16 _Instituicoes__e__politicas_publicas_para_o_desenvolvimento_rural_no_Brasil,_Da_Ros_2008

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As instituições e as políticas públicas para o desenvolvimento rural no Brasil1 
 
César Augusto Da Ros2 
 
 
1. Introdução 
 Esta aula persegue dois objetivos. Num primeiro momento, pretende-se apresentar uma 
caracterização geral das instituições que coordenam as políticas públicas de desenvolvimento rural no 
Brasil. E, num segundo momento, oferecer uma visão geral sobre as principais modalidades de políticas 
de crédito rural destinadas ao financiamento dos setores ligados à agricultura patronal e familiar. Para 
tanto, procederemos inicialmente o esclarecimento de alguns conceitos básicos que costumam freqüentar 
os debates em torno das políticas públicas. 
 
2. Esclarecendo alguns conceitos importantes: 
 O primeiro conceito que precisa ser esclarecido é o de Estado, aqui entendido como um conjunto 
de instituições permanentes, tais como órgãos legislativos, tribunais, exércitos, autarquias federais e 
estaduais e outras instituições que possibilitam a ação dos governos. Pode-se se dizer também que a 
maneira pela qual uma determinada sociedade se organiza do ponto de vista econômico, social e política 
incide diretamente no formato de Estado predominante. Por essa razão o conceito de Estado não é neutro, 
podendo assumir um formato liberal, social-democrata, populista, fascista, socialista, etc. Dizer que o 
Estado é composto por instituições de caráter permanente, não quer dizer que estas sejam imutáveis, posto 
que ao longo da história o Estado se modificou em correspondência à correlação de forças estabelecida 
entre os grupos sociais. 
 O segundo conceito que precisa ser esclarecido é o de governo, aqui entendido com o conjunto de 
programas e projetos que determinados grupos sociais (políticos, técnicos, organismos da sociedade civil 
e outros) propõem para o conjunto da sociedade, configurando-se na orientação política de um partido ou 
grupo de partidos que dirigem as instituições do Estado num determinado período de tempo. Ou seja, 
enquanto o Estado caracteriza-se pela sua permanência, o governo, por sua vez se caracteriza pela sua 
transitoriedade. 
 O terceiro conceito importante é o de políticas públicas, as quais podem ser entendidas como o 
“Estado em ação”. Neste processo as instituições permanentes do Estado são mobilizadas para pôr em 
prática um projeto de governo, através de programas e ações voltadas para setores específicos da 
sociedade, tais como políticas de trabalho e renda, educação, saúde, agrícolas e agrárias, de saneamento, 
habitação, etc. Apesar de o Estado ser um dos grandes responsáveis pela implementação das políticas 
públicas é preciso ter cuidado para não confundi-las como sinônimas de políticas estatais, já que a sua 
formulação e implementação poderá envolver a participação direta ou indireta dos representantes ou 
mesmo dos próprios beneficiários. 
 No que diz respeito às políticas de desenvolvimento rural é preciso ter presente que existe um 
conjunto diversificado de políticas públicas, as quais já foram mencionadas na primeira aula, entre as 
quais destacam-se: 1) as políticas agrárias ou fundiárias; 2) políticas de crédito rural; 3) políticas de 
garantia de preços mínimos; 4) políticas de Seguro Agropecuário; 5) políticas de abastecimento e 
segurança alimentar; 6) políticas de ensino agrícola e formação profissional (ensino médio, ensino 
superior e pós-graduação); 7) Políticas de pesquisa agropecuária; 8) Políticas de assistência técnica e 
extensão rural; 9) políticas de infra-estrutura e logística; 10) Políticas sociais (previdência, saúde, 
educação, transporte, cultura); 11) Políticas sociais compensatórias. Todas estas políticas são 
operacionalizadas atualmente por duas instituições específicas: o Ministério da Agricultura e da Pecuária 
 
1 Texto introdutório preparado para as aulas teóricas da disciplina de Extensão Rural (IH 447) referente à Unidade 8: Extensão 
rural e políticas públicas de desenvolvimento para o campo brasileiro – Rio de Janeiro: Universidade Federal Rural do Rio de 
Janeiro, 2008. 
2 Engenheiro Agrônomo pela UFSM, Doutor em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade pelo CPDA/UFRRJ – Professor 
Adjunto do DLCS/UFRRJ – Coordenador da Área de Extensão Rural. 
 2
(MAPA) e o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), ambos com estruturas, finalidades e 
públicos distintos. 
 
2.1. O Ministério da Agricultura e Pecuária (MAPA): 
 O Ministério da Agricultura, originalmente denominado Secretaria de Estado dos Negócios da 
Agricultura, Comércio e Obras Públicas, foi criado no século XIX por decisão da Assembléia Legislativa, 
quando da promulgação do Decreto Imperial nº 1067 de 28 de julho de 1860, passando a integrar a 
estrutura formal do Gabinete do 2º Império. Essa estrutura organizacional perdurou por 32 anos, sendo 
extinta no início do regime Republicano, quando as suas atribuições foram absorvidas pelo Ministério da 
Indústria, Viação e Obras Públicas, em 1892. A subordinação ao Ministério da Indústria, Viação e Obras 
Públicas vigorou por 17 anos, quando da edição do Decreto nº 7.501, de 12.8.1909 foi recriada a Pasta da 
Agricultura incorporando, ainda, as competências e atividades ligadas a Indústria e ao Comércio, sob a 
designação de Ministério da Agricultura, Indústria e Comércio. 
 Posteriormente, com a promulgação do Decreto n º 19.448, de 3 de dezembro de 1930, o 
Ministério da Agricultura passou a compor a estrutura governamental da República, ganhando 
proeminência e destaque nacional. Desde então, as competências e a estrutura organizacional do 
Ministério da Agricultura permaneceram inalteradas por cerca de 50 anos, quando na década de 1980, lhe 
foram excluídas da competência os assuntos relativos à reforma agrária e aos recursos florestais e 
pesqueiro. Nos anos 90 o MAPA passou por uma série de mudanças operacionalizadas por Medidas 
provisórias que lhe conferiram o formato atualmente em vigor. 
 Por ser uma instituição estatal tradicionalmente vinculada aos interesses da grande agricultura 
comercial o MAPA tem como missão: 
“(...) Estimular o aumento da produção agropecuária e o desenvolvimento do agronegócio, com o 
objetivo de atender o consumo interno e formar excedentes para exportação”. “(...) Para cumprir 
sua missão, o Mapa formula e executa políticas para o desenvolvimento do agronegócio, 
integrando aspectos mercadológicos, tecnológicos, científicos, organizacionais e ambientais, para 
atendimento dos consumidores brasileiros e do mercado internacional. A atuação do ministério 
baseia-se na busca de sanidade animal e vegetal, da organização da cadeia produtiva do 
agronegócio, da modernização da política agrícola, do incentivo às exportações, do uso 
sustentável dos recursos naturais e do bem-estar social”3. 
 A estrutura organizacional do MAPA é formada pelas áreas de política agrícola (produção, 
comercialização, abastecimento, armazenagem e indicadores de preços mínimos), produção e fomento 
agropecuário; mercado, comercialização e abastecimento agropecuário; informação agrícola, defesa 
sanitária (animal e vegetal); fiscalização dos insumos agropecuários; classificação e inspeção de 
produtos de origem animal e vegetal; pesquisa tecnológica, agrometeorologia, cooperativismo e 
associativismo rural; eletrificação rural; assistência técnica e extensão rural. 
 Nesta estrutura estão vinculadas as Delegacias Estaduais de Agricultura e as empresas vinculadas 
ao ministério tais como, a Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), a Empresa Brasileira de 
Pesquisa Agropecuária (Embrapa), o Instituto Nacional de Meteorologia (Inmet), a Comissão Executiva 
do Plano da Lavoura Cacaueira (Ceplac), a Companhia de Entrepostos e Armazéns de São Paulo 
(Ceagesp), a Companhia de Armazéns e Silos do Estado de Minas Gerais (Casemg) e as Centrais de 
Abastecimento de Minas Gerais (Ceasa/MG) – também executam as políticas públicas voltados ao 
agronegócio. 
 No período recente foram criadas também as câmaras setoriais das diversascadeias produtivas do 
agronegócio (carne, leite, avicultura, açúcar e álcool, fruticultura, entre outras). Elas reúnem 
representantes do governo e do setor privado para debater e propor políticas públicas para o agronegócio 
brasileiro. 
 
2.2. O Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA): 
 O Ministério do Desenvolvimento Agrário, por sua vez, constituiu-se a partir das pressões 
desencadeadas pelos atores sociais organizados em torno das bandeiras da reforma agrária e da 
valorização da agricultura familiar. O seu precursor foi o Ministério Especial de Política Fundiária, criado 
 
3 In: www.agricultura.gov.br (Acessado em 30/10/2007). 
 3
em 1996, em face da escalada das ocupações de terras pelos movimentos sociais do campo e das 
repercussões causadas pelos massacres de trabalhadores sem terra ocorridos, respectivamente, nos 
municípios de Corumbiara (RO) e Eldorado dos Carajás (PA), nos anos de 1995 e 1996. A partir de 1999, 
o MEPF foi transformado em MDA e passou a incorporar o Instituto Nacional de Colonização e Reforma 
Agrária (INCRA) e o recém criado Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar 
(PRONAF). A partir de então, pela primeira vez no Brasil passa a existir uma estrutura institucional que 
reconhecia a importância da agricultura familiar e dos assentamentos de reforma agrária como 
componentes da agricultura brasileira. Desde a sua criação o MDA tem vem ampliando e 
complexificando a sua estrutura organizacional, a fim de operacionalizar uma gama crescente e variada de 
programas destinados a atender os diversos públicos que compõem a agricultura familiar no Brasil. Do 
mesmo modo em que vem disputando recursos orçamentários com os setores patronais vinculados ao 
MAPA. 
 A atuação do MDA concentra-se em três focos principais: 1) reforma agrária; 2) promoção do 
desenvolvimento sustentável do segmento rural constituído pelos agricultores familiares; 3) identificação, 
reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas pelos remanescentes das 
comunidades dos quilombos. Para tanto conta com a seguinte estrutura organizacional: a) orgãos de 
assistência direta e imediata ao Ministro de Estado(Gabinete, Secretaria-Executiva, Consultoria Jurídica); 
b) órgãos específicos singulares, os quais compreendem: i) Secretaria de Reordenamento Agrário 
(Departamento de Reordenamento Agrário e o Departamento de Crédito Fundiário; ii) a Secretaria da 
Agricultura Familiar (Departamento de Financiamento e Proteção da Produção e Departamento de 
Assistência Técnica e Extensão Rural); iii) Secretaria de Desenvolvimento Territorial (Departamento de 
Ações de Desenvolvimento Territorial); iv) Delegacias Federais de Desenvolvimento Agrário; v) 
Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável - CONDRAF; vi) Instituto Nacional de 
Colonização e Reforma Agrária - INCRA. A caracterização da estrutura organizacional do MAPA e do 
MDA pode ser melhor visualizada nos seus respectivos organogramas, apresentados nos anexos 01 e 02. 
 
2.3. Principais diferenças entra a agricultura patronal e a agricultura familiar: 
Agricultura patronal Agricultura familiar 
• Completa separação entre gestão e trabalho 
• Organização centralizada 
• Ênfase na especialização 
• Ênfase em práticas agrícolas padronizáveis 
• Trabalho assalariado predominante 
• Tecnologias dirigidas à eliminação das decisões 
de momento (pouca flexibilidade) 
• Área média (ha) = 600 
• Área ocupada (milhões ha)= 240 
• Número de estabelecimentos (milhões) = 0,5 
• Participação na área total = 68% 
 
• Trabalho e gestão intimamente relacionados 
• Direção do processo produtivo assegurada 
diretamente pelos proprietários 
• Ênfase na diversificação 
• Ênfase na durabilidade dos recursos e na 
qualidade de vida 
• Trabalho assalariado complementar 
• Decisões imediatas, adequadas ao alto grau de 
imprevisibilidade do processo produtivo 
• Área média (ha) = 50 
• Área ocupada (milhões ha)= 108 
• Número de estabelecimentos (milhões) = 4,1 
• Participação na área total = 30% 
Fonte: Banco do Brasil (2004, p. 21). 
 
3. As políticas de crédito rural no Brasil: 
 As políticas de crédito rural podem ser definidas como um conjunto de medidas e procedimentos 
adotados pelos governos (federal, estadual e municipal) que tem por finalidade disponibilizar aos 
produtores rurais o suprimento de recursos financeiros necessários à viabilização da produção, quer seja 
para compra de sementes, insumos, máquinas, equipamentos, infra-estrutura, etc. No que diz respeito a 
sua finalidade, o crédito rural pode ser classificado como: a) crédito de custeio: quando atende às 
despesas do ciclo produtivo; b) crédito de investimento: quando é destinado às inversões em bens e 
serviços que gerem benefícios por mais de um ciclo de produção; c) crédito de comercialização: quando 
atende as despesas previstas no período pós-produção. 
 Ao analisarmos a história do crédito rural no Brasil é possível dividi-la em quatro fases distintas: 
a) uma primeira que vai do descobrimento do país e se estende até o ano de 1937; b) uma segunda 
 4
compreendida entre os anos de 1937 até 1965; c) uma terceira, compreendida entre os anos de 1965 até 
1986; d) e a última de 1986 até os dias atuais (Gonçalves Neto, 1997; Belik e Paulilo, 2001). 
 A principal característica da primeira fase foi a inexistência de medidas mais sistemáticas nas 
políticas de crédito, consistindo apenas em iniciativas localizadas e voltadas para um número diminuto de 
produtores rurais. Dentre as principais fontes de financiamento disponíveis nesta época estavam: a) a 
herança ou dote, composto basicamente pelas terras, escravos e de capitais da família; b) os fazendeiros 
das vizinhanças, que emprestavam dinheiro a juros, sendo que muitos destes enriqueceram com esta 
prática; c) os capitalistas locais, que emprestavam dinheiro somente sob garantias hipotecárias; d) as 
casas comissárias do Rio de Janeiro, que se envolviam com os fazendeiro e os negócios do café; e) as 
casas bancárias, que após o ano de 1850, quando o tráfico negreiro foi proibido, passaram a realocar os 
seus capitais para o financiamento da agricultura (Gonçalves Neto, 1997, p. 157). 
 Nesta época a preocupação fundamental dos fazendeiros era a auto-suficiência das propriedades, 
motivada não apenas pela distância e pelo isolamento em que estas se encontravam, como também das 
dificuldades de obtenção de crédito. Por essa razão, a estrutura de financiamento que vigeu neste primeiro 
período era extremamente deficiente, com crédito curto, atendido por poucas casas bancárias, ainda em 
início de expansão, que cobravam juros bastante altos, somente suportáveis por aqueles que lidavam com 
produtos de exportação (Gonçalves Neto, 1997, p. 157-158). 
 A segunda fase, compreendida pelos anos de 1937 e 1965, caracteriza-se por um processo de 
ampliação do crédito oficial, principalmente após a criação da Carteira de Crédito Agrícola e Industrial 
do Banco do Brasil (CREAI), em julho de 1937. Esta iniciativa foi pioneira no processo de sistematização 
do crédito para a agricultura, sendo que a maior responsabilidade no suprimento de recursos ao setor, até 
o ano de 1965, recaiu apenas sobre o Banco do Brasil. A participação de outros bancos criados nesta 
época como o Banco Nacional Cooperativo (BNCC), em 1951, o Banco do Nordeste, em 1952, o Banco 
da Amazônia, em 1950, foi diminuta, e a dos bancos privados praticamente inexistiu. A criação da 
CREAI permitiu aumentar significativamente os recursos ao setor agrícola, aumentando ano a ano o 
número de contratos realizados (Gonçalves Neto, 1997, p. 159). 
 A terceira fase iniciou em 1965, sendo caracterizada pela institucionalização propriamente dita da 
estrutura de financiamento público da agricultura tal como a conhecemos, mediante a criação do Sistema 
Nacional de Crédito Rural (SNCR), no qual estavam incluídos: o Banco Central, o Banco do Brasil, os 
bancos regionais de desenvolvimento,o BNCC, o Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDE), bancos 
estaduais, caixas econômicas, bancos privados, sociedades de crédito e cooperativas. Nessa época as duas 
fontes principais de recursos destinadas ao crédito rural provinham basicamente: a) das dotações 
orçamentárias do governo, ou seja, do Tesouro Nacional; b) de um montante de 10% dos depósitos à vista 
dos bancos privados e das sociedades de crédito, financiamento e investimento4. Apesar das tentativas do 
governo em ampliar a participação do setor privado no financiamento da agricultura, observou-se que esta 
tarefa acabou sendo assumida quase que integralmente pelos bancos oficiais, em particular pelo Banco do 
Brasil (Gonçalves Neto, 1997, p. 160-161). 
 A partir da criação do SNCR, observou-se um aumento acelerado do volume de crédito ofertado, 
bem como do número de contratos firmados com os produtores rurais, especialmente entre os anos de 
1967 e 1975, perdendo o fôlego nos três últimos anos da década, em face da crise econômica atravessada 
pelo país. Dentre as principais marcas que caracterizaram este período de farta disponibilidade de 
recursos para a agricultura podemos citar: a) a elevada participação dos subsídios nos contratos firmados, 
os quais giraram em torno de 1%, em 1969, até atingir 26%, em 1980, o que contribuiu para minar com as 
contas públicas no período subseqüente; b) a concentração dos empréstimos nos estratos de médios e 
grandes produtores, pois os bancos consideravam oneroso conceder empréstimos inferiores à U$ 
10.000,00 em face dos custos administrativos5; c) a concentração dos contratos de crédito rural para as 
culturas voltadas à exportação; d) a concentração regional da concessão dos recursos de crédito rural, 
 
4 Aos poucos este percentual foi sendo aumentado, passando para 17% em 1979, para 20% em 1980 e, finalmente, 25% em 
1981. 
5 Alguns autores têm feito aproximações e concluído que este serviço atendeu apenas algo em torno de 20% a 25% das 
propriedades brasileiras. 
 5
especialmente nas regiões Sul e Sudeste e uma parte do Centro-Oeste, com uma sensível discriminação 
das regiões Norte e Nordeste (Gonçalves Neto, 1997). 
 Como resultado, observa-se que os principais beneficiários desta política de crédito foram: i) o 
sistema bancário comercial, que utilizou recursos que de outra forma seriam recolhidos pelo Banco 
Central e remunerados com taxas inferiores às do mercado; ii) os grandes proprietários de terras, que 
tiveram acesso facilitado ao crédito altamente subsidiado e controlaram a maior parte do seu valor, 
possibilitando inclusive, que estes diversificassem os seus investimentos para outros setores da economia; 
iii) as culturas comerciais, normalmente exploradas pelos grandes produtores, e que açambarcaram um 
volume de crédito bastante superior à sua participação na produção agrícola; iv) as regiões mais 
desenvolvidas, Sul e Sudeste, onde estão os produtores mais integrados às formas modernas de produzir; 
vi) o setor industrial ligado a produção agrícola, que foi o destinatário final de grande parte do crédito 
subsidiado nas três modalidades, custeio, investimento e comercialização. Em suma, a política de crédito 
operacionalizada pelo SNCR foi o principal vetor do processo de modernização técnica da agricultura 
brasileira nas décadas de 1960 e 1970, tendo funcionado de forma articulada à política de pesquisa 
agropecuária e extensão rural (Gonçalves Neto, 1997, p. 179-180). 
 A quarta e última fase, se inicia com a extinção da Conta Movimento no ano de 1986, o que 
causou uma redução drástica no volume de recursos disponibilizados para o crédito rural, atingindo um 
patamar cinco vezes inferior ao que havia sido consolidado no período anterior. Tal mudança ocorreu em 
face do esvaziamento da capacidade de financiamento do Estado provocada pela crise da dívida externa, 
no início da década de 1980. A partir de então, observa-se um afastamento paulatino do governo no apoio 
à agricultura em geral (Belik & Paulilo, 2001, p. 98). 
 A partir da segunda metade da década de 80, o que restou da política agrícola anterior foram 
algumas ações compensatórias e pontuais para segmentos específicos do agro. De um modo geral, as 
cadeias agroindustriais sofreram uma rápida perda de regulação com relação à organização e aos 
incentivos setoriais. Entretanto, isso não significou um grande impacto nas esferas da produção e da renda 
nos segmentos agropecuários do país. Ao contrário, os dados da produção agrícola na década de 80 
demonstram que a produção de grãos cresceu, assim como a de carnes de aves, cana-de-açucar, suco de 
laranja e outros. A explicação para essa aparente contradição está na maturidade e estabilidade desses 
setores específicos, assim como as suas formas de financiamento e sustentação paralelas (Belik & 
Paulilo, 2001, p. 99). Segundo estes autores: 
 
“(...) Esse movimento de perda deliberada do poder de regulação por parte do Estado se 
intensificou nos anos 90. A abertura da economia e a queda das barreiras a importações 
transformaram a agricultura e o agronegócio em segmentos afastados de qualquer política 
preferencial em uma situação muito diferente daquela do período de modernização compulsória da 
agricultura (Belik & Paulilo, 2001, p. 99)”. 
 
 Estes mesmos autores observaram uma queda na relação existente entre o crédito de custeio e a 
renda gerada em 11 culturas analisadas entre os anos de 1988 e 1997. Ou seja, a redução do volume de 
crédito ofertado teve pouco impacto sobre a produção e sobre a renda das culturas analisadas. Isso 
porque, nos casos dos segmentos mais expressivos como a soja, o milho, o suco de laranja etc., foram 
criadas novas rotinas e novas formas de financiamentos não dependentes do Estado para o 
desenvolvimento dos seus negócios. Este processo tem ocorrido mediante a subordinação da agricultura 
no sistema econômico geral, sendo que a reestruturação agroindustrial em curso tem avançado de acordo 
com os interesses das grandes corporações industriais e financeiras (Belik & Paulilo, 2001, p. 99-101). 
 Entre as novas formas de financiamento da agropecuária surgidas nos anos 90, destacam-se: a) o 
sistema da “soja verde”, no qual a indústria antecipa o pagamento da soja contra a entrega posterior do 
produto; b) os títulos privados; c) certificados de mercadorias negociadas em bolsas de mercadorias; d) 
troca de produtos por insumos utilizados na indústria que avançou mais nos segmentos da soja e do café. 
Esses mecanismos se caracterizam pelo alto custo da operação e a insegurança quanto ao cumprimento 
dos contratos que é tanto maior quanto a falta de legislação e instituições fortes na regulação desses 
mecanismos (Belik & Paulilo, 2001, p. 103-107). 
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 Paralelamente, o Estado brasileiro vem tomando algumas medidas no sentido de regularizar essas 
fontes de financiamento entre as quais se destacam: a) a captação e aplicação de recursos externos, 
regulamentada pela resolução do Bacen, em 1995; b) utilização de Cédulas de Produtor Rural (CPR), 
criada em 1994; c) uso dos contratos de opção de venda, entre outros mecanismos de comercialização; d) 
avanço do financiamento direto junto às empresas de insumos agroindustriais, com base na variação 
cambial (Belik & Paulilo, 2001, p. 108). Alguns desses instrumentos serão mais bem detalhados na 
seqüência. 
 
4. Os instrumentos de política de crédito para o financiamento da agricultura patronal e familiar: 
 O breve histórico das políticas de crédito rural, serve de ilustração para compreendermos melhor a 
atual dinâmica do financiamento da agricultura brasileira. Para tanto, é preciso que tenhamos presente 
que as diretrizes e prioridades das políticas de crédito do governo federal, são ditadas anualmente pelo 
lançamento dos Planos Safras. Nestes planos estão contempladas as medidas de incentivo à produção de 
determinados produtos e o volume de recursos destinados à agropecuária nacional, inclusive o montantede crédito à juros favorecidos a ser disponibilizado no ano safra – período compreendido entre julho do 
ano corrente e junho do ano seguinte. O montante de recursos liberados depende da disponibilidade 
orçamentária do Tesouro Nacional e das prioridades acordadas para com o setor agrícola. No período 
recente, em face da crescente valorização conquistada pela agricultura familiar, observa-se que os 
governos lançam dois tipos de Planos: a) o Plano Agrícola e Pecuário, que contém a discriminação 
detalhada do montante dos recursos a serem investidos nos programas de incentivo à agricultura patronal; 
b) o Plano Safra da Agricultura Familiar, que contém a discriminação detalhada do montante dos recursos 
a serem investidos nos programas de incentivo à agricultura familiar (Banco do Brasil, 2004, p. 10). 
 As fontes de recursos para o crédito rural atualmente estão divididas em três grupos principais: 1) 
Recursos controlados (taxas controladas pelo governo), os quais provêm das exigibilidades dos depósitos 
à vista, dos obrigatórios da poupança rural equalizáveis, do Fundo de Amparo ao Trabalhador e do 
Tesouro Nacional; 2) Recursos Não controlados (Taxas livres), os quais provêm dos obrigatórios da 
poupança rural equalizáveis, da poupança rural de aplicação livre e de recursos externos; 3) Fundos e 
Programas (principais), os quais provêm do BNDES, dos Fundos Constitucionais do Centro-Oeste 
(FCO), do Nordeste (FNE) e do Norte (FNO), do Fundo de Defesa da Economia Cafeeira (Funcafé). 
 
4.1. As linhas de crédito para o financiamento da agricultura familiar: 
 A constituição de linhas de crédito oficial específicas para o financiamento da agricultura familiar 
no Brasil, é um acontecimento recente que derivou da conjunção de três fatores importantes: 1) a luta 
política travada pela Central Única dos Trabalhadores (CUT) e pela Confederação dos Trabalhadores na 
Agricultura (CONTAG) reivindicando a valorização da agricultura familiar como estratégia de 
desenvolvimento rural, inicialmente através de mobilizações como as “Jornadas Nacionais de Luta” e, 
posteriormente, através dos “Gritos da Terra Brasil”, realizados anualmente em Brasília, com caravanas 
que reuniam milhares de agricultores familiares de todo o país; 2) a divulgação de estudos realizados pela 
FAO/INCRA, nos quais se definiu com maior precisão conceitual a agricultura familiar, estabelecendo 
um conjunto de diretrizes que deveriam nortear a formulação de políticas públicas adequadas a este setor; 
3) a difusão de alguns trabalhos acadêmicos, que procuraram demonstrar a importância assumida pela 
agricultura familiar no desenvolvimento de algumas nações capitalistas importantes, especialmente na 
Europa6. 
 Desse modo, no ano de 1994, em face das pressões dos Movimentos sociais do campo, o governo 
Itamar Franco criou o Programa de Valorização da Pequena Produção – PROVAP, que operava 
basicamente com os recursos do BNDES e destinava-se a oferecer crédito de custeio aos “mini-
produtores”. A partir de 1995, já no Governo Fernando Henrique Cardoso, o PROVAP foi reformulado, 
dando origem o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), cujo objetivo 
 
6 Aqui estou me referindo a três obras importantes que influenciaram o debate brasileiro, entre as quais situo os livros de José 
Eli da Veiga (O desenvolvimento Agrícola: uma visão histórica, 1991), de Ricardo Abramovay (Paradigmas do capitalismo 
agrário em questão, 1991) e de Huges Lamarche (Agricultura familiar: comparação internacional, 1993). 
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principal era fortalecer os agricultores familiares mediante o apoio técnico e financeiro, visando a 
promoção do desenvolvimento rural sustentável (Schneider, et. Al, 2004). 
 O seu objetivo geral consiste em fortalecer a capacidade produtiva da agricultura familiar; 
contribuir para a geração de emprego e renda nas áreas rurais e melhorar a qualidade de vida dos 
agricultores familiares. Além disso, o programa rege-se por quatro objetivos específicos: 1) ajustar as 
políticas públicas de acordo com a realidade dos agricultores familiares; 2) viabilizar a infra-estrutura 
necessária à melhoria do desempenho produtivo dos agricultores familiares; 3) elevar o nível de 
profissionalização dos agricultores familiares através do acesso aos novos padrões de tecnologia e de 
gestão social; 4) estimular o acesso desses agricultores aos mercados de insumos e produtos (Schneider, 
et. Al, 2004). 
 Operacionalmente, o PRONAF apresenta quatro grandes linhas de atuação: a) crédito de custeio e 
investimento, destinado às atividades produtivas rurais; b) financiamento de infra-estrutura e serviços a 
municípios de todas as regiões do país, cuja economia dependa da agricultura familiar; c) capacitação e 
profissionalização dos agricultores, mediante cursos e treinamentos de agricultores, conselheiros 
municipais e equipes técnicas responsáveis pela implantação das políticas de desenvolvimento rural; d) 
financiamento de pesquisa e extensão rural, visando a transferência de tecnologias para os agricultores 
familires (Schneider, et. Al, 2004). 
 No que se refere ao público-alvo, o PRONAF atende especificamente aos agricultores familiares 
que atende aos seguintes critérios: a) possuir, pelo menos 80% da renda familiar oriunda de atividades 
agropecuárias; b) deter ou explorar estabelecimentos com área de até 4 módulos fiscais (ou até 6 
módulos, quando a atividade do estabelecimento for a pecuária); c) explorar a terra na condição de 
proprietário, meeiro, parceiro ou arrendatário; d) utilizar a mão-de-obra exclusivamente familiar, 
podendo, no entanto, manter até 2 empregados permanentes; e) residir no imóvel ou em aglomerado rural 
ou urbano próximo; f) possuir renda bruta familiar anual de até R$ 60.000,00 (Schneider, et. Al, 2004). 
 Para operacionalizar a concessão dos financiamentos o MDA estipulou uma categorização dos 
agricultores familiares baseada em estudos realizados no âmbito de um convênio entre a FAO/INCRA, no 
ano de 1999, no qual os beneficiários do PRONAF foram agrupados em 6 categorias, a saber: 
 
Grupo A: Constituído de agricultores assentados da reforma agrária que com a extinção do Programa 
Especial de Crédito para a Reforma Agrária (PROCERA), passaram a ser atendidos pelo PRONAF. 
Atualmente esta modalidade atende também aos beneficiários do Programa Nacional de Crédito 
Fundiário. Pelas regras de financiamento do Plano Safra 2007/2008, os beneficiários podem acessar até 
R$ 16,5 mil + R$ 1,5 mil para ATER, a uma taxa de juros de 0,5 a.a., com prazo de até 10 anos para 
pagar e 5 anos de carência, prevendo ainda um bônus de adimplência de 45% quando houver ATER e 
40% quando não houver. Para custeio da safra estes agricultores podem acessar até R$ 2.500,00, cujo 
prazo de pagamento é de dois anos e as taxas de juros são de 2% a.a. 
 
Grupo B: Constituído de agricultores familiares com renda bruta anual de até R$ 4.000,00. Este grupo 
inclui as famílias rurais com baixa produção e pouco potencial para incrementá-la no curto prazo. 
Geralmente estas famílias situam-se em regiões com concentração de pobreza rural. Os valores previstos 
pelo Plano Safra 2007/2008 para as modalidades de crédito de custeio e investimento permite o acesso de 
até R$ 1,5 mil por operação, a taxas de juros de 05, a.a., um prazo de 2 anos de pagamento e um bônus de 
adimplência de 25%. 
 
Grupo C: Constituído de agricultores familiares com renda bruta anual entre R$ 4.000,00 e R$ 
18.000,00, que apresentem explorações intermediárias com bom potencial de resposta produtiva. Os 
limites de financiamento para custeio variam entre R$ 500,00 até R$ 5.000,00, a taxas de juros de 3% 
a.a., um prazo de 2 anos para o pagamento e um bônus de adimplência de até R$ 200,00 por produtor até 
6 operações. Nas operações de investimento prevê-se tetos de financiamento de R$ 1,5 mil até R$ 
6.000,00, a taxa de juros é de 2% a.a., um prazo de 8 anos para pagar e 5 de carência, prevê umbônus de 
adimplência de até R$ 700,00 por produtor, até 2 operações. 
 
 8
Grupo A/C: Constituído por agricultores(as) egressos do grupo A ou do PROCERA. Os limites de 
financiamento variam de R$ 500,00 até R$ 3.500,00 (até 3 operações), a taxas de juros de 1,5% a.a, um 
prazo de 2 anos para o pagamento e com bônus de adimplência de até R$ 200,00 em cada operação, 
restrito a apenas um bônus por ano agrícola. 
 
Grupo D: Constituído de agricultores(as) familiares com renda bruta anual acima de R$ 18 mil e de até 
R$ 50 mil. Os limites previstos para investimentos são de até R$ 18 mil, a taxas de juros de 2% a.a, um 
prazo de 8 anos para o pagamento e de 5 anos de carência, porém não prevê bônus de adimplência. Nas 
operações de custeio os limites podem chegar até R$ 10 mil, a taxas de juros de 3% a.a., um prazo de 2 
anos para o pagamento, sem bônus de adimplência. 
 
Grupo E: Constituído de agricultores(as) familiares com renda bruta anual acima de R$ 50 mil e de até 
R$ 110 mil. Os limites previstos para investimentos são de até R$ 36 mil e para custeio R$ 28 mil, as 
taxas de juros são de 5,5% a.a., os prazos de pagamento para investimento são de 8 anos com carência de 
até 5 anos, e para o custeio o prazo de pagamento é de 2 anos, em ambas as modalidades não está previsto 
o bônus de adimplência. 
 
 Além destas modalidades de financiamento por classificação de produtores, o PRONAF conta 
ainda com outras 9 modalidades de financiamento, entre as quais destacam-se: a) o Pronaf Agroindústria, 
destinado aos grupos A/C, B, C e D, no qual estão previstos investimento para implantação de pequenas e 
médias agroindústrias ou ampliação, recuperação e modernização de unidades agroindustriais; b) o 
Pronaf Custeio – Agroindústrias Familiares e de Comercialização da Agricultura Familiar, no qual estão 
previstos recursos de custeio para beneficiamento, industrialização e comercialização da produção; c) o 
Pronaf Cota-Parte, no qual estão previstos financiamentos para a integralização de cotas-partes, 
aplicação em capital de giro, custeio ou investimento em pequenas cooperativas; d) o Pronaf Mulher, 
destinado ao oferecimento de crédito para investimento em atividades agropecuárias, turismo rural, 
artesanato e outras atividades no meio rural de interesse das agricultoras, independentemente do seu 
estado civil; e) o Pronaf Jovem, destinado ao oferecimento de crédito de investimento para agricultores 
(as) familiares com idades entre 16 e 29 anos, que tenham no mínimo 100 horas de cursos ou estágios; f) 
o Pronaf Convivência com o Semi-Árido, destinado ao oferecimento de crédito de investimento para 
agricultores(as) familiares enquadrados(as) nos Grupos: A, A/C, B, C e D, em projetos de infra-estrutura 
hídrica e de produção agropecuária; g) o Pronaf Florestal, destinado ao oferecimento de crédito de 
investimento para Agricultores(as) familiares dos Grupos: A, A/C, B, C e D, cuja finalidade é a 
implantação de projetos de sistemas agroflorestais, exploração extrativista ecologicamente sustentável, 
plano de manejo e manejo florestal; h) o Pronaf Agroecologia, destinado a oferecer crédito de 
investimento para agricultores(as) familiares enquadrados(as) nos Grupos: C ou D ou E, que desenvolvam 
sistemas de produção agroecológicos e/ou orgânicos; i) o Pronaf ECO Sustentabilidade Ambiental, 
destinado ao oferecimento de crédito para investimento para a agricultores familiares enquadrados nos 
Grupos C, D ou E, em projetos de utilização ou recuperação de tecnologias de energia renovável, 
biocombustíveis, armazenamento hídrico, pequenos aproveitamentos hidroenergéticos e silvicultura. 
 
4.2. O financiamento da agricultura patronal: 
 Os demais produtores que não se enquadram na classificação prevista pelo PRONAF, dispõem das 
seguintes linhas de crédito: a) crédito de custeio agropecuário; crédito de investimento agropecuário e 
crédito para a comercialização. 
 
4.2.1. Crédito de custeio agropecuário: 
a) Custeio agrícola tradicional (diversas fontes), no qual são financiadas todas as despesas normais 
do ciclo de produção. 
b) Custeio Pecuário Tradicional (diversas fontes), no qual são financiados todas as despesas normais 
do ciclo de produção. 
 9
c) BB Agricultura orgânica, destinado a financiar as despesas normais do ciclo de produção de 
produtos orgânicos, comprovados por certificadores credenciados. 
d) Proger Rural – Custeio, destinado a financiar as despesas normais do ciclo produtivo de 
empreendimentos agropecuários, para produtos enquadráveis, no Programa de Emprego e 
Geração de Renda. 
e) Funcafé – Custeio da Colheita, destinado a financiar todos os itens relacionados às despesas 
normais da colheita do café. 
f) Funcafé – Custeio de tratos culturais, destinado a financiar toso os itens relacionados aos tratos 
culturais das lavouras de café. 
g) Aquisição de bens para fornecimento a cooperados, destinado a financiar todos os itens passíveis 
de financiamento nas linhas de custeio para as cooperativas de produtores rurais, suas centrais ou 
federações. 
 
4.2.2. Crédito para investimento agropecuário: 
1) Investimento agrícola tradicional (diversas fontes), destinado a financiar estruturas fixas ou semi-
fixas para a implantação ou melhoramento da condução de atividades agrícolas. 
2) Investimento pecuário tradicional (diversas fontes), destinado a financiar estruturas fixas e 
semifixas para a implantação e melhoramento da condução das atividades pecuárias. 
3) BNDES/Finame (Financiamento de Máquinas e Equipamentos) – Moderfrota, destinado a 
financiar máquinas e equipamentos novos, fabricadas por empresas cadastradas no programa. 
4) BNDES/Finame – Finame especial, destinado a financiar máquinas e equipamentos novos, 
fabricados por empresas cadastradas na Finame e não financiáveis no Moderfrota. 
5) BNDES/Finame – Finame agrícola, destinado ao financiamento de máquinas e equipamentos 
novos, de fabricação nacional, incluindo as não específicas para a agricultura. 
6) Prodefruta, destinado aos investimentos fixos e semifixos relacionados com a implantação ou 
melhoramento de espécies frutíferas, e em projetos de agregação de valor. 
7) Moderagro, destinado aos investimentos fixos e semifixos relacionados com floricultura, 
ovinocaprinocultura, aqüicultura, apicultura, suinocultura, avicultura, sericicultura, pecuária 
leiteira e implantação de sistemas de rastreabilidade de bovinos e bubalinos. 
8) Moderinfra, destinado aos investimentos fixos e semifixos direcionados à agricultura irrigada e a 
instalação e modernização de armazéns nas propriedades rurais. 
9) Prodecoop, destinado aos investimentos fixos e semifixos direcionados às estruturas cooperativas, 
visando à agregação de valor à produção agropecuária. 
10) Propflora, destinado aos investimentos fixos e semifixos dirigidos ao plantio e produção 
comercial de florestas, recomposição de reserva legal e produção de madeira para a queima na 
secagem de grãos. Entre outros. 
 
4.2.3. Crédito para a comercialização: 
a) Comercialização e Industrialização de produtos e insumos agropecuários. 
b) Comercialização de produtos de produção própria. 
c) Linha Especial de Crédito à Comercialização – LEC: se assemelha ao Empréstimo do Governo 
Federal (EGF), diferindo deste por não estar baseada no preço mínimo, e sim num outro preço arbitrado 
pelo MAPA, utilizada principalmente para os seguintes produtos: milho, sorgo, café e trigo. 
 10
d) Empréstimo do Governo Federal (EGF) pode ser com opção de venda ou sem opção de venda, sendo 
que os itens financiados são todos aqueles abrangidos pela Política de Preços Mínimos (PGPM). 
e) Garantia de aval para Cédula de Produtor Rural (CPR). 
 
4.3. Quadro demonstrativo dos recursos disponibilizados à agricultura patronal e familiar 
 
Ano safra Valores 
contratados em 
bilhões de Reais 
para a agricultura 
patronal (A) 
Valores 
contratados em 
bilhões de Reais 
para a agricultura 
familiar (B) 
Relação A/B 
2002/2003 24,7 2,310,73 
2003/2004 39,45 4,5 8,76 
2004/2005 46,45 6,1 7,61 
2005/2006 53,35 7,6 7,019 
2006/2007 50 8,5 5,88 
2007/2008 58 12,00 4,83 
 
Bibliografia Consultada: 
 
BELIK, Walter & PAULILLO, Luiz Fernando. “O financiamento da produção agrícola brasileira na 
década de 1990: ajustamento e seletividade”. In: LEITE, Sérgio Pereira (Org.) Políticas públicas e 
agricultura no Brasil. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2001, p. 95-120. 
 
BANCO DO BRASIL – DIRETORIA DE AGRONEGÓCIOS. “Evolução histórica do crédito rural”. In: 
Revista de Política Agrícola. Brasília, ano XIII, n.4, out/nov/dez de 2004, p. 10-17. 
 
BANCO DO BRASIL – DIRETORIA DE AGRONEGÓCIOS. “O atendimento à agricultura 
empresarial”. In: Revista de Política Agrícola. Brasília, ano XIII, n.4, out/nov/dez de 2004, p. 21-25. 
 
SCHNEIDER, Sérgio et al. “Histórico, caracterização e dinâmica recente do PRONAF – Programa 
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar”. In: SCHNEIDER, Sérgio et al., (org.). Políticas 
públicas e participação social no Brasil rural. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2004, p. 21-50. 
 
GONÇALVES NETO, Wenceslau. Estado e agricultura no Brasil: política agrícola e modernização 
econômica brasileira: 1960-1980. São Paulo: Hucitec, 1997. 
 
 
 
 
 
 
 11 
Anexo 01: Organograma do Ministério da Agricultura e da Pecuária (MAPA) 
 
 12 
Anexo 02: Organograma do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) 
 
 
Ministério do 
Desenvolvimento 
Agrário 
Secretaria de 
Reordenamento 
Agrário 
Secretaria da 
Agricultura 
Familiar 
Secretaria de 
Desenvolvimento 
Territorial 
Delegacias Federais 
de 
Desenvolvimento 
Agrário 
Conselho Nacional 
de 
Desenvolvimento 
Rural Sustentável 
(CONDRAF) 
Instituto Nacional 
de Colonização e 
Reforma Agrária 
Gabinete do 
Ministro 
Secretaria 
Executiva 
Consultoria 
Jurídica 
Departamento de 
Reordenamento 
Agrário 
Departamento de 
Crédito Fundiário 
Departamento de 
financiamento e 
proteção da 
produção 
Departamento de 
Assistência Técnica 
e Extensão Rural 
Departamento de 
Ações de 
Desenvolvimento 
Territorial