correto e do incorreto. Nos dizem o que são o bem, o 
mal, a felicidade. Nos dizem também que sentimentos, intenções, atos e 
comportamentos devemos ter ou fazer para alcançarmos o bem e a felicidade, 
além de enunciarem ainda que atos, sentimentos, intenções e comportamentos 
são condenáveis ou incorretos do ponto de vista moral. 
A diferença entre estes tipos de juízo, nos remetem à origem da diferença 
entre Natureza e Cultura. A primeira, como já vimos, é constituída por estruturas e 
processos necessários, que existem em si e por si mesmos, independentemente 
de nós; a chuva é um fenômeno cujas causas e efeitos necessários podemos 
constatar e explicar. Por sua vez, a Cultura nasce de maneira como os seres 
humanos interpretam-se a si mesmos e as suas relações com a Natureza, 
acrescentando-lhes sentidos novos, intervindo nela, alterando-a através do 
trabalho e da técnica, dando-lhe valores. Dizer que a chuva é boa para as 
plantações pressupõe a relação cultural dos humanos com a Natureza, através da 
agricultura. Considerar a chuva bela pressupõe uma relação valorativa dos 
humanos com a Natureza, percebida como objeto de contemplação. 
Freqüentemente, não notamos a origem cultural nos valores éticos, do senso 
moral e da consciência moral, porque somos educados (cultivados) para eles e 
neles, como se fossem naturais, existentes em si e por si mesmos. Para garantir a 
manutenção dos padrões morais através dos tempos e sua continuidade de 
geração a geração, as sociedades tendem a naturalizá-los. A naturalização da 
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existência moral esconde, portanto, o mais importante da ética; o fato de ela ser 
uma criação histórico-cultural. 
 
4.4. O AGIR ÉTICO 
 
Para que haja conduta ética é preciso que exista o agente consciente, isto é, 
aquele que conhece a diferença entre bem e mal, certo e errado, permitido e 
proibido, virtude e vício. A consciência moral, não só conhece tais diferenças, 
mas também se reconhece como capaz de julgar o valor dos atos e das condutas 
e de agir em conformidade com os valores morais, sendo por isso responsável 
por suas ações e seus sentimentos, e pelasconseqüências do que faz e sente. 
Consciência e responsabilidade são portanto condições indispensáveis da vida 
ética. 
A consciência moral manifesta-se, antes de tudo, na capacidade para deliberar 
diante de alternativas possíveis, decidindo e escolhendo uma delas antes de 
alçar-se na ação. Tem a capacidade para avaliar e pesar as motivações pessoais, 
as exigências feitas pela situação, as conseqüências para si e para os outros, a 
conformidade entre meios e fins (empregar meios imorais para alcançar fins 
morais é impossível), a obrigação de respeitar o estabelecido ou de transgredi-lo 
(se o estabelecido for imoral ou injusto). 
A vontade é este poder deliberativo e decisório do agente moral. Para que 
exerça tal poder sobre o agente moral a vontade deve ser livre, isto é, não pode 
estar submetida à vontade de um outro nem pode estar submetida aos instintos e 
às paixões, mas ao contrário, deve ter poder sobre eles e elas. 
O campo ético, assim, constituído pelos valores e pelas obrigações que 
formam o conteúdo das condutas morais, isto é, as virtudes,. Estas são realizadas 
pelo sujeito moral, principal constituinte da existência ética que deve apresentar 
como características: 
• Ser consciente de si e dos outros, isto é, ser capaz de reflexão e de 
reconhecer a existência dos outros como sujeitos éticos iguais a ele; 
• Ser dotado de vontade, isto é, de capacidade para controlar e orientar 
desejos, impulsos, tendências, sentimentos (para que estejam em 
conformidade com a consciência) e de capacidade para deliberar e 
decidir entre várias alternativas possíveis; 
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• Ser responsável, isto é, reconhecer-se como autor da ação, avaliar os 
efeitos e conseqüências dela sobre si e sobre nos outros, assumi-la 
bem como às suas conseqüências, respondendo por elas; 
• Ser livre, isto é, ser capaz de oferecer-se como causa interna de seus 
sentimentos atitudes e ações, por não estar submetido a poderes 
externos, que o forcem e o constranjam a sentir, a querer, e a fazer 
alguma coisa. A liberdade não é tanto o poder para escolher entre 
vários possíveis, mas o poder para autodeterminar-se, dando a si 
mesmo as regras de conduta. 
 
O campo ético é, portanto, constituído por dois pólos internamente 
relacionados: o agente ou sujeito moral e os valores morais ou virtudes éticas. Do 
ponto de vista do agente ou do sujeito moral, a ética faz uma exigência essencial, 
qual seja, a diferença entre passividade e atividade. Passivo é aquele que se 
deixa governar e arrastar pó seus impulsos, inclinações e paixões pelas 
circunstâncias, pela boa ou má sorte, pela opinião alheia, pelo medo dos outros, 
pela vontade de um outro, não exercendo sua própria consciência, vontade, 
liberdade e responsabilidade. 
Ao contrário, é ativo ou virtuoso aquele que controla interiormente seus 
impulsos, suas inclinações, e suas paixões, discute consigo mesmo e com os 
outros os sentidos dos valores e dos fins estabelecidos, indaga se deve e como 
deve ser respeitados ou transgredidos por outros valores e fins superiores aos 
existentes, avalia sua capacidade para dar a si mesmo as regras de conduta, 
consulta sua razão e sua vontade antes de agir, tem consideração pelos outros 
sem subordinar-se nem se submeter cegamente a eles, responde pelo que faz, 
julga suas próprias intenções e recusa a violência contra si e contra os outros. 
 
 
4.5. PRINCÍPIOS DA BIOÉTICA 
 
 O grande objetivo da vida, para Aristóteles, seria a felicidade, e esta 
seria possível graças à qualidade especificamente humana, que diferencia o 
homem dos outros seres, sua capacidade de raciocínio, a qual lhe permitiria 
ultrapassar e governar todas as outras formas de vida. Presumia o filósofo que a 
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evolução dessa faculdade traria realização pessoal e felicidade. Mas o filósofo 
não previu que essa mesma peculiaridade faria o homem conquistar campos 
inimagináveis, que o colocariam no limiar da sua própria natureza. 
Talvez nunca se tenha pensado que esse domínio do homem pudesse 
ameaçar a qualidade e a sobrevivência da vida em si mesma. Mas isso já 
aconteceu. Toda comunidade científica está em alerta já que as descobertas da 
biotecnologia se sobrepõem com uma rapidez inigualável. É preciso fazer com 
que a ética consiga ao menos se aproximar desses avanços e trazer perspectivas 
melhores à humanidade. 
A grande questão que se impõe é: face aos avanços da engenharia 
genética e da biotecnologia, qual o comportamento a ser adotado pelos 
profissionais das diversas áreas ao enfrentarem os desafios decorrentes dessa 
evolução? Talvez a resposta fosse mais simples se a própria sociedade já tivesse 
traçado suas diretrizes para o assunto, mas também ela está perplexa. 
Assim, a bioética nasceu e se desenvolveu a partir dos grandes avanços 
da biologia molecular e da biotecnologia aplicada à medicina realizados nos 
últimos anos; das denuncias dos abusos realizados pela experimentação 
biomédica em seres humanos; do pluralismo moral reinante nos países de cultura 
ocidental; da maior aproximação dos filósofos da moral aos problemas 
relacionados com a vida humana, a sua qualidade, o seu início e o seu final; das 
declarações das instituições religiosas sobre os mesmo temas; das intervenções 
dos poderes legislativos e inclusive dos poderes executivos em questões que 
envolvem a proteção à vida ou os direitos dos cidadãos sobre sua saúde, 
reprodução e morte; do posicionamento de organismos e entidades 
internacionais. 
A bioética portanto, trata de forma geral dos aspectos éticos relacionados 
com o fenômeno vida nas suas múltiplas variedades; de modo particular ela 
estuda os problemas éticos decorrentes das ciências biomédicas considerados de 
forma interdisciplinar e intercultural. Analisa os problemas éticos dos pacientes, 
de médicos e de todos os envolvidos na assistência médica e pesquisas 
científicas relacionados com o início, a continuação e o fim da vida, como as 
técnicas de reprodução humana assistida, a engenharia genética, os transplantes 
de órgãos, as técnicas para alteração do sexo, prolongamento artificial da vida, os 
direitos dos pacientes terminais, a morte encefálica, a eutanásia, dentre outros 
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fenômenos. Enfim, visa a analisar as implicações morais e sociais das técnicas 
resultantes dos avanços nas ciências, nos quais o ser humano é simultaneamente 
ator e espectador. 
A alteridade é um critério fundamental para toda reflexão e prática bioética 
e refere-se ao respeito pelo outro, entendendo a pessoa como fundamento de 
toda ação bioética, buscando o equilíbrio entre os diversos pontos de vista e o 
convívio com as diferenças. 
A relação da bioética com o Direito (Biodireito) surge da necessidade do 
jurista obter instrumentos eficientes para propor soluções para os problemas que 
a sociedade tecnológica cria, em especial no atual estágio de desenvolvimento, 
no qual a biotecnologia desponta como a atividade empresarial que vem atraindo 
mais investimentos. 
É necessário promover a valorização da dignidade da pessoa humana, em 
respeito à Constituição Federal, esta é a tarefa do jurista, sendo a bioética um 
fundamental instrumento para que se atinja este objetivo e suas perspectivas 
encaminham-se para uma presença cada vez maior nas decisões pertinentes aos 
profissionais da saúde, aos seus usuários e às entidades públicas de poder e de 
governo. 
 Em 1979 os norte-americanos Tom L. Beauchamp e James F. Childress 
publicam o livro “Principles of biomedical Ethics”, influenciados basicamente por 
William Frankena que afirma que "o Princípio da Beneficência não nos diz como 
distribuir o bem e o mal. Só nos manda promover o primeiro e evitar o segundo. 
Quando se manifestam exigências conflitantes, o mais que ele pode fazer é 
aconselhar-nos a conseguir a maior porção possível de bem relação ao mal, ou 
seja, não causar o mal , maximizar os benefícios possíveis e minimizar