Disciplina 02 - Fundamentos Essenciais de Direito Administrativo

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Fundamentos Essenciais de Direito Administrativo | 
Introdução 
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DISCIPLINA 
FUNDAMENTOS ESSENCIAIS DE 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
CONTEÚDO 
Introdução ao Direito 
Administrativo 
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Introdução 
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Introdução 
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Sumário 
Sumário ............................................................................................................................ 3 
1 Introdução ................................................................................................................. 4 
2 Noção de Estado e Elementos Compositores ............................................................... 5 
3 Os Sentidos da Administração Pública ........................................................................ 7 
4 Entendendo o Direito Administrativo ......................................................................... 8 
5 Estudando as Fontes ................................................................................................ 10 
5.1 Fontes Primárias .................................................................................................................... 10 
5.2 Fontes Secundárias ................................................................................................................ 11 
6 O Objeto do Direito Administrativo .......................................................................... 11 
6.1 Norma jurídica ....................................................................................................................... 12 
6.2 Princípios ............................................................................................................................... 14 
6.3 Princípios Explícitos ............................................................................................................... 14 
6.3.1 Princípio da Legalidade ............................................................................................................................... 16 
6.3.1.1 Princípio da legalidade x Princípio da reserva legal........................................................................... 17 
6.3.1.2 Restrições ao princípio da legalidade ................................................................................................ 18 
6.3.2 Princípio da Impessoalidade ....................................................................................................................... 18 
6.3.2.1 Teoria do órgão ................................................................................................................................. 20 
6.3.3 Princípio da Moralidade .............................................................................................................................. 20 
6.3.3.1 Súmula Vinculante nº13 .................................................................................................................... 22 
6.3.4 Princípio da Publicidade .............................................................................................................................. 23 
6.3.4.1 Meios de publicação .......................................................................................................................... 24 
6.3.4.2 Objetivos da publicidade ................................................................................................................... 24 
6.3.4.3 Exceções ao princípio da publicidade ................................................................................................ 25 
6.3.5 Princípio da eficiência ................................................................................................................................. 25 
6.4 Princípios Implícitos ............................................................................................................... 26 
6.4.1 Supremacia do interesse público ................................................................................................................ 27 
6.4.2 Indisponibilidade do interesse público ....................................................................................................... 28 
6.4.3 Princípio da Autotutela ............................................................................................................................... 28 
6.4.4 Princípio da Segurança Jurídica ................................................................................................................... 29 
6.4.5 Princípio da Razoabilidade .......................................................................................................................... 30 
6.4.6 Princípio da Proporcionalidade ................................................................................................................... 31 
6.4.7 Princípio da Finalidade ................................................................................................................................ 31 
7 Conclusão ................................................................................................................ 32 
8 Referências Bibliográficas ........................................................................................ 32 
 
 
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Introdução 
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1 Introdução 
O Direito Administrativo surge em fins do século XVIII e início do século XIX como um 
ramo autônomo do Direito constituído sobre um sistema jurídico de normas criadas 
para regular as relações existentes entre o Estado, seus órgãos e o exercício das 
atividades administrativas a ele vinculadas. 
 
Esse evento só foi possível graças ao surgimento do Estado de Direito, estruturado 
sobre o princípio da legalidade, e aos ideais da Revolução Francesa de 1789. Por 
abandonar o regime vigorante das monarquias absolutas, os poderes do Estado que 
antes se concentravam nas mãos do soberano puderam ser divididos, refletindo-se 
hoje em três instâncias – Legislativo, Executivoe Judiciário –, as quais atuam de forma 
harmônica, embora independente, e exercem o controle público à medida que se 
submetem a ele (OLIVEIRA, 2021). 
 
Além disso, a imposição de limites à atuação do Estado e sua submissão às normas 
jurídicas elaboradas em defesa do cidadão e da coletividade conduziram à 
responsabilização dos agentes executores da função administrativa por eventuais 
danos causados a terceiros, algo que era impensável no período em que a vontade do 
monarca era a vontade suprema. 
 
O CONCEITO DE ESTADO DE DIREITO, ESTRUTURADO SOBRE O PRINCÍPIO DA LEGALIDADE (EM 
DECORRÊNCIA DO QUAL ATÉ MESMO OS GOVERNANTES SE SUBMETEM À LEI, EM ESPECIAL À LEI 
FUNDAMENTAL QUE É A CONSTITUIÇÃO) E SOBRE O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES, QUE 
TEM POR OBJETIVO ASSEGURAR A PROTEÇÃO DOS DIREITOS INDIVIDUAIS, NÃO APENAS NAS 
RELAÇÕES ENTRE PARTICULARES, MAS TAMBÉM ENTRE ESTES E O ESTADO 
 (DI PIETRO, 2019, P. 57). 
 
Neste sentido, para entendermos o funcionamento do Direito Administrativo, 
precisamos primeiramente traçar um esboço sobre o conceito moderno de Estado na 
forma que é compreendido pela doutrina majoritária, para então relacioná-lo aos 
princípios que norteiam o sistema jurídico a qual o Estado se submetido. É sobre esse 
tema que trataremos neste módulo. 
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Noção de Estado e Elementos Compositores 
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2 Noção de Estado e Elementos Compositores 
Conforme afirma José dos Santos Carvalho Filho, o termo “Estado” pode ser enfocado 
sobre diversos ângulos, porém, no sentido de sociedade política permanente, esta 
denominação surge com a obra “O Príncipe”, de Maquiavel, no século XVI, indicando 
as comunidades formadas pelas cidades-estados. Após a maturação desse conceito, 
podemos hoje entender o Estado como um ente personalizado, que se apresenta 
como pessoa jurídica de direito público, “capaz de adquirir direitos e contrair 
obrigações na ordem jurídica (CARVALHO FILHO, 2020, p. 76). 
 
Matheus Carvalho complementa afirmando que “o Estado é uma instituição 
organizada política, social e juridicamente, dotada de personalidade jurídica própria 
de Direito Público, submetida às normas estipuladas pela lei máxima” (2020, p. 33). 
 
Nesse sentido, entender a composição desse “ente personalizado”, chamado de 
Estado, é o primeiro passo para a assimilação de assuntos pertinentes ao Direito 
Administrativo. Assim, recorremos a Alexandra Mazza (2019, p. 56) para examinarmos 
os elementos que o compõem. De forma pontual, o autor explica que o “Estado é um 
povo situado em determinado território e sujeito a um governo”. Aqui percebemos 
nitidamente a presença de três elementos: 
1. um território delimitado que engloba terra, água e ar; 
2. um povo que vive neste território; 
3. um governo soberano e reconhecido que representa politicamente o povo. 
 
 
Figura 1 – Composição do Estado. 
Fonte: Núcleo Editorial Focus 
 
O Território compreende a superfície do solo, o mar territorial e o espaço aéreo 
•Território
•Governo
•Povo
ESTADO
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Noção de Estado e Elementos Compositores 
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delimitado e dominado pelo Estado, constituindo “a base geográfica do Estado, sua 
dimensão espacial”. O Povo é “a dimensão pessoal do Estado”, é o conjunto de 
indivíduos unidos para a formação da vontade e do interesse estatal. Por fim, governo, 
em sentido subjetivo, “é a cúpula diretiva do Estado, responsável pela condução dos 
altos interesses estatais e pelo poder político, e cuja composição pode ser modificada 
mediante eleições”, ou seja, é a organização necessária ao exercício do poder político 
composta por pessoas escolhidas nos moldes da Constituição Federal para definir o 
futuro político da sociedade. 
 
 
 
Observe, no quadro a seguir, alguns conceitos que não devem ser confundidos. 
POVO POPULAÇÃO 
identidade, cultura e 
costumes. 
 
número de pessoas em um 
determinado espaço e tempo. 
GOVERNO GOVERNABILIDADE GOVERNANÇA 
pessoa ou grupo de pessoas 
escolhidas internamente para 
comandar as políticas 
públicas. 
arcabouço jurídico que 
dá autoridade ao 
governante. 
capacidade política de 
implementar medidas e 
atender às demandas do 
povo. 
NAÇÃO não pode ser equiparada a ESTADO. 
Quadro 1 - Diferenças de conceitos para entender os elementos constituintes do Estado. 
Fonte: Núcleo Editorial Focus 
 
Vistos os elementos que compõem a noção de Estados, passemos ao conceito de 
Administração Pública propriamente dito. 
POVO é diferente de “população", termo demográfico usado para 
indicar o “contingente de pessoas que, em determinado momento, estão 
no território do Estado”, e de nação, conceito “que pressupõe uma 
ligação cultural entre os indivíduos” (MAZZA, 2019, p. 56). 
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Os Sentidos da Administração Pública 
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3 Os Sentidos da Administração Pública 
Na obra “Direito Administrativo” (2020), Maria Sylvia Di Pietro menciona que o 
vocábulo administração “significa não só prestar serviço, executá-lo, como, outrossim, 
dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil”. Por 
esse viés, a Administração Pública contemplaria não só as atividades de planejar e 
legislar como também a de executar o planejamento (DI PIETRO, 2020, p. 183). 
 
Dessa forma, embora a expressão Administração Pública carregue várias acepções, 
podemos entendê-la, em sentido amplo (lato sensu), como o conjunto de órgãos 
governamentais (com função política de planejar, comandar e traçar metas) e de 
órgãos administrativos (com função administrativa de executar os planos 
governamentais) e, em sentido estrito (stricto sensu), como o conjunto de órgãos, 
entidades e agentes públicos que desempenham a função administrativa do Estado. 
 
Além disso, podemos nos referir a esta expressão no sentido objetivo ou no sentido 
subjetivo. 
 
 
Figura 2 - Administração Pública: sentindo objetivo e subjetivo. 
Fonte: Núcleo Editorial Focus 
 
Em sentido objetivo, material ou funcional, a Administração Pública pressupõe a noção 
das atividades exercidas pelos entes que a compõem na busca pela garantia do 
interesse público. Assim, caracteriza-se como a própria função administrativa exercida, 
de forma típica, pelo Poder Executivo. Em sentido subjetivo, formal ou orgânico, 
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Entendendo o Direito Administrativo 
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designa a noção de quem é a administração pública, ou seja, os entes, órgãos, agentes 
e entidades públicas que desempenham a função administrativa. 
 
Entes Políticos 
São representados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios (todos com 
personalidade jurídica de Direito Público). Possuem autonomia administrativa, financeira 
gerencial e política. 
Entidades Administrativas 
São representadas pelas autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades 
de economia mista (todas com personalidade jurídica de Direito Público e/ou Privado). 
Diferente dos entes políticos, não possuem autonomia política. 
Órgãos Públicos 
São centros de competência, despersonalizados, integrantes da estrutura de uma pessoa 
jurídica, incumbidos das atividades do Ente ou da Entidade a que pertencem. 
Agentes Públicos 
São todos aqueles que exercem, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por 
eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer forma de investidura, vínculo, 
mandato, emprego ou função pública. 
Quadro 2 - Conjunto de agentes, órgãos e entidades públicas que exercem a função administrativa. 
Fonte: Núcleo Editorial Focus 
 
4 Entendendo o Direito Administrativo 
O ponto de partida para o surgimento do Direito, explica Carvalho (2020), se concentra 
na necessidade que o homem tem de travar relações interpessoais. Assim, na busca 
por alcançar a justiça,o interesse coletivo e a paz social, o Estado cria normas de 
condutadas, impostas a todos os cidadãos, independentemente do seu 
consentimento, estruturando todo um ordenamento jurídico que pode ser dividido 
em dois grandes ramos, o do Direito Público e o do Direito Privado. 
 
Carvalho (2020, p. 38) explica que o Direito Público tem por objeto principal “a 
regulação do interesse da sociedade como um todo, compondo-se de normas que 
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Entendendo o Direito Administrativo 
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visam a disciplinar as relações jurídicas em que o Estado aparece como parte”. Em 
contrapartida, o Direito Privado tem por finalidade “a regulação dos interesses 
particulares, tutelando as relações travadas entre as partes como forma de possibilitar 
o convívio das pessoas em sociedade e a harmoniosa fruição e utilização de seus bens. 
 
“O ORDENAMENTO JURÍDICO SE MANIFESTA POR MEIO DE NORMAS DE CONDUTA IMPOSITIVAS, 
CRIADAS POR UM ESTADO POLITICAMENTE ORGANIZADO, TENDENTE A REALIZAR A BUSCA PELA 
JUSTIÇA E, PRINCIPALMENTE, COM A FUNÇÃO DE ALCANÇAR A PAZ SOCIAL” 
(CARVALHO, 2020). 
 
Em consonância, Alexandre Mazza afirma que o direito torna possível a vida em 
sociedade, por ser uma linguagem prescritiva designada para disciplinar os 
comportamentos humanos, tendo em vista que “o cumprimento das condutas 
determinadas pelo ordenamento jurídico é reforçado pela previsão de sanções. Ao 
contrário das normas morais, estéticas e religiosas, a violação das normas jurídicas 
impõe ao sujeito a aplicação de sanção externa e institucionalizada” (MAZZA, 2019, p. 
61). 
 
Por fim, Di Pietro (2020, p. 180) defende que o Direito Administrativo é o ramo do 
direito público “que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas 
administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não 
contenciosa que exerce e os bens e meios de que se utiliza para a consecução de seus 
fins, de natureza pública”. 
 
Assim, podemos sintetizar o Direito Administrativo como um ramo do Direito Público 
não codificado que tem como objetivo normatizar e afirmar as relações entre órgãos, 
entidades e entre as pessoas (físicas e jurídicas) e o Estado, disciplinando a função 
administrativa, juntamente com as pessoas e os órgãos que a exercem. 
 
 
Fundamentos Essenciais de Direito Administrativo | 
Estudando as Fontes 
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5 Estudando as Fontes 
São chamados de fontes, no âmbito jurídico, os meios e formas pelos quais o Direito 
vem à luz ou, como explica Mazza (2019, p. 68), “os fatos jurídicos de onde as normas 
emanam”. Considerando essa definição, entendemos que as fontes do Direito 
Administrativo não se resumem apenas em normas formais originárias do Estado ou 
de detentores do poder político, mas contemplam, para além disso, uma pluralidade 
fatos extraestatais. 
 
A despeito das diversas classificações estudadas pela doutrina nacional e estrangeira, 
no Brasil, é de consenso dividir as fontes em duas classes: fontes primárias e fontes 
secundárias. 
 
5.1 Fontes Primárias 
As fontes primárias, também chamadas de originárias, maiores ou diretas, são “o 
nascedouro principal e imediato das normas” (MAZZA, 2020, p. 68), portanto podem 
ser resumidas no conceito de lei em seu sentido amplo. São elas: 
▪ a Constituição Federal; 
▪ as leis delegadas; 
▪ as leis ordinárias; 
▪ as leis complementares; e 
▪ a jurisprudência vinculante 
 
Assim, consistem em fontes primárias do Direito a Constituição Federal, as 
Constituições dos estados-membros e as leis orgânicas do Distrito Federal e dos 
municípios, além das demais espécies normativas que expressam a vontade popular 
referidas no art, 59 da Constituição Federal, e a Jurisprudência, quando prevista em 
Súmula Vinculante do Supremo Tribunal Federal. 
 
Quanto a esta última fonte, afirma Mazza que “A Súmula Vinculante é de cumprimento 
obrigatório pela Administração Pública, revestindo-se de força cogente para agentes, 
órgãos e entidades administrativas”. Veja a redação do art. 103-A da Constituição 
Federal, que antecipa esse pressuposto. 
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O Objeto do Direito Administrativo 
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Art. 103-A, CF. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante 
decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria 
constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito 
vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta 
e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou 
cancelamento, na forma estabelecida em lei. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 
2004). 
 
5.2 Fontes Secundárias 
As fontes secundárias, também chamadas de derivadas, menores ou indiretas, 
“constituem instrumentos acessórios para originar normas, derivados de fontes 
primárias” (MAZZA, 2019, p. 68). São aquelas que estão subordinadas às fontes 
primárias, tais como: 
▪ a jurisprudência e as súmulas orientadoras – poder judiciário. 
▪ a doutrina. 
▪ os costumes. 
 
A jurisprudência reflete as decisões reiteradas dos tribunais sobre determinado tema, 
“não tem a força cogente de uma norma criada pelo legislador, mas influencia 
decisivamente a maneira como as regras passam a ser entendidas e aplicadas” 
(MAZZA, 2019, p. 69). Já a doutrina diz respeito às opiniões formuladas por estudiosos 
do Direito, as quais, embora não possuam força vinculativa, exercem influência sobre 
o administrador e, nesse sentido, constituem fontes de orientação e referência para 
as decisões administrativas (OLIVEIRA, 2021; DI PIETRO, 2020). Por fim, os costumes 
exprimem condutas reiteradas pelas autoridades administrativas, capazes de 
estabelecer padrões de comportamento e cujo rompimento ou alteração repentina 
causam incertezas e instabilidade social (MAZZA, 2019). 
 
6 O Objeto do Direito Administrativo 
O Direito Administrativo tem por objetivo afirmar as relações entre os estados – 
órgãos e entidades – e entre as pessoas – física e jurídica – e o próprio estado. Dessa 
forma, é responsável pelo regime jurídico administrativo, isto é, as normas 
administrativas, os princípios e as regras que conduzem a esse fim. 
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O Objeto do Direito Administrativo 
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DIREITO ADMINISTRATIVO 
✓ Um ramo do direito público 
✓ Não codificado 
✓ Autônomo e independente 
✓ Possui como fontes 
▪ Originárias: leis e súmulas vinculantes 
▪ Secundárias: doutrinas e costumes 
✓ Tem como objeto normatizar as relações entre 
▪ Estado e pessoas 
▪ Estados e Estados 
✓ Responsável por manter e aperfeiçoar o regime jurídico administrativo 
▪ Normas administrativas: princípios e regras 
 
6.1 Norma jurídica 
Doutrinadores como Marçal Justen Filho defendem que a norma jurídica integra o 
conceito de direito administrativo, uma vez que ele é formado por um conjunto de 
normas de direito público que tratam sobre as práticas essenciais à realização dos 
direitos fundamentais, bem como sobre a distribuição e funcionamento dos sistemas 
estatais e não estatais. 
 
No Direito Administrativo, a norma jurídica pode se apresentar de duas formas 
diferentes, tanto na forma escrita e objetiva quanto na forma conceitual. De acordo 
com Alexandre Mazza (2019, p. 50, 51), a doutrina moderna, ao contrário da doutrina 
clássica, define a norma jurídica como “um gênero, dividido em duas espécies: a regra 
(norma específica disciplinadora de comportamentos específicos) e o princípio (regra 
geral de conteúdo mais abrangente do que o da norma)”. Isto é, considerando o 
posicionamento moderno, “os princípios administrativos também são normas dotadas 
de força cogente capaz de disciplinar o comportamento da Administração Pública”.Fundamentos Essenciais de Direito Administrativo | 
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Portanto, grosso modo, podemos dizer que a norma jurídica é uma espécie de gênero, 
do qual podemos extrair as regras e os princípios, que também são coisas totalmente 
distintas. A regra geralmente se manifesta de forma escrita, é algo mais restrito e está 
expresso nos atos legislativos ou administrativos. Assim, o sujeito que escreve a regra 
delimita os direitos e os deveres do outro, inclusive no que tange à propriedade. 
 
Essa situação pode ser verificada com mais facilidade quando estamos diante de um 
conflito aparente de normas. Isto é, o conflito de normas ocorre quando duas ou mais 
regras concorrem para o mesmo fato, mas apenas uma delas pode ser aplicada. Desta 
forma, para solucionar o conflito e definir qual regra se aplica ao caso, três critérios 
devem ser considerados: 
a) Critério cronológico: a norma posterior predomina sobre norma anterior; 
b) Critério da especialidade: a norma especial sobressai a norma geral; 
c) Critério hierárquico: a norma superior prevalece sobre norma inferior. 
 
Contudo, fazendo um paralelo entre as regras e os princípios, estes são anteriores 
àqueles, pois é a partir deles que as regras são formadas. Assim, os princípios podem 
estar ou não escritos, além do seu campo de aplicação ser muito mais abrangente do 
que o das normas, mas nada impede que elas os limitem caso necessário. 
 
 
 
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6.2 Princípios 
Como vimos, os princípios podem se subdividir em explícitos, expressos na lei, a 
exemplo dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e 
eficiência (art. 37, CF), e em não expressos, implícitos na lei, como, por exemplo, o 
princípio da supremacia do interesse público e da indisponibilidade do interesse 
público. Na sequência, veremos mais sobre esses princípios e cada uma das suas 
particularidades. 
 
Ainda, é possível que os princípios expressos estejam escritos somente em algumas 
leis, e não em outras. Por exemplo, embora não se encontre explícito na Lei 14.133/21, 
antes do seu advento, o princípio constitucional da ampla defesa já estava garantido 
no art. 5º, LV da Magna Carta, o qual confere aos litigantes, em processo judicial ou 
administrativo, e aos acusados em geral o direito ao contraditório e ampla defesa, 
com os meios e recursos a ela inerentes. Neste sentido, Licínia Rossi (2020, p. 1.065) 
afirma que “sempre que existir alguma litigiosidade entre Administração Pública e 
administrado, é necessário que a Administração confira oportunidade de contraditório 
e ampla defesa”. Assim, pautada nesta premissa constitucional, a nova Lei de Licitações 
exige respeito ao princípio da ampla defesa, mesmo que de forma implícita, em face 
à aplicação de eventuais sanções administrativas ligadas ao processo licitatório ou aos 
contratos administrativos. 
 
6.3 Princípios Explícitos 
Os princípios expressos ou explícitos são aqueles estabelecidos na lei, seja através de 
atos legislativos ou administrativos. Assim, considerando o art. 37 da Constituição 
Federal, são considerados princípios expressos da Administração Pública a legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e a eficiência. Este último se tornou expresso 
apenas em 1973, com a promulgação da Emenda Constitucional n. 19. Esses princípios 
são conhecidos pelo mnemônico LIMPE. 
 
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Ainda, é importante mencionar que a Administração Pública não é regida somente 
com base nos princípios elencados no art. 37 da Constituição Federal de 1988. A 
administração também deve obedecer, por exemplo, aos princípios do contraditório 
e ampla defesa (art. 5º, LV, da CF/88) e o princípio da celeridade processual (art. 5º, 
LXXVIII, CF/88). Isto é, embora o Capítulo VII da Constituição focalize especificamente 
a Administração Pública, não quer dizer que ela está restrita apenas àquelas regras. 
 
Conforme vimos anteriormente, o art. 37 da Constituição Federal estabelece que a 
administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios deve obedecer aos princípios de 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. 
 
Note que a redação do artigo determina que tanto a administração direta quanto a 
indireta deverão obedecer aos princípios. Por isso, é importante que você saiba 
distinguir as duas espécies de administração, pois uma não se confunde com a outra. 
 
A administração pública direta é aquela que presta diretamente os serviços 
públicos, composta pelo Estado e seus órgãos (União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios), os quais são criados e extintos por meio de lei, através de um processo 
chamado desconcentração. 
 
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Por outro lado, a administração pública indireta surge quando o poder público 
repassa alguns de seus serviços a outras pessoas jurídicas, através de um processo 
chamado descentralização. A administração indireta é composta pelas autarquias, 
fundações públicas, sociedade de economia mista e empresa pública. 
 
Na sequência, veremos cada um desses princípios de forma individualizada, 
abordando todas as suas particularidades. 
 
6.3.1 Princípio da Legalidade 
Nas palavras de Alexandre Mazza (2019, p. 118), “o princípio da legalidade representa 
a subordinação da Administração Pública à vontade popular. O exercício da função 
administrativa não pode ser pautado pela vontade da Administração ou dos agentes 
públicos, mas deve obrigatoriamente respeitar a vontade da lei.” 
 
Outro ponto que deve ser enfatizado é a expressão da legalidade, ou seja, a forma 
como ela se manifesta no setor privado e no setor público. No âmbito privado, o 
princípio da legalidade se apresenta de uma forma mais ampla, pois o indivíduo pode 
fazer tudo aquilo que a lei não veda. Neste sentido, dispõe o art. 5º, II, da Constituição 
Federal que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão 
em virtude de lei”. 
Ex.: antes da promulgação da Lei 12.546/11, as pessoas podiam consumir (fumar) 
cigarros em qualquer ambiente, sem maiores restrições. No entanto, após o 
advento da Lei, passou a ser proibido o uso de cigarros, cigarrilhas, charutos, 
cachimbos ou qualquer outro produto fumígeno, derivado ou não do tabaco, em 
recinto coletivo fechado, privado ou público. Isto é, as pessoas podem agir como 
bem entenderem, desde que respeitem a lei. 
 
Por outro lado, o princípio da legalidade no âmbito público é muito mais restrito, pois 
o agente só pode fazer aquilo que a lei autoriza, ou seja, o seu comportamento está 
totalmente vinculado às disposições legais, conforme determina o art. 37, caput, da 
Constituição Federal. Contudo, tanto no âmbito privado quanto no público, uma coisa 
é certa, todos estão sob o mando da lei e ninguém está acima dela. 
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6.3.1.1 Princípio da legalidade x Princípio da reserva legal 
De acordo com Alexandre Mazza (2019, p. 118), o princípio da reserva legal “reforça o 
entendimento de que somente a lei pode inovar originariamente na ordem jurídica. O 
ato administrativo não tem o poder jurídico de estabelecer deveres e proibições a 
particulares, cabendo-lhe o singelo papel de instrumento de aplicação da lei no caso 
concreto”. Além disso, estão inclusas no princípio da reserva legal as leis 
complementares, leis ordinárias e as leis delegadas. 
 
Por outro lado, o princípio da legalidade, como vimos anteriormente, vincula o 
comportamento da AdministraçãoPública aos limites legais, por isso, é mais 
abrangente que o princípio da reserva legal, uma vez que estão elencados nele as 
instruções normativas, as resoluções, os decretos, as portarias, entre outras, uma vez 
que o agente está subordinado à lei. Em outras palavras, o princípio da reserva legal 
está contido no princípio da legalidade, ou seja, tudo aquilo que for considerado 
reserva legal, por consequência, também será legalidade. 
Ex.: Imagine a seguinte situação: determinada lei estabelece que os servidores 
públicos civis podem fazer greve, desde que obedeçam ao procedimento de lei 
complementar. Observe que a referida lei autoriza que os servidores públicos civis 
façam greve (princípio da legalidade). No entanto, eles devem obedecer ao 
procedimento de lei complementar (princípio da reserva legal). 
 
 
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6.3.1.2 Restrições ao princípio da legalidade 
No entanto, em que pese o princípio da legalidade seja considerado um dos princípios 
mais importantes da Administração Pública, poderá sofrer algumas limitações. De 
acordo com o jurista Celso A. Bandeira de Mello, a Constituição Federal classifica três 
institutos que possuem o poder de alterar o funcionamento regular do princípio da 
legalidade por meio da outorga de poderes jurídicos inexistentes em situações 
cotidianas: 
→ a medida provisória, trazida pelo art. 62 da CF; 
→ o estado de defesa, previsto no art. 136 da CF; 
→ o estado de sítio, disposto nos arts. 137 a 139 da CF. 
 
 
 
6.3.2 Princípio da Impessoalidade 
Nas palavras de Alexandre Mazza (2019, p. 125), “o princípio da impessoalidade 
estabelece um dever de imparcialidade na defesa do interesse público, impedindo 
discriminações (perseguições) e privilégios (favoritismo) indevidamente dispensados 
a particulares no exercício da função administrativa”. Assim, podemos afirmar que o 
princípio da impessoalidade pode ser interpretado de três formas distintas, pelo viés 
da igualdade, da finalidade e da vedação à promoção pessoal. 
 
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A interpretação feita pela perspectiva da igualdade tem uma relação direta com o 
princípio da isonomia, isto é, essa interpretação diz que devemos conferir o mesmo 
tratamento a pessoas iguais, sem qualquer distinção ou favoritismo e, um tratamento 
especial às pessoas desiguais, para que se sintam amparadas na medida de suas 
desigualdades. Um exemplo prático do princípio da impessoalidade pelo viés da 
igualdade são as provas de concursos públicos e os processos de licitação, nos quais 
a Administração Pública entrega a mesma oportunidade às pessoas que buscam ser 
contratadas pelo setor público e oferece condições igualitárias de concorrer entre si. 
 
Em contrapartida, quando o princípio da impessoalidade é analisado pelo viés da 
finalidade, também podemos interpretá-lo de duas formas, pela finalidade mediata 
ou pela finalidade imediata. A finalidade mediata se traduz basicamente no alcance 
do interesse público, já a imediata está relacionada com o alcance da “lei” em sentido 
amplo. 
 
Por fim, quando interpretamos o princípio da impessoalidade pela face da vedação a 
promoção pessoal, é necessário revisitar o disposto no art. 37, § 1º, da Constituição 
Federal, observe: 
§ 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos 
deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar 
nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou 
servidores públicos. 
 
Note, é proibido vincular a publicidade dos atos a imagem ou qualquer coisa que faça 
lembrar as autoridades ou servidores públicos, para não caracterizar a promoção 
pessoal do indivíduo, pois, conforme vimos anteriormente, a finalidade mediata e 
imediata é o alcance do interesse público e a implementação do texto legal, jamais a 
promoção do sujeito. Ainda, é importante lembrar que, embora o §1º mencione a 
publicidade dos atos, quando o sujeito vincula sua imagem a obras, serviços, 
programas, entre outros, não está ferindo o princípio da publicidade, mas sim o 
princípio da impessoalidade. 
 
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6.3.2.1 Teoria do órgão 
Por estar relacionada ao princípio da impessoalidade, é importante que você tenha 
uma noção da teoria do órgão, também conhecida como teoria da imputação. Essa 
teoria está relacionada com a imputação dos atos praticados pelos agentes públicos 
às pessoas jurídicas em que atuam. De acordo com a teoria dos órgãos, embora seja 
o agente público que pratique efetivamente o ato, a manifestação não diz respeito a 
ele, mas sim ao Estado, à Administração Pública do órgão ou da entidade a qual o 
agente representa. 
 
Por isso, uma parcela da doutrina vincula a teoria do órgão ao princípio da 
impessoalidade, uma vez que pouco importa a pessoa que realiza o ato, uma vez que 
a vontade sempre será da Administração Pública. 
 
6.3.3 Princípio da Moralidade 
Muitas teorias giram em torno do princípio da moralidade, as quais se propõe explicar 
a relação entre normas morais e normas jurídicas, como, por exemplo, a teoria do 
mínimo ético, a teoria dos círculos independentes e a teoria dos círculos secantes. 
Contudo, não vamos nos ater a essas teses, o foco será no princípio da moralidade 
propriamente dito, pela ótica do direito romano, onde moral e direito não se 
confundem. 
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De acordo com Alexandre Mazza (2019, p. 130), “o princípio jurídico da moralidade 
administrativa não impõe o dever de atendimento à moral comum vigente na 
sociedade, mas exige respeito a padrões éticos, de boa-fé, decoro, lealdade, 
honestidade e probidade incorporados pela prática diária ao conceito de boa 
administração”. 
 
Assim, entendemos que o princípio da moralidade no Direito Administrativo pode ser 
analisado de duas formas distintas, no âmbito público e no privado. Neste sentido, 
Maria Sylvia Di Pietro (2019, p. 235-236) alega que “o princípio deve ser observado 
não apenas pelo administrador, mas também pelo particular que se relaciona com a 
Administração Pública”. 
 
Desta forma, a moralidade privada é aquela aplicada às relações privadas 
estabelecidas entre particulares. São os comportamentos que a sociedade em que o 
indivíduo está inserido impõe como certo ou errado. 
 
 
DIREITO ADMINISTRATIVO – o servidor público que trai sua esposa e gera um 
filho fora do casamento não será exonerado de seu cargo por conta disso, pois, 
embora a traição seja uma conduta imoral, ela permanece na esfera da 
moralidade privada, a qual, no direito romano (adotado pelo Brasil), não se 
confunde com a pública. 
DIREITO PENAL - a prostituição é uma conduta considerada imoral perante a 
sociedade, mas o ato de se prostituir não constitui crime perante o Código Penal, 
apenas o ato de manter por conta própria ou de terceiros casa de prostituição 
onde ocorra exploração sexual, nos termos do art. 229 do Código Penal. Assim, 
podemos verificar uma clara separação entre o direito e a moral, pois, embora a 
prostituição seja uma conduta reprovada pela sociedade, não é crime. 
 
 
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Por outro lado, a moralidade pública está relacionada com o decoro, a probidade 
administrativa e com a boa-fé objetiva. Neste ponto, é importante frisar que o direito 
administrativo considera a boa-fé objetiva e não a subjetiva, uma vez que para a 
administração pública a atitude sobressai a intenção. 
 
De acordo com Alexandre Mazza (2019,p. 132), para o Direito Administrativo basta o 
simples fato de a conduta violar os limites de lealdade, honestidade e correção, isso 
já é suficiente para justificar “a aplicação das penas definidas no ordenamento, sendo 
absolutamente irrelevante investigar fatores subjetivos e motivações psicológicas de 
quem realizou o comportamento censurável”. 
 
6.3.3.1 Súmula Vinculante nº13 
Ainda, no que diz respeito ao princípio da moralidade, devemos observar a redação 
da Súmula vinculante nº 13, pois, de acordo com ela, “a nomeação de cônjuge, 
companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, 
inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido 
em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em 
comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública 
direta e indireta em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal 
e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a 
Constituição Federal”. 
 
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Em outras palavras, a súmula vinculante veda o nepotismo político, isto é, a nomeação 
de parentes para ocupar cargo de confiança, mas essa proibição não se estende aos 
cargos de provimento efetivo, após a realização de concurso público, aos cartórios e 
serventias extrajudiciais. Por fim, é válido mencionar que o nepotismo viola tanto o 
princípio da moralidade pública quanto o princípio da eficiência. 
 
6.3.4 Princípio da Publicidade 
O princípio da publicidade está associado a um “contexto geral de livre acesso dos 
indivíduos a informações de seu interesse e de transparência na atuação 
administrativa, como se pode deduzir do conteúdo de diversas normas 
constitucionais” (MAZZA, 2019, p. 137). Desta forma, podemos considerar que a 
publicidade se aplica a todos os atos, uma vez que é considerado requisito de eficácia 
dos atos administrativos. 
 
Relembrando a teoria dos atos administrativos, para que o ato seja perfeito é 
necessário que ele cumpra alguns requisitos de: 
- EXISTÊNCIA: competência, finalidade, forma, motivo e objeto; 
- VALIDADE: confronto com a norma; 
- EFICÁCIA: publicidade. 
 
 
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6.3.4.1 Meios de publicação 
A publicidade dos atos pode ocorrer de várias formas, que podem variar de acordo 
com o tipo de ato. No caso dos atos individuais, os quais são dirigidos a uma pessoa 
específica, a exteriorização pode ser feita por meio da simples comunicação ao 
interessado. Por outro lado, quando os atos forem gerais (atinge mais de um 
indivíduo) ou individuais de efeito coletivo (inicialmente direcionado a uma pessoa, 
mas podendo afetar todo o grupo), a exteriorização do ato deve ser realizada através 
de uma publicação no Diário Oficial. 
 
Desta forma, o SFT reconhece que o ato foi efetivamente publicado somente quando 
ele é publicado na imprensa oficial escrita, ou seja, no Diário Oficial da União, no Diário 
Oficial do Estado, do Município ou da Justiça. No entanto, por mais que o ato seja 
publicado no meio oficial, a maioria das pessoas não sabem da existência do Diário 
Oficial e tampouco o leem, por isso essa espécie de publicidade é chamada de 
burocrática, realizada apenas para cumprir com os ditames legais. 
 
Assim, para que o ato alcance uma publicidade efetiva e chegue até o conhecimento 
do cidadão, é necessário que a Administração Pública se utilize de outros meios, como, 
por exemplo, a publicação em sites, envio de e-mail ao interessado, entre outros. 
 
6.3.4.2 Objetivos da publicidade 
Ademais, é importante ressaltar os objetivos da publicidade. De acordo Alexandre 
Mazza (2019), esse procedimento é adotado com o intuito de: 
▪ Externar a vontade da Administração Pública; 
▪ Fazer os atos chegarem ao conhecimento dos interessados; 
▪ Reivindicar o conteúdo do ato; 
▪ Tornar o ato válido, apto a produzir efeitos; 
▪ Facilitar o controle de legalidade. 
 
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6.3.4.3 Exceções ao princípio da publicidade 
Embora a publicidade seja essencial ao ato administrativo, a doutrina considera que o 
princípio comporta algumas exceções, quais sejam: 
▪ Atos referentes a segurança pública 
▪ Atos referentes a segurança nacional 
▪ Atos de interesse da Administração Pública/ Estado 
 
Contudo, uma parcela minoritária da doutrina não reconhece exceções ao princípio 
da publicidade, mas sim a existência de uma publicidade mitigada ou restrita, pois, 
sem ela, o ato é inválido e não cumpre a sua função. Além disso, a publicidade restrita, 
também pode ser reconhecida como aquela publicação interna dos atos, realizada 
dentro da Administração Pública. 
Ex.: a publicação do edital de classificados no concurso federal da ABIN é divulgada 
apenas com o número da inscrição do candidato, e nunca com o seu nome ou CPF. 
No entanto, não podemos dizer que essa é uma exceção ao princípio da publicidade, 
mas sim uma publicidade mitigada, pois, em que pese o ato não divulgar o nome 
do aprovado, revela sua inscrição, comunicando apenas o interessado. 
 
6.3.5 Princípio da eficiência 
O princípio da eficiência nasce com o advento da Emenda Constitucional nº 19/98, 
que alterou o art. 37 da Constituição Federal e incluiu o referido princípio. De acordo 
com Alexandre Mazza (2019, p.142-143), “o princípio da eficiência foi um dos pilares 
da Reforma Administrativa que procurou implementar o modelo de administração 
pública gerencial voltada para um controle de resultados na atuação estatal”, dessa 
forma, “economicidade, redução de desperdícios, qualidade, rapidez, produtividade e 
rendimento funcional são valores encarecidos” por esse princípio. 
 
Além disso, é válido mencionar que, embora sejam nomenclaturas parecidas, 
eficiência não se confunde com eficácia e nem com efetividade. A eficiência está 
associada ao modo de atuação da Administração Pública, os agentes devem agir de 
forma mais produtiva e econômica possível, priorizando o melhor custo-benefício. Já 
a eficácia está relacionada ao modo instrumental (meios) em busca de um objetivo. 
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Entre as formas eficazes para atingir o objetivo deve ser escolhida a mais eficiente 
(mais econômica, menos gravosa). Por fim, a efetividade se preocupa os meios 
utilizados, se eles são realmente eficazes para atingir o objetivo, e está relacionada 
com as metas sociais. 
Ex.: em uma determinada campanha de vacinação contra o sarampo, a meta é 
vacinar 10 milhões de crianças, se o resultado é atingido a campanha foi eficaz. A 
meta social (efetividade) é eliminar o sarampo no Brasil. O orçamento inicial para 
a campanha era de 1 milhão de reais, no entanto, ao final da campanha, o valor 
gasto foi de 10 milhões de reais. Veja, a campanha de vacinação foi eficaz e efetiva, 
mas não eficiente, pois ultrapassou o limite de gastos. 
 
6.4 Princípios Implícitos 
Como vimos inicialmente, os princípios podem ser classificados em explícitos e 
implícitos. Os princípios explícitos são aqueles que estão expressos no texto legal, 
como, por exemplo, os princípios da Administração Pública (legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência), todos estão expressos no caput 
do art. 37 da Constituição Federal. 
 
Por outro lado, os princípios implícitos são aqueles que estão ocultos na lei, mas nem 
por isso são considerados inferiores ou menos importantes. Por não estarem escritos 
expressamente, os princípios implícitos não apresentam um rol específico que deva 
ser observado, podendo essa relação variar de um doutrinadorpara outro. Um grande 
exemplo de princípios implícitos são os supraprincípios (indisponibilidade do interesse 
público e a supremacia do interesse público), embora não estejam expressos no texto 
legal, esses dois princípios são as bases do Direito Administrativo, eles formam o 
chamado regime jurídico administrativo e devem sempre ser observados. 
 
 
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Por serem considerados pedras de toque do Direito Administrativo, muitos outros 
princípios implícitos, que também possuem relevância no âmbito da Administração 
Pública, decorrem dos supraprincípios, por exemplo: 
▪ Princípio da proporcionalidade; 
▪ Princípio da razoabilidade; 
▪ Princípio da continuidade do serviço público; 
▪ Princípio da boa-fé objetiva; 
▪ Princípio da finalidade; 
▪ Princípio da Isonomia; 
▪ Princípio da motivação; 
▪ Princípio da autotutela; 
▪ Princípio da segurança jurídica; 
▪ Princípio da probidade administrativa; 
▪ Princípio da especialidade. 
 
6.4.1 Supremacia do interesse público 
O princípio da supremacia do interesse público é tido como um dos princípios 
essenciais da Administração Pública, ele se faz presente desde a elaboração da lei até 
a sua execução/ implementação. 
 
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Nas palavras de Maria Sylvia Di Pietro (p. 215, 2019), o princípio da supremacia do 
interesse público “inspira o legislador e vincula a autoridade administrativa em toda a 
sua atuação” e, de acordo com Mazza (p. 175, 2019), “os interesses da coletividade 
são mais importantes que os interesses individuais, razão pela qual a Administração, 
como defensora dos interesses públicos, recebe da lei poderes especiais não 
extensivos aos particulares”. 
 
6.4.2 Indisponibilidade do interesse público 
Em contrapartida, o princípio da indisponibilidade do interesse público defende que 
o administrador não pode dispor livremente do interesse público, pois o interesse 
coletivo deve sobressair ao do administrador e, até mesmo, o da Administração 
Pública. Neste sentido Alexandre Mazza (p. 111, 2019) afirma que “o supraprincípio da 
indisponibilidade do interesse público enuncia que os agentes públicos não são donos 
do interesse por eles defendido. Assim, no exercício da função administrativa os 
agentes públicos estão obrigados a atuar, não segundo sua própria vontade, mas do 
modo determinado pela legislação”. 
 
Corroborando com o entendimento, Maria Sylvia Di Pietro (p. 218, 2019) defende que 
“por não poder dispor dos interesses públicos cuja guarda lhes é atribuída por lei, os 
poderes atribuídos à Administração têm o caráter de poder-dever; são poderes que 
ela não pode deixar de exercer, sob pena de responder pela omissão”. 
 
6.4.3 Princípio da Autotutela 
O princípio da autotutela é aquele que dá um certo poder à Administração Pública 
para que ela atue por conta própria. Nas palavras de Alexandre Mazza (2019, p. 145), 
“o princípio da autotutela consagra o controle interno que a Administração Pública 
exerce sobre seus próprios atos. [...] Consiste no poder-dever de retirada de atos 
administrativos por meio da anulação e da revogação”. 
 
Assim, o ato só será anulado quando estiverem presentes elementos que comprovem 
a sua ilegalidade ou, quando estiver livre de ilegalidade, o ato será revogado por mera 
conveniência ou oportunidade da Administração Pública. 
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Neste sentido, a Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal determina que “a 
administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os 
tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de 
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em 
todos os casos, a apreciação judicial”. 
 
Contudo, é importante lembrar que apenas os atos discricionários são passiveis de 
revogação e anulação. Os atos discricionários são aqueles atos em que o agente 
possui um poder de escolha frente ao caso concreto. Por outro lado, os atos 
vinculados, que restringem a Administração Pública aos parâmetros legais, sem 
qualquer discricionariedade por parte do administrador, só podem ser anulados 
quando estiverem eivados por vícios de legalidade, esses atos jamais serão revogados 
por conveniência ou oportunidade. 
 
Além disso, como o princípio da autotutela está relacionado com o controle interno 
da Administração Pública, também pode ser observado nos processos de supervisão, 
revisão administrativa e de correição. 
 
6.4.4 Princípio da Segurança Jurídica 
Inicialmente, é importante que você não confunda o princípio da segurança jurídica 
no âmbito administrativo com a segurança jurídica presente no âmbito judicial, pois 
neste último a segurança jurídica é manifestada através do trânsito em julgado do 
processo, situação que não ocorre no direito administrativo, até porque as decisões 
na via administrativa podem ser discutidas judicialmente. 
 
Desta forma, de acordo com Alexandre Mazza (2019, p. 157) podemos dizer que o 
princípio da segurança jurídica está relacionado com a “garantia de estabilidade, 
ordem, paz social e previsibilidade das atuações estatais”. Da mesma forma, que se 
associa “à finalidade primeira da ordem jurídica que é propiciar segurança e 
estabilidade no convívio social, evitando mudanças abruptas, sobressaltos e surpresas 
decorrentes de ações governamentais”. 
 
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Assim, no âmbito do direito administrativo, a segurança jurídica se manifesta no 
sentido de proibir a interpretação retroativa dos dispositivos legais e das normas 
administrativas. Lembrando que na Constituição Federal o princípio da segurança 
jurídica não está expresso, ao contrário da Lei 9.784/99, que traz o princípio expresso 
no art. 2º, parágrafo único, XIII, note: 
XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do 
fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação. 
 
6.4.5 Princípio da Razoabilidade 
O princípio da razoabilidade, assim como vários outros institutos jurídicos, foi 
importado do direito processual norte-americano e aplicado no Brasil. Esse princípio 
deriva do princípio da legalidade e é importante em todos os ramos do direito, mas 
principalmente no Direito Administrativo, pois nele é essencial que o sujeito aja com 
moderação e racionalidade. 
 
Neste sentido, Alexandre Mazza (2019, p. 152) pontua que no âmbito administrativo 
o princípio da razoabilidade “impõe a obrigação de os agentes públicos realizarem 
suas funções com equilíbrio, coerência e bom senso. Não basta atender à finalidade 
pública predefinida pela lei, importa também saber como o fim público deve ser 
atendido”. 
 
Em outros termos, o princípio da razoabilidade é um subteto, que evita decisões 
ilegais e arbitrárias. É a decisão razoável do administrador, pautada na moderação e 
na racionalidade. Assim, “comportamentos imoderados, abusivos, irracionais, 
desequilibrados, inadequados, desmedidos, incoerentes, desarrazoados ou 
inaceitáveis à luz do bom-senso não são compatíveis com o interesse público”, uma 
vez que os atos resultantes dessas ações estão sujeitos a invalidação judicial ou 
administrativa (MAZZA, 2019, p. 152). 
 
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6.4.6 Princípio da Proporcionalidade 
O princípio da proporcionalidade está relacionado com os meios empregados em 
determinada situação e com o que essa situação pretende alcançar. De acordo com 
Alexandre Mazza (2019, p. 153), “a proporcionalidade éum aspecto da razoabilidade 
voltado à aferição da justa medida da reação administrativa diante da situação 
concreta. Em outras palavras, constitui proibição de exageros no exercício da função 
administrativa”. 
 
Além disso, o princípio da proporcionalidade veda o excesso, principalmente no que 
diz respeito aos poderes disciplinar e de polícia, em que podemos verificar diversas 
punições exageradas e desproporcionais. Esse princípio também está alocado dentro 
da legalidade, mas deve ser analisado como um aspecto da razoabilidade. 
 
 
 
6.4.7 Princípio da Finalidade 
O princípio da finalidade se relaciona com o princípio da impessoalidade e tem como 
objetivo fazer com que a Administração Pública sempre busque a defesa do interesse 
público primário. Esse princípio pode ser dividido em finalidade mediata e imediata, 
também chamada de finalidade geral e específica. 
 
A finalidade mediata ou geral se traduz na busca do interesse público, ela restringe o 
emprego das prerrogativas administrativas na defesa do interesse de terceiros, alheios 
ao público. Por outro lado, a finalidade imediata ou específica, está relacionada com 
Fundamentos Essenciais de Direito Administrativo | 
Conclusão 
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a legalidade, quando o ato é contrário às hipóteses definidas em lei, ferindo sua 
tipicidade legal. 
 
7 Conclusão 
O Direito Administrativo configura o ramo do Direito Público que tem como objetivo 
normatizar e afirmar as relações entre órgãos, entidades e entre as pessoas (físicas e 
jurídicas) e o Estado, disciplinando a função administrativa, juntamente com as 
pessoas e os órgãos que a exercem. 
 
Este ramo autônomo do Direito está constituído sobre fontes originárias, as quais 
representam o berço da norma jurídica, tal como a Constituição Federal, as leis 
delegadas, as leis ordinárias, as leis complementares e a jurisprudência vinculante, 
bem como sobre fontes que destas derivam (jurisprudência, súmulas orientadoras, 
doutrina e costumes) e, para além disso, fundamenta-se sobre os princípios expressos 
da Administração Pública e sobre outros princípios que, embora implícitos na lei, 
determinam a conduta adotada pelos agentes públicos. 
 
Esta noção introdutória ao Direito Administrativo é fundamental para compreensão 
do funcionamento da estrutura da Administração Pública como um todo. Que este 
conteúdo sirva de norte para os próximos tópicos que se apresentarão na sequência 
deste curso. 
 
8 Referências Bibliográficas 
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. -33. ed. – 
São Paulo: Altas, 2019. 
CARVALHO, Matheus. Manual do Direito Administrativo. – 7. ed. Salvador: 
JusPODIVM, 2020. 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 33 ed. – Rio de Janeiro: 
Forense, 2020. 
MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. – 9 ed. – São Paulo: Saraiva 
Educação, 2019. 
Fundamentos Essenciais de Direito Administrativo | 
Referências Bibliográficas 
www.cenes.com.br | 33 
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de direito administrativo. – 9. ed. – Rio 
de Janeiro: Forense, 2021. 
 
 
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Referências Bibliográficas 
www.cenes.com.br | 34 
 
 
Fundamentos Essenciais de Direito Administrativo | 
Introdução 
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DISCIPLINA 
FUNDAMENTOS ESSENCIAIS DE 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
CONTEÚDO 
Organização da Administração 
Pública 
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Introdução 
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Introdução 
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Sumário 
Sumário ------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 3 
1 Introdução --------------------------------------------------------------------------------------------------- 4 
2 Organização administrativa ---------------------------------------------------------------------------- 4 
2.1 Teoria do Órgão ---------------------------------------------------------------------------------------------------------- 5 
2.2 Formas de agir no âmbito administrativo ------------------------------------------------------------------------- 7 
 Centralização ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 8 
 Desconcentração -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 9 
 Descentralização ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 10 
2.3 Empresas Públicas x Sociedades de Economia Mista -------------------------------------------------------- 14 
2.4 Terceiro setor ----------------------------------------------------------------------------------------------------------- 15 
3 Administração Pública Direta ------------------------------------------------------------------------- 17 
3.1 Teorias dos Órgãos Públicos ---------------------------------------------------------------------------------------- 18 
 Teoria do mandato ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 18 
 Teoria da representação--------------------------------------------------------------------------------------------------------- 18 
 Teoria do órgão -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 19 
 Teoria da identidade ou subjetiva -------------------------------------------------------------------------------------------- 20 
3.2 Órgãos Públicos--------------------------------------------------------------------------------------------------------- 20 
3.3 Classificação dos órgãos públicos --------------------------------------------------------------------------------- 21 
 Quanto a posição estatal -------------------------------------------------------------------------------------------------------- 22 
 Quanto à sua estrutura---------------------------------------------------------------------------------------------------------- 24 
 Quanto a sua atuação funcional ----------------------------------------------------------------------------------------------- 25 
 Quanto às funções exercidas --------------------------------------------------------------------------------------------------- 26 
 Quanto à esfera de ação--------------------------------------------------------------------------------------------------------- 27 
4 Administração Pública Indireta ----------------------------------------------------------------------- 28 
 Decreto Lei nº 200/1967 -------------------------------------------------------------------------------------------------------- 30 
4.2 Autarquias --------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 31 
 Características ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 31 
 Espécies ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 32 
4.3 Fundações Públicas ---------------------------------------------------------------------------------------------------- 36 
 Características ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 38 
 As fundações e o Código Civil -------------------------------------------------------------------------------------------------- 38 
 Natureza jurídica ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 39 
 Empresas Estatais ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 41 
5 Tabela comparativa -------------------------------------------------------------------------------------- 44 
6 Conclusão --------------------------------------------------------------------------------------------------- 46 
7 Referências Bibliográficas ------------------------------------------------------------------------------ 47 
 
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Introdução 
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1 Introdução 
A palavra administrar, explica Di Pietro (2020, p.183), significa “não só prestar serviço, 
executá-lo, como, outrossim, dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de 
obter um resultado útil”. Por isso, no âmbito administrativo a palavra é utilizada em 
sentido amplo, para fazer referência a legislação e execução, bem como em sentido 
estrito, para retomar a função administrativa e a função de governo, cuja finalidade é 
alcançar os interesses do Estado. Assim, em sentido formal, a expressão Administração 
Pública designa “o conjunto de órgãos e agentes estatais no exercício da função 
administrativa, independentemente do poder a que pertençam – seja no Executivo, 
Judiciário, Legislativo ou a qualquer outro organismo estatal” (CARVALHO, 2021, p. 
35). 
 
Neste sentido, compreender a organização político-administrativa brasileira nos 
possibilita visualizar a forma como a Administração Pública atua e entender que, na 
concepção amplamente aceita pela doutrina majoritária, os agentes públicos são os 
veículos da expressão da vontade do Estado, portanto, têm toda forma de conduta 
imputada ao próprio órgão a que estão vinculados. Estes órgãos são classificados 
como unidades de ação com atribuições específicas, vinculadas a entidades de 
personalidade jurídica. 
 
Neste material, veremos quais são os órgãos e entidades que compõem a 
Administração Pública Direta e Indireta, com a finalidade de obter um panorama geral 
da organização administrativa. 
 
2 Organização administrativa 
A Organização Administrativa, segundo José dos Santos Carvalho Filho (2019, p. 671), 
“resulta de um conjunto de normas jurídicas que regem a competência, as relações 
hierárquicas, a situação jurídica, as formas de atuação e controle dos órgãos e pessoas, 
no exercício da função administrativa”. 
 
O tema é primordialmente disciplinado no Decreto-Lei nº 200/67, o qual “dispõe sobre 
a organização da Administração Pública Federal e estabelece diretrizes para a Reforma 
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Administrativa”. Embora possua diversos conceitos já superados pela legislação 
posterior, este decreto define as regras aplicáveis à União e estabelece normas gerais 
a serem respeitadas pelos outros entes federativos – Estados, Distrito Federal e 
Municípios, todos titulares de autonomia administrativa, gerencial, financeira e, 
principalmente, política – definindo, inclusive, a possibilidade de prestação dos 
serviços de forma direta (ou centralizada), pelos entes federativos, ou de forma 
indireta (descentralizada), por meio da criação de entidades especializadas para a 
transferência da prestação dos serviços (CARVALHO, 2020, p. 164). 
 
No Direito Administrativo, a organização administrativa é a matéria que estuda a 
estruturação da Administração Pública, dos órgãos e das pessoas jurídicas que a 
compõem e que desempenham “função administrativa para a formação do modelo 
do aparelho administrativo do Estado (Ibd., p. 163). 
 
Vale reiterar que as entidades que a compõem podem exercer as funções 
administrativas de forma direta ou indireta. A administração pública direta é aquela 
que presta diretamente os serviços públicos, sendo composta pelo Estado e seus 
órgãos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), os quais são criados e extintos 
por meio de lei, através de um processo chamado de desconcentração. Por outro lado, 
a administração pública indireta surge quando o poder público repassa alguns de 
seus serviços a outras pessoas jurídicas, através de um processo chamado 
descentralização. A administração indireta é composta pelas autarquias, fundações 
públicas, sociedade de economia mista e empresa pública. 
 
Contudo, para melhor compreendermos como se organiza a Administração Pública 
diante dessas formas de prestação de serviços e divisão dos órgãos, faz-se necessário 
retomarmos a teoria do órgão público para explicar como estes conceitos estão 
interligados. 
 
2.1 Teoria do Órgão 
Conforme aponta Carvalho Filho (2019, p. 91), o órgão público pode ser conceituado 
como “o compartimento na estrutura estatal a que são acometidas funções 
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determinadas”. Este compartimento é integrado por agentes que manifestam a 
própria vontade do Estado ao executarem as funções. 
 
Em outras palavras, os órgãos são entidades que fazem parte de uma pessoa jurídica 
maior, mas que surgiram por conta de um desmembramento ou de uma 
desconcentração e, por esse motivo, estão atrelados a essa pessoa jurídica maior e 
não possuem personalidade jurídica tampouco vontade própria. 
 
A Teoria do Órgão, idealizada pelo jurista alemão Otto Friedrich von Gierke (1941 – 
1921), portanto, pauta-se na premissa de que “a vontade da pessoa jurídica deve ser 
atribuída aos órgãos que a compõem, sendo eles mesmos, os órgãos, compostos de 
agentes”. A esta premissa está relacionado o princípio da imputação volitiva, de 
acordo com o qual “a vontade do órgão público é imputada à pessoa jurídica a cuja 
estrutura pertence” (Ibd., p. 88). 
 
A teoria da imputação volitiva é aceita unanimemente pelos doutrinadores modernos 
e sustenta que “o agente público atua em nome do Estado, titularizado um órgão 
público (conjunto de competências), de modo que a atuação ou o comportamento do 
agente no exercício da função pública é juridicamente atribuída(o) – imputada(o) – ao 
Estado (MAZZA, 2019, p. 200). 
 
Dessa forma, o Estado pode ser assimilado ao corpo humano, cada repartição estatal 
representando uma parte do esqueleto.Nas palavras de Alexandre Mazza (2019, p. 
201), “a personalidade, no corpo, assim como no Estado, é um atributo do todo, não 
das partes. Por isso, os órgãos públicos não são pessoas, mas partes integrantes da 
pessoa estatal”. 
 
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Além disso, esta teoria, que é amplamente aceita pela doutrina moderna, fundamenta, 
também, os três institutos que definem as diferentes formas de agir no âmbito 
administrativo: 
 a centralização; 
 a desconcentração; e 
 a descentralização. 
 
2.2 Formas de agir no âmbito administrativo 
Conforme aponta José dos Santos Carvalho Filho (2019, p. 671), “como o Estado atua 
por meio de órgãos, agentes e pessoas jurídicas, sua organização se calca em três 
situações fundamentais: a centralização, a descentralização e a desconcentração”. Na 
sequência vamos analisar cada uma dessas possibilidades, dissecando e pontuando 
suas principais características de forma pormenorizada. 
 
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 Centralização 
No processo de centralização, é o próprio ente federativo que age através de um único 
órgão (centralização concentrada), ou de dois ou mais órgãos (centralização 
desconcentrada). 
 
A centralização desconcentrada, explica José dos Santos Carvalho Filho (2019, p. 
671), “é a situação em que o Estado executa suas tarefas diretamente, ou seja, por 
intermédio dos inúmeros órgãos e agentes administrativos que compõem sua 
estrutura funcional”. 
 
Já a centralização concentrada é explicada por Alexandre Mazza (2019, p. 195) como 
“a técnica de cumprimento de competências administrativas por meio de órgãos 
públicos despersonalizados e sem divisões internas. Trata-se de situação raríssima, 
pois pressupõe a ausência completa de distribuição de tarefas entre repartições 
públicas internas”. Assim, na esfera administrativa, a atuação centralizada por meio de 
um único órgão (centralização concentrada) existe apenas no plano teórico, haja vista 
as diversas atribuições constitucionais dos entes políticos. 
 
 
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 Desconcentração 
A desconcentração é a técnica administrativa por meio da qual ocorre a distribuição 
interna de competências dentro da mesma pessoa jurídica, ou seja, é uma distribuição 
interna de funções. As tarefas ou atividades são difundidas de um centro para setores 
periféricos, ou de escalões superiores para escalões inferiores. No processo de 
desconcentração, os entes ainda continuam próximos e estão subordinados ao núcleo 
da Administração. Tudo se mantém no corpo da administração direta. 
 
 
 
De acordo com José dos Santos Carvalho Filho (2019, p. 520), “a desconcentração, que 
é processo eminentemente interno, significa apenas a substituição de um órgão por 
dois ou mais com o objetivo de melhorar e acelerar a prestação do serviço”. O autor 
complementa dizendo que “na desconcentração o serviço era centralizado e 
continuou centralizado, pois que a substituição se processou apenas internamente”. 
 
Embora pareça contraditório, é possível que haja desconcentração na administração 
pública descentralizada, uma vez que as entidades podem distribuir suas funções 
dentro da mesma pessoa jurídica, criando departamentos, setores, centros de 
competência etc. 
 
Alexandre Mazza (2019, p. 199) classifica esse fenômeno como descentralização 
desconcentrada (multipessoalidade pluriorgânica), “quando as competências 
administrativas são atribuídas a pessoa jurídica autônoma dividida em órgãos 
internos. Exemplo: autarquia estruturada internamente em diversos órgãos e 
repartições”. 
 
Desconcentração
Distribuição interna de 
competências dentro da 
mesma pessoa jurídica.
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 Descentralização 
O processo de descentralização é o deslocamento, distribuição ou transferência da 
prestação do serviço para a Administração Indireta ou para um particular. Nesse caso, 
não há relação de hierarquia ou de subordinação, existindo apenas a vinculação, o 
controle de finalidade ou a supervisão ministerial. 
 
Neste sentido, Alexandre Mazza (2019, p. 198) afirma que na “descentralização, as 
competências administrativas são distribuídas a pessoas jurídicas autônomas, criadas 
pelo Estado para tal finalidade. Exemplos: autarquias, fundações públicas, empresas 
públicas e sociedades de economia mista”. A descentralização pode ser política e 
administrativa. 
 
2.2.3.1 Descentralização Política 
A descentralização política, prevista no art. 18 da Constituição Federal, sustenta que 
os entes políticos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) são autônomos de 
forma administrativa, geográfica, política e orçamentária. Esses são os entes que 
compõem a Administração Pública Direta. 
 
Observação: os territórios não são considerados entes políticos, uma vez que não 
possuem autonomia política, são entidades e figuram a Administração Pública 
Indireta, enquadrando-se no conceito de autarquias. 
 
2.2.3.2 Descentralização Administrativa 
Em contrapartida, a descentralização administrativa é responsável por criar as 
entidades, dotadas de personalidade jurídica de direito público ou privado, que 
compõem a Administração Pública Indireta, quais sejam: 
▪ as Autarquias; 
▪ as Fundações Públicas; 
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▪ as Associações Públicas/ Consórcios; 
▪ as Empresas Públicas; 
▪ as Sociedades de Economia Mista. 
 
 
 
Para além disso, existem três modalidades distintas de descentralização 
administrativa, a descentralização por colaboração, por serviços e a social. Na 
sequência analisaremos cada uma delas. 
 
2.2.3.3 Descentralização por colaboração 
A descentralização por colaboração ocorre quando a execução de um serviço público 
é transferida (delegada) a pessoa jurídica de direito privado, ou mesmo a pessoa física, 
por meio de contrato ou ato administrativo, conservando o Poder Público a 
titularidade do serviço. Podemos citar como exemplo a concessão ou permissão de 
serviço público. 
 
Em consonância, Maria Sylvia Di Pietro (2019, p. 940) afirma que “descentralização por 
colaboração é a que se verifica quando, por meio de contrato ou ato administrativo 
unilateral, se transfere a execução de determinado serviço público a pessoa jurídica 
de direito privado, previamente existente, conservando o Poder Público a titularidade 
do serviço”. 
 
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Corrobora Matheus Carvalho explicando que esta forma de descentralização pode ser 
efetivada “por meio da edição de lei – no caso de entes da Administração Indireta de 
direito privado – ou mediante contrato de concessão e permissão de serviço públicos, 
quando a delegação é realizada a particulares, previamente existentes” (CARVALHO, 
2021, p. 168). 
 
2.2.3.4 Descentralização por serviços 
A descentralização por serviço, também chamada de descentralização funcional ou 
técnica, é a modalidade por meio da qual o Poder Público cria uma pessoa jurídica de 
direito público ou privado, atribuindo-lhe, além da execução, a titularidade de 
determinado serviço público. No Brasil, a descentralização por serviços ocorre 
exclusivamente por lei (outorga). Podemos citar como exemplo de entidades 
derivadas dessa modalidade a FUNASA e a ECT. 
 
Neste sentido, Maria Sylvia Di Pietro (2019, p. 938) complementa dizendo que a 
“descentralização por serviços, funcional ou técnica, é a que se verifica quando o Poder 
Público (União, Estados ou Municípios) cria uma pessoa jurídica de direito público ou 
privadoe a ela atribui a titularidade e a execução de determinado serviço público”. 
 
DELEGAÇÃO 
▪ Transferência da execução dos serviços públicos, sendo a titularidade mantida sob a 
custódia do Estado; 
▪ Feita às entidades de direito privado da administração indireta ou a particulares; 
▪ Realizada mediante contrato, quando a transferência se dá a particulares e mediante lei, 
quando se dá aos entes da Administração Indireta de direto privado. 
OUTORGA 
▪ Transferência da execução e da titularidade do serviço público a outra entidade. 
▪ Feita somente às pessoas jurídicas de direito público integrantes da Administração 
Indireta, especializadas na execução destas atividades. 
▪ É realizada mediante lei específica que cria as entidades. 
Quadro 1 - Diferença entre delegação e outorga de serviços públicos. 
Fonte: Adaptado de Carvalho (2021, p. 168). 
 
2.2.3.5 Descentralização territorial 
Nas palavras de Maria Sylvia Di Pietro (2019, p. 937), a “descentralização territorial ou 
geográfica é a que se verifica quando uma entidade local, geograficamente 
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delimitada, é dotada de personalidade jurídica própria, de direito público, com 
capacidade administrativa genérica”. 
 
2.2.3.6 Descentralização social 
Por fim, a descentralização social, explica Diogo de Figueiredo Moreira Neto “consiste 
em retirar do Estado a execução direta ou indireta de atividade de relevância coletiva 
que possam ser cometidas a unidades sociais já existentes, personalizadas ou não, 
como a família, o bairro, as agremiações esportivas, associações profissionais, as 
igrejas, os clubes de serviço, as organizações comunitárias etc., mediante simples 
incremento de autoridade e institucionalização jurídica adequada, de modo a que 
possam promover, elas próprias, sua execução”. 
 
 
 
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2.3 Empresas Públicas x Sociedades de Economia Mista 
Conforme vimos anteriormente, a Administração Pública Indireta é composta pelas 
entidades, as autarquias, fundações públicas, associações públicas, empresas públicas 
e as sociedades de economia mista. No entanto, as empresas públicas e as sociedades 
de economia mista são muito parecidas, então é muito importante que você consiga 
diferenciá-las. 
 
Tanto as empresas públicas quanto as sociedades de economia mista possuem 
personalidade jurídica de direito privado, são criadas com o intuito de prestar serviços 
públicos ou explorar de atividades econômicas. Contudo, existem três grandes 
diferenças entre às duas. 
 
As empresas públicas possuem um capital exclusivamente público e podem operar 
sob qualquer modalidade empresarial, inclusive por um único sócio. Além disso, as 
empresas públicas federais sempre responderão perante a Justiça Federal. Já as 
sociedades de economia mista possuem um capital misto e só poderão operar sob o 
regime societário da sociedade anônima – S/A, seja com capital aberto ou fechado. 
Ainda, diferente das empresas públicas, as sociedades de economia mista federais 
responderão perante a Justiça Estadual. 
 
Empresas públicas Sociedades de economia mista 
Base legal: art. 5º, II, do Decreto-Lei n. 200/67 Base legal: art. 5º, III, do Decreto-Lei n. 200/67 
Pessoas jurídicas de direito privado Pessoas jurídicas de direito privado 
Totalidade de capital público Maioria de capital votante é público 
Forma organizacional livre Forma obrigatória de S.A. 
As da União têm causas julgadas perante a Justiça 
Federal 
Causas julgadas perante a Justiça Comum 
Estadual 
As estaduais, distritais e municipais têm causas 
julgadas, como regra, em Varas da Fazenda Pública 
As estaduais, distritais e municipais têm causas 
julgadas em Varas Cíveis 
Quadro 2 - Quadro comparativo entre empresas públicas e sociedades de economia mista. 
Fonte: Adaptado de Mazza (2019, p. 238). 
 
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2.4 Terceiro setor 
O terceiro setor remete à possibilidade de serem executados os serviços públicos por 
meio de regimes de parceria entre o Poder Público e entidades privadas. Esta 
organização tem por objetivo resolver os problemas da sociedade que não são 
abarcados pelo primeiro setor, com a intenção de fazer chegar à população os serviços 
de que necessitam e que, por alguma razão, não lhe são prestados. Segundo Carvalho 
Filho, 
O ponto característico nuclear desses regimes consiste em que a parceria do Estado é 
formalizada junto com pessoas de direito privado e da iniciativa privada, ou seja, aquelas que, 
reguladas pelo direito privado, não sofrem ingerência estatal em sua estrutura orgânica. A elas 
incumbirá a execução de serviços e atividades que beneficiem a coletividade, de modo que tal 
atuação se revestirá da qualificação de função delegada do Poder Público (CARVALHO FILHO, 
2019 p. 530). 
 
O terceiro setor envolve as organizações sem fins lucrativos e é também chamado de 
paraestatal e, como vimos, existe para cobrir as deficiências do primeiro e segundo 
setores, isto é, da Administração Pública e do mercado, respectivamente. Chamamos 
essas organizações de entidades do terceiro setor, apesar de desempenharem função 
pública, indicando que não são entes federativos ou entidades que executam a 
administração indireta e descentralizada, mas sim que compõem um “tertium genus, 
ou seja, um agrupamento de entidades responsáveis pelo desenvolvimento de novas 
formas de prestação dos serviços públicos” (Ibd., p. 531). 
 
 
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O terceiro setor é composto basicamente pelas organizações sociais (OS), pelas 
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) e pelo Sistema de 
Serviço Autônomo (Sistema S). 
 
As OSS, conforme explica Mazza (2019, p. 268), exercem aquelas atividades de 
interesse público que eram anteriormente desempenhadas pelo estado a partir de 
contrato de gestão de outorga discricionária. Para sua qualificação, depende da 
aprovação do Ministro de Estado ligado à área de atuação da entidade, sendo a 
participação do Poder Público na gestão obrigatória. Essas organizações “podem ser 
contratadas mediante dispensa de licitação para prestação de serviços contemplados 
no contrato de gestão e há repasse de recursos orçamentários, permissão de uso de 
bens públicos e cessão de servidores públicos sem custo para a entidade. 
 
Já as OSCIPS “exercem atividades de natureza privada, mediante termo de parceria, 
cuja outorga é vinculada”, devendo a entidade realizar licitação para contratações 
resultantes da aplicação de recursos e bens repassados diretamente pela União”. 
Neste caso, é facultativa a participação do Poder Público na gestão, não sendo 
possível a contratação com dispensa de licitação. Por fim, “há apenas o repasse de 
recurso e a permissão de uso de bens públicos, não havendo, portanto, a cessão de 
servidores públicos para a entidade.” 
 
Entidades 
Organizações Sociais 
(Lei 9. 637/1998) 
Organizações da Sociedade Civil 
de Interesse Público 
(Lei 9.790/1999) Critérios 
Qualificação Discricionária (arts. 1º e 2º, II) Vinculada (art. 1º, §2º) 
Competência 
para 
qualificação 
Ministério ou órgão regulador 
responsável pela área de atuação 
da entidade privada requerente 
(art. 2º, II) 
Ministério da Justiça (art. 5º) 
Órgão de 
deliberação 
superior da 
entidade 
Presença obrigatória de 
representante do Poder Público 
(art. 2º, I, “d”) 
Presença facultativa de servidor 
público na composição do conselho 
ou diretoria da entidade (art. 4º, 
parágrafo único) 
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Vínculo 
jurídico 
(parceria) 
Contratode gestão (art. 5º) Termo de parceria (art. 9º) 
Fomento 
Repasse de recursos 
orçamentários, permissão de uso 
de bens públicos e cessão especial 
de servidor sem custo para 
entidades (arts. 12 e 14) 
Repasse de recursos orçamentários e 
permissão de uso de bens públicos 
(art. 12) 
Quadro 3 - OS x OSCIPs: quadro sinóptico. 
Fonte: Oliveira, 2021, p. 387 
 
Por fim, o Sistema S são aqueles que, possuindo autorização legal, são criados por 
Confederações privadas com a finalidade de exercer atividades de amparo a 
categorias profissionais. Esses serviços recebem contribuições sociais que são 
cobradas compulsoriamente da iniciativa privada. São exemplos de Sistema S, o O 
Serviço Social da Industria (SESI), o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial 
(SENAC), o Serviço Social do Comércio (SESC), entre outros. Devem divulgar 
informações relativas à parcela dos recursos públicos e oriundos de contribuições 
juntamente com demais informações de interesse público. 
 
3 Administração Pública Direta 
A Administração Pública Direta, também chamada de Administração Pública 
Centralizada, existe em todos os níveis das Esferas do Governo, Federal, Estadual, 
Distrital e Municipal, e em seus poderes, Executivo, Legislativo e Judiciário, é a própria 
Administração Pública. 
 
Nas palavras de José dos Santos Carvalho Filho (2019, p. 673) a “Administração Direta 
é o conjunto de órgãos que integram as pessoas federativas, aos quais foi atribuída a 
competência para o exercício, de forma centralizada, das atividades administrativas do 
Estado”. Em consonância, Rafael Carvalho Rezende Oliveira (2020, p. 157) afira que “a 
Administração Direta compreende os Entes federativos (União, Estados, Distrito 
Federal e Municípios) e seus respectivos órgãos. Nesse caso, o Ente atua por meio de 
seus órgãos e de maneira centralizada. Os órgãos estatais, fruto da desconcentração 
interna de funções administrativas, serão os instrumentos dessa atuação”. 
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Ao falarmos da Administração Direta, é inevitável citarmos os órgãos públicos, pois 
esta administração se perfaz pela existência destes. Assim, falaremos sobre as teorias 
que versam sobre os órgãos. 
 
3.1 Teorias dos Órgãos Públicos 
O Estado atua por meio dos agentes públicos para satisfazer as necessidades coletivas. 
Assim, existem diversas teorias que rondam o Direito Administrativo, mas, ao longo 
do tempo, a doutrina vem se utilizando, basicamente, de quatro delas para explicar 
como a atuação do agente público é conferida ao Estado. 
 
 Teoria do mandato 
Na teoria do mandato, o agente atua como mandatário da pessoa jurídica à qual 
estaria ligado. Alexandre Mazza (2019, p. 200) afirma que essa teoria sustenta “que 
entre o Estado e o agente público haveria uma espécie de contrato de representação, 
de modo que o agente receberia uma delegação para atuar em nome do Estado. O 
erro dessa concepção está em não conseguir apontar em qual momento e quem 
realizaria a outorga do mandato”. Ou seja, o Estado não disporia de vontade própria 
para constituir mandatário. 
 
 Teoria da representação 
De acordo com Alexandre Mazza (2019, p. 200), “a teoria da representação defende 
que o Estado é como um incapaz, não podendo defender pessoalmente seus próprios 
interesses. Assim, o agente público atuaria exercendo uma espécie de curatela dos 
interesses governamentais suprindo a incapacidade”. Em outras palavras, o agente 
público faria a representação da entidade, funcionando como uma espécie de “tutor” 
desta. 
 
No entanto, a teoria da representação caiu por terra, pois, segundo ela, quando Estado 
se mostrasse incapaz, não poderia nomear seus representantes, assim como ocorre 
com os agentes públicos. 
 
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Embora não sejam mais aplicadas, a teoria do mandato e a da representação ainda 
são cobradas em provas, por isso, elaboramos um quadro comparativo com as 
principais características de cada uma. 
 
 
Quadro 4 - Diferença entre a teoria do mandato e a teoria da representação 
Fonte: Núcleo Editorial Focus 
 
 Teoria do órgão 
Diferente das outras duas, na teoria do órgão, também conhecida como teoria da 
imputação, os agentes públicos são verdadeiros veículos da expressão do Estado. 
Toda a conduta praticada pelos agentes é imputada ao órgão, o qual, por sua vez, 
encontra-se ligado à entidade possuidora de personalidade jurídica, que, ao fim, acaba 
respondendo a eventuais questionamentos jurídicos. Essa teoria é amplamente aceita 
pela doutrina moderna. 
 
Neste sentido, Alexandre Mazza (2019, p. 201) complementa dizendo que, de acordo 
com a teoria do órgão, “cada repartição estatal funciona como uma parte do corpo, 
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como um dos órgãos humanos, daí a origem do nome “órgão” público. A 
personalidade, no corpo, assim como no Estado, é um atributo do todo, não das 
partes. Por isso, os órgãos públicos não são pessoas, mas partes integrantes da pessoa 
estatal”. 
 
 Teoria da identidade ou subjetiva 
Por fim, na teoria subjetiva, também conhecida como teoria da identidade, os órgãos 
e agentes públicos formam uma unidade única e inseparável, de forma que o órgão 
se confunde com a pessoa do próprio agente. 
 
De acordo com Alexandre Mazza (2019, p. 200), a teoria da identidade foi uma das 
primeiras teorias a falar a respeito da atuação do agente público e Estado. Essa teoria 
“afirmava que órgão e agente formam uma unidade inseparável, de modo que o órgão 
público é o próprio agente. O equívoco dessa concepção é evidente, pois sua 
aceitação implica concluir que a morte do agente público causa a extinção do órgão”. 
 
3.2 Órgãos Públicos 
De acordo com Hely Lopes Meirelles (2016 p. 71), os órgãos públicos “são centros de 
competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus 
agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. São unidades de 
ação com atribuições específicas na organização estatal”. Logo, não possuem 
personalidade jurídica e tampouco autonomia de vontade. 
 
Além disso, sabemos que personalidade jurídica significa a possibilidade de assumir 
direitos e obrigações. Assim, os órgãos na área de suas atribuições e nos limites de 
sua competência funcional expressam não a sua própria vontade, mas a vontade do 
ente ou da entidade a que pertencem e a vinculam por seus atos, manifestados através 
de seus agentes (pessoas físicas). 
 
No entanto, embora não tenham personalidade jurídica, os órgãos podem ter 
prerrogativas funcionais próprias que, quando infringidas por outro órgão, admitem 
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defesa, até mesmo por mandado de segurança. Essa prerrogativa é denominada de 
capacidade judiciária ou capacidade processual e é entregue aos órgãos em raríssimas 
exceções. 
 
Ainda, com relação à capacidade processual, só é conferida aos órgãos independentes 
e autônomos, visto que os demais (superiores e subalternos), em razão de sua 
hierarquização, não podem demandar judicialmente, uma vez que seus conflitos de 
atribuições são resolvidos de forma administrativa, através das chefias a que estão 
subordinados. 
 
Por fim, vamos rememorar as principais características dos órgãos públicos, quais 
sejam: 
 
 
Lembre-se, embora o órgão possua CNPJ, não detém personalidade jurídica. O 
cadastramento do órgão é uma mera exigência orçamentária para organização de 
finanças/orçamento público. 
 
3.3 Classificação dos órgãos públicos 
Os órgãos públicos podem ser classificados, basicamente, de cinco diferentes formas, 
são elas: a) quanto a sua posição; b) quanto a suaestrutura; c) quanto a sua atuação 
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funcional; d) quanto às funções exercidas; e) quanto a esfera de ação. Na sequência 
veremos cada uma dessas possibilidades de forma individualizada, apontando e 
esmiuçando seus pontos principais. 
 
 Quanto a posição estatal 
Como o próprio nome já diz, esta classificação está ligada à hierarquização da 
Administração Pública onde encontramos órgãos superiores em relação a outros 
inferiores. Assim temos: 
 
ÓRGÃOS INDEPENDENTES 
Os órgãos independentes são aqueles originários da Constituição e representativos 
dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. Não têm subordinação hierárquica 
ou funcional, sujeitando-se exclusivamente aos controles constitucionais que 
permitem o controle de um Poder pelo outro (sistema de freios e contrapesos). 
 
São exemplos desses órgãos: 
• Casas Legislativas - Congresso Nacional, Câmara dos Deputados, Senado 
Federal, Assembleias Legislativas, Câmaras de Vereadores; 
• Chefias do Executivo - Presidência da República, Governadorias, 
Prefeituras; 
• Ministério Público - da União e dos Estados; 
• Defensorias Públicas; 
• Tribunais de Contas (órgãos aux. do Poder Legislativo) - da União, dos 
Estados, dos Municípios; 
• Tribunais do Poder Judiciário e Juízes Singulares. 
 
ÓRGÃOS AUTÔNOMOS 
Os órgãos autônomos são os que se encontram na cúpula da Administração logo 
abaixo dos independentes, sendo a estes subordinados. Além disso, esses órgãos 
têm autonomia administrativa, financeira e técnica, são responsáveis pelo 
planejamento, supervisão, coordenação e controle da administração. 
 
São exemplos desses órgãos: 
• Ministérios, Secretarias Estaduais, Secretarias Municipais; 
• Advocacia-Geral da União, Procuradorias dos Estados e Municípios; 
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• Estado Maior das Forças Armadas; 
• Consultoria Geral da República. 
 
Lembrando que os órgãos mudam quando falamos da União, Estados ou dos 
Municípios, por exemplo: 
 
 
 
ÓRGÃOS SUPERIORES 
Os órgãos superiores, por sua vez, não gozam de autonomia administrativa nem 
financeira, que são atributos dos órgãos independentes e dos autônomos a que 
pertencem. Sua liberdade funcional restringe-se ao planejamento e a soluções 
técnicas dentro de sua área de competência, com responsabilidade pela execução, 
geralmente a cargo de seus órgãos subalternos. 
 
São exemplos desses órgãos: 
• Gabinetes; 
• Inspetorias-Gerais; 
• Coordenadorias; 
• Departamentos; 
• Divisões. 
 
ÓRGÃOS SUBALTERNOS 
Por fim, os órgãos subalternos, representam o último escalão da Administração, com 
reduzido poder decisório e com predominância de atribuições de execução, a 
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exemplo das atividades-meios e atendimento ao público, como, por exemplo, as 
portarias e as sessões de expediente. 
 
 
 
 
 Quanto à sua estrutura 
Com relação à sua estrutura e sua composição, os órgãos podem ser classificados 
como simples ou compostos: 
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→ ÓRGÃOS SIMPLES: também chamados de unitários, têm só um centro de 
competência, sendo formados por uma única unidade orgânica. A sua estrutura 
não existem órgãos agregados para garantir a desconcentração das suas 
atividades. Ex.: Presidência da República, Portarias. 
 
→ ÓRGÃOS COMPOSTOS: têm em sua estrutura inúmeros outros órgãos 
menores, uns exercendo função idêntica à principal, ou seja, atividade fim e 
outras exercendo uma função auxiliar diferente da principal, ou seja, atividade 
meio. Ex.: Secretarias e Ministérios; Congresso Nacional. 
 
 
Não confunda órgãos simples e compostos com atos administrativos, que também 
podem ser simples, compostos ou complexos. Um órgão, independentemente da 
composição de sua estrutura, poderá emitir um ato simples, composto ou complexo. 
A estrutura do órgão que emana não influencia na classificação do ato. 
 
 Quanto a sua atuação funcional 
A classificação quanto a atuação funcional do órgão estabelece uma divisão por 
ordem de mando, ou seja, as ordens derivam de uma ou mais pessoas estabelecidas 
no órgão. Desta forma, os órgãos poderão ser definidos como: 
 
ÓRGÃOS SINGULARES OU UNIPESSOAIS 
Os órgãos unipessoais são aqueles que apresentam um só titular, que é o chefe e 
representante do mesmo e que, apesar de contar com muitos outros agentes 
auxiliares, desempenha a função principal do órgão individualmente. A formação e 
manifestação de vontade não dependem do acorde de nenhuma outra autoridade. 
Ex.: o Presidente da República, as Governadorias dos Estados e os Prefeitos. 
 
 
 
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ÓRGÃOS COLEGIADOS OU PLURIPESSOAIS 
Por outro lado, os órgãos pluripessoais são aqueles que atuam e decidem pela 
manifestação conjunta e majoritária da vontade de seus membros, não 
prevalecendo a vontade pessoal do chefe ou de qualquer outro integrante. Ex.: as 
Corporações Legislativas, os Tribunais e as Comissões deliberam e decidem por seus 
plenários e câmaras, mas se fazem representar juridicamente e se administram por 
seus presidentes, chefes ou procuradores. 
 
 
 
 Quanto às funções exercidas 
Os órgãos podem exercer basicamente três funções distintas na Administração 
Pública, dividindo-se, assim, em órgãos ativos, de consulta e de controle. 
→ ÓRGÃOS ATIVOS: são aqueles que produzem ações, atos necessários para o 
cumprimento dos fins da pessoa jurídica da qual fazem parte. Esses órgãos “têm 
funções de prestação de serviços públicos, execução de obras ou exercício do 
poder de polícia estatal, seja por meio de direção de atividades, seja por meio 
da execução direta destas atividades (CARVALHO, p. 173). Ex.: Ministérios e 
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Secretárias. 
 
→ ÓRGÃOS DE CONSULTA: produzem os pareceres e as opiniões necessárias 
para a tomada de decisão por parte dos órgãos ativos. Segundo Carvalho (2021, 
p. 173), esses órgãos praticam atos que dão suporte e auxílio técnico ou jurídico, 
por meio de atos opinativos, sejam de legalidade ou de mérito, não agindo 
diretamente na prática de atos de execução. Ex.: assessorias jurídicas integrantes 
das estruturas dos Ministérios. 
 
→ ÓRGÃOS DE CONTROLE: são aqueles responsáveis por acompanhar e fiscalizar 
outros órgãos e agentes públicos, “seja esse controle exercido internamente, no 
âmbito de um mesmo Poder do Estado ou externamente, quando se manifesta 
entre Poderes estatais diversos. Ex.: Tribunal de Contas da União. 
 
 
 
 Quanto à esfera de ação 
Essa classificação é apresentada pela doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a 
qual defende que os órgãos públicos, no que diz respeito ao seu âmbito de ação, 
podem ser divididos em centrais e locais, de modo que: 
→ ÓRGÃOS CENTRAIS: são aqueles que exercem atribuições em todo o território 
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nacional, estadual ou municipal. Ex.: Casas Legislativas, Ministérios, Secretarias 
de Estado e as de Município. 
 
→ ÓRGÃOS LOCAIS: por outro lado, os órgãos locais atuam apenas sobre uma 
parte do território (atuação localizada). Ex.: Delegacias Regionais da Receita 
Federal, Delegacias de Polícia, Postos de Saúde. 
 
 
 
4 Administração Pública Indireta 
Como é sabido, a Administração Pública pode ser dividida em direta e indireta, a 
Administração Pública Direta é composta, basicamente, pelos órgãos (União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios). Por outrolado, a Administração Pública Indireta, objeto 
deste capítulo, é constituída de entidades dotadas de personalidade jurídica própria, 
oriundas do processo de descentralização, como as autarquias, fundações públicas, 
empresas públicas e as sociedades de economia mista. Conforme explica Carvalho, 
essa divisão decorre da necessidade de especialização dos serviços. 
O Estado pode transferir a responsabilidade dos exercícios que lhes são pertinentes, criando 
pessoas jurídicas especializadas, autorizando que elas executem a prestação dos serviços. Isso 
é feito porque a transferência à pessoa especializada na prestação de determinado serviço 
garante uma maior eficiência no desempenho da atividade administrativa, sempre na busca 
do melhor ao interesse da coletividade CARVALHO, 2021, p. 175). 
 
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Além disso, diferente da Administração Direta, as entidades que compõem a 
Administração Indireta não estão subordinadas ou sofrem qualquer forma de controle 
hierárquico por parte dos órgãos. As entidades estão apenas vinculadas a 
Administração e se sujeitam a um controle interno e externo, através dos poderes, 
administrativo (interno), legislativo e judiciário (externos). 
 
Nas palavras de José dos Santos Carvalho Filho (2019, p. 678), “Administração Indireta 
do Estado é o conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas à respectiva 
Administração Direta, têm o objetivo de desempenhar as atividades administrativas 
de forma descentralizada”. Em consonância, Alexandre Mazza (2019, p. 205) explica 
que “na Administração Indireta existem pessoas jurídicas estatais de direito público 
(autarquias, agências, fundações públicas e associações públicas) e pessoas jurídicas 
estatais de direito privado (empresas públicas, sociedades de economia mista, 
subsidiárias e consórcios públicos de direito privado)”. É válido destacar que nenhuma 
das entidades da Administração Pública está sujeita ao processo de falência. 
 
 
 
Conforme aponta Oliveira (2021, p. 162), as entidades da Administração Pública 
normalmente possuem características e finalidades próprias, por isso dizemos que elas 
têm, cada qual, uma vocação específica, porém, grosso modo, “as autarquias exercem 
poder de autoridade, as estatais prestam serviços públicos econômicos ou 
desempenham atividades econômicas e as fundações públicas prestam atividades 
sociais”. Dito isso, passamos à análise de cada uma delas de forma individualizada, 
comentando e destacando suas principais características. 
 
No que diz respeito a criação das entidades, o art. 37, inciso XIX da Constituição 
Federal, com a nova redação dada pela EC nº 19/1998, passa a determinar que 
“somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição 
de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à 
lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”. Em 
contrapartida, a extinção de todas as entidades só poderá ser feita através de lei. 
 
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 Decreto Lei nº 200/1967 
O Decreto Lei nº 200/67 é extremamente importante para o direito administrativo, 
principalmente no que toca a Administração Pública. É através dele que extraímos 
diversos conceitos básicos sobre o tema. 
 
No art. 4º estão firmadas as diretrizes sobre a Administração Direta e Indireta, observe: 
Art. 4° A Administração Federal compreende: 
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa 
da Presidência da República e dos Ministérios. 
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas 
de personalidade jurídica própria: 
a) Autarquias; 
b) Empresas Públicas; 
c) Sociedades de Economia Mista. 
d) fundações públicas. 
 
Na sequência, o art. 5º do Decreto elenca em quatro incisos os conceitos de todas as 
entidades da Administração Indireta, note: 
→ AUTARQUIA - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, 
patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração 
Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa 
e financeira descentralizada; 
 
→ EMPRESA PÚBLICA - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito 
privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para 
a exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por 
força de contingência ou de conveniência administrativa podendo revestir-se 
de qualquer das formas admitidas em direito; 
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→ SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA - a entidade dotada de personalidade 
jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade 
econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto 
pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta; 
 
→ FUNDAÇÃO PÚBLICA - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito 
privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o 
desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou 
entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio 
gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por 
recursos da União e de outras fontes. 
 
4.2 Autarquias 
As autarquias, dentre as outras entidades, são as únicas que possuem personalidade 
jurídica de direito público sempre e, por isso, submetem-se a um regime jurídico 
integralmente público. Elas possuem capacidade administrativa e detém um capital 
exclusivamente público. São criadas e extintas diretamente por meio de lei específica 
(Lei Ordinária), através de um processo chamado descentralização, para exercer a 
atividade típica do Estado, ou seja, a prestação de serviços públicos (não possuem 
natureza mercantil). 
 
Mazza (2019, p. 209) explica que o nome “instituto” normalmente designam entidade 
públicas de natureza autárquica e cita como exemplo das autarquias mais importantes 
do Brasil: 
▪ O Instituto Nacional de Seguro Social – INSS; 
▪ O Banco Central – Bacen; 
▪ O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – Ibama; 
▪ O Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – Incra; 
 
 Características 
Além disso, Mazza (2019) aponta como características jurídicas das autarquias as 
seguintes: 
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▪ são pessoa jurídica de direito público; 
▪ sua criação/extinção é feita diretamente através de lei específica. “A 
personalidade jurídica de uma autarquia surge com a entrada em vigor da lei 
que a institui, dispensando o registro dos atos constitutivos em cartório. 
▪ são dotadas de autonomia gerencial, orçamentária e patrimonial. 
▪ nunca exercem atividade econômica 
▪ são imunes a impostos no que se refere ao patrimônio, renda e serviços 
relacionados às suas finalidades essenciais (art. 150, § 2º). Contudo, as taxas, 
contribuições, e empréstimos complementares são devidos normalmente. 
▪ Praticam atos administrativos, sendo dotados de presunção de legitimidade, 
exigibilidade, imperatividade e autoexecução; 
▪ celebram contratos administrativos; 
▪ tem por regime normal de vinculação o estatutário, isto é, os agentes 
pertencentes às autarquias compõe a categoria dos servidores públicos 
estatutários. 
▪ desempenham serviço público descentralizado. 
 
 Espécies 
Quanto à espécie, as autarquias podem ser divididas, basicamente, em cinco espécies 
diferentes, as administrativas ou de serviço, as especiais, as territoriais, as corporativas 
e as fundacionais. É possívelque alguns doutrinadores tragam as espécies com outras 
nomenclaturas ou, até mesmo, novas modalidades. Esse ponto não é pacífico. 
 
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Figura 1 - Quadro esquemático das espécies de autarquia. 
Fonte: Adaptado de Mazza (2019, p. 212). 
 
4.2.2.1 Autarquia administrativa ou de serviço 
As autarquias administrativas, também conhecidas como de serviço, são aquelas 
comuns, tidas como uma categoria residual. Nas palavras de José dos Santos Carvalho 
Filho (2019, p. 696), são aquelas entidades que “se destinam às várias atividades 
administrativas, inclusive de fiscalização, quando essa atribuição for da pessoa 
federativa a que estejam vinculadas”. Ex.: BACEN, IBAMA, INSS. 
 
4.2.2.2 Autarquia especial 
De acordo com Mazza (2019, p. 312), as autarquias especiais “caracterizam-se pela 
existência de determinadas peculiaridades normativas que as diferenciam das 
autarquias comuns, como uma mais acentuada autonomia”. Assim, podemos 
classificar as autarquias especiais em duas modalidades distintas: 
→ Stricto sensu: as autarquias especiais stricto sensu são representadas pelo 
Banco Central e pelas antigas Sudan e Sudene. No entanto, devemos tomar 
cuidado, pois atualmente essas autarquias também são reconhecidas como 
agências executivas; 
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→ Agências reguladoras: essa modalidade detém uma maior autonomia, devido 
à presença de dirigentes estáveis que possuem mandatos fixos. São exemplos 
de agências reguladoras a Anatel, Anvisa, ANA, ANTT. 
 
4.2.2.3 Agência executiva x Agência reguladora 
Embora parecidas, as agências reguladoras e as agências executivas têm aspectos que 
as diferem totalmente umas das outras. Pensando nisso, verificamos a necessidade de 
enfatizar essas diferenças, observe: 
 
AGÊNCIA EXECUTIVA AGÊNCIA REGULADORA 
São órgãos, autarquias ou fundações que 
assinam o contrato de gestão, e não novas 
entidades. 
São novas entidades criadas com o intuito de 
aplicar o poder normativo em determinado 
setor. As agências reguladoras são 
consideradas autarquias. 
Visam atuar no exercício de tarefas 
públicas, no âmbito privado, com mais 
autonomia. 
São criadas com o objetivo de regulamentar, 
controlar e fiscalizar setores privados. 
Surgem após a celebração do contrato de 
gestão, com a devida reestruturação 
institucional. 
Considerando que são autarquias, nascem e 
são extintas diretamente através de “Lei”. 
A agência reguladora pode ser criada por 
medida provisória com a posterior edição da 
lei específica (ex.: Agência Nacional de 
Mineração) 
No âmbito federal, são reconhecidas por 
ato discricionário do Presidente da 
República. 
Podem ser criadas em todas as esferas e não 
somente a nível federal. 
Ex.: INMETRO/ ADA/ ADENE Ex.: art. 2º, Lei 13.848/19 
 
4.2.2.4 Comissão de valores mobiliários 
Existe uma grande discussão da doutrina e jurisprudência sobre a classificação da 
Comissão de Valores Mobiliários – CVM, se pode ou não considerada uma agência 
reguladora. 
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Uma parcela da doutrina defende que o rol elencado no art. 2º da Lei 13.848/19 é 
taxativo em afirmar quais são as agências reguladoras e, como a CVM não está 
disposta nesse rol, não poderia ser enquadrada nessa modalidade. 
 
No entanto, a Lei 10.411/02, que alterou a lei sobre mercado de valores mobiliários 
(Lei 6.385/76), fez constar em seu art. 5º que “a Comissão de Valores Mobiliários é 
uma entidade autárquica em regime especial vinculada ao Ministério da Fazenda, com 
personalidade jurídica e patrimônio próprios, dotada de autoridade administrativa 
independente, ausência de subordinação hierárquica, mandato fixo e estabilidade de 
seus dirigentes, e autonomia financeira e orçamentária”. 
 
Isto é, a CVM detém todas as características e prerrogativas de uma autarquia, assim 
como a agência reguladora, mas, por uma mera formalidade legislativa, não será 
considerada uma agência reguladora. 
 
4.2.2.5 Autarquia territorial 
As autarquias territoriais são uma espécie de departamentos geográficos, que serão 
criados e conduzidos pela União. Essa espécie de autarquia encontra previsão no art. 
18, § 2º da Constituição Federal. 
Art. 18 [...] § 2º Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em 
Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar. 
 
4.2.2.6 Autarquia corporativa 
De acordo com Alexandre Mazza (2019, p. 213), as autarquias corporativas, “também 
chamadas de corporações profissionais ou autarquias profissionais, são entidades 
com atuação de interesse público encarregadas de exercer controle e fiscalização 
sobre determinadas categorias profissionais”. 
 
Entretanto, existe um ponto controverso com relação à Ordem dos Advogados do 
Brasil, que embora seja considerada um conselho de classe, perdeu o status de 
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autarquia no Supremo Tribunal Federal e, é considerada uma entidade sui generis. 
 
4.2.2.7 Autarquia fundacional 
As autarquias fundacionais, segundo Alexandre Mazza (2019, p. 213), “são criadas 
mediante a afetação de determinado patrimônio público a certa finalidade. São 
conhecidas como fundações públicas”. Assim, Maria Sylvia Di Pietro (2019) 
complementa dizendo que essa espécie de autarquia possui um regime jurídico 
semelhante ao das pessoas jurídicas públicas administrativas; seja nas relações 
perante a Administração Pública, seja nas relações com terceiros, elas observam as 
regras de direito público. 
 
 
 
4.3 Fundações Públicas 
As fundações remontam um passado distante, uma vez que foram pensadas 
inicialmente para organizar o patrimônio capitalizado pela igreja católica na idade 
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média. Assim, podemos dizer que essas entidades são pessoas jurídicas compostas 
por um patrimônio personalizado, destinado pelo seu fundador a uma finalidade 
específica, de modo que poderão ter natureza de direito público ou privado, 
dependendo da origem dos bens e valores que a compõe. 
 
Neste sentido, José dos Santos Carvalho Filho (2019, p. 764) complementa dizendo 
que, as fundações públicas “não pode abstrair-se da figura daquele que faz a dotação 
patrimonial – o instituidor – e, embora a lei civil não seja expressa, é também inerente 
às fundações sua finalidade social, vale dizer, a perseguição a objetivos que, de alguma 
forma, produzam benefícios aos membros da coletividade”. 
 
As fundações estão previstas constitucionalmente no art. 37, inciso XIX, de modo que, 
“somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de 
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei 
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”. 
 
 
 
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 Características 
As principais características das fundações públicas são: 
• A criação das fundações é autorizada por lei específica, mas é através de uma 
lei complementar que o seu objeto será definido (áreas de sua atuação); 
• O art. 5º, inciso IV, do Decreto Lei nº 200/67 foi recepcionado pela Constituição 
Federal de 1988 como Lei Complementar, no aspecto das fundações públicas. 
• É uma pessoa jurídica de direito público; 
• Regime de pessoal – os servidores ocupam um cargo público e devem seguir o 
regime estatutário; 
• Regime tributário – possuem imunidade de impostos no que se refere ao 
patrimônio, renda e serviços relacionados às suasfinalidades essenciais; 
• Desempenha serviço público descentralizado, voltado para área social. 
 
Por fim, o § 3º do art. 5º do Decreto Lei nº 200/1967 determina que as fundações 
públicas só adquirem personalidade jurídica com a inscrição da escritura pública de 
sua constituição no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, não se lhes aplicando as demais 
disposições do Código Civil concernentes às fundações. 
 
 As fundações e o Código Civil 
O Código Civil separa um capítulo específico, no título das pessoas jurídicas, para 
tratar das fundações privadas. Assim, a partir do art. 62 vemos uma série de exigências 
a cumprir para que uma fundação seja criada. 
 
Inicialmente, para criar uma função, o seu instituidor deverá fazer, através de uma 
escritura pública ou de um testamento, a dotação especial de bens livres, 
especificando o fim a que se destina e declarando se quiser a maneira como será 
administrada. Contudo, a fundação somente poderá constituir-se para fins de (objeto): 
✓ assistência social; 
✓ cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico; 
✓ educação; 
✓ saúde; 
✓ segurança alimentar e nutricional; 
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✓ defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do 
desenvolvimento sustentável; 
✓ pesquisa científica, desenvolvimento de tecnologias alternativas, modernização 
de sistemas de gestão, produção e divulgação de informações e conhecimentos 
técnicos e científicos; 
✓ promoção da ética, da cidadania, da democracia e dos direitos humanos; 
✓ atividades religiosas. 
 
Por fim, o Ministério Público do Estado será o responsável por fiscalizar as fundações 
públicas, de modo que, se funcionarem no Distrito Federal ou em Território, caberá o 
encargo ao Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, ou, ainda, se 
estenderem a atividade por mais de um Estado, caberá o encargo, em cada um deles, 
ao respectivo Ministério Público. 
 
 Natureza jurídica 
A natureza jurídica da fundação pública é um ponto muito debatido na doutrina e na 
jurisprudência. De acordo com o art. 5º, inciso IV, do Decreto Lei nº 200/67, as 
fundações públicas são entidades dotadas de personalidade jurídica de direito 
privado. Por outro lado, o art. 37, inciso XIX, da Constituição Federal não menciona a 
natureza jurídica da entidade, classificando-a apenas como “fundação”. Por isso, uma 
corrente defende que, ainda que as fundações sejam criadas pelo Poder Público, 
sempre terão personalidade jurídica de direito privado. 
 
Existe ainda um segundo posicionamento, adotado pelo Supremo Tribunal Federal, 
que defende a possibilidade de as fundações públicas possuírem natureza jurídica de 
direito público (autarquia fundacional) e privado, uma vez que a sua personalidade 
jurídica será definida através da lei que a constitui. Logo, de acordo com essa corrente, 
por mais que os bens utilizados para a sua constituição tenham origem privada, é 
possível que a fundação possua natureza de direito público. 
 
Por fim, é certo que a natureza jurídica interfere na criação da fundação: se a entidade 
tiver personalidade jurídica de direito público, será constituída através de lei criadora, 
de modo que a sua personalidade jurídica surge com a publicação da lei; por outro 
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lado, se a fundação tiver personalidade jurídica de direito privado, será criada através 
de lei autorizadora, sendo obrigatório o registro no cartório competente, uma vez que 
personalidade jurídica só é adquirida com o registro do estatuto ou do contrato social 
no Cartório de Registro Civil de Pessoas Jurídicas, considerando as regras do 
ordenamento civil. 
 
Para facilitar sua compreensão, elaboramos um quadro comparando as fundações 
públicas de direito público, públicas de direito privado e as fundações privadas de 
direito privado: 
 
FUNDAÇÕES 
 
Públicas de Direito 
Público 
Públicas de Direito 
Privado 
Privadas de Direito 
Privado 
Base 
legal 
Art. 37, XIX da CF + 
Art. 19 do ADCT + 
Art. 5º, IV do DL 
200/67 
Art. 37, XIX da CF + 
Art. 5º, IV do DL 
200/67 
Art. 62 – 69 do 
Código Civil 
Privilégio 
tributário 
SIM – o art. 150, § 2º não distingue, logo a 
imunidade é entregue a ambas as fundações 
mantidas pelo poder público. 
DEPENDE – se a 
fundação tiver caráter 
assistencial e 
educacional sim. 
Prerrogativas 
Processuais 
SIM, da mesma forma 
que as autarquias 
NÃO possuem prerrogativas processuais 
Proteção aos 
bens 
SIM, da mesma forma 
que as autarquias 
DEPENDE – somente 
aqueles bens afetados 
ao serviço público 
recebem a proteção 
NÃO 
Controle pelo 
MP 
STF – SIM (MPF) 
DOUTRINA - NÃO 
SIM – são controladas pelo MPE OU MPDFT 
(art. 66, § 1º do Código Civil) 
Quadro 5 - Quadro comparativo das fundações públicas de direito público, públicas de direito privado e as fundações 
privadas de direito privado. 
Fonte: Núcleo Editorial Focus 
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 Empresas Estatais 
O gênero empresas estatais abrange empresa pública, sociedade de economia mista 
e, para alguns doutrinadores, as empresas subsidiárias, sendo novas pessoas jurídicas 
desenvolvidas a partir das empresas públicas e das sociedades de economia mista. 
Nos termos de Oliveira (2021, p. 235), “a expressão “empresas estatais” compreende 
toda e qualquer entidade, civil ou comercial, sob o controle acionário do Estado”. As 
empresas estatais são criadas por um processo de descentralização, através de lei 
autorizadora, com o posterior registro no cartório competente, mas sua extinção só 
será possível através de lei específica. Além disso, “o Estado pode assumir o controle 
acionário de empresas privadas que passarão a integrar a Administração Indireta, com 
participação acionária minoritária de particulares, mas não se confundem com as 
demais estatais, pois não houve lei autorizativa para a sua instituição, requisito 
indispensável para a caracterização da sociedade de economia mista”. 
 
Além disso, as empresas estatais possuem personalidade jurídica de direito privado e 
são caracterizadas pelo fato de o poder público ter a maioria do capital votante. Assim, 
ficam excluídas desta classificação e da Administração Indireta as entidades privadas 
que possuem participação minoritária do Estado. 
 
4.3.4.1 Empresa Pública 
As empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado, compostas por um 
capital exclusivamente público. São criadas com o intuito de prestar de serviços 
públicos ou explorar de atividades econômicas, sob qualquer modalidade empresarial, 
podendo, inclusive, ser composta por um ou mais sócios, desde que todo o dinheiro 
investido nela seja público. 
 
Neste sentido, o art. 3º da Lei 13.303/2016 afirma que empresa pública “é a entidade 
dotada de personalidade jurídica de direito privado, com criação autorizada por lei e 
com patrimônio próprio, cujo capital social é integralmente detido pela União, pelos 
Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios”. 
 
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4.3.4.2 Sociedade de Economia Mista 
As sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado, criadas para 
a prestação de serviços públicos ou exploração de atividade econômica. Compostas 
por um capital misto, em sua maioria público, conferindo o controle acionário ao ente 
que criou a sociedade. Ex.: o capital da sociedade de economia mista X é dividido em 
60% público e 40% privado. 
 
Além disso, as sociedades de economia mista, diferente das empresas públicas, só 
poderão ser constituídas sob o regime societário da sociedade anônima - S/A, com 
capitalaberto ou fechado. Em consonância, o art. 4º da Lei 13.303/2016 estabelece 
que sociedade de economia mista “é a entidade dotada de personalidade jurídica de 
direito privado, com criação autorizada por lei, sob a forma de sociedade anônima, 
cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União, aos Estados, ao 
Distrito Federal, aos Municípios ou a entidade da administração indireta”. 
 
Para facilitar sua compreensão, listamos as principais diferenças entre as empresas 
públicas e as sociedades de economia mista: 
 
Empresa Pública Sociedade de Economia Mista 
O capital é 100% público 
• DL 200/67 
• Lei 13.330/2016 – EE 
Admite mais de um ente para a formação do 
capital, desde que a maioria do capital 
permaneça público – art. 3º, Lei 13.330/16. 
O capital será majoritariamente público, 
admitindo-se, portanto, capital privado na 
composição do capital social da sociedade 
de economia mista. 
Admite-se a adoção de qualquer espécie 
societária, podendo, inclusive, ser composta 
por um único sócio. 
Admite-se apenas a Sociedade Anônima – 
art. 4º, Lei 13.330/2016. 
A competência da empresa pública federal: 
justiça federal – art. 109, I, CF. 
A competência da empresa pública estadual 
ou municipal e da sociedade de economia 
mista: justiça comum estadual. 
Quadro 6 - Principais diferenças entre as empresas públicas e as sociedades de economia mista. 
Fonte: Núcleo Editorial CENES 
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Contudo, exceto pelos pontos elencados acima, as empresas públicas e as sociedades 
de economia mista possuem as mesmas características, pois o objeto de cada uma 
será definido com a sua criação, podendo ser exploradoras de atividade econômica 
ou prestadoras de serviço público. Segundo Alexandre Mazza (2019, p. 239), as 
características básicas das prestadoras de serviço público e das exploradoras de 
atividade econômica são: 
 
PRESTADORAS DE SERVIÇO PÚBLICO 
✓ Recebem imunidade tributária; 
✓ bens públicos, não estão sujeitos a penhora; 
✓ responsabilidade objetiva (sem comprovação de culpa) pelos prejuízos 
causados; 
✓ submetem-se a execução por precatórios; 
✓ Estado é responsável subsidiário pela quitação da condenação indenizatória; 
✓ estão sujeitas à impetração de mandado de segurança e sofrem uma 
influência maior dos princípios e normas do Direito Administrativo. 
 
EXPLORADORAS DE ATIVIDADE ECÔNOMICA 
✓ Não têm imunidade tributária; 
✓ bens são privados, estão sujeitos a penhora; 
✓ responsabilidade subjetiva (com comprovação de culpa) pelos prejuízos 
causados; 
✓ sofrem execução comum (sem precatório); 
✓ Estado não é responsável por garantir o pagamento da indenização, não se 
sujeitam à impetração de mandado de segurança contra atos relacionados à 
sua atividade-fim e sofrem menor influência do Direito Administrativo. 
 
Por fim, é importante ressaltar que a definição do objeto influencia no regime jurídico 
da empresa, pois as empresas estatais terão regime jurídico misto, podendo abranger 
tanto o público quanto o privado. Além disso, os empregados públicos das empresas 
estatais estão vinculados ao sistema celetista, isto é, obedecem às normas 
estabelecidas na Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). 
 
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Tabela comparativa 
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4.3.4.3 Subsidiárias 
As subsidiárias são pessoas jurídicas controladas pelas empresas estatais, ou seja, 
pelas empresas públicas ou pelas sociedades de economia mista. Nas palavras de José 
dos Santos Carvalho Filho (2019, p. 721), “subsidiárias são aquelas pessoas jurídicas 
cujas atividades se sujeitam a gestão e controle de uma empresa pública ou de uma 
sociedade de economia mista. Estas caracterizam-se como primárias (ou empresas de 
primeiro grau) e são controladas diretamente pelo ente federativo. Aquelas – também 
denominadas de empresas de segundo grau – são subsidiárias, porque seu controle 
estatal não é direto, mas sim indireto, sendo atribuído a uma empresa pública ou 
sociedade de economia mista”. 
 
No entanto, o estudo das subsidiárias guarda algumas controvérsias na doutrina e nos 
tribunais superiores. De acordo com o art. 37, inciso XX, da Constituição Federal, as 
empresas subsidiárias devem ser criadas através de LEI ESPECÍFICA. Por outro lado, o 
Supremo Tribunal Federal entende que para a criação de uma subsidiária, basta uma 
LEI GERAL que autorize, não é necessário aguardar todo o trâmite político de uma lei 
específica. 
 
Ainda, no que diz respeito a extinção das empresas subsidiárias, o STF estabelece que 
não é necessária a elaboração de lei autorizativa. Embora a empresa principal 
(empresa pública ou sociedade de economia mista) precise da lei autorizativa para 
formalizar sua extinção. 
 
5 Tabela comparativa 
Para facilitar sua compreensão, elaboramos uma tabela comparativa relacionando 
todos os entes da Administração Pública Indireta, com suas principais características. 
 
 
 
 
Fundamentos Essenciais de Direito Administrativo | 
Tabela comparativa 
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Autarquia Fundação Pública Empresa Pública 
Sociedade de Eco. 
Mista 
D
e
fi
n
iç
ã
o
 
São pessoas 
jurídicas de direito 
público, dotadas de 
capital 
exclusivamente 
público, com 
capacidade 
administrativa, 
criada para a 
prestação de 
serviço público. 
É uma pessoa 
jurídica composta 
por um patrimônio 
personalizado 
destinado pelo seu 
fundador, para uma 
finalidade 
específica. Pode ser 
pública ou privada, 
a depender da 
origem dos seus 
bens e valores. 
São pessoas 
jurídicas de direito 
privado, compostas 
por um capital 
exclusivamente 
público, criadas 
para a prestação de 
serviços públicos ou 
exploração de 
atividades 
econômicas, sob 
qualquer 
modalidade 
empresarial. 
São pessoas 
jurídicas de direito 
privado, criadas 
para a prestação de 
serviços públicos ou 
exploração de 
atividades 
econômicas, com o 
capital misto, sob 
o regime jurídico de 
sociedade 
anônima – S/A. 
C
a
ra
c
te
rí
st
ic
a
s 
- Autoadministração 
- Capacidade financeira 
- Patrimônio próprio 
- Regime ESTATUTÁRIO 
- Autoadministração 
- Capacidade financeira 
- Patrimônio próprio 
- Regime CELETISTA 
C
o
n
tr
o
le
 
Não há hierarquia ou subordinação, os entes apenas estão vinculados aos órgãos e 
sofrem um controle interno e externo. Eles estão sujeitos aos 3 controles 
(administrativo, legislativo e o judiciário). 
C
ri
a
çã
o
 e
 e
x
ti
n
çã
o
 
São criadas e 
extintas, 
diretamente por lei 
específica. 
A lei específica 
autoriza sua criação 
e a lei 
complementar 
define sua área de 
atuação. Já, no caso 
da fundação pública 
com personalidade 
jurídica de direito 
privado será criada 
através de lei 
autorizadora, sendo 
obrigatório o 
registro no cartório 
competente. 
A lei específica autoriza sua criação, 
porém ela só se efetiva com o registro dos 
atos constitutivos no respectivo Cartório. 
 
A extinção se realizará apenas por meio 
de lei específica. 
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Conclusão 
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P
ri
v
il
é
g
io
 
Não está sujeita a falência, têm prazos 
processuais diferenciados e recebe 
imunidades tributárias. 
As prestadoras de serviços público têm 
iguais privilégios (ex.: Correios) 
 
As exploradoras de atividade econômica 
não possuem privilégios (ex.: C.E.F) 
R
e
sp
. 
d
o
 E
st
a
d
o
 
Responsabilidade objetiva 
- Independe de comprovação de culpa; 
- Teoria do risco administrativo. 
Responsabilidade objetiva 
- Para as empresas públicas e sociedades 
de economia mista, prestadoras de 
serviços públicos; 
 
Responsabilidade subjetiva 
- Para as empresas públicas e sociedades 
de economia mista, exploradoras de 
atividade econômica. 
P
e
n
h
o
ra
 
Não é possível Não é possívelNo caso das prestadoras de serviço 
público, não cabe o instituto da penhora, 
visto que os bens são afetados; 
No caso das exploradoras de atividade 
econômica, a penhora é plenamente 
possível. 
E
x
e
m
p
lo
s 
INCRA, BACEN, 
INSS, IBAMA, CVM, 
ANA, ANVISA 
FUNAI, Butantã, 
IBEGE, FNS 
BNDES, CEF, 
CORREIOS, SERPRO, 
Radiobrás 
Banco do Brasil, 
Petrobrás, 
Eletrobrás 
 
6 Conclusão 
Neste módulo vimos que a organização administrativa resulta de um conjunto de 
normas jurídicas que regem a competência, as relações hierárquicas, a situação 
jurídica e as formas de atuação e controle dos órgãos e pessoas no exercício da função 
administrativa, e que a acepção pacífica em relação ao Órgão Público pauta-se na 
premissa de que ao órgão é atribuída a vontade da pessoa jurídica a que se vincula. 
Assim, os agentes que compõem esses órgãos exercem sua função com o objetivo de 
alcançar a vontade estatal. 
 
Ainda, falamos sobre as formas de atuação no âmbito administrativo e a divisão da 
Administração em administração pública direta e administração pública indireta, 
sendo a primeira composta basicamente pelo Estado e seus órgãos (União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios) e a segunda constituída de entidades dotadas de 
Fundamentos Essenciais de Direito Administrativo | 
Referências Bibliográficas 
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personalidade jurídica própria, oriundas do processo de descentralização (autarquias, 
fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista). 
 
Desta forma, verificamos que, no Direito Administrativo, a Organização Administrativa 
é a matéria que estuda a estruturação da Administração Pública, dos órgãos e das 
pessoas jurídicas que a compõem no exercício da função administrativa. 
 
7 Referências Bibliográficas 
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 33 ed. São 
Paulo: Atlas, 2019. 
CARVALHO, Matheus. Manual do Direito Administrativo. – 7. ed. Salvador: 
JusPODIVM, 2020. 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 32 ed. Rio de Janeiro: 
Forense, 2019. 
______. Direito administrativo. 33 ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2020. 
MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 9 ed. São Paulo: Saraiva 
Educação, 2019. 
MEIRELLES, Hely Lopes; BURLE FILHO, José Emmanuel. Direito administrativo 
brasileiro. 42 ed. São Paulo: Malheiros, 2016. 
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. O Direito Administrativo no século XXI. Belo 
Horizonte: Fórum, 2018. 
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de direito administrativo. – 9. ed. – Rio 
de Janeiro: Forense, 2021. 
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Referências Bibliográficas 
www.cenes.com.br | 48 
 
 
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Introdução 
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DISCIPLINA 
FUNDAMENTOS ESSENCIAIS DE 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
CONTEÚDO 
Atos Administrativos 
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Introdução 
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Introdução 
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Sumário 
Sumário ------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 3 
1 Introdução --------------------------------------------------------------------------------------------------- 4 
2 Atos e Fatos Jurídicos ------------------------------------------------------------------------------------- 4 
2.1 Ato da Administração e Ato Administrativo ---------------------------------------------------------------------- 6 
2.1.1 Atos de Direito Privado ------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 8 
2.1.2 Atos materiais da Administração ------------------------------------------------------------------------------------------------ 9 
2.1.3 Atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor ------------------------------------------------------------------------------ 9 
2.1.4 Atos políticos ou de governo ----------------------------------------------------------------------------------------------------- 9 
2.1.5 Contratos ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 9 
2.1.6 Consórcios e Convênios ---------------------------------------------------------------------------------------------------------- 10 
2.1.7 Atos normativos da Administração ------------------------------------------------------------------------------------------- 10 
2.1.8 Atos administrativos propriamente ditos ----------------------------------------------------------------------------------- 11 
2.2 Ato Administrativo e Fato Administrativo ---------------------------------------------------------------------- 11 
2.3 Elementos/requisitos de validade do ato administrativo -------------------------------------------------- 12 
2.3.1 Existência do Ato Administrativo ---------------------------------------------------------------------------------------------- 13 
2.3.2 Validade do Ato Administrativo ----------------------------------------------------------------------------------------------- 14 
2.3.3 Eficácia do Ato Administrativo ------------------------------------------------------------------------------------------------- 27 
2.4 Atributos/características dos atos administrativos ---------------------------------------------------------- 29 
2.4.1 Presunção de legitimidade e veracidade ------------------------------------------------------------------------------------ 30 
2.4.2 Autoexecutoriedade -------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 31 
2.4.3 Imperatividade --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 33 
2.4.4 Tipicidade ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 34 
2.5 Classificação de atos administrativo ------------------------------------------------------------------------------36 
2.5.1 Quanto ao regramento ---------------------------------------------------------------------------------------------------------- 37 
2.5.2 Quanto ao destinatário ---------------------------------------------------------------------------------------------------------- 37 
2.5.3 Quanto ao alcance ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 38 
2.6 Espécies de Atos Administrativos --------------------------------------------------------------------------------- 40 
2.7 Forma de extinção do ato administrativo ----------------------------------------------------------------------- 44 
2.7.1 Anulação ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 47 
2.7.2 Revogação --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 47 
2.8 Convalidação ------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 48 
3 Conclusão --------------------------------------------------------------------------------------------------- 51 
4 Referências Bibliográficas ------------------------------------------------------------------------------ 52 
 
 
Fundamentos Essenciais de Direito Administrativo | 
Introdução 
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1 Introdução 
Os atos administrativos representam a manifestação unilateral da vontade da 
Administração Pública e de seus delegatários no exercício da função pública, sob a 
perspectiva de atingir a produção de efeitos jurídicos necessários à implementação 
do interesse público. 
 
Nesse aspecto, os atos administrativos são dotados de diversas características que os 
distinguem dos demais atos, em especial do ato privado, podendo ser classificados 
de diversas formas e agrupados em espécies de acordo com a presença de 
características similares. Neste sentido, os atributos próprios do ato público são a 
presunção de legitimidade e veracidade, a autoexecutoriedade, a imperatividade e a 
tipicidade. Apresentam, ainda, classificações próprias quanto ao regramento, 
destinatário e alcance. Em relação à espécie, podem ser categorizados como 
normativos, ordinatórios, negociais, enunciativos e punitivos. 
 
Tendo em vista que sua criação se dá propriamente para manifestar a vontade da 
administração e alcançar o cumprimento do interesse público, os atos públicos 
podem, não obstante, apresentar defeitos que configuram atos viciados, que podem 
ou não ser sanados. Nesse enquadramento, a depender em qual dos elementos se 
encontra o vício, os atos podem ser anulados, revogados ou convalidados. 
 
Neste material, você irá aprender a conceituar o ato administrativo e distinguir os 
elementos e requisitos essenciais a sua existência, validade e eficácia, bem como os 
atributos inerentes ao ato administrativo, as classificações, espécies e as circunstâncias 
mediante as quais o ato pode ser anulado. 
 
2 Atos e Fatos Jurídicos 
Primeiramente, é importante destacar a distinção entre os conceitos de ato e fato. De 
acordo com Matheus Carvalho (2020, p. 161), conceitua-se como fato jurídico 
qualquer acontecimento decorrente de condutas humanas ou da sucessão de eventos 
alheios que interferem nas relações travadas entre as pessoas, necessitando 
consequentemente de regulamentação mediante normas jurídicas. Em síntese, são os 
Fundamentos Essenciais de Direito Administrativo | 
Atos e Fatos Jurídicos 
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fatos dos quais originam e extinguem-se as relações de direito. 
 
O autor afirma que os fatos jurídicos podem ser divididos em “fatos da natureza” (ou 
fatos jurídicos strictu sensu) e “fatos de pessoas” – também denominados atos 
jurídicos. São exemplos de fatos que quando atingem a órbita jurídica ganham o 
status de fatos jurídicos strictu sensu o nascimento e a morte, uma vez que “não 
decorrem da manifestação da vontade do agente”. 
 
Diferentemente do fato, o ato é essencialmente uma manifestação de vontade. Assim, 
o ato jurídico é conceituado como “o ato humano que manifesta a vontade, de forma 
a interferir no direito” (CARVALHO, 2020, p. 161). Por exemplo, quando duas pessoas 
se casam voluntariamente, se esta exposição da vontade atingir a órbita do direito, 
esta manifestação de vontade será chamada de ato jurídico. 
 
 
 
Dentro da órbita do direito, se o acontecimento atingir mais especificamente a seara 
do Direito Administrativo, ele será denominado administrativo. Por exemplo, o 
falecimento de um servidor público é um fato administrativo, extingue-se a relação 
do servidor com o Estado, abre-se a vaga do cargo, e em consequência um concurso 
público poderá ser realizado para o preenchimento dele. 
 
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Atos e Fatos Jurídicos 
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Na hipótese de a atuação humana voltada para a produção de efeitos jurídicos 
interferir na estrutura do Direito Administrativo, tem-se um ato administrativo 
regulamentado por normas do Direito Público. Item sobre o qual falaremos na 
sequência. 
 
2.1 Ato da Administração e Ato Administrativo 
Conforme explica Di Pietro (2019), “todo ato praticado no exercício da função 
administrativa é ato da Administração”, pois decorre da manifestação da sua vontade 
a edição desses atos. Grosso modo, a expressão “ato da Administração” é utilizada em 
sentido amplo, pode abarcar tanto os atos regidos pelo direito público como pelo 
direito privado. 
 
Já a expressão “ato administrativo” abrange apenas determinada categoria de atos 
praticados no exercício da função administrativa, a de atos regidos pelo direito 
público. Assim, a manifestação de vontade do particular que presta serviços em nome 
da administração também é chamada de ato administrativo, pois sempre será regida 
pelas regras de direito público. 
 
Ato administrativo é a manifestação de vontade do Estado ou de quem o represente 
(concessionárias e permissionárias) que tem o condão de criar, modificar ou extinguir 
direitos, sempre perseguindo o interesse público. Com esse entendimento, Mazza 
(2019) esclarece que “podemos definir ato administrativo como toda manifestação 
expedida no exercício da função administrativa, com caráter infralegal, consistente na 
emissão de comandos complementares à lei, com a finalidade de produzir efeitos 
Fundamentos Essenciais de Direito Administrativo | 
Atos e Fatos Jurídicos 
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jurídicos.” Por Exemplo, se o Estado manifesta a vontade de adquirir uma casa, deverá 
produzir o ato da desapropriação. 
 
Em consonância, Hely Lopes Meirelles (2015) define o ato administrativo da seguinte 
maneira: “ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da 
Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, 
resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos 
administrados ou a si própria”. 
 
 
 
Vale reiterar que no grupo dos atos da administração enquadram-se a manifestação 
da vontade unilateral ou bilateral da administração seja ela do ireito público ou do 
direito privado. Os três poderes podem emitir atos no uso das suas prerrogativas, 
sempre regidos pelo direito público, sob o manto dos três controles – administrativo, 
legislativo e judiciário. 
 
Atos 
administrativos 
FORA DA 
ADMINISTRAÇÃO 
(seguem regime 
de direito 
público)
Atos da administração 
regidos pelo DIREITO 
PRIVADO
Atos da 
administração 
regidos pelo 
DIREITO PÚBLICO
Todo ato praticado pela administração é ato da administração, seja sob regime 
de direito público ou direito privado. Quando o ato é praticado sob regime de 
direito público, ele ganha uma “roupagem especial” e passa a ser chamado de 
ato administrativo. 
Os atos da 
administração 
regidos pelo 
direito público 
são chamados 
de ATOSADMINISTRA
TIVOS 
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Atos e Fatos Jurídicos 
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Veja, no quadro a seguir, a definição de alguns conceitos que entornam o fato e o ato 
jurídico. 
 
Fatos jurídicos em sentido amplo 
É o universo de eventos. Fato jurídico lato sensu é o elemento que dá origem aos direitos 
dos sujeitos, impulsionando a criação da relação jurídica, concretizada pelas normas 
jurídicas. Em termos mais simples, é todo acontecimento que possui algum significado para 
o direito. 
 
Fatos jurídicos em sentido estrito 
São eventos da natureza (catástrofe, morte natural). É o acontecimento independente da 
vontade humana que produz efeitos jurídicos. Por exemplo, nascimento, maioridade, 
decurso do tempo, catástrofe natural que ocasiona a destruição de bens etc. 
 
Atos jurídicos em sentido amplo 
São eventos humanos (produzem consequência jurídica). É o evento dependente da 
vontade humana que possui a finalidade de realizar modificações no mundo jurídico. 
 
Atos ilícitos 
São atos produzidos em desacordo com o ordenamento (exemplo do ato ilegal). 
 
Atos jurídicos em sentido estrito 
São atos com efeitos predeterminados pelo ordenamento. 
 
Atos-fatos jurídicos 
São eventos humanos destituídos de vontade (exemplo da prescrição e decadência). 
 
Quadro 1 - Diferença entre fatos e atos jurídicos. 
Fonte: Núcleo Editorial Focus 
 
Dentre outros, podemos citar como exemplo de atos da Administração os seguintes: 
 
2.1.1 Atos de Direito Privado 
São aqueles praticados pela Administração despidos das prerrogativas de direito 
público. Na prática destes atos regidos primordialmente pelo Direito Privado, a 
Administração Pública se nivela ao particular, renunciando à supremacia do poder, 
dependendo sempre da concordância da parte interessada para alterar, revogar ou 
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anular os atos. Podemos citar como exemplo a compra, venda ou locação e atos de 
doação sem encargos legais. 
 
2.1.2 Atos materiais da Administração 
São chamados também de fatos administrativos, pois não manifestam a vontade do 
Estado. São atos de mera execução de atividade, como aqueles que determinam a 
demolição de estabelecimento em ruínas. 
 
2.1.3 Atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor 
São aqueles que não geram efeitos jurídicos imediatos, pois também não expressam 
uma vontade. São exemplos os atestados, certidões e pareceres. 
 
2.1.4 Atos políticos ou de governo 
Conforme explica Hely Lopes Meirelles, os atos políticos ou de governo são aqueles 
“praticados por agentes do Governo no uso de competência constitucional, que se 
fundam na ampla liberdade de apreciação da conveniência ou oportunidade de sua 
realização, sem se aterem a critérios jurídicos preestabelecidos”. São atos 
governamentais sujeitos ao constitucionalismo, “de negócios públicos, e não 
simplesmente de execução de serviços públicos. Daí seu maior discricionarismo e, 
consequentemente, as maiores restrições para o controle judicial” (MEIRELES, 2015, p. 
849). São exemplos a sanção e o veto. 
 
2.1.5 Contratos 
São atos em que a vontade é manifestada de forma bilateral. Podemos entender o 
contrato como uma dupla ação, que irá existir com clausulas necessárias e 
exorbitantes. 
 
Os contratos administrativos são celebrados entre a Administração Pública e o 
particular para a execução de atividade de interesse público, são predominantemente 
regidos pelo Direito Público e possuem como característica fundamental a presença 
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de cláusulas exorbitantes, que “são regras que conferem poderes contratuais 
especiais, projetando a Administração Pública para uma posição de superioridade 
diante do particular contratado” (MAZZA, 2019, p. 680). Mesmo que não expressas no 
instrumento contratual, são aplicáveis em virtude da supremacia do interesse público 
sobre o privado. 
 
Já os contratos privados possuem apenas clausulas necessárias, este tipo de contrato 
é predominantemente regido pelo direito privado, nele “a Administração Pública e o 
particular estão em relativa igualdade” (OLIVEIRA, 2021, p. 897). 
 
2.1.6 Consórcios e Convênios 
São a manifestação da vontade da Administração Pública de forma plurilateral. Os 
contratos de consórcio público são ajustes celebrados por entes federados. Estes atos 
são 
precedidos de protocolo de intenção e aprovação legislativa, no qual delegam a gestão 
associada de serviços públicos e a realização de objetivos de interesses comuns, de 
conformidade com as normas legais, as cláusulas do protocolo e as do próprio contrato, 
inclusive as cláusulas que definem a sua personalidade jurídica, como associação pública de 
direito público ou como pessoa jurídica de direito privado, sem fins econômicos (MEIRELES, 
2015, p. 307). 
 
2.1.7 Atos normativos da Administração 
São aqueles dotados de generalidade e abstração, com conteúdo de leis, e só 
considerados atos administrativos formalmente, como os decretos, resoluções, 
regimentos. Os atos normativos, como explica Hely Lopes Meirelles, “nascem sempre 
com imperatividade, ou seja, com a força impositiva própria do Poder Público” e 
obrigam o particular ao fiel atendimento, sob pena de se sujeitar à execução forçada 
pela Administração (atos executórios) ou pelo Judiciário (atos não autoexecutórios). 
 
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2.1.8 Atos administrativos propriamente ditos 
São aqueles “por meio dos quais a Administração Pública atua, no exercício da função 
administrativa, sob o regime de direito público e ensejando manifestação da vontade 
do Estado ou de quem lhe faça as vezes” (CARVALHO, 2020, p. 264). 
 
2.2 Ato Administrativo e Fato Administrativo 
Da mesma forma que não se confundem os atos com os fatos jurídicos, não devem 
ser confundidos os atos com os fatos administrativos. Fato administrativo tem o 
sentido de atividade material no exercício da função administrativa, que visa efeitos 
de ordem prática para a Administração. 
 
Conforme explica Rafael Rezende Oliveira (2021, p. 508), os fatos administrativos “são 
eventos materiais que podem repercutir no mundo jurídico (ex.: falecimento do 
agente público acarreta a vacância do cargo)”. Contudo, em determinadas hipóteses, 
“os fatos representam simples acontecimentos materiais, sem produção imediata de 
efeitos jurídicos”, por exemplos a construção de uma ponte, a apreensão de 
mercadorias, a dispersão de manifestantes ou a limpeza de uma rua etc. 
 
Podemos resumir que o fato administrativo decorre da atividade material de um ato 
administrativo; da atuação administrativa que produz efeitos jurídicos de forma 
indireta; e do evento natural que produz efeitos jurídicos. Nesse sentido Rafael 
Rezende (2020) também explica que 
Normalmente, os fatos administrativos representam uma consequência dos atos 
administrativos. Todavia, em determinados casos, os fatos administrativos não guardam 
relação com os atos administrativos, tal como ocorre na desapropriação indireta por esbulho 
da Administração Pública. Independentemente dos atos administrativos e do devido processo 
legal, a Administração invade o terreno privado, afetando-o à finalidade pública, fato que 
acarreta o dever de indenizar e a perda da propriedade do particular. 
 
O Estado manifesta sua vontade através do ato administrativo, e o fato administrativo 
irá executá-la. Um grande exemplo disso é a demolição de um prédio que decorre da 
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atividade material, ou seja, um fato administrativo que teve uma ordem de serviço da 
administração, nesse caso a manifestação de vontade, um ato administrativo.2.3 Elementos/requisitos de validade do ato administrativo 
Os termos elemento e requisitos podem ser tratados como sinônimos, embora não 
exista unanimidade por parte da doutrina quanto ao uso da expressão. Em sínteses, 
os requisitos são entendidos com os elementos que um ato administrativo deve ter 
para que exista no mundo jurídico. Caso falte alguns deles, o ato é simplesmente 
considerado inexistente por terminar seu ciclo de formação. 
 
Assim como todo ato jurídico, o ato administrativo também está sujeito a três planos 
lógicos distintos, a) o plano existência, que contempla os elementos de estruturação 
do ato; a) o plano da validade, no qual verifica-se a compatibilidade do ato com o 
ordenamento jurídico; e c) o plano da eficácia, que determina a aptidão do ato para a 
produção de efeitos jurídicos (OLIVEIRA, 2021, p. 511). A esse respeito, Alexandre 
Mazza esclarece que: 
 
O plano da existência ou da perfeição consiste no cumprimento do ciclo de formação do ato. 
O plano da validade envolve a conformidade com os requisitos estabelecidos pelo 
ordenamento jurídico para a correta prática do ato administrativo. O plano da eficácia está 
relacionado com a aptidão do ato para produzir efeitos jurídicos. 
A interação do ato administrativo com cada um dos três planos lógicos não repercute nos 
demais. Constituem searas sistêmicas distintas e relativamente independentes. A única exceção 
a tal independência reside na hipótese dos atos juridicamente inexistentes, caso em que não 
se cogita de sua validade ou eficácia. Ato inexistente é necessariamente inválido e não produz 
qualquer efeito. 
 
Neste sentido, devemos ter em mente que, todo ato administrativo pode ser: 
 
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2.3.1 Existência do Ato Administrativo 
Entende-se por existente ou perfeito o ato administrativo que tem seu ciclo de 
formação encerrado, sendo considerado inexistente ou imperfeito o ato ainda em 
curso do processo constitutivo. A esse respeito, Carvalho Filho esclarece que o 
processo que define os elementos que compõem o ato administrativo pode ser mais 
ou menos longo, de modo que a perfeição do ato só irá suceder quando encerrado o 
ciclo de formação do ato, ressaltando que perfeição não significa a ausência de vícios, 
mas evidencia o sentido de “consumação”, “conclusão” (CARVALHO FILHO, 2021, p. 
233). 
 
Alexandre Mazza (2019, p. 313) explica, ainda, que a existência jurídica do ato é 
diferente da sua existência fática, exemplificando que os atos realizados em uma 
audiência presidida por um particular, que, ludibriando a todos, atua como juiz de 
direito, serão considerados juridicamente inexistentes “devido à usurpação de função 
pública”, embora tenham existido materialmente. Além disso, “a existência jurídica 
deve ser considerada à luz de um determinado ramo do Direito”, pois ao passo que 
pode preencher os requisitos necessários como ato de determinada categoria, pode 
ser inexistente para outra. 
 
Neste sentido, em consonância com os ensinamentos de Celso Antônio Bandeira de 
Mello, considera-se dois elementos (aspectos intrínsecos ao ato) e dois pressupostos 
(aspectos extrínsecos) de existência do ato administrativo. Os elementos são o 
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conteúdo e a forma; os pressupostos são o objeto e referibilidade à função 
administrativa. 
 
2.3.2 Validade do Ato Administrativo 
No plano da validade, verifica-se se o ato administrativo está em conformidade com 
os requisitos fixados no ordenamento jurídico para a sua produção, após cumprido 
integralmente o seu ciclo de formação. 
 
Conforme explica Alexandre Mazza (2019, p. 320), existem basicamente dois 
posicionamentos mais relevantes quanto às condições de validade do ato: 
 
a) Visão tradicional: sustentada por Hely Lopes Meirelles e fundamentada no art. 2º da Lei n. 
4.717/65, a Lei da Ação Popular divide o ato administrativo em cinco requisitos: competência, 
objeto, forma, motivo e finalidade. É a visão majoritária nos concursos públicos; 
b) Visão moderna: foi desenvolvida por Celso Antônio Bandeira de Mello, que identifica seis 
pressupostos de validade do ato administrativo: sujeito, motivo, requisitos procedimentais, 
finalidade, causa e formalização. 
 
Art. 2º, da Lei 4717/1965. São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades 
mencionadas no artigo anterior, nos casos de: 
a. incompetência; 
b. vício de forma; 
c. ilegalidade do objeto; 
d. inexistência dos motivos; 
e. desvio de finalidade. 
 
Neste material, focalizaremos na definição tradicional, com fundamento no art. 2º, da 
Lei n. 4.717/95, analisando cada requisito nos tópicos seguintes. 
 
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2.3.2.1 Competência 
A competência administrativa, para Meirelles (2015, p. 175) é o poder atribuído ao 
agente da Administração para o desempenho específico de suas funções”. Esse direito 
é irrenunciável, imprescritível, improrrogável e intransferível. Neste sentido, Licínia 
Rossi, 2020, explica: 
A competência funda-se na necessidade de divisão do trabalho entre os diversos órgãos 
estatais, cada qual com uma incumbência específica. A necessidade de distribuir a intensa 
quantidade de tarefas decorrentes de cada uma das funções entre os vários agentes do Estado 
tem por escopo evitar abusos e erros (quanto maior a especialidade do agente para a prática 
de certo ato, menores as chances de decisões equivocadas sobre aquela matéria). 
 
A competência é intransferível, mas não indelegável, já que é possível delegar o 
exercício da função a outrem, sendo que o agente detentor originário continua com 
sua titularidade. Matheus Carvalho, contudo, ressalta “que toda competência é 
limitada, não sendo possível a existência de agente público titular de competência 
ilimitada, haja vista o dever de observância da lei para definição dos critérios de 
legitimação para a prática de atos” (2021, p. 270). 
 
A competência é definida como o poder legalmente concedido ao agente público 
para a prática do ato, por isso é condição primeira para sua validação. Dessa forma, 
o agente da Administração só poderá fazer o que a lei autorizar ou determinar. Deste 
modo, a fonte da competência para todo sujeito que editar um ato administrativo será 
a lei ou a Constituição. 
 
2.3.2.2 Características da Competência Administrativa 
A competência possui as seguintes características: 
 
Obrigatoriedade 
Há, junto à competência, a obrigação de exercício do ato administrativo pelo agente 
público. 
 
 
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Irrenunciabilidade 
Como há previsão de lei da regra de sua competência, sendo ele um agente que visa 
sempre o interesse público, deverá seguir as suas regras de competência, sem possibilidade 
de renunciar delas. 
 
Imodificável 
A competência é imodificável pela vontade do administrador. Não pode ele modificar 
qualquer regra de competência e consequentemente o seu exercício. 
 
Não admite transação 
Como não é uma competência ligada ao seu próprio interesse, mas ao interesse da 
sociedade (interesse público) não poderá o administrador transacionar sobre as regras de 
competência. 
 
Imprescritível 
Não se pode pensar na configuração da prescrição em virtude do não exercício da 
competência para a edição do ato administrativo. 
 
Improrrogável 
Não se admite a prorrogação da competência administrativa em virtude do princípio da 
legalidade. Se a autoridade não agir do determinado modo que a lei diz, editando o ato 
administrativo, não poderá outra autoridade angariar esta competência não exercida. 
 
 
Serão permitidas a delegação e a avocação da competência administrativa.A 
delegação da competência administrativa é feita apenas de modo excepcional, e 
desde que seja justificada. A avocação também é possível, mas, do mesmo modo que 
a delegação, deverá ser realizada de modo excepcional e sempre que justificada. 
Nesse mesmo sentido, Licínia Rossi (2020), afirma que 
 
A regra é a não delegação e a não avocação. A delegação e a avocação aparecem como figuras 
excepcionais, de modo que será inválida qualquer delegação ou avocação que de alguma 
forma suprima a competência dos administradores (conforme prevê o art. 15 da Lei n. 
9.784/99). 
 
 
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Lei 9.784/1999. 
 
Art. 11. A competência é irrenunciável (regra) e se exerce pelos órgãos administrativos a 
que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente 
admitidos (exceções). 
 
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente 
justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente 
inferior. 
 
2.3.2.3 Critérios Definidores: 
Como vimos anteriormente, a competência será definida pela própria legislação, 
seguindo critérios diversos. Para que possamos complementar melhor as definições 
de cada um desses critérios, analisaremos cada um com base no entendimento do 
doutrinador Rafael Rezende (2020, p. 215-216): 
 
Matéria 
cumpre ao órgão/entidade o desempenho conteúdo administrativo específico. - “as 
matérias são distribuídas entre os órgãos e entidades da Administração Pública, 
garantindo-se maior especialização e eficiência no exercício da atividade administrativa 
(ex.: Ministério da Saúde, Ministério da Educação)”. 
 
Lugar ou Território 
as atribuições são desempenhadas por centros de competência localizados em pontos 
territoriais distintos - “as funções administrativas são descentralizadas em razão do 
território, permitindo a aproximação da Administração e o administrado (ex.: instituição de 
subprefeituras nos Municípios ou a criação de seccionais de órgãos federais nos Estados)”. 
 
Hierarquia 
as competências são escalonadas segundo o grau de complexidade e de responsabilidade. 
- “as funções administrativas podem ser distribuídas a partir da posição hierárquica do 
agente público, reservando-se as atividades de maior responsabilidade aos agentes 
públicos de maior hierarquia (ex.: competências do Chefe do Executivo previstas no art. 84 
da CRFB)”. 
 
 
 
 
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Tempo 
a competência tem início a partir da investidura legal e térmico com o fim do exercício da 
função pública. – “determinadas funções somente podem ser desempenhadas durante 
determinado período de tempo (ex.: exercício da função durante o mandato; proibição de 
nomeação de novos servidores nos três meses que antecedem o pleito eleitoral até a posse 
dos eleitos, com as ressalvas contidas no art. 73, V, da Lei 9.504/1997)”. 
 
Fracionamento 
a competência é distribuída por órgãos diversos, quando se trata de procedimento ou de 
atos complexos, com a participação de vários órgãos ou agentes. 
 
 
2.3.2.4 Vício de Competência 
De acordo com Alexandre Mazza (2019), é possível identificar na prática do ato 
administrativo, a partir da constatação dos requisitos, os vícios mais frequentes nessa 
prática, assim como as consequências normativas decorrentes delas. Dentre eles, 
destacam-se três vícios quanto ao sujeito que pratica o ato administrativo: 
 
a) usurpação de função: ocorre quando um particular, com dolo de praticar 
crime, usa da função pública, praticando atos para os quais evidentemente não 
possui competência. Tal ato será considerado inexistente e dele não se 
originarão direitos. Pode ser considerado o mais grave dentre os vícios 
pertinentes ao sujeito. A usurpação de função pública é crime e está tipificada 
no art. 328 do Código Penal. 
 
b) função de fato: aqui não há dolo por parte do agente, apenas um erro de 
investidura, que vicia os atos proferidos por ele enquanto na ativa. deve-se 
tomar cuidado, pois aqui há anulação do ato, porém com efeitos ex nunc, 
respeitando, assim, os direitos adquiridos dos particulares que agiram de boa-
fé. “Segundo jurisprudência majoritária, se o funcionário agir de boa-fé, 
ignorando a irregularidade de sua condição, em nome da segurança jurídica e 
da proibição de o Estado enriquecer sem causa, seus atos são mantidos válidos 
e a remuneração não precisa ser restituída”. 
 
c) excesso de poder: neste caso, o agente tem competência para efetuar o ato, 
mas extrapola esta competência, agindo além ou fora dos limites entregues pela 
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lei a seu cargo. O ato será anulado por constituir uma das duas formas de abuso 
de poder, neste caso, na categoria excesso, já que fere o requisito competência. 
 
Os vícios podem remeter não só ao sujeito, mas também ao objeto, à forma, ao motivo 
e à finalidade. Quanto ao objeto (conteúdo), podemos destacar a) objeto 
materialmente impossível; e b) objeto juridicamente impossível. Quanto à forma, 
citamos a) a omissão e a “observância incompleta ou irregular de formalidades 
indispensáveis à existência ou seriedade do ato”. Quanto ao motivo, o vício ocorre em 
decorrência da inexistência ou falsidade do ato. Quanto à finalidade, o vício corre 
quando há desvio de finalidade “que se verifica quando o agente pratica o ato visando 
fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência” 
(Ibd., p. 333). 
 
2.3.2.5 Finalidade (vinculado/objetivo) 
A finalidade é o que se busca alcançar com o ato, é o resultado de interesse público 
que se atinge com o ato. Nos termos de Rafael Rezende Oliveira (2021): 
A finalidade do ato administrativo relaciona-se com o atendimento do interesse público 
consagrado no ordenamento jurídico. A finalidade é o resultado do ato (ex.: a finalidade do 
ato que apreende medicamentos estragados é proteger a saúde das pessoas). Em verdade, 
toda e qualquer atuação administrativa deve ser preordenada ao atendimento dos interesses 
da coletividade. 
 
O mesmo autor explica que “Há uma íntima relação entre a finalidade do ato e a 
competência do agente público, [...] o agente somente será competente para atingir 
a finalidade prevista na norma e a finalidade somente poderá ser perseguida pelo 
agente a quem a lei atribuiu a competência para a prática do ato” (Ibdem). 
 
A finalidade pode ser interpretada como o fim mediato da atuação administrativa, 
objetivando sempre alcançar o interesse público e, nesse sentido, é vinculada ao ato, 
portanto invariável; ou pode ser interpretada como o objeto imediato do ato 
administrativo, que diz respeito ao conteúdo do ato, neste sentido é discricionária, 
portanto, variável. 
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Em outras palavras, em sentido amplo, finalidade é sinônimo de interesse público, pois 
todas as ações administrativas devem ser realizadas para a realização do interesse 
público. Por outro lado, a rigor, refere-se à finalidade específica do ato, ou seja, a 
finalidade derivada da lei. 
 
2.3.2.6 Vícios de Finalidade 
No que tange aos vícios de finalidade, sempre serão anulados, por não ser possível 
qualquer tipo de reaproveitamento, estes vícios são denominados “desvio de 
finalidade” ou “desvio de poder” e se apresentam quando se verifica o atendimento a 
interesses meramente privados, em desacordo com a ordem jurídica. 
 
Assim, um ato viciado na sua finalidade é aquele em que o agente age com desvio de 
poder, desobedecendo a finalidade direta, imediata, prevista na lei, ou a finalidade 
indireta, mediata, que é o interesse público. Por ser uma forma de abuso de poder,deve ser anulado e não se origina direitos deste ato nulo. Portanto, sob pena de 
nulidade, o ato administrativo deve atender à finalidade geral e à finalidade 
claramente estipulada em lei. 
 
 
 
Por meio das “regras de competência”, devemos entender as leis que atribuem 
autoridade aos agentes. Portanto, se o comportamento for realizado para fins 
diferentes dos previstos em lei, haverá o chamado desvio de propósito. 
 
Assim como existem dois propósitos (geral e específico), também existem dois tipos 
de desvios de propósito: 
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• Quando o agente busca fins diferentes do interesse público (por exemplo, 
desapropriação com o único propósito de beneficiar ou prejudicar alguém); 
• Quando o agente atua no interesse público, mas sua finalidade é diferente da 
finalidade estipulada pela lei (neste caso, o exemplo de destituição de 
funcionário é adequado). 
 
Por fim, cabe mencionar que podem existir atos que atendam a interesses particulares, 
desde que atendam também a fins gerais e específicos de atos administrativos. Por 
exemplo, os atos de permissão e autorização de serviço público (atos comerciais) 
atendem a interesses particulares (das pessoas que desejam explorar os serviços), mas 
serão válidos desde que atendam a ambos os propósitos mencionados. 
 
2.3.2.7 Forma (vinculado) 
O ato, como manifestação de vontade, deverá ser exteriorizado. A exteriorização da 
vontade de um ato administrativo tem de obedecer a algumas formalidades 
específicas. Para os atos administrativos, em consequência deste elemento, valerá o 
princípio da solenidade das formas, que nada mais é que o cumprimento das 
formalidades específicas pelo ato administrativo. 
 
A forma é o meio pelo qual se exterioriza a vontade do ato administrativo. Afinal, “a 
vontade, tomada de modo isolado, reside na mente como elemento de caráter 
meramente psíquico, interno. Quando se projeta, é necessário que o faça através da 
forma” (CARVALHO FILHO, 2019 p. 215). Assim, trata-se de um requisito vinculado ao 
ato. 
 
Via de regra, o ato se reveste sob a forma escrita, porém, excepcionalmente admite-
se atos sonoros e visuais e gestuais, a exemplo dos gestos realizados pelo agente de 
trânsito, assim como atos verbais, como pode manifestar na celebração de um 
contrato administrativo. 
Art. 60, lei 8666/1993 - Parágrafo único. É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a 
Administração (regra), salvo o de pequenas compras de pronto pagamento (pronta entrega), 
assim entendidas aquelas de valor não superior a 5% (cinco por cento) do limite estabelecido 
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no art. 23, inciso II, alínea "a" desta Lei, feitas em regime de adiantamento. 
Lei nº 14.133/2021 - Art. 95 § 2º É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a 
Administração, salvo o de pequenas compras ou o de prestação de serviços de pronto 
pagamento, assim entendidos aqueles de valor não superior a R$ 10.000,00 (dez mil reais). 
 
Podemos analisar a forma em dois sentidos: 
• sentido estrito: demonstra como o ato é expresso, ou seja, como é apresentada 
a declaração de vontade da Administração. Nesse caso, fala-se, na forma escrita 
ou verbal, de decreto, portaria, resolução etc. Por exemplo, a carteira de 
habilitação é apresentada na forma de Carteira Nacional de Habilitação - CNH; 
• sentido amplo: representa todas as formalidades que precisam ser cumpridas 
no processo de formação da vontade da Administração, incluindo os requisitos 
para a transparência do ato. Voltando ao exemplo da CNH, o processo de 
licenciamento é de amplo significado (aplicação de uma parte interessada, 
realização de exames, testes, testes e até mesmo um problema de portfólio). 
 
Conforme aponta Mazza (2019, p. 325) “diante da necessidade de controle de 
legalidade, o cumprimento da forma legal é sempre substancial para a validade da 
conduta”. Contudo, a forma só é considerada válida se compatibilizar com o que 
dispõe a lei ou o ato equivalente com força jurídica, caso contrário perderá a validade 
em razão do vício de legalidade. 
 
2.3.2.8 Vícios da Forma 
Um vício de forma é visualizado quando, tendo forma prevista em lei, esta não é 
seguida. Em termos legais, “o vício de forma consiste na omissão ou na observância 
incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do 
ato” (art. 2º, parágrafo único, b, da Lei n. 4.717/65). 
 
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Uma vez que a forma dos atos administrativos é determinada pela lei, o seu 
incumprimento constitui uma invalidação do ato por vício de legalidade 
(nomeadamente, vício formal). Esse princípio deve ser analisado do ponto de vista da 
racionalidade de quem interpreta. 
 
Em alguns casos, o vício da forma representará meras irregularidades passíveis de 
resolução. Isso ocorre quando o vício não atinge o âmbito da legislação 
regulamentada e pode ser corrigido por meio de verificação. Por exemplo, quando a 
lei exige que um ato administrativo seja formalizado por meio de uma “ordem de 
serviço”, mas o agente faz uso de um decreto, não há violação da lei e esse 
comportamento pode ser corrigido. 
 
No entanto, quando o vício da forma afeta o próprio ato, será intransponível. Portanto, 
devido a vícios formais, incluindo procedimentos específicos para ações que afetem 
os direitos dos administrados, vícios considerados essenciais à prática de atos 
administrativos podem resultar em invalidez. 
 
Por exemplo, uma resolução que declare de utilidade pública um imóvel para fins de 
desapropriação, quando a lei exige decreto do chefe do Poder Executivo, art. 6º, 
Decreto Lei 3.365/1941, a demissão de um servidor estável, sem observar o 
procedimento disciplinar, art. 41, §1º, II da CF/88, a contratação de uma empresa 
para prestar serviços sem o devido procedimento licitatório, art. 37, XXI, CF/88. 
 
2.3.2.9 Motivo 
O motivo é a justificativa, o pressuposto de fato ou de direito que autoriza e 
fundamenta a prática do ato. Rafael Rezende explica que: 
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Motivo é a situação de fato ou de direito que justifica a edição do ato administrativo. O motivo 
é causa do ato. Ex.: a infração funcional é o motivo que justifica a edição do ato administrativo 
punitivo (advertência, suspensão ou demissão) do servidor (REZENDE, 2020, p. 519). 
 
A lei pode elencar mais de um motivo para justificar a edição de determinado ato, 
podendo o agente público eleger, dentre eles, aquele que lhe parecer mais apropriado 
para a prática do ato, sendo, assim, chamados de motivos de fato. Neste caso, o 
requisito motivo é discricionário e “a decisão sobre a oportunidade para praticar o ato 
cabe ao agente público”. Entretanto, existem outros motivos que obrigatoriamente 
acarretam a edição do ato administrativo, denominados motivos de direito. Neste 
caso, o requisito motivo é vinculado e “avaliação sobre a oportunidade para praticar 
o ato já foi tomada no plano da norma pelo legislador, cabendo ao agente público 
somente executar a conduta conforme determinado” (MAZZA, 2019, p. 326). 
 
 
 
Tabela 1 - Motivo de fato x motivo de direito. 
Motivo de fato 
(discricionário) 
“Ex.: o art. 24 da Lei 8.666/1993 e o art. 75 da nova Lei de Licitações 
elencam diversas situações taxativas que justificam a dispensa de 
licitação para contratação pública, admitindo-se que o administrador 
decida sobre a conveniência ou não da realização da licitação”. 
Motivo de direito 
(vinculado) 
“Ex.: na aposentadoria compulsória, a idade – 75 anos – é o motivo 
que enseja obrigatoriamente, a edição do ato de aposentadoria do 
servidor público, na formado art. 40, § 1.º, II, da CRFB e LC 152/2015.” 
Fonte: adaptado de Oliveira (2020, p. 519-520). 
 
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Motivo é diferente de motivação. Esta última significa a justificação do ato, declaração 
escrita do motivo que determinou a prática do ato. Motivo é uma situação de fato e 
de direito que ensejou a prática do ato administrativo. Nada mais é do que a causa 
do ato. Ou seja, ocorrido um fato que encontre subsunção em uma norma, o ato 
administrativo deverá ser praticado. Por exemplo, quando o servidor público é 
demitido por ter praticado infração, o motivo é a infração praticada, a motivação é a 
caracterização, por escrito, da infração cometida. 
 
Nem todo ato precisa ser motivado, mas todo ato tem motivo, dado que é um dos 
cinco requisitos de existência. Um vício de motivo é facilmente identificado quando 
temos uma justificativa falsa ou até mesmo inexistente, pois o motivo deve ser real e 
verdadeiro. Em havendo vício de motivo, o ato ser anulado por tal ilegalidade. 
 
2.3.2.10 Vícios de Motivo 
Segundo a Teoria dos Motivos Determinantes, a validade de um ato se vincula aos 
motivos indicados como seu fundamento. Portanto, se for comprovado que um 
motivo é falso ou inexistente, o ato é inválido. Isso vale até para os casos de atos em 
que o agente não é obrigado a motivar, mas assim o faz. Portanto, se motivou, está 
vinculado ao motivo. 
 
2.3.2.11 Objeto 
O objeto é o conteúdo do ato em si, isto é, seu resultado prático, seu efeito jurídico 
primário. Assim como o motivo, pode existir mais de um objeto, tornando-o 
discricionário ao bom alvitre do administrador. Licínia Rossi, 2020, Explica que: 
 
Consiste em determinar qual o efeito jurídico imediato que o ato produz. Para que serve 
determinado ato? O objeto é o que se cria, modifica, extingue, adquire, resguarda, transfere 
na ordem jurídica. Mas como identificar o objeto? Basta identificar o que o ato enuncia, 
prescreve, dispõe. 
 
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Logo, se temos apenas um motivo, teremos apenas um objeto e será ele vinculado, já 
que carece de opção, como no mesmo caso citado acima, da aposentadoria e das 
situações que demandam o ato licença. 
 
Quanto aos vícios de objeto, temos que se o ato possuir um objeto ilegal, 
indeterminado ou indeterminável, será ele nulo por erro no objeto, pois precisamos 
de um objeto legal e certo, sem isso, ato nulo por vício insanável. 
 
Resumindo o objeto é o resultado prático do ato administrativo. É o que o ato faz em 
si mesmo. Deve ser lícito, possível e determinado. Também é chamado pela doutrina 
de efeito jurídico imediato. Por exemplo, o ato administrativo que concede férias ao 
servidor público, tem por objeto a concessão das férias em si. 
 
2.3.2.12 Vícios de Objeto 
O ato administrativo pode ter dois vícios principais em relação ao seu conteúdo. Em 
primeiro lugar, o objeto pode ser materialmente impossível, ou seja, quando a 
conduta exigida pelo ato é impraticável como, por exemplo, um decreto que proíba a 
ocorrência de eventos naturais. “É a causa de inexistência do ato administrativo” 
(MAZZA, 2019, p. 333). 
 
Além disso, o objeto pode ser materialmente impossível, conforme exposto na alínea 
c, do parágrafo único, art. 2º, da Lei n. 4.717/65: “a ilegalidade do objeto ocorre 
quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato 
normativo”. 
 
 
 
 
 
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Tabela 2 - Requisitos do Ato Administrativo na visão da Corrente Clássica 
Corrente Clássica 
5 requisitos Vícios em espécie 
Competência ou 
sujeito 
Vinculado 
▪ Usurpação de função pública; 
▪ Excesso de poder; 
▪ Funcionário de fato; 
▪ Incompetência 
Objeto Discricionário 
▪ Objeto materialmente impossível; 
▪ Objeto juridicamente impossível 
Forma Vinculado 
▪ Omissão; observância incompleta ou 
irregular de formalidades indispensáveis 
▪ Á existência ou seriedade do ato 
Motivo Discricionário 
▪ Inexistência do motivo; falsidade do 
motivo 
Finalidade Vinculado ▪ Desvio da finalidade 
Fonte: adaptado de MAZZA, 2019, p. 324. 
 
2.3.3 Eficácia do Ato Administrativo 
Conforme explica Mazza (2019, p. 320), “o plano da eficácia analisa a aptidão do ato 
para produzir efeitos jurídicos’. Alguns atos são de eficácia imediata e passam a 
produzir efeito logo após a publicação, porém, há atos que, em virtude de alguma 
condição suspensiva, precisam ser emendados, assim, quanto não são resolvidos, são 
considerados ineficazes. Neste sentido, consideram-se atos administrativos pendentes 
os atos que não estão aptos a produzir efeito, mesmo que perfeitos e válidos 
(CARVALHO, 2021, p. 296). 
 
Ainda conforme explica o autor, os atos administrativos produzem efeitos próprios e 
impróprios. Os efeitos próprios são típicos do ato e configuram o objeto ou o 
conteúdo da conduta estatal. Já os impróprios são atípicos e “decorrem, de forma 
indireta, da prática do ato administrativo, não obstante não esteja estipulado em sua 
redação e não seja sua intenção inicial”. Esses efeitos podem ser de reflexo, os quais, 
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por atingir uma relação jurídica diferente da tratada podem gerar consequências não 
previstas no ato praticado, a exemplo do efeito gerado ao locatário de um imóvel 
desapropriado, ou prodrômico (preliminar), impondo nova atuação administrativa 
com a prática do ato (Ibidem). 
 
Além dos efeitos produzidos, existem outras circunstâncias que podem interferir na 
irradiação de efeitos do ato administrativo aludidas por Mazza em seu Manual de 
Direito Administrativo, as quais apresentamos a seguir: 
 
Existência de vício 
Defeitos específicos que impedem a produção dos efeitos 
regulares do ato. 
Condição suspensiva 
Causa a suspensão da produção de efeito até evento futuro e 
incerto. 
Condição resolutiva 
Acontecimento futuro e incerto cuja ocorrência interrompe a 
produção de efeitos do ato administrativo. 
Termo inicial 
Sujeita o início da irradiação de efeitos do ato a evento futuro e 
incerto. 
Termo final 
Autoriza a produção de efeitos do ato por determinado período 
de tempo. 
 
 
Para recapitularmos o conteúdo deste capítulo, atentamos ao que diz Rafael Carvalho 
de Oliveira (2021, p.512) aos três planos lógicos aos quais estão sujeitos o ato 
administrativo, explicando que os atos podem ser: 
 
a) perfeito, válido e eficaz: ato que concluiu o seu ciclo de formação, com a 
presença de todos seus elementos, em compatibilidade com a lei e apto para 
produção dos efeitos típicos; 
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b) perfeito, inválido e eficaz: ato que concluiu o seu ciclo de formação e, 
apesar de violar o ordenamento jurídico, produz seus efeitos (ex.: contrato 
administrativo, celebrado sem licitação, fora das hipóteses permitidas pela lei, 
que foi declarado nulo após três meses de execução); 
c) perfeito, válido e ineficaz: ato que concluiu o seu ciclo de formação, em 
conformidade com o ordenamento jurídico, mas que não possui aptidão para 
produção de efeitos em razão da fixação de termo inicial ou de condição 
suspensiva, bem como aqueles que dependem da manifestação de outro órgão 
controlador (ex.: exoneração a pedido do servidor a contar de data futura); 
d) perfeito, inválido e ineficaz: ato que concluiu o seu ciclo de formação, mas 
encontra-se em desconformidade com o ordenamento jurídico e não possui 
aptidão para produção de efeitos jurídicos (ex.: concurso público, com 
exigências inconstitucionais, cujo resultado final ainda não foi homologado e 
publicado). 
 
2.4 Atributos/característicasdos atos administrativos 
Inicialmente, é importante ressaltar que os atributos/características são 
completamente diferentes dos requisitos/elementos de validade dos atos 
administrativos e que não devem ser confundidos. 
 
Os atributos ou características são propriedades peculiares do ato administrativo que 
tornam possível o alcance do interesse públicos e que os distinguem dos atos privados 
de modo geral. Essas características iniciais decorrem do regime de direito público. O 
doutrinador Alexandre Mazza (2019), introduz o tema da seguinte forma: 
Os atos administrativos são revestidos de propriedades jurídicas especiais decorrentes da 
supremacia do interesse público sobre o privado. Nessas características, reside o traço 
distintivo fundamental entre os atos administrativos e as demais categorias de atos jurídicos, 
especialmente os atos privados. A doutrina mais moderna faz referência a cinco atributos: a) 
presunção de legitimidade; b) imperatividade; c) exigibilidade; d) autoexecutoriedade; e) 
tipicidade. 
 
Abordaremos essas características a seguir. 
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2.4.1 Presunção de legitimidade e veracidade 
Os atos são legítimos e verdadeiros até que se prove o contrário. Esta afirmação 
encerra a presunção da legitimidade do ato, de que este originou-se em conformidade 
com as normas legais. Carvalho Filho destaca, dentre os diversos fundamentos dados 
a essa característica, o seguinte: 
O fundamento precípuo, no entanto, reside na circunstância de que se cuida de atos emanados 
de agentes detentores de parcela do Poder Público, imbuídos, como é natural, do objetivo de 
alcançar o interesse público que lhes compete proteger. Desse modo, inconcebível seria 
admitir que não tivessem a aura de legitimidade, permitindo-se que a todo momento 
sofressem algum entrave oposto por pessoas de interesses contrários. Por esse motivo é que 
se há de supor que presumivelmente estão em conformidade com a lei (CARVALHO FILHO, 
2021, p. 228). 
 
Corresponde ao preenchimento da legalidade e da veracidade. Desta forma, o ato 
obedece à moral, à lei e à verdade. Até que se prove o contrário, o ato está compatível 
com a moralidade, com a legalidade e com a verdade. Trata-se de presunção relativa 
(iuris tantum), uma vez que admite prova em contrário. O ônus da prova cabe ao 
administrado. Segundo entendimento de Rafael Rezende (2020): 
A presunção de legitimidade e de veracidade dos atos administrativos é justificada por várias 
razões, tais como a sujeição dos agentes públicos ao princípio da legalidade, a necessidade de 
cumprimento de determinadas formalidades para edição dos atos administrativos, celeridade 
necessária no desempenho das atividades administrativas, inviabilidade de atendimento do 
interesse público, se houvesse a necessidade de provar a regularidade de cada ato editado etc. 
Trata-se, no entanto, de presunção relativa (iuris tantum), pois admite prova em contrário por 
parte do interessado. 
 
Assim, desde que não tenham sido anulados, os atos devem ser, portanto, satisfeitos. 
Enquanto a própria administração ou o judiciário não o invalidarem, o ato deve ser 
cumprido. A Lei 8.112/1990 é uma exceção que permitir que o servidor não cumpra 
seu pedido quando for claramente ilegal. 
 
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Isto posto, fazemos uma ponte com a próxima característica, que diz respeito a 
autoexecutoriedade do ato. 
 
2.4.2 Autoexecutoriedade 
Quando falamos em AUTOEXECUTORIEDADE, estamos falando na possibilidade de 
que certos atos ensejam de imediata e direta execução pela Administração, sem 
necessidade de ordem judicial, ou seja, autoexecutam-se, sem precisar que o judiciário 
autorize algo. Sendo permitido, inclusive, o uso da força para colocar em prática as 
decisões administrativas. Segundo explica Rafael Rezende (2020): 
A autoexecutoriedade dos atos administrativos significa que a Administração possui a 
prerrogativa de executar diretamente a sua vontade, inclusive com o uso moderado da força, 
independentemente da manifestação do Poder Judiciário. Ex.: demolição de obras 
clandestinas, inutilização de gêneros alimentícios impróprios para consumo, interrupção de 
passeata violenta, requisição de bens em caso de iminente perigo público etc. Trata-se de 
atributo que decorre da presunção de legitimidade e de veracidade dos atos administrativos 
com o objetivo de promover, com celeridade, o interesse público. 
 
Claro, isso não quer dizer que a autoexecutoriedade afasta a apreciação judicial, algo 
que seria inadmissível, art. 5º, XXXV da CF/88. Devemos lembrar sempre que, alguns 
atos administrativos podem gerar graves prejuízos ao administrado. 
 
Sendo assim é mais do que plausível que, o particular possua diversas medidas para 
socorrer-se do Poder Judiciário, buscando as medidas liminares para suspender a 
eficácia do ato administrativo, tenha ele sido iniciado ou não. Dessa forma, sempre 
que o particular se sentir prejudicado, poderá recorrer ao Judiciário para impedir a 
execução do ato administrativo. 
 
Nesse sentido, vemos que a autoexecutoriedade refere-se à possibilidade de a 
Administração Pública fazer valer suas decisões sem ordem judicial, mas não afasta o 
direito do particular de ir em busca do socorro Judiciário se achar que seus direitos 
estão sendo prejudicados ou aviltados. 
 
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Podemos observar que a autoexecutoriedade não está presente em todos os atos 
administrativos. Encontramos ela presente em duas situações especificas: 
• quando estiver expressamente prevista em lei; 
• quando se tratar de medida urgente. 
 
Exemplificando melhor a primeira situação, falamos das diversas medidas 
autoexecutórias previstas para os contratos administrativos, como a possibilidade de 
retenção da caução, a utilização das máquinas e equipamentos para dar continuidade 
aos serviços públicos, a encampação, entre outros. Ainda, quando falamos do exercício 
do poder de polícia, podemos mencionar a apreensão de mercadorias, a cassação de 
licença para dirigir etc. 
 
Na segunda situação, em que falamos das medidas urgentes, ocorre quando a medida 
deve ser adotada de imediato, sob pena de causar grande prejuízo ao interesse 
público. Um grande exemplo é a destruição de um imóvel com risco iminente de 
desabamento. Nesse caso quando nos deparemos com uma situação como essa, a 
autoridade administrativa poderá determinar, de imediato, a demolição. 
 
É importante ressaltar que, para alguns doutrinadores, existem, na verdade, dois 
atributos distintos que não se confundem: a executoriedade a exigibilidade. 
• Executoriedade: quando a Administração, por seus próprios meios, compele o 
administrado. Verifica-se a executoriedade. 
Por exemplo: a dissolução de uma passeata, uma apreensão de medicamentos 
vencidos, a interdição de uma fábrica, uma internação compulsória de uma 
pessoa com doenças infectocontagiosa, colocando em risco o surgimento de 
uma epidemia, entre outros. 
• Exigibilidade: Nesse caso, a Administração impele o administrado por meios 
indiretos de coação. 
Por exemplo: Caso a Administração determine que o particular construa uma 
calçada, mas ele se recusar a fazê-la, o Poder Público poderá aplicar-lhe uma 
multa, sem precisar acionar o Judiciário para essa ação. A multa, obviamente, é 
um meio indireto de coação, mas não obrigação material. 
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Casos como esses, poderemos ver a Administração Pública utilizar-se até mesmo a 
força para obrigar o particular a cumprir as suas determinações. De forma resumida, 
a exigibilidade ocorre somente por meios indiretos, enquantoa executoriedade é 
direta, possibilitando assim, uma forma mais efetiva para cumprimento das 
determinações de acordo com a lei. 
 
Porém, como mencionamos, apenas alguns doutrinadores compreendem dessa forma 
dividida, assim temos outros que acaba, por englobar a autoexecutoriedade em um 
único conceito, vejamos como Mazza (2019) se expressa em relação ao tópico: 
Denominada em alguns concursos equivocamente de executoriedade, a autoexecutoriedade 
permite que a Administração Pública realize a execução material dos atos administrativos ou 
de dispositivos legais, usando a força física se preciso for para desconstituir situação violadora 
da ordem jurídica. No Direito Administrativo francês, é denominada privilége d’action d’office. 
 
Já a doutrinadora Licínia Rossi (2020), faz parte da outra corrente que divide a 
autoexecutoriedade em duas vertentes, vejamos a seguir seu posicionamento: 
A autoexecutoriedade possui duas vertentes: a exigibilidade e a executoriedade. 
[...] pela exigibilidade pode-se induzir à obediência; pela executoriedade pode-se compelir, 
constranger fisicamente. Entretanto, nem todos os atos exigíveis são executórios. Nas sanções 
pecuniárias não há executoriedade: se a Administração Pública fixar a multa e a multa não for 
paga, precisará do Poder Judiciário para executá-la. Da mesma forma, será necessário recorrer 
ao Judiciário se não viabilizado acordo administrativo em desapropriação. 
 
2.4.3 Imperatividade 
A imperatividade é a obrigatoriedade, a coercibilidade do ato administrativo. Ou seja, 
é a qualidade normativa de impor-se a terceiros independentemente da vontade 
deles. 
 
É pela imperatividade que os atos administrativos impõem obrigações a terceiros, 
independentemente de concordância. Com efeito, a imperatividade depende, sempre, 
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de expressa previsão legal. Esse entendimento também é exemplificado por Rafael 
Rezende (2020): 
Os atos administrativos são, em regra, imperativos ou coercitivos, uma vez que representam 
uma ordem emanada da Administração Pública que deve ser cumprida pelo administrado. A 
Administração Pública, pautada pelo respeito à juridicidade e pela busca da efetivação do 
interesse público, tem a prerrogativa de impor condutas positivas e/ou negativas aos 
particulares. 
 
A imperatividade pode ser chamada de poder extroverso do Estado, significando que 
o Poder Público pode editar atos que vão além da esfera jurídica do sujeito emitente, 
adentrando na esfera jurídica de terceiros, constituindo unilateralmente obrigações. 
 
Obviamente que não encontraremos a imperatividade presente em todos os atos 
administrativos, encontraremos ela, somente naqueles que imponham obrigações aos 
particulares. Sendo assim, não possuem imperatividade aqueles atos que concedem 
direitos (concessão de licença, autorização, permissão, admissão) ou os atos 
enunciativos (certidão, atestado, parecer). Nesse mesmo sentindo Licínia Rossi (2020) 
ensina: 
O atributo da imperatividade não é absoluto, isto é, não está presente em todos os atos 
administrativos. Assim, não incidirá a imperatividade: a) nos atos que concedem direitos 
solicitados pelos administrados, como é o caso das licenças, autorizações, admissões, 
permissões de uso de bem público; b) atos meramente enunciativos, como atestados, 
certidões, pareceres; c) nos contratos administrativos em que o interessado licitante só 
participará de procedimento licitatório se tiver interesse em realizar o objeto do procedimento 
licitatório. 
 
2.4.4 Tipicidade 
Na definição de Di Pietro (2020, p. 473) a “tipicidade é o atributo pelo qual o ato 
administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas 
a produzir determinados resultados. Para cada finalidade que a Administração 
pretende alcançar existe um ato definido em lei”. Neste sentido, é um atributo que só 
existe para os atos unilaterais, uma vez que nos atos bilaterais, a exemplo dos 
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contratos, a imposição da vontade da Administração depende da aceitação do 
particular. 
 
Ou seja, para cada finalidade buscada pela Administração, há uma espécie distinta de 
ato que deverá corresponder ao tipo legal previamente definido em lei. Cada ato 
administrativo corresponde a uma situação concreta, a uma aplicação determinada, 
uma utilização específica. Sobre a tipicidade, Mazza (2019), acrescenta: 
A tipicidade diz respeito à necessidade de respeitar-se a finalidade específica definida na lei 
para cada espécie de ato administrativo. Dependendo da finalidade que a Administração 
pretende alcançar, existe um ato definido em lei 
 
Por exemplo, não se pode impor uma advertência para o servidor para o caso do 
cometimento de uma infração grave. 
 
Neste sentido, dada esta característica, nunca haverá ato inteiramente discricionário 
ou arbitrário, no sentido de que a Administração será impedida de praticar atos que 
vinculem unilateralmente o particular sem que haja previsão legal, tampouco será 
completamente discricionário, uma vez que a lei “ao prever o ato, já define os limites 
e que a discricionaridade poderá ser exercida (Di Pietro, 2020, p. 473). 
 
Quando ocorre a dupla aplicação da tipicidade: 
• Evita-se que a Administração pratique atos dotados de imperatividade e 
executoriedade, vinculando unilateralmente o particular, sem que exista 
previsão legal; 
• Afasta-se a possibilidade de ser praticado ato totalmente discricionário, uma 
vez que a lei, ao prever o ato, já define os limites em que a discricionariedade 
poderá ser exercida. 
 
É importante ressaltar que nem todos os atos têm autoexecutoriedade e ou são 
imperativos, mas todos os atos são típicos e possuem, mesmo que relativamente, uma 
presunção de legalidade. Além disso, nem todos os doutrinadores colocam a 
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tipicidade no rol de atributos dos atos administrativos (Meireles, 2016; Mello, 2015; 
Oliveira, 2019). De qualquer forma, destacamos sua relevância como um atributo 
criado por Maria Sylvia Zanella de Pietro, citado por Matheus Carvalho (2021, p. 294), 
não como uma “prerrogativa ao ente estatal, mas sim limitação para a prática de atos 
não previamente estipulados por lei”. 
 
Tabela 3 - Quadro comparativo dos atributos do ato administrativo 
Quadro comparativo dos atributos do ato administrativo 
Atributo Síntese Abrangência Dica especial 
Presunção de 
legitimidade 
O ato é válido até 
prova em contrário 
Todos os atos 
administrativos + atos 
da Administração 
Presunção relativa que 
inverte o ônus da 
prova 
Imperatividade 
O ato cria 
unilateralmente 
obrigações ao 
particular 
Maioria dos atos 
Administrativos 
Deriva do poder 
extroverso 
Exigibilidade 
Aplicação de sanções 
administrativas 
Maioria dos atos 
administrativos 
Pune, mas não desfaz 
a ilegalidade 
Autoexecutoriedade 
Execução material que 
desconstitui a 
ilegalidade 
Alguns atos 
administrativos 
Só quando a lei prevê 
ou em situações 
emergenciais 
Tipicidade 
Respeito às finalidades 
específicas 
Todos os atos 
administrativos 
Proíbe atos atípicos ou 
inominados 
Fonte: Adaptado de Mazza, 2019, p. 310. 
 
2.5 Classificação de atos administrativo 
Existe uma diversidade muito ampla de critérios que podem ser adotados para o 
enquadramento dos atos administrativos em espécies e categorias. Desta forma, a 
classificação dos atos debruça-se em agrupá-los de acordo com as características 
similares. Não há consenso por parte da doutrina em relação à forma de classificação 
dos atos, contudo, estudaremos aquelas consideradas mais relevantes. 
 
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2.5.1 Quanto ao regramento 
Quanto ao regramento, os atos podem definir maior ou menor grau de liberdade de 
ação permitidos à conduta do agente, sendo assim classificados em: 
a) Vinculado: são aqueles atos para os quais a lei estabelece todas as condições e o 
momento da realização, ou seja, encontra todos os seus requisitos e elementos 
previstos na lei de forma bem objetiva. O legislador não dá margem ao administrador 
para agir em nenhum momento conforme a sua livre manifestação de vontade, sendo 
completamente obrigatório seguir a lei. 
 
b) Discricionário: são atos em que a lei permite que o administrador tenha certa 
liberdade para realizar um juízo de conveniência, oportunidade e modo de realização, 
porém o Estado tem margem para escolher a melhor atuação conforme o cada caso 
concreto. Assim, mesmo que exista margem para discricionariedade, esta nunca é 
total, pois deve estar em conformidade com a competência e finalidade que se 
encontram previstos na legislação. Mazza (2019), complementa: 
Por fim, deve-se observar que o ato discricionário não se confunde com o ato arbitrário. 
Arbitrário é o ato praticado fora dos padrões da legalidade, exorbitando os limites de 
competência definidos pela lei. O ato discricionário, ao contrário, é exercido dentro dos limites 
da legalidade. 
 
2.5.2 Quanto ao destinatário 
Quanto ao critério dos destinatários, os atos podem ser: 
a) Gerais (regulamentares): são dirigidos à coletividade, a uma quantidade 
indeterminável de destinatários a todos que se enquadram na situação abrangida pela 
norma, não possuindo destinatário específico, como os comandos normativos 
aplicáveis a todas as pessoas e casos concretos que se enquadram na ordem que ele 
emite. Por exemplo: instruções normativas e circulares de serviço. 
 
b) Individuais: são dirigidos a uma ou mais pessoas específicas, delimitando o tipo 
de pessoa para o qual o ato é editado. Por exemplo: designação de comissão de 
licitação. 
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2.5.3 Quanto ao alcance 
Quanto ao alcance, os atos podem ser classificados em: 
a) Internos: alcançam apenas o ambiente interno da Administração, isto é, seus 
órgãos e servidores. Trata-se de atos editados com vista a produzir efeito somente no 
âmbito da administração pública, atingindo diretamente apenas seus órgãos e 
agentes. Licínia Rossi, 2020, exemplifica: 
Não necessitam de publicação no órgão oficial para que tenham vigência, bastando a 
cientificação do destinatário ou divulgação no seio da própria repartição pública. Entretanto, 
se incidem de qualquer forma sobre os administrados – como equivocamente se vem fazendo 
na prática administrativista –, aí então será indispensável sua divulgação oficial. 
 
b) Externos: alcançam todos, tanto a Administração quanto aos administrados, 
atingem somente os administradores em geral, criando direitos ou obrigações gerais 
ou individuais, declarando situações jurídicas. 
 
2.5.3.1 Quanto ao objeto: 
Quanto ao objeto, os atos podem ser: 
a) Atos de império: são aqueles em que a Administração se coloca em posição acima 
dos particulares. Constituem aqueles famosos momentos em que o Estado, como 
Administração Pública, edita comando para que ele tenha prerrogativa estatal em 
determinadas situações. 
 
b) Atos de gestão: são aqueles em que a Administração se coloca em par de 
igualdade com os administrados, o Estado não possui qualquer prerrogativa e age de 
forma igualitária com o particular. 
 
c) Atos de expediente: são atos de rotina, quando se dá prosseguimento na 
tramitação de papéis e processos no contexto interno da Administração, o Estado 
edita com função de fazer prosseguir processos e outras atividades administrativas, 
somente. 
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2.5.3.2 Quanto à formação 
Quanto ao critério de formação, os atos podem ser: 
a) Simples: são formados a partir da manifestação de vontade um único órgão, 
colegiado ou unitário, dependem somente de uma única e simples manifestação de 
vontade para estar perfeito e acabado. 
 
b) Complexos: nascem a partir da manifestação de vontade de dois ou mais órgãos, 
dependem de mais de uma manifestação de vontade e constituem a soma de atos 
independentes para que se concretize. Rafael Rezende (2020), complementa: 
Cabe ressaltar que o ato complexo não se confunde com o processo administrativo. No ato 
complexo, existe apenas um ato, formado pela manifestação de órgãos diversos; no processo 
administrativo, por sua vez, são editados atos administrativos intermediários e autônomos para 
alcance do ato final. 
 
c) Compostos: são formados a partir da manifestação de vontade de um órgão, mas 
dependem que outro ratifique o ato para que este passe a valer, depende de mais de 
uma manifestação de vontade e é constituindo por uma vontade principal e outra 
acessória, sendo que a última ratificará a primeira. 
 
2.5.3.3 Quanto à elaboração 
Quanto à elaboração, os atos podem ser: 
a) Perfeitos: já completaram todas as etapas de sua criação, ou seja, são 
perfeitamente formados. Perfeito é o ato que está terminado e concluiu seu ciclo e 
todas as etapas de construção, tendo passado todas as fases necessárias para sua 
produção. 
 
b) Imperfeitos: ainda não completaram todas as fases de sua criação ou ainda não 
chegaram perto de completar seu ciclo de formação. 
 
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c) Pendentes: já estão perfeitamente formados, mas dependem de alguma condição 
ou termo para gerarem seus efeitos. Pendente é o ato que está sujeito a termo ou 
condição e, por si só, é ineficaz. 
 
d) Consumados: são aqueles que já produziram todos seus efeitos na esfera jurídica 
e estes se exauriram, não havendo possibilidade de produzir novos efeitos, encerrando 
o objetivo para o qual foi criado. 
 
2.6 Espécies de Atos Administrativos 
As espécies são as diversas categorias nas quais estão contemplados os atos 
administrativos, que são muitos na nossa legislação. Uma das categorizações em 
espécie mais conhecidas é aquela delineada por Hely Lopes Meirelles, enquadrando-
os “pelos caracteres comuns que os assemelham e pelos traços individuais que os 
distinguem, nas espécies correspondentes, segundo o fim imediato a que se destinam 
e o objeto que encerram” (2015, p. 203). Para o autor, as espécies que contemplam 
todos os atos administrativos propriamente ditos são: atos administrativos 
normativos; atos administrativos ordinatórios; atos administrativos negociais; atos 
administrativos enunciativos; atos administrativos punitivos. 
 
2.6.1.1 Atos Administrativos Normativos 
Expressam comandos gerais e abstratos, aspecto que no sentido material os 
equiparam a leis (decretos, instruções normativas, regimentos e resoluções). Rafael 
Rezende (2020), conceitua da seguinte maneira: 
Os atos administrativos normativos são comandos gerais e abstratos emanados da 
Administração Pública, cujo objetivo é a fiel execução da lei. Quanto aos veículos formais 
adequados para expedição de regulamentos, vale mencionar os decretos regulamentares 
(decretos normativos), os regimentos, as resoluções, as portarias de conteúdo genérico e as 
deliberações. 
 
 
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2.6.1.2 Atos Administrativos Ordinatórios 
São atos decorrentes do Poder Hierárquico, que visam disciplinar a conduta funcional 
dos agentes públicos e discorrer a respeito do funcionamento dos órgãos (instruções, 
circulares, avisos e portarias); Segundo Mazza (2019): 
São manifestações internas da Administração decorrentes do poder hierárquico disciplinando 
o funcionamento de órgãos e a conduta de agentes públicos. Assim, não podem disciplinar 
comportamentosde particulares por constituírem determinações intramuros. Exemplos: 
instruções e portarias; 
 
2.6.1.3 Atos Administrativos Negociais 
Expressam uma vontade da Administração coincidente com os interesses de um 
particular (licença, autorização, permissão); Licínia Rossi (2020), exemplifica atos 
negociais: 
São os atos administrativos que contêm uma declaração de vontade do Poder Público, que 
coincide com o interesse do particular, que por sua vez cumpriu os requisitos necessários à 
sua obtenção. Existe uma concordância entre a vontade da Administração e a do administrado, 
oriunda da expressão italiana “atti amministrativi negoziali”. 
 
2.6.1.4 Atos Administrativos Enunciativos 
Por meio deles a Administração apenas atesta a existência de um fato ou emite 
opinião sobre algo (certidões, atestados, pareceres, apostilas); Licínia Rossi, 2020, 
ainda complementa: 
São aqueles em que a Administração apenas certifica ou atesta um fato, ou dá uma opinião 
sobre algum assunto, sem se vincular ao seu conteúdo. 
 
2.6.1.5 Atos Administrativos Punitivos 
Representam sanções aplicadas pela Administração a servidores ou particulares que 
cometem infrações ou adotam condutas irregulares (multas, interdições, demolições). 
Mazza (2019), conceitua: 
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Aplicam sanções a particulares ou servidores que pratiquem condutas irregulares. Exemplos: 
multas e interdições de estabelecimentos. Quando dirigidos aos particulares (Administração 
extroversa), o fundamento dos atos punitivos é o poder de polícia. Se voltados aos servidores 
públicos Administração introversa), encontram lastro no poder disciplinar. 
 
Tabela 4 - Resumo das espécies dos atos administrativos 
Espécies de atos administrativos 
Normativos Ordinatórios Negociais Enunciativos Punitivos 
Atos gerais e 
abstratos 
Disciplinar e 
organizado 
Existe uma 
concordância 
entre as partes 
Atesta/cientifica 
alguma coisa 
Aplicam sanções 
(agentes ou 
particulares) 
Exemplo: 
Decretos 
I.N 
Regulamentos 
Resoluções 
Exemplo: 
Instruções, 
circulares, avisos, 
portarias. 
Exemplo: 
Licença, 
permissão 
autorização. 
“Concessão” 
Exemplo: 
Certidões 
Atestados 
Apostilas 
“pareceres” 
Exemplo: 
Multas 
Advertências 
Suspensão 
Destruição. 
Fonte: Núcleo editorial Focus 
 
Seguindo o entendimento de Rafael Rezende, 2020, podemos conceituar alguns dos 
exemplos dados na tabela acima, vejamos: 
Decretos: são atos administrativos, que são editados de forma privativa pelo chefe do 
poder executivo, conforme previsto no art. 80 da cf/88, com a finalidade de reger 
relações gerais ou individuais. 
 
Regimentos: são aqueles atos administrativos normativos que estabelecem regras de 
funcionamento e de organização dos órgãos colegiados. 
 
Resoluções: são atos administrativos, normativos ou individuais, editados por 
ministros de estado ou outras autoridades de elevada hierarquia, com a finalidade de 
complementar as disposições contidas em decretos regulamentares e regimentos. 
 
Instruções: são atos administrativos editados pela autoridade superior com o objetivo 
de ordenar a atuação dos agentes subordinados. 
 
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Circulares: são praticamente idênticas às instruções, porém dotadas de menor 
abrangência. 
 
Avisos: são atos administrativos editados por ministros de estados para tratarem de 
assuntos relacionados aos respectivos ministérios. 
 
Portarias: são atos administrativos editados por autoridades administrativas, distintas 
do chefe do executivo. 
 
Pareceres: são atos administrativos que expressam a opinião do agente público sobre 
determinada questão fática, técnica ou jurídica. 
 
Certidões: são atos administrativos que declaram a existência ou inexistência de atos 
ou fatos administrativos. São atos que apenas retratam, com fidelidade, a realidade, 
não sendo capaz de criar ou extinguir relações jurídicas. 
 
Atestados: são atos administrativos similares às certidões, uma vez que também 
declaram a existência ou inexistência de fatos. 
 
Apostilas: são atos administrativos que averbam determinados fatos ou direitos 
reconhecidos pela norma jurídica 
 
Multas: são sanções pecuniárias impostas aos administrados (ex.: imposição de multa 
ao particular que dirige em velocidade superior à permitida para o local). 
 
Sanções disciplinares ou funcionais: são aplicadas aos servidores públicos e aos 
administrados que possuem relação jurídica especial com a administração pública 
quando constatada a violação ao ordenamento jurídico ou aos termos do negócio 
jurídico. 
 
Apreensão ou destruição de coisas: são sanções aplicadas pela administração em 
relação às coisas que colocam em risco a população. 
 
 
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Tabela 5 - Atos Negociais 
Atos Negociais 
Licença Permissão Autorização 
Tem como objeto atividade 
material 
Tem como objeto o uso de 
bem público. 
Tem como objeto o uso de 
bem público, mais a prestação 
de serviço e atividade material 
Em regra, são vinculadas Em regra, é discricionário Em regra, é discricionário 
Não são revogáveis em regra. Pode ser revogada. Pode ser revogada 
Exemplo: 
CNH 
Alvará 
Habite-se 
Exemplo: 
Um circo pega permissão para 
usar um terreno público. 
Exemplo: 
Taxista precisa de uma 
autorização. 
Uma lanchonete em uma 
rodoviária. 
Fonte: Núcleo editorial Focus 
 
2.7 Forma de extinção do ato administrativo 
O ato possui várias formas de extinção, conforme a doutrina, sendo as mais 
conhecidas a anulação e a revogação. Carvalho (2019) explica que a extinção do ato 
administrativo ocorre quando este deixa de produzir efeitos regularmente e retirado 
do mundo jurídico. Licínia Rossi (2020) corrobora afirmando que “extinguir o ato 
administrativo significa dizer que ocorreu a extinção das relações jurídicas que 
derivavam do ato administrativo, ou seja, os efeitos jurídicos decorrentes do ato 
deixam de existir”. 
 
A extinção do ato pode ser a) subjetiva, ocorrendo quando há desaparecimento ou 
falecimento do sujeito beneficiário; b) objetiva, quando os efeitos do ato se extinguem 
com o desaparecimento do objeto do ato; c) como extinção natural do ato, quando 
ele se desfaz pelo mero cumprimento normal de seus efeitos. 
 
Vejamos algumas formas de extinção do ato: 
 
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Cumprimento dos Efeitos: é a forma natural de extinção do ato administrativo. Uma 
vez alcançados os seus efeitos, não há mais motivos para sua existência. Exemplo: a 
prefeitura municipal autoriza, mediante ato administrativo, a utilização da rua para a 
realização de evento religioso durante o fim de semana. Utilizado o espaço pelo 
período estipulado, a autorização é extinta. 
 
Perda do Sujeito: ocorre quando o sujeito criado pela relação jurídica que decorre 
do ato administrativo. Exemplo: pessoa aprovada em concurso é nomeada, mas falece 
antes de assumir o cargo. 
 
Perda do Objeto: ocorre quando há perda do objeto da relação jurídica constituída 
pelo ato administrativo. Exemplo: sócios de posto de gasolina a adulteram os 
combustíveis comercializados. A administração fecha e lacra o posto. Os sócios 
extinguem a pessoa jurídica, deixando de existir o posto de gasolina. 
 
Renúncia do Destinatário: o beneficiário renuncia a um direito que o ato 
administrativo criava. Exemplo: indivíduo tem permissão de uso de bem público e não 
a quer mais. 
 
Retirada: ocorre quando a administração pratica um novo ato administrativo, 
retirando o primeiro ato. Existem algumas espécies de retirada, segundo a doutrina. 
 
 
 
 
Extinção
Cumprimento dos efeitos
Perda do sujeitoPerda do Objeto
Renúncia do destinatário
Retirada
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Caducidade 
Ocorre quando um ato deixa de existir em virtude da entrada em vigor de lei que 
impeça a permanência da situação anteriormente concedida pelo poder público. Por 
Exemplo, dada permissão para exploração de parque de diversões em determinada 
área da cidade, face a nova lei de zoneamento, o terreno tornou-se incompatível com 
aquele uso. Ainda, nos termos de Rafael Rezende, 2020: 
A caducidade é a extinção do ato administrativo quando a situação nele contemplada não é 
mais tolerada pela nova legislação. O ato administrativo, no caso, é editado regularmente, mas 
torna-se ilegal em virtude da alteração legislativa. Vale dizer: a caducidade justifica-se pela 
ilegalidade superveniente que não é imputada à atuação do administrado 
 
Cassação 
É a extinção do ato administrativo quando o seu beneficiário deixa de cumprir os 
requisitos que deveria permanecer atendendo, como exigência para manutenção do 
ato e de seus efeitos, como por exemplo: concedida autorização para o 
funcionamento de hotel, o proprietário transforma o estabelecimento em prostíbulo. 
 
Contraposição 
A contraposição ocorre na edição de ato com efeito contraposto ao ato anteriormente 
emitido. Ou seja, quando há a retirada do ato administrativo porque existem dois atos 
diferentes, fundados em competências diversas, sendo seus efeitos contrapostos. É o 
caso da exoneração de funcionário, que tem efeitos contrapostos ao da nomeação. 
 
Renúncia 
Ocorre quando o beneficiário do ato administrativo renuncia a situação de desfrute 
que o ato reconhece a seu favor. Rafael Rezende (2020), explica que a renúncia é a 
extinção do ato administrativo por vontade unilateral do particular (ex.: exoneração a 
pedido do servidor extingue a relação funcional). 
 
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2.7.1 Anulação 
A Administração deve anular atos eivados de vícios de legalidade. Tal ato terá força 
retroativa (ex tunc), pois todos os efeitos nocivos de um ato ilegítimo devem ser 
eliminados desde seu nascimento. A anulação poderá ser decretada 
administrativamente ou judicialmente (esta última sempre observará apenas se o ato 
está de acordo com a legalidade). 
 
Tabela 6 - Anulação do ato administrativo 
ANULAÇÃO 
FUNDAMENTOS ILEGALIDADE (dever de anular - ato vinculado) 
COMPETÊNCIA ADMINISTRAÇÃO E JUDIÁRIO 
EFEITOS EX TUNC 
LIMITES TEMPORAL – 5 ANOS 
Fonte: Núcleo editorial Focus 
 
Para arrematar nosso pensamento, vejamos o exposto por Mazza (2019): 
Os fundamentos da anulação administrativa são o poder de autotutela e o princípio da 
legalidade, tendo prazo decadencial de cinco anos para ser decretada. Nesse sentido, 
prescreve o art. 54 da Lei n. 9.784/99: “O direito da Administração de anular os atos 
administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, 
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”. 
 
2.7.2 Revogação 
O ato é legítimo, mas a Administração tem a discricionariedade de revogá-lo ou não, 
em razão de conveniência e oportunidade. Desta forma, como não há nenhuma 
ilegalidade no ato, a revogação opera apenas efeitos futuros (ex nunc). A revogação 
não poderá incidir sobre atos vinculados, consumados, procedimento administrativo, 
declaratórios, enunciativos e procedimentos administrativos. 
 
 
 
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Tabela 7 - Revogação do ato administrativo 
REVOGAÇÃO 
FUNDAMENTOS OPORTURNIDADE E CONVENIÊNCIA (pode 
revogar - ato discricionário) 
COMPETÊNCIA SOMENTE ADMINISTRAÇÃO 
EFEITOS EX NUNC 
LIMITES MATERIAL 
Fonte: Núcleo editorial Focus 
 
Mazza (2019) entende que nesse processo o juízo de conveniência e oportunidade 
sobre a permanência do ato discricionário é alterado em virtude de uma causa 
superveniente e, por conseguinte, a obriga a Administração a expedir um segundo 
ato, chamado de ato revocatório, que deverá extinguir o anterior. 
Pelo princípio da simetria das formas, somente um ato administrativo pode retirar outro ato 
administrativo. Então, a revogação de um ato administrativo também é ato administrativo. Na 
verdade, a revogação não é exatamente um ato, mas o efeito extintivo produzido pelo ato 
revocatório. O ato revocatório é ato secundário, concreto e discricionário que promove a 
retirada do ato contrário ao interesse público. 
 
2.8 Convalidação 
A convalidação ou saneamento é o ato privativo da Administração Pública dirigido à 
correção de vícios presentes nos atos administrativos e à manutenção da sua eficácia 
no mundo jurídico. Trata-se de um segundo ato chamado de ato convalidatório, que 
será feito pela Administração, em regra, e, excepcionalmente, pelo administrado. 
 
 
 
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Para a doutrina majoritária, a convalidação tem natureza vinculada; porém, poderá ser 
discricionário quando se tratar de vício de competência em ato de conteúdo 
discricionário. Alexandre Mazza explica que 
O fundamento da convalidação é a preservação da segurança jurídica e da economia 
processual, evitando-se que o ato viciado seja anulado e, em decorrência, seus efeitos sejam 
desconstituídos. O objeto da convalidação é um ato administrativo, vinculado ou discricionário, 
possuidor de vício sanável ensejador de anulabilidade. Atos inexistentes, nulos ou irregulares 
nunca podem ser convalidados (MAZZA, 2019, p. 369). 
 
Podem ser convalidados os atos com defeito na competência ou na forma, porém 
nunca no objeto (quando único), motivo ou finalidade. Conforme explica Carvalho 
(2020, p. 318), para que se admita a convalidação de um ato administrativo, é 
necessário que se faça presente dois requisitos a) “o vício do ato se tratar de um vício 
sanável” e b) “a convalidação não pode causar prejuízos a terceiros interessados no 
processo nem à própria Administração Pública”. O autor cita, a título de exemplo, a 
nomeação feita por autoridade incompetente. 
Neste caso, há vício no elemento competência do ato administrativo, no entanto, pode ser 
convalidado pela autoridade competente, por meio de ratificação do ato viciado. Nestes casos, 
o conserto decorre dos princípios da eficiência e economicidade, já que é mais útil para a 
Administração Pública convalidar do que anular, além de se garantir uma preservação da 
ordem jurídica, garantindo-se a segurança de relações previamente constituídas (CARVALHO, 
2020, p. 318) 
 
 
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Rafael Carvalho Rezende Oliveira (2020) divide a convalidação em duas espécies, são 
elas: 
Convalidação voluntária: sucede da manifestação da Administração Pública. Esta 
espécie engloba a ratificação, a reforma e a conversão. A ratificação pode ocorrer 
diante de atos administrativos que apresentam vícios de competência ou forma, como, 
por exemplo, a ratificação por escrito de atos editados verbalmente de forma irregular. 
Já a reforma e conversão se aplicam para a convalidação de vícios de um dos objetos 
do ato administrativo. Na reforma, o objeto inválido é retirado do ato e mantém-se o 
outro objeto válido, como no ato que concede dois benefícios a determinado servidor, 
quando, na verdade, faz jus a apenas um deles, ao passo que, na conversão, 
acrescenta-se um novo objetivo (exclui-se um e acrescenta outro no lugar). 
 
Convalidação involuntária: “opera-se pelo decurso do tempo e independe de 
manifestação administrativa. Trata-se da decadência administrativa” (perde-se o 
direito de anular o ato administrativo legal em virtude do decurso do tempo). 
Nesse caso, os princípios da segurançajurídica, da confiança legítima e da boa-fé, prevalecem 
sobre o princípio da legalidade por opção do próprio legislador que estabelece prazo para a 
anulação de atos ilegais. Em âmbito federal, o art. 54 da Lei 9.784/1999 dispõe: “O direito da 
Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os 
destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo 
comprovada má-fé” (OLIVEIRA, 2020, p. 562). 
 
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Conclusão 
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Figura 1 - Vícios Sanáveis e insanáveis. 
Fonte: Núcleo Editorial Focus 
 
3 Conclusão 
Neste módulo vimos que, diferentemente do fato jurídico, que não decorre da 
manifestação da vontade do agente, o ato jurídico é em essência uma manifestação 
de vontade humana que interfere no Direito, e que todo ato praticado no exercício da 
função administrativa é considerado um ato da Administração. Nesta classe, 
concorrem tanto atos regidos pelo direito público como pelo direito privado. Neste 
sentido, são exemplos de atos da Administração, dentre outros, os atos materiais da 
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Referências Bibliográficas 
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Administração; os atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor; os atos políticos ou 
de governo; os contratos; os consórcios e os convênios. 
 
Já a expressão “ato administrativo” diz respeito apenas a determinada categoria de 
atos praticados no exercício da função administrativa, a de atos regidos pelo direito 
público, que são entendidos como a manifestação da vontade do Estado ou de quem 
o represente (concessionárias e permissionárias) e que tem o condão de criar, 
modificar ou extinguir direitos, sempre perseguindo o interesse público. Assim, 
respeitados determinados requisitos (existência, validade e eficácia) e observados 
determinados atributos ou características, os atos podem ser separados em espécies 
de atos normativos; ordinatórios; negociais; enunciativos e punitivos. 
 
Por fim, vimos que os atos podem ser anulados pela Administração quando eivados 
de vícios de legalidade ou revogados quando parecer conveniente ou oportuno a 
Administração. Ou ainda, os atos podem ser convalidados pela correção de vícios, de 
forma a garantir sua manutenção e eficácia no mundo jurídico, ou retirados do mundo 
jurídico (extintos) quando deixarem de produzir efeitos. 
 
4 Referências Bibliográficas 
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. -33. ed. – 
São Paulo: Altas, 2019. 
CARVALHO, Matheus. Manual do Direito Administrativo. – 7. ed. Salvador: 
JusPODIVM, 2020. 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. Direito administrativo. – 33. 
ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2020. 
MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. – 9 ed. – São Paulo: Saraiva 
Educação, 2019. 
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito administrativo brasileiro. – 42°. ed. – São Paulo, 
Malheiros, 2016. 
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de direito administrativo. – 9. ed. – Rio 
de Janeiro: Forense, 2021. 
ROSSI, Licínia, Manual de direito administrativo. – 6. ed. – São Paulo: Saraiva 
Educação, 2020. 
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Referências Bibliográficas 
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Fundamentos Essenciais de Direito Administrativo | 
Introdução 
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DISCIPLINA 
FUNDAMENTOS ESSENCIAIS DE 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
CONTEÚDO 
Poderes Administrativos 
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Introdução 
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Introdução 
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Sumário 
Sumário ------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 3 
1 Introdução --------------------------------------------------------------------------------------------------- 4 
2 Poderes Administrativos --------------------------------------------------------------------------------- 4 
2.1 Abuso de poder ----------------------------------------------------------------------------------------------------------- 6 
2.2 Modalidades de Poderes Administrativos ------------------------------------------------------------------------ 7 
2.2.1 Poder vinculado ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 8 
2.2.2 Poder discricionário ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 9 
2.2.3 Discricionariedade x Arbitrariedade ------------------------------------------------------------------------------------------ 12 
2.3 Poder de Polícia -------------------------------------------------------------------------------------------------------- 13 
2.3.1 Polícia administrativa x Polícia judiciária ------------------------------------------------------------------------------------ 14 
2.3.2 Poder de Polícia Originário e Derivado -------------------------------------------------------------------------------------- 16 
2.3.3 Ciclos de Polícia -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 17 
2.3.4 Atributos do Poder de Polícia -------------------------------------------------------------------------------------------------- 19 
2.3.5 Alcance do poder de polícia ---------------------------------------------------------------------------------------------------- 20 
2.3.6 Limitação do Poder de Polícia -------------------------------------------------------------------------------------------------- 22 
2.4 Poder Hierárquico ----------------------------------------------------------------------------------------------------- 22 
2.5 Poder Disciplinar ------------------------------------------------------------------------------------------------------- 25 
2.5.1 Poder Disciplinar: vinculado ou discricionário? ---------------------------------------------------------------------------26 
2.6 Poder Regulamentar -------------------------------------------------------------------------------------------------- 27 
2.6.1 Decreto ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 28 
3 Conclusão --------------------------------------------------------------------------------------------------- 31 
4 Referências Bibliográficas ------------------------------------------------------------------------------ 32 
 
 
 
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Introdução 
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1 Introdução 
Inicialmente, é oportuno esclarecer que os Poderes da Administração em nada se 
relacionam com os Poderes do Estado. Estes correspondem à separação do governo 
em três poderes estruturais responsáveis por realizar a atividade pública – Legislativo, 
Judiciário e Executivo. Esta separação foi concebida por Montesquieu como a 
Tripartição dos Poderes sobre a premissa de que a concentração de poderes tende a 
gerar abusos. Com a separação dos poderes, os abusos são evitados, nenhum dos 
poderes se sobressair ao outro e mantém-se a independência e harmonia entre eles. 
 
Já os Poderes da Administração referem-se a mecanismos para a satisfação do bem 
comum, logo são instrumentos utilizados para a consecução dos interesses da 
Administração Pública. Como esses instrumentos decorrem da necessidade de o 
Estado atuar na busca pelo interesse coletivo, sempre que este exigir uma atuação, o 
Estado não poderá se eximir, por isso entendemos que esses poderes também se 
convertem em deveres, sendo, assim, irrenunciáveis e validados somente quando 
utilizados na persecução do interesse coletivo. Na verdade, o que chamamos de 
poderes da Administração são “instrumentos de trabalho por meio dos quais os 
órgãos e entidades administrativas executam suas tarefas e cumprem suas funções” 
(CARVALHO, 2020, p. 123). 
 
Desse modo, compete-nos estudar quais são esses instrumentos que possibilitam os 
órgãos e as entidades administrativas executar suas funções buscando alcançar o fim 
público almejado pelo Estado. 
 
2 Poderes Administrativos 
Para que o Estado possa alcançar o fim a que se destina, a legislação investe os 
agentes administrativos de competências especiais, com prerrogativas irrenunciáveis 
relacionadas a obrigações da administração, as quais devem ser revertidas em prol da 
coletividade. 
 
Essas competências constituem, assim, poderes-deveres instrumentais preordenados 
a um fim para a defesa do interesse público. Conforme ensina Hely Lopes Meirelles 
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(2015, p. 115), “Se para o particular o poder de agir é uma faculdade, para o 
administrador público é uma obrigação de atuar, desde que se apresente o ensejo de 
exercitá-lo em benefício da comunidade”. Para o agente público, poder tem o 
significado de dever frente à comunidade e aos indivíduos, portanto necessariamente 
devem ser exercidos. 
 
 
 
Os poderes administrativos são intrínsecos à Administração Pública e possuem 
natureza instrumental, sendo responsáveis por resguardar o interesse público em 
níveis regulamentar, disciplinar, hierárquico e de polícia, podendo ser classificados em 
dois grandes grupos, que são: a) poderes internos da Administração; b) poderes 
externos da Administração. 
 
Os poderes internos, representados pelo poder hierárquico e disciplinar, versam 
principalmente sobre os servidores da administração pública, por isso são internos. Já 
os poderes externos são caracterizados pelo poder regulamentar e de polícia, voltados 
para questões relacionadas aos cidadãos, à sociedade externa a administração. Além 
disso, os poderes podem ser vinculados ou discricionários. 
 
 
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Podemos apontar, neste sentido, como características principais dos poderes 
administrativos a obrigatoriedade; a irrenunciabilidade; o poder-dever; e a 
observância dos limites relativos às regras de competência, sob pena de 
inconstitucionalidade. Para além disso, os poderes devem estar adstritos aos 
princípios da legalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade, que conduzem o 
agente público a sempre respeitar as fronteiras impostas pela legislação. 
 
2.1 Abuso de poder 
O fenômeno chamado de abuso de poder se verifica sempre que uma autoridade ou 
um agente público, embora competente para a prática de um ato, ultrapassa os limites 
das suas atribuições ou desvia as finalidades anteriormente previstas, sempre sendo 
uma ilegalidade que invalida o ato. Para a maioria dos autores, explica Mazza (2019), 
“o abuso de poder afetaria os requisitos motivo, objeto (excesso de poder) ou 
finalidade (desvio de poder), porém o ato não teria vício quanto à competência e à 
forma”. Com isso percebemos que o abuso de poder pode ocorrer em duas 
modalidades, quais sejam: 
 
O excesso de poder configura-se quando o agente público age fora de sua 
competência, ou seja, pratica um ato que extrapola suas competências. Já no desvio 
de poder (ou de finalidade), por sua vez, o agente público age dentro de sua 
competência, no entanto, pratica um que não tem como finalidade a satisfação do 
interesse público, mas sim a satisfação de interesse pessoal. A esse respeito Carvalho 
explica que se trata “de vício subjetivo do agente e sempre de difícil comprovação 
para o sujeito prejudicado pelo ato viciado, uma vez que o ato goza de aparente 
legalidade (CARVALHO, 2020 p 124). 
 
Abuso de poder
Excesso Desvio
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O abuso de poder, explica Matheus Carvalho, pode decorrer de condutas comissivas 
ou condutas omissivas. No primeiro caso, ocorre quando “o ato administrativo é 
praticado fora dos limites legalmente postos”. No segundo caso, é praticado quando 
o agente deixa de exercer uma atividade imposta pela lei, omitindo-se do serviço de 
seus deveres. 
 
Seja qual for a forma que se manifestar o abuso de poder, em virtude do vício de 
finalidade, enseja a nulidade do ato administrativo que será discutido por meio de 
impugnação administrativo do ato ou mediante provocação do judiciário. 
 
2.2 Modalidades de Poderes Administrativos 
Assim, sob a égide da doutrina majoritária, estudaremos nos próximos capítulos sete 
poderes da Administração Pública, quais sejam: 
a) Poder vinculado; 
b) Poder discricionário; 
c) Poder disciplinar; 
d) Poder hierárquico; 
e) Poder regulamentar; 
f) Poder de polícia; 
g) Poder normativo. 
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2.2.1 Poder vinculado 
O poder vinculado ou poder regrado se faz presente quando a lei define todos os 
aspectos a serem adotados para determinada conduta, prevendo e determinando a 
atuação do agente público. Esse poder não deixa margem nenhuma para que o 
administrador faça um juízo de conveniência e oportunidade – juízo de valores, 
assumindo, dessa forma, a posição de mero executor da vontade legal (MAZZA, 2019). 
 
São exemplos perfeitos de ato administrativo que representa o poder vinculado a 
licença gestante e a concessão de CNH, uma vez que todas as hipóteses são 
apresentadas na legislação, restando ao agente público apenas acatar e aplicá-las. 
Neste sentido, a legislação não deixa margem para que o agente público tome 
escolhas com base no próprio juízo de valores: ou o sujeito se enquadra nas situações 
previstas e tem o seu pedido atendido, ou o sujeito não preenche os requisitos legais 
e a solicitação não é atendida. Esses atos não dependem da vontade do agente 
público. 
 
No entanto, outra parcela da doutrina, como Maria Sylvia Di Pietro e Jose dos Santos 
Carvalho Filho, não entende o podervinculado como um poder autônomo, mas sim 
como um mero atributo de outros poderes ou competência da administração. Desta 
forma, para esses autores, 
O chamado “poder vinculado”, na realidade, não encerra “prerrogativa” do Poder Público, mas, 
ao contrário, dá ideia de restrição, pois, quando se diz que determinada atribuição da 
Administração é vinculada, quer-se significar que está sujeita à lei em praticamente todos os 
aspectos. O legislador, nessa hipótese, preestabelece todos os requisitos do ato, de tal forma 
que, estando eles presentes, não cabe à autoridade administrativa senão editá-lo, sem 
apreciação de aspectos concernentes à oportunidade, conveniência, interesse público, 
equidade. Esses aspectos foram previamente valorados pelo legislador (DI PIETRO (2019, p. 
254). 
 
Na mesma linha de pensamento, corrobora Carvalho Filho afirmando que o 
desempenho das atividades administrativas cuja execução está inteiramente definida 
em lei é feito por meio da prática de atos vinculados, “diversamente do que sucede 
no poder discricionário, permissivo da prática de atos discricionários”, distinguindo-
se os atos apenas em termos de liberdade de ação. Assim, embora o a expressão 
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“poder vinculado” seja usado para antagonizar a expressão “poder discricionário”, o 
autor afirma 
[...] pensamos não se tratar propriamente de “poder” outorgado ao administrador; na verdade, 
através dele não se lhe confere qualquer prerrogativa de direito público. Ao contrário, a 
atuação vinculada reflete uma imposição ao administrador, obrigando-o a conduzir-se 
rigorosamente em conformidade com os parâmetros legais. Por conseguinte, esse tipo de 
atuação mais se caracteriza como restrição e seu sentido está bem distante do que sinaliza o 
verdadeiro poder administrativo (CARVALHO FILHO, 2019, p. 141). 
 
Matheus Carvalho explica, no que tange à divergência doutrinária que circunda essa 
questão, que decorre do entendimento de que “não existem atuações absolutamente 
discricionárias dentro da função administrativa e, pelo fato de que, cada um dos 
poderes da Administração pode se manifestar por atos discricionários ou vinculados, 
dependendo da previsão legislativa” (CARVALHO, 2020, p. 125). 
 
2.2.2 Poder discricionário 
O poder discricionário opõe-se ao “poder vinculado” ao conferir certa liberdade ao 
agente público para atuar de acordo com o juízo de conveniência e oportunidade na 
busca pelo interesse público, dentro dos limites e em submissão à lei. As situações 
evidenciam o poder discricionário são aquelas em que a legislação “confere margem 
de opção ao administrador e este tem o encargo de identificar, diante do caso 
concreto, a solução mais adequada” (CARVALHO, 2020, p. 126). 
 
Em suma, o poder discricionário pode ser resumido em duas palavras: a) juízo de 
conveniência e b) oportunidade. Esse binômio praticamente autoriza que o agente 
decida, com base na liberdade de escolha do seu conteúdo, analisando o cenário atual 
e prezando sempre pelo melhor interesse público, dentre as opções dispostas pela 
legislação, aquela que melhor possibilita o alcance do interesse público. 
 
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Contudo, da mesma forma que ocorre no poder vinculado, uma parcela da doutrina, 
como Maria Sylvia Di Pietro (2019, p. 255), defende que o poder discricionário não é 
autônomo, compreendendo-se que “as várias competências exercidas pela 
Administração com base nos poderes regulamentar, disciplinar, de polícia, serão 
vinculadas ou discricionárias, dependendo da liberdade, deixada ou não, pelo 
legislador à Administração Pública”. Portanto, o poder discricionário, assim como o 
vinculado, não poderia ser considerado autônomo como o poder hierárquico, 
disciplinar, regulamentar e de polícia. 
 
Ademais, embora no poder discricionário o agente possa exercer o juízo de 
conveniência e oportunidade, é importante reiterar que não existe competência 
ilimitada, os atos discricionários sempre terão em si elementos vinculados, pois devem 
sempre se ater aos limites impostos pela lei, além de respeitar os princípios jurídicos. 
Por isso, fala-se em uma liberdade limitada. 
 
Alexandre Mazza (2019, p. 414) explica que existe uma divergência teórica em torno 
das premissas que justificam a existência das competências discricionárias e cita o 
entendimento de alguns doutrinadores. Dessa forma, no entendimento de Celso 
Antônio Bandeira de Mello atribuem-se essas competências a: 
a) intenção deliberada do legislador ao compreender a discricionariedade como 
uma técnica que pode ser utilizada para entregar ao agente público a escolha da 
solução mais adequada na busca pelo interesse público. 
b) impossibilidade material de regrar todas as situações relacionadas ao exercício 
da função administrativa, resultando na atribuição de competências mais flexíveis 
e adaptáveis à realidade dos fatos aos administradores. 
c) inviabilidade jurídica da supressão da discricionariedade em virtude de estar o 
legislador proibido de esgotar no plano da norma a disciplina de todas as situações 
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concretas pertinentes à administração uma vez que isso implica a ruptura da 
independência funcional do Poder Executivo. 
d) impossibilidade lógica de supressão da discricionariedade resultante da 
imprecisão e indeterminação dos conceitos que são empregados na lei para definir 
as competências, os quais, muitas vezes, abrem margem para interpretações e 
avaliações distintas por parte do agente público. Mazza (ibd.) cita como exemplo 
a proibição do uso de “trajes indecentes” em certos ambientes, afirmando que 
“indeterminação inerente ao conceito de traje indecente abre margem de 
liberdade para o agente público avaliar em quais casos a proibição deve ser 
aplicada”. Além disso, alguns conceitos podem adquirir significados diferentes 
diante de situações concretas. Assim, não haveria como o legislador “impedir o 
surgimento da margem de liberdade inerente à outorga legal de atribuições 
administrativas”. 
 
Ademais, Mello explica o fenômeno da discricionariedade a partir de uma teoria mais 
moderna que considera, em oposição à concepção clássica segundo a qual só haveria 
discricionariedade no motivo ou no objeto do ato administrativo, que a vinculação da 
discricionariedade não se dá só em relação ao mérito do ato administrativo, mas 
também em outros aspectos da competência administrativa. Nesse sentido, entende 
que “a margem de liberdade atribuída pela lei ao administrador público” pode residir 
em outros aspectos da norma atribuidora da competência, quais sejam: 
1º) na hipótese da norma: a discricionariedade pode residir na imprecisão quanto à descrição 
da situação fática ensejadora da atuação administrativa, isto é, no motivo do ato; 
2º) no comando da norma: a margem de liberdade pode estar presente na decisão sobre: 1) 
praticar ou não o ato; 2) o momento apropriado para sua expedição; 3) a forma de 
exteriorização do ato; 4) o conteúdo da decisão a ser proferida; 
3º) na finalidade da norma: adotando entendimento inovador, Celso Antônio Bandeira de 
Mello admite discricionariedade residente nos valores jurídicos apontados pela lei como 
finalidade do ato administrativo (MAZZA, 2019, p. 415). 
 
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Figura 1 - Quadro comparativo das visões sobre a discricionariedade. 
Fonte: Adaptado de Mazza (2019, p. 416). 
 
2.2.3 Discricionariedade x Arbitrariedade 
A discricionariedade não se confunde com arbitrariedade, uma vez que a 
discricionariedade é a liberdade para atuar, para agir dentro dos limites da lei. É 
através da discricionariedadeque o agente público pode tomar decisões com base na 
conveniência e oportunidade, respeitando sempre os limites legais e principiológicos, 
por isso falamos em uma liberdade limitada ou mitigada. 
 
Por outro lado, a arbitrariedade é um ato totalmente ilegal e invalido no direito 
administrativo, ocorre quando a atuação do administrador supera, vai além (fora) dos 
limites impostos pela lei, ferindo tanto os princípios constitucionais quanto os da 
administração pública. Além disso, por ser ilegítimo, o ato arbitrário será nulo de pleno 
direito, devendo ser anulado pela própria administração pública ou pelo poder 
judiciário. 
 
 
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2.3 Poder de Polícia 
O poder de polícia pode ser definido como uma atividade estatal que tem a faculdade 
de limitar o exercício dos direitos, bens e atividades individuais para resguardar o 
interesse público, contemplando diversos setores da sociedade, tais como a 
segurança, a saúde, o meio ambiente, o patrimônio cultural, entre outro. Além do 
conceito doutrinário, a primeira parte do art. 78 do Código Tributário Nacional 
também o define de forma similar, não podendo ser desconsiderada nos nossos 
estudos. 
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou 
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em 
razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à 
disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de 
concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à 
propriedade e aos direitos individuais ou coletivos 
 
Este instituto decorre do Princípio da Supremacia do Interesse público, o qual 
possibilita que se imponham restrições e limitações ao exercício da liberdade 
individual, inclusive ao direito de propriedade do particular, em benefício do interesse 
coletivo, podendo, dessa forma, ser compreendido em dois sentidos: 
Sentido amplo: o Poder de Polícia em sentido amplo remete ao poder de editar 
normas de caráter geral que restringem ou condicionam a liberdade individual, 
ajustando-a aos interesses coletivos, “De acordo com essa concepção, o poder 
de polícia envolve tanto a atividade legislativa, que inova na ordem jurídica com 
a criação de direitos e obrigações para as pessoas, quanto a atividade 
administrativa, que executa os termos da lei (OLIVEIRA, 2019, p. 467). 
Sentido restrito: O Poder de Polícia em sentido restrito é compreendido como 
a aplicação de intervenções no intuito de prevenir que a liberdade individual 
contraste com o interesse coletivo, fiscalizando e aplicando sanções em 
havendo o descumprimento da lei. “Nesse sentido, a polícia administrativa 
relaciona-se diretamente à função administrativa” (Ibd.) 
 
 A esse respeito, complementa Di Pietro (2019, p. 34) que “o Poder Legislativo, no 
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exercício do poder de polícia que incumbe ao Estado, cria, por lei, as chamadas 
limitações administrativas ao exercício das liberdades públicas”, ao passo que a 
Administração Pública controla sua aplicação, tanto de forma preventiva, “por meio 
de ordens, notificações, licenças ou autorizações”, como de forma repressiva por meio 
da imposição de medidas coercitivas. 
 
Corrobora Mazza, conceituando o Poder de Polícia da seguinte forma: 
Poder de Polícia é a atividade da Administração Pública, baseada na lei e na supremacia geral, 
consistente no estabelecimento de limitações à liberdade e propriedade dos particulares, 
regulando a prática de ato ou a abstenção de fato, manifestando-se por meio de atos 
normativos ou concretos, em benefício do interesse público (MAZZA, 219, p. 434, grifo do 
autor). 
 
2.3.1 Polícia administrativa x Polícia judiciária 
O poder de polícia pode ser divido em diferentes ramos e, dentre eles estão a polícia 
administrativa e a judiciária. Assim, é importante compreender que, exceto por alguns 
pontos, estes ramos representam polícias totalmente distintas. 
 
Embora as duas busquem o melhor interesse público, a polícia administrativa está 
relacionada com os bens, direitos e atividades administrativas. Nas palavras de 
Alexandre Mazza (2019, p. 439), a polícia administrativa “tem caráter 
predominantemente preventivo, atuando antes de o crime ocorrer, para evitá-lo, 
submetendo-se essencialmente às regras do Direito Administrativo. No Brasil, a polícia 
administrativa é associada ao chamado policiamento ostensivo [...]”. 
 
Entretanto, Maria Sylvia Di Pietro (2019, p. 321) pontua que, embora a polícia 
administrativa tenha um caráter predominante preventivo, não é uma característica 
absoluta, 
pois a polícia administrativa tanto pode agir preventivamente (como, por exemplo, proibindo 
o porte de arma ou a direção de veículos automotores), como pode agir repressivamente (a 
exemplo do que ocorre quando apreende a arma usada indevidamente ou a licença do 
motorista infrator). No entanto, pode-se dizer que, nas duas hipóteses, ela está tentando 
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impedir que o comportamento individual cause prejuízos maiores à coletividade; nesse 
sentido, é certo dizer que a polícia administrativa é preventiva. 
 
Por outro lado, na polícia judiciária, o agente de segurança pública atua sobre as 
pessoas de forma individual ou indiscriminadamente, mas nada impede que eles 
também exerçam algumas funções da polícia administrativa. Neste sentido, Alexandre 
Mazza (2019, p. 439) afirma que a atuação da polícia judiciária possui “natureza 
repressiva, agindo após a ocorrência do crime para apuração da autoria e 
materialidade. Sujeita-se basicamente aos princípios e normas do Direito Processual 
Penal”. 
 
Para facilitar sua compreensão, relacionamos na tabela abaixo as principais diferenças 
entre a polícia administrativa e a judiciária. 
 
Quadro 1 - Principais diferenças entre Polícia Administrativa e Polícia Judiciária. 
Polícia Administrativa Polícia Judiciária 
A polícia administrativa é tida como uma 
atividade da administração que se exaure 
em si mesma, ou seja, começa e termina por 
seus próprios atos. A polícia administrativa 
realiza-se por intermédio de órgãos 
administrativos de caráter fiscalizador. 
Ex.: Guarda Municipal. 
A polícia judiciária é considerada uma 
atividade administrativa que prepara a 
atuação da função jurisdicional penal, 
regulador pelo art. 4º e seguintes do CPC, 
essa polícia é executada pelos órgãos de 
segurança (civil ou militar), os quais são 
responsáveis por investigar os indivíduos. 
Incide sobre as atividades, direitos e bens 
dos indivíduos 
Incide sobre o indivíduo em si, aquele a 
quem se atribui o cometimento do ilícito 
penal. 
Possui caráter eminentemente preventivo, 
porém excepcionalmente pode atuar de 
forma repressiva, como, por exemplo, na 
interdição de comércio. 
Possui caráter predominantemente 
repressivo, porém excepcionalmente pode 
atuar de forma preventiva, como, por 
exemplo, na atuação dos agentes de 
segurança. 
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Possuem como fundamentos a prerrogativa da supremacia geral da administração 
pública para o benefício do interesse público. 
Tanto a polícia administrativa como a judiciária, são atividades de gestão de interesses 
públicos e funções administrativas. 
Fonte: Núcleo Editorial Focus 
 
2.3.2 Poder de Polícia Originário e Derivado 
O Poder de Polícia também pode ser originário ou derivado. A doutrina considera 
poder originário quele que é exercido pelos entes políticos – União, Estados, Distrito 
Federal e Municípios. Por sua própriaexistência e pela própria previsão e autorização 
constitucional para editar as leis limitativas e atos administrativos, os entes detêm o 
poder de polícia nas suas quatro esferas. 
 
Já o poder derivado é aquele que pode ser exercido pelas entidades por meio de 
delegação. Embora, em regra, o Poder de Polícia seja indelegável, pode caber 
delegação para pessoa jurídica de direito público. De acordo com Carvalho Filho: 
O Estado, porém, não age somente por seus agentes e órgãos internos. Várias atividades 
administrativas e serviços públicos são executados por pessoas administrativas vinculadas ao 
Estado. [...] Tais entidades, com efeito, são o prolongamento do Estado e recebem deste o 
suporte jurídico para o desempenho, por delegação, de funções públicas a ele cometidas 
(CARVALHO FILHO, 2020, p. 202). 
 
Normalmente, para exercer o poder de polícia as entidades precisam ser de direito 
público – Autarquias e Fundações Públicas –. Porém, em se tratando da modalidade 
do poder de polícia fiscalizatório, Mazza (2019, p. 438) explica que “é possível delegar 
a particulares atividades materiais preparatórias ao exercício do poder de polícia, já 
que elas não realizam a fiscalização em si, mas apenas servem de apoio instrumental 
para que o Estado desempenhe privativamente o poder de polícia” 
 
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Assim, afirma Carvalho Filho, é necessário averiguar o preenchimento de três 
condições para que o poder possa ser delegado: a) a pessoa jurídica precisa integrar 
a estrutura da Administração Indireta; de modo que tenha a seu cargo a prestação de 
serviço público; b) a competência delegada precisa ser conferida por lei; e c) o poder 
de polícia será restringido à prática de atos de natureza fiscalizatória, pois a entidade 
cuidará apenas a função executória, e não inovadora, dessa forma as restrições devem 
ser preexistentes. 
 
2.3.3 Ciclos de Polícia 
Dada a possibilidade de delegação parcial do poder de polícia, convêm dividir a 
atividade, conforme estabelece grande parte da doutrina, em quatro ciclos, chamados 
de ciclos de polícia, a saber: 
• Ordem de Polícia (ou legislação de polícia); 
• Consentimento de polícia; 
• Fiscalização de polícia; e 
• Sanção de polícia. 
 
Nesta divisão, os ciclos ligados ao poder de gestão do Estado – consentimento e 
fiscalização de polícia – são delegáveis; e os ciclos que são próprios das pessoas 
jurídicas de direito público – ordem e sanção de polícia – não podem ser delegados. 
 
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Indelegável / Delegável 
Figura 2 - Ciclo de Polícia 
Fonte: Núcleo Editorial Focus 
 
Para melhor compreender como estão ordenados esses ciclos, atente-se ao exemplo: 
o uso do C.T.B do Código de trânsito Brasileiro exige a existência das normas ou regras 
de trânsito, isto é uma ordem de polícia. Para que um indivíduo digira carro, é preciso 
que ele tenha uma instrução mínima, uma prática, que será comprovada com a CNH, 
e isto é um consentimento de polícia. Se o indivíduo é pego dirigindo sem a CNH, ele 
irá sofrer uma sanção em decorrência da fiscalização de polícia. Vamos compreender 
pormenorizadamente cada ciclo. 
 
2.3.3.1 Ordem de polícia 
A ordem de polícia é um preceito legal básico que dá validade às restrições e 
condições prevista ao particular para que não sejam praticados atos que lesionem o 
interesse público. Ou seja, é a própria legislação que pode vedar de maneira absoluta 
ou condicionar o exercício de atividades individuais ou uso da propriedade privada. 
Desta forma, é um ciclo indelegável. Para Carvalho, “a ordem de polícia decorre do 
atributo da imperatividade, impondo restrições aos particulares, dentro dos limites da 
lei, independentemente de sua concordância” (CARVALHO, 2020, p. 143). 
Exemplo: “Conduzir veículo automotor com capacidade psicomotora alterada em razão 
da influência de álcool ou de outra substância psicoativa que determine dependência” 
(art. 306, do CTB). 
 
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2.3.3.2 Consentimento de polícia 
O consentimento de polícia é uma anuência do Estado, isto é, um ato administrativo 
que “autoriza o exercício de determinada atividade condicionada à aceitabilidade 
estatal”. Ou seja, por meio do qual se verifica se a atividade ou uso de propriedade 
estão adequados ao primeiro ciclo, à ordem de polícia. Este ciclo pode ser delegado 
e normalmente se exterioriza de duas formas: a) licença; b) autorização. 
Exemplo: licença para dirigir veículo automotor; 
 
2.3.3.3 Fiscalização de polícia 
É a verificação do cumprimento das ordens e do consentimento de polícia. Oliveira 
explica que “a atividade fiscalizatória pode ser iniciada de ofício ou por provocação 
de qualquer interessado. (2019, p. 471), podendo o ente se valer de análise de 
documentos, inspeções entre outras formas de fiscalização. Este é um ciclo que 
observa uma regra prévia e pode ser delegado. 
Exemplo: fiscalização sanitária 
 
2.3.3.4 Sanção de polícia 
A sanção de polícia é a medida coercitiva aplicada ao particular verificada afronta à 
ordem ou o consentimento de polícia, ou seja, é o ato que pune o descumprimento 
das normas impostas pelo poder público. A sanção de polícia é indelegável. 
Exemplo: apreensão de medicamento estragado; interdição de estabelecimento 
irregular. 
 
2.3.4 Atributos do Poder de Polícia 
A doutrina não é pacífica ao classificar os elementos compreendidos como atributos 
do Poder de Polícia, desta forma, nos pautaremos no entendimento de Hely Lopes 
Meireles, acrescido ao atributo da indelegabilidade, defendido por Maria Sylvia Di 
Pietro: 
 
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Discricionariedade – em sentido amplo, é considerada o atributo do poder de polícia 
que dá, legalmente, ao administrador a liberdade para tomar decisões diante do caso 
concreto, dentro dos limites e da gama de escolhas que a lei colocar a seu dispor. 
 
Indelegabilidade – é o atributo da manifestação do poder de império (ius imperii) do 
Estado, possibilitando que a Administração Pública imponha obrigações aos 
particulares, independentemente do seu consentimento. Neste sentido, não se admite 
a delegação do poder de polícia a pessoa jurídica de direito privado. Conforme afirma 
Di Pietro, trata-se de uma atividade típica do Estado, que só pode ser exercida por ele. 
“Com efeito, o poder de polícia envolve o exercício de prerrogativas próprias do poder 
público, especialmente a repressão, insuscetíveis de serem exercidas por um particular 
sobre outro” (2020, p. 331). 
 
Autoexecutoriedade – é o poder que possibilita à Administração executar as suas 
decisões sem a necessidade de pedir aprovação ao Poder Judiciário em situações em 
que a lei assim permitir ou em situações emergenciais, como no caso de determinar a 
demolição de um prédio que está prestes a ruir e configura perigo à sociedade. Neste 
caso, a doutrina admite o contraditório diferido, ou seja, o exercício do direito à defesa 
pelo particular após a prática do ato. 
 
Coercibilidade – é o atributo que torna o ato obrigatório e demanda seu 
cumprimento, independentemente da vontade individual. O uso de meios indiretos 
de coerção para obrigar as pessoas a cumprir determinações legais é justificado por 
este atributo. Matheus Carvalho afirma que a coercibilidade e a autoexecutoriedade 
são atributos inseparáveis e Di Pietro complementa afirmando que “o ato de polícia 
só é autoexecutório porque dotado de força coercitiva” (2020, p. 330). 
 
2.3.5 Alcance do poder de polícia 
O poder de polícia, assim como os outros poderes da administração, sofre algumas 
limitações legais, seja com relação a sua competênciaou forma, seja com relação a 
finalidade, motivo ou objeto. 
 
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Assim, no que diz respeito a sua finalidade, do poder de polícia não podem decorrer 
vantagens de cunho pessoal ou a imposição de prejuízos dissociados do atendimento 
do interesse público, por isso, devem ser observados os princípios da razoabilidade, 
proporcionalidade e adequação do ato. O agente sempre deve buscar a minimização 
dos danos. 
Ex.: quando o fiscal da vigilância sanitária encontra apenas uma irregularidade 
simples no estabelecimento comercial, que pode ser resolvida com facilidade, não 
há motivo para interditar o local. As medidas extremas são tomadas apenas em 
situações excepcionais, consideradas graves, caso contrário a providência adotada 
será tida como desproporcional e desarrazoada. 
 
Neste ponto, Maria Sylvia Di Pietro (2019, p. 329) complementa dizendo que “a 
autoridade que se afastar da finalidade pública incidirá em desvio de poder e 
acarretará a nulidade do ato com todas as consequências nas esferas civil, penal e 
administrativa”. 
 
Ademais, uma parcela da doutrina sustenta que o poder de polícia deve observar 
alguns preceitos fundamentais para não ferir os direitos individuais, como: 
→ NECESSIDADE: o poder de polícia só deve ser utilizado quando houver risco 
iminente ou provável de dano ao interesse público; 
→ PROPORCIONALIDADE: a utilização do poder deve ser proporcional, ou seja, 
deve existir uma relação entre o direito limitado e o prejuízo que está sendo 
evitado; 
→ EFICÁCIA: a medida utilizada pela autoridade deve ser eficaz para combater o 
prejuízo ao interesse público. 
 
Portanto, além de obedecer aos princípios da legalidade, razoabilidade e 
proporcionalidade, o poder de polícia deve ser limitado pelo princípio do devido 
processo legal, pelos direitos fundamentais do cidadão e, principalmente, pelas 
prerrogativas individuais e coletivas previstas na Constituição Federal. 
 
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2.3.6 Limitação do Poder de Polícia 
Um ponto que vale ser destacado é que todos os poderes possuem limitações dentro 
da lei, principalmente o poder de polícia. Ele precisa de uma lei para existir e, depois 
disso, deve ser regulamentado internamente pelo Poder Executivo através de decreto, 
portaria regulamentação ou instrução normativa, e só então pode ser aplicado na 
prática. Ou seja, somente depois de passar pela criação e regulamentação por meio 
legal que o agente de trânsito vai poder aplicar uma multa, que o agente de endemia 
vai poder entrar na casa de uma pessoa para combater a dengue ou que o agente de 
fiscalização sanitária poderá fechar o estabelecimento que está vendendo carne 
estragada. Em outras palavras, o poder de polícia está limitado pela legislação. 
 
Além disso, a atuação do poder de polícia deverá respeitar outros limites jurídicos 
concernentes a liberdades públicas e direitos do cidadão que são asseguradas pela 
Constituição Federal e por outras leis aos indivíduos, do contrário poderá configurar 
abuso de poder. 
 
Por fim, a aplicação de sanções através do poder de polícia pode ocorrer, mas aqui 
surge o que a doutrina entende como o princípio do contraditório e ampla defesa 
diferido (ou retardado, postergado). Isso significa dizer que para se aplicar uma sansão 
de polícia, é necessário dar o contraditório para ampla defesa, só que esse 
contraditório para ampla defesa poderá ser diferido (retardado). 
 
2.4 Poder Hierárquico 
O poder hierárquico, interno à Administração Pública, é o poder que ela detém para 
a sua organização estrutural, é aquele que escalona seus órgãos e reparte suas 
funções, definindo, na forma da lei, os limites de competências de cada um. deste 
poder decorrem algumas prerrogativas: 
• delegar e avocar atribuições; 
• dar ordens; 
• fiscalizar; 
• editar atos internos; 
• rever atividades de órgãos inferiores. 
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O poder hierárquico permite comandar e coordenar, organizar, revisar, editar atos 
internos, além de delegar, avocar e punir. Contudo, não permite a aplicação de uma 
sanção ou a abertura do procedimento administrativo (PA.) em si, mas apenas dá a 
condição de aplicar essas prerrogativas antes mesmo delas chegarem ao poder 
disciplinar. 
 
É importante cuidar para não confundir os poderes internos com os externos, uma vez 
que os externos também podem ter prerrogativas parecidas com os dos internos, 
como a edição de atos, por exemplo. Assim, se estivermos falando de edição de atos 
internos, saiba que naturalmente se trata do poder hierárquico. 
 
 
Figura 3 - Prerrogativas que derivam do poder hierárquico. 
Fonte: Núcleo Editorial Focus. 
 
O conhecimento sobre as prerrogativas de delegação e avocação são especialmente 
importantes e podem ser examinadas no art. 13 e seguintes, da Lei n. 9784/99 - Lei de 
Processo Administrativo Federal – LPA. Explico, de forma bem resumida, a diferença 
entre elas a seguir. 
 
Delegação: 
A delegação é a transferência de poder. Para a delegação, a hierarquia é prescindível, 
ou seja, nem sempre é necessária, pois nem sempre ela será uma delegação vertical – 
de cima para baixo. Além da delegação vertical, existe também a delegação horizontal, 
em que a competência é transferida horizontalmente de uma pessoa para outra. 
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Dizemos que a delegação existe como uma regra, pois, de modo geral, uma pessoa 
pode delegar parte do exercício das suas competências para outra (apenas o exercício 
e não a titularidade), sendo que a autoridade delegante pode, a qualquer momento, 
revogar a delegação por motivo de conveniência ou oportunidade. 
 
Lembrando que, a partir do momento que se delega parte da própria competência 
para outra pessoa, a responsabilidade pelo ato é da autoridade delegatária (aquela 
que recebeu a delegação). 
 
Existem, no entanto, algumas exceções, alguns atos que não podem ser delegados. 
São eles: 
✓ Ato normativo 
✓ Recurso administrativo 
✓ Competência exclusiva 
 
Avocação: 
A avocação é o ato de atrair para si alguma competência. Para a avocação, a hierarquia 
é imprescindível, uma vez que ela só pode ocorrer verticalmente, de baixo para cima. 
 
Dizemos que a avocação existe como uma exceção, já que para avocar uma 
competência de outra pessoa, é necessário ter autorização legal. A avocação sempre 
depende de hierarquia, então não são todas as competências que podem ser 
avocadas – as competências exclusivas, por exemplo, não podem ser avocadas. 
 
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Figura 4 - Diferença entre delegação e avocação no Poder Hierárquico. 
Fonte: Núcleo Editorial Focus. 
 
2.5 Poder Disciplinar 
O poder disciplinar também é interno à Administração Pública. Ele é aquele conferido 
ao administrador para apurar infrações e aplicar penalidades funcionais a seus agentes 
e demais pessoas sujeitas à disciplina administrativa, como no caso das pessoas 
contratadas pela Administração Pública. 
 
Para que ocorra a apuração de infrações e aplicação de penalidades, é necessário que 
haja vinculação, seja por meio de lei, ato ou contrato. Essa vinculação é responsável 
por unir a Administração Pública a terceiros. É fundamental a existência de vínculo 
(ato, lei, contrato) entre a Administração Pública e a pessoa envolvida. 
 
 
 
Exemplo da aplicação do poder disciplinar: Aplicação de punição por parte de um 
diretor de escola ao aluno desta escola – usa-se o poder disciplinar porque o alunos 
está vinculado à escola pública por meio de uma matrícula, assim, dentrodo horário 
escolar, ele está subordinado às regras da escola. Seguindo essas regras, o diretor 
Delegar
é regra
Exceções
(não pode delegar):
- ato normativo;
- recurso 
administrativo;
- competência exclusiva.
Avocar
é exceção
requer 
autorização 
legal
não pode avocar:
- competência exclusiva
Usado para
Aplicar infrações
Aplicar sanções
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pode aplicar sanções a este aluno. 
 
 
 
Ao servidor público federal, podem ser aplicadas seis penalidades diferentes, 
conforme previsão do art. 127 da Lei n. 8.112/90, para faltas funcionais, a saber: a) 
advertência; b) suspensão; c) demissão; d) cassação da aposentadoria ou 
disponibilidade; e) destituição de cargo em comissão; f) destituição de função 
comissionada. 
 
Contudo, diferentemente do poder de polícia, que permite aplicar sanções para então 
entregar o contraditório e a ampla defesa, no poder disciplinar, há uma sequência de 
atos que deve ser respeitada – não existe a possibilidade de sancionar alguém sem a 
abertura do processo administrativo e sem a garantia do contraditório e ampla defesa, 
sob pena de nulidade da punição. 
 
2.5.1 Poder Disciplinar: vinculado ou discricionário? 
O poder disciplinar pode ser tanto vinculado quanto discricionário a depender das 
circunstâncias. 
 
O poder disciplinar é vinculado na abertura do processo administrativo (PA.) e na 
aplicação de algumas sanções, tais como a demissão, por exemplo. Ninguém é punido 
pelo poder disciplinar sem o devido processo legal (PA.), por isso dizemos que o poder 
VÍNCULO
Lei
Ato
Contrato
ADM. PUB. X 
3ª
Diretor de escola pública 
X aluno
Diretor de "cadeia" X 
preso
Punição de agente 
público
Exemplos 
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discipinar está viculado à abertura do processo administrativo. 
 
No entanto, ele é discricionário na aplicação de sanção, tais como a multa e suspensão, 
pois para estas sanções existe uma margem de escolha. Por exemplo: pode-se aplicar 
uma multa de 100 ou de 1000 reais; ou ainda, pode-se aplicar uma suspensão de 30 
ou 90 dias. 
 
Assim, conforme explica Mazza (2019, p. 418), constatada a infração, a Administração 
é obrigada a punir seu agente. É um dever vinculado. Mas a escolha da punição é 
discricionária. 
 
 
 
2.6 Poder Regulamentar 
O poder regulamentar, é um poder externo a administração pública, é a faculdade 
atribuída ao administrador para que ele possa expedir decretos e regulamentos com 
o intuito de oferecer fiel execução à lei. Este poder é próprio e privativo do Chefe do 
Poder Executivo, não podendo ser delegado nem mesmo a outra pessoa 
hierarquicamente inferior. 
 
Nas palavras de Maria Sylvia Di Pietro (2019, p.256), o poder regulamentar é sinônimo 
de poder normativo e, este é inserido no direito administrativo “como uma das formas 
pelas quais se expressa a função normativa do Poder Executivo. Pode ser definido 
como o que cabe ao Chefe do Poder Executivo da União, dos Estados e dos 
Municípios, de editar normas complementares à lei, para sua fiel execução”. 
 
Por sua vez, Alexandre Mazza (2019, p.424) corrobora explicando que “o poder 
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regulamentar se enquadra em uma categoria mais ampla denominada poder 
normativo, que inclui todas as diversas categorias de atos abstratos, tais como: 
regimentos, instruções, deliberações, resoluções e portarias” 
 
O poder regulamentar é manifestado de diversas formas, dentre elas por meio de 
decreto e, embora seja comumente elencado, juntamente com os regulamentos, 
como atos administrativos gerais, apresentam conceitos distintos: o “regulamento 
representa o conteúdo do ato” ao passo que o decreto entendido como “o veículo 
introdutor do regulamento” (Ibd.). Desta forma, entendemos que é necessário dedicar 
um tópico para aprofundar o conceito de decreto. 
 
2.6.1 Decreto 
Determina o inciso VI do art. 84 da Constituição Federal que o Presidente da República 
poderá tratar, mediante decreto sobre organização e funcionamento da administração 
federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos 
públicos, bem como da extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos. 
 
Assim, o decreto tem a função de complementar, especificar, e de explicar a lei. No 
entanto, ele não pode contrariar, restringir ou ampliar o conteúdo das leis 
preexistentes, mas, tão-somente explicitá-las, uma vez que decreto não é norma 
primária, embora o inciso VI do referido artigo preveja a hipótese do decreto 
autônomo. 
 
O decreto é uma das formas expressas dentro do poder normativo, de modo que 
apenas o Presidente da República, o Governador de Estado e o Prefeito podem exercer 
o chamado poder regulamentar através do decreto executivo ou autônomo. 
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Figura 5 - Atos do Poder Normativo. 
Fonte: Núcleo Editorial Focus. 
 
2.6.1.1 Decreto executivo 
O decreto executivo, também conhecido como decreto regulamentar, é uma espécie 
de norma secundária, que depende exclusivamente de uma lei anterior a sua 
publicação. Esse decreto apenas complementa e preenche as lacunas deixadas pela 
norma primária (lei), por isso ele não possui força para inovar o direito e, nem mesmo, 
pode ser delegado a outra autoridade. 
 
Além disso, como o decreto executivo é norma secundária, está sujeito a um controle 
de legalidade, mas não de constitucionalidade, pois o decreto executivo deve estar 
restrito os limites impostos pela lei formal e, caso ultrapasse as fronteiras legais o 
decreto poderá ser: 
→ Anulado: quando o decreto ultrapassa os limites legais, é possível ingressar 
com uma ação judicial para que o Supremo Tribunal Federal faça um controle 
judicial e, se for o caso, anule o referido decreto. 
→ Sustado: na hipótese de o decreto ultrapassar os limites legais, é possível que 
o Congresso Nacional submeta o referido decreto a um controle de legalidade 
e, se restar comprovada a violação, poderá sustar o decreto. 
 
Imagine a seguinte situação, no caso de o Presidente da República não respeitar os 
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limites legais na elaboração do decreto, é possível ingressar com uma ação no Poder 
Judiciário para que o Supremo Tribunal Federal anule o referido decreto, ou o 
Congresso Nacional, mediante o controle político de legalidade, poderá sustar o 
decreto. 
 
2.6.1.2 Decreto autônomo 
Por outro lado, o decreto autônomo surgiu no Brasil em 2001, com o advento da 
Emenda Constitucional nº 32, e está previsto no inciso VI do art. 84 da Constituição 
Federal. Diferente do decreto executivo, o decreto autônomo é norma primária e, 
desta forma, tem força normativa para inovar o direito, ou seja, independe de lei 
formal. 
 
Além disso, por ser considerado uma norma primária, da mesma forma que a lei 
formal, o decreto autônomo está sujeito a um controle de constitucionalidade, pois, 
embora seja um decreto, ele possui força para inovar o direito e, por isso, deve 
respeitar os limites constitucionais. Assim, caso o decreto viole as disposições 
constitucionais, é possível ingressar, por exemplo, com uma ação direta de 
inconstitucionalidade. 
 
Por fim, as ações do decreto autônomo poderão ser delegadas para o Procurador 
Geral da República, para o Advogado Geral da União e para o Ministro de Estado, nos 
termos do parágrafo único do art. 84 da Constituição Federal, observe: 
Parágrafo único. O Presidente da República poderá delegar as atribuições mencionadas nos 
incisos VI, XII e XXV, primeira parte, aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da Repúblicaou ao Advogado-Geral da União, que observarão os limites traçados nas respectivas 
delegações 
 
Considerando que o decreto autônomo é uma exceção à regra do decreto executivo, 
ele só pode ser utilizado em duas situações específicas, previstas no art. 84, VI alíneas 
“a” e “b” da Constituição Federal: 
• Para a organização da administração pública federal, salvo se da organização 
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Conclusão 
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resultar aumento de despesas, criação ou extinção de órgãos públicos, pois só 
é possível aumentar as despesas ou criar/extinguir órgãos através de lei formal; 
• Para extinguir cargos ou funções, desde que estejam vagos. 
 
Vale frisar que o os assuntos do decreto autônomo podem ser abordados através de 
uma lei ordinária, embora exista uma reserva administrativa, desde que a lei ordinária 
seja proposta pelo Presidente da República, uma vez que a iniciativa é do próprio 
presidente. No entanto, se o projeto de lei abordar os assuntos do decreto autônomo, 
mas tiver como autor um parlamentar, não é possível, pois o ato estará eivado de 
vícios de legalidade. 
 
Para facilitar sua compreensão, observe a tabela abaixo com as principais diferenças 
entre os decretos executivos e autônomos. 
 
Tabela 1 - Principais diferenças entre o decreto executivo e o decreto autônomo. 
Decreto executivo Decreto autônomo 
É norma secundária É norma primária 
Não possui força para inovar o direito, 
apenas “complementa” uma “lei formal”. 
Possui força para inovar o direito. Não está 
vinculado a uma “lei formal”. 
Está sujeito a um controle de legalidade 
Está sujeito a um controle de 
constitucionalidade 
Não pode ser delegado 
Pode ser delegado para o PGR, AGU e para 
o Ministro de Estado. 
Ex.: art. 84, IV da CF/88 Ex.: art. 84, VI, alíneas “a” e “b” da CF/88 
Fonte: Núcleo Editorial Focus. 
 
3 Conclusão 
Neste módulo, vimos que a legislação investe os agentes administrativos de 
competências especiais, com prerrogativas irrenunciáveis relacionadas a obrigações, 
para que o Estado possa alcançar o fim público que almeja. Essas prerrogativas são 
chamadas de Poderes-deveres e são intrínsecas a Administração Pública. Vimos que 
os Poderes-deveres podem ser classificados em poderes internos da Administração 
(poder hierárquico e poder disciplinar) e em poderes externos da Administração 
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Referências Bibliográficas 
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(poder regulamentar e poder de polícia). 
 
Além disso, compreendemos que os poderes podem ser vinculados ou discricionários, 
mas independente da forma, todos se submetem a certas características, como a 
obrigatoriedade, a irrenunciabilidade e a observância dos limites relativos às regras de 
competência, bem como aos princípios da legalidade, da razoabilidade e da 
proporcionalidade, que conduzem o agente público a sempre respeitar as fronteiras 
impostas pela legislação. 
 
Por fim, entendemos que o abuso de poder pode se externar de duas maneiras, por 
meio do excesso de poder, que configura a prática de atos que extrapolam a 
competência do agente, ou do desvio de poder, que configura a prática de atos que 
não se destinam a satisfação do interesse público, mas sim de interesses pessoais. 
Ambas as formas de abuso de poder ensejam a nulidade do ato administrativo. 
 
4 Referências Bibliográficas 
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 33 ed. São 
Paulo: Atlas, 2019. 
CARVALHO, Matheus. Manual do Direito Administrativo. – 7. ed. Salvador: 
JusPODIVM, 2020. 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 32 ed. Rio de Janeiro: 
Forense, 2019. 
_____. Direito administrativo. 33 ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2020. 
MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 9 ed. São Paulo: Saraiva 
Educação, 2019. 
MEIRELLES, Hely Lopes; BURLE FILHO, José Emmanuel. Direito administrativo 
brasileiro. 42 ed. São Paulo: Malheiros, 2016. 
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. O Direito Administrativo no século XXI. Belo 
Horizonte: Fórum, 2018. 
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de direito administrativo. – 9. ed. – Rio 
de Janeiro: Forense, 2021. 
 
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Referências Bibliográficas 
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Introdução 
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DISCIPLINA 
FUNDAMENTOS ESSENCIAIS DE 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
CONTEÚDO 
Responsabilidade Civil do Estado 
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Introdução 
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Introdução 
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Sumário 
Sumário ------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 3 
1 Introdução --------------------------------------------------------------------------------------------------- 4 
2 Responsabilidade Civil do Estado --------------------------------------------------------------------- 5 
2.1 Danos ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 6 
2.2 Evolução histórica das Constituições e suas referências ao tema responsabilidade 
extracontratual do Estado-------------------------------------------------------------------------------------------------------- 7 
2.3 Teoria da irresponsabilidade ----------------------------------------------------------------------------------------- 9 
2.3.1 Aplicação----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 10 
2.4 Teoria da responsabilidade subjetiva ---------------------------------------------------------------------------- 11 
2.4.1 Aplicação----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 11 
2.5 Teoria da responsabilidade objetiva ------------------------------------------------------------------------------12 
2.5.1 Teoria do risco---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 13 
3 Da ilicitude do ato ---------------------------------------------------------------------------------------- 15 
4 Da denunciação à lide ----------------------------------------------------------------------------------- 16 
5 Responsabilidade das prestadoras de serviço público ----------------------------------------- 18 
6 No caso da pessoa presa ------------------------------------------------------------------------------- 19 
6.1 Fato de terceiro --------------------------------------------------------------------------------------------------------- 19 
6.2 Culpa exclusiva da vítima -------------------------------------------------------------------------------------------- 19 
7 Conclusão --------------------------------------------------------------------------------------------------- 20 
8 Referências Bibliográficas ------------------------------------------------------------------------------ 20 
 
 
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Introdução 
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1 Introdução 
A palavra responsabilidade vem do latim re-spondere, que é a obrigação de alguém 
em assumir as consequências jurídicas pelos seus atos, baseada nas expressões 
neminem laedere ou alterum non laedere, as quais possuem o mesmo sentido, isto é, 
“a ninguém ofender” e “não lesar a outrem”. 
 
Celso Antônio Bandeira de Mello esclarece que no Brasil a tese da irresponsabilidade 
do Estado pelos atos lesivos dos seus representantes jamais foi aceita, pelo contrário, 
a tese da responsabilidade do Estado sempre foi observada nos Tribunais brasileiros, 
pois embora não houvesse uma disposição de lei específica, a doutrina sustentava 
posicionamentos bem evoluídos por meio da interpretação sistemática do 
ordenamento jurídico. 
 
Inicialmente, a tese aceita no Brasil era a da culpa civil, diante da qual o Estado 
respondia quando o agente apresentasse conduta culposa por negligência, 
imprudência ou imperícia no exercício da função pública. Na sequência, a 
responsabilidade passou a considerar também a falta de prestação de serviço. 
 
Com o advento do Código Civil, que passou a vigorar em 1917, percebia-se emergir 
o caráter subjetivo da responsabilidade pública e a corresponsabilização do Estado 
em relação aos atos cometidos por seus agentes, observando-se o art. 15: “As pessoas 
jurídicas de Direito Público são civilmente responsáveis por atos dos seus 
representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo 
contrário ao Direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo 
contra os causadores do dano”. 
 
A responsabilidade civil do Estado então tomou caráter mais objetivo a partir da 
Constituição de 1946, que introduziu ao meio jurídico a teoria da responsabilidade 
objetiva, ao estabelecer que “as pessoas jurídicas de Direito Público Interno são 
civilmente responsáveis pelos danos que os seus funcionários, nessa qualidade, causem 
a terceiros” (art. 194). A Constituição de 1988, acrescenta a esse dispositivo: “As 
pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços 
públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a 
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Responsabilidade Civil do Estado 
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terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou 
culpa” (art. 37, § 6º). 
 
Atualmente, a regra que vigora quanto à responsabilidade do Estado é a da 
responsabilidade objetiva das pessoas de direito público e das de direito privado 
prestadoras de serviços públicos, além da responsabilidade subjetiva dos agentes 
públicos (OLIVEIRA, 2021, p. 1364). 
 
2 Responsabilidade Civil do Estado 
A responsabilidade civil do Estado, também conhecida como a responsabilidade da 
Administração Pública, responsabilidade patrimonial e responsabilidade 
extracontratual do Estado, consiste basicamente na obrigação imposta ao ente 
público de reparar o dano moral ou patrimonial causado a terceiro em decorrência 
das condutas praticadas por agentes públicos no exercício de suas atribuições. 
 
Neste sentido, Alexandre Mazza (2019, p. 462) considera que a “responsabilidade do 
Estado investiga o dever estatal de ressarcir particulares por prejuízos civis e 
extracontratuais experimentados em decorrência de ações ou omissões de agentes 
públicos no exercício da função administrativa. Os danos indenizáveis podem ser 
materiais, morais ou estéticos”. 
 
A doutrina pátria, representada por Celso Antônio Bandeira de Mello, afirma que a 
responsabilidade civil é a “obrigação que incumbe ao Estado de reparar 
economicamente os danos lesivos à esfera juridicamente garantida a outrem e que 
lhe sejam imputáveis em decorrência de comportamentos unilaterais, lícitos ou ilícitos, 
comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos”. 
 
É oportuno diferenciar a responsabilidade extracontratual da responsabilidade 
contratual do Estado, que se caracteriza pela responsabilidade direta do Estado para 
com o seu agente. Essa modalidade deriva de um “contrato” firmado entre as partes, 
logo presume que exista um vínculo entre o particular e o ente público. Neste caso, 
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se o Estado causar algum dano ao particular, será responsabilizado por improbidade 
ou, no mínimo, por uma infração disciplinar, que serão apuradas através de 
procedimento próprio, que nada tem a ver com ação civil de reparação de danos. 
 
 
 
2.1 Danos 
O estudo da responsabilidade civil se resume, basicamente, na reparação de danos. 
Assim, convém esclarecer que embora “dano” seja uma espécie de categoria, podemos 
subdividi-lo em diferentes espécies, quais sejam: 
 
Dano jurídico 
O dano jurídico é a agressão causada a um bem tutelado pelo Direito de natureza 
material ou não. Isto é, o dano jurídico é a transgressão de um dispositivo legal. 
 
Dano jurídico certo ou real, atual ou futuro 
O dano subsiste pelo pressuposto da sua certeza. É aquele real e efetivamente 
existente, que não tenha sido reparado pelo agente causador do prejuízo. Nesta 
espécie não se admite o dano meramente hipotético, justamente por ser o dano 
jurídico certo ou real, atual ou futuro. 
 
Dano especial 
O dano especial é aquele que onera a situação particular de um ou alguns 
indivíduos, isto é, não gera um prejuízo genérico, as vítimas são certas e 
determinadas. 
 
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Dano anormal 
O dano anormal pode ser definido como aquele que excede os agravos normais, 
eventuais incidentes sobre o patrimônio do administrado. 
 
Dano patrimonial ou material 
É aquele dano que provoca uma redução no patrimônio econômico da vítima, sendo 
repartido em emergente (o dano efetivo, que a vítima realmente perdeu) e, em lucro 
cessante (aquilo que se deixou se ganhar devido ao dano causado). Lembrando que 
o prejuízo deve ser comprovado pela vítima. 
 
Dano moral ou extrapatrimonial 
O dano moral, também conhecido como dano extrapatrimonial é aquele que fere 
os direitos personalíssimos da vítima, como, por exemplo, a honra, a imagem e a 
intimidade. Essa espécie de dano desobriga a vítima do ônus da prova, até porque 
são direitos pessoais e atingem o íntimo de cada pessoa. 
 
2.2 Evolução histórica das Constituições e suas referências ao tema 
responsabilidade extracontratual do Estado 
O direito constitucional se faz presente em praticamente todas as áreas do direito, 
principalmente no âmbito administrativo. No entanto, quando falamos sobre a 
responsabilidade civil com relação à Administração Pública, o direito constitucional 
fica emsegundo plano, pois, embora a teoria da irresponsabilidade tenha nascido com 
a Constituição do Império em 1824, a teoria da responsabilidade subjetiva surgiu 
apenas com o advento do Código Civil de 1916 e, foi só a partir a Constituição Federal 
de 1946 que a teoria da responsabilidade objetiva foi mencionada na Magna Carta. 
 
 
Contudo, antes de adentrarmos de fato nas três teorias da responsabilidade civil do 
Estado, precisamos analisar a evolução histórica das Constituições, relacionando o 
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estudo da responsabilidade extracontratual com o direito administrativo e 
constitucional, observe: 
 
 
Figura 1 - Evolução histórica das Constituições e a responsabilidade extracontratual do Estado. 
Fonte: Núcleo Editorial Focus 
 
Note que durante a vigência da Constituição do Império, mesmo após a queda da 
monarquia diante da ascensão da República em 1891, não houve nenhuma alteração 
na teoria da responsabilidade, exceto pelo Estado que assumiu o lugar do imperador, 
que era igualmente irresponsável pelos atos cometidos. 
 
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2.3 Teoria da irresponsabilidade 
A teoria da irresponsabilidade era típica de Estados Absolutistas, onde o poder do 
Rei era supremo e quase divino. Nesse período, era impossível condenar o Estado por 
algum erro, traduzia-se no postulado “Rei nunca erra” (“The King can do no wrong” o 
pensamento da época que sintetiza a inerrância do Estado. 
Além disso, várias outras concepções justificavam tal isenção, dentre as quais: o 
monarca ou o Estado não erram; o Estado atua para atender ao interesse de todos e 
não pode ser responsabilizado por isso; a soberania do Estado é poder incontrastável 
e impede seja reconhecida sua responsabilidade perante o indivíduo. 
No Brasil, as duas primeiras Constituições, a Imperialista de 1824 e Republicana de 
1891, trouxeram em seu bojo a teoria da irresponsabilidade estatal, que perduraria até 
a publicação do então novo código civil, em 1916. No entanto, é de consenso pacífico 
que esta teoria jamais tenha vigorado de fato no Brasil. Maria Sylvia Zanella Di Pietro 
(2019), caracteriza esse período como o da “responsabilidade do funcionário por 
abuso ou omissão no exercício de suas funções”. Na França, o primeiro grande caso 
de responsabilização do Estado foi julgado em 1873, conhecido como Aresto Blanco. 
Este é o nosso “leading case” mundial, ou seja, "uma decisão que tenha constituído 
em regra importante, em torno da qual outras gravitam" e ao nascer para o mundo 
jurídico "cria o precedente, com força obrigatória para casos futuros". Ao passo que 
no Brasil, explica Celso Antônio Bandeira Mello (2015, p. 1054), “jamais foi aceira a tese 
da irresponsabilidade do Estado. Amaro Cavalcanti, eminente Ministro do STF e 
consagrado tratadista, já em 1904 registrava: 
[...] a julgar pelo teor das suas decisões e dos numerosos julgados dos Tribunais de Justiça e 
das decisões do próprio Contencioso Administrativo, enquanto existiu, é de razão concluir que 
a teoria aceita no país tem sido sempre a do reconhecimento da aludida responsabilidade, ao 
menos em princípio; ainda que deixando juntamente largo espaço para frequentes exceções, 
em vista dos fins e interesses superiores, que o Estado representa e tem por missão realizar 
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em nome do bem comum. 
 
EM consonância, Hely Lopes Meirelles afirma que “o Direito pátrio oscilou entre as 
doutrinas subjetiva e objetiva da responsabilidade civil da Administração. Desde o 
Império os nossos juristas mais avançados propugnavam pela adoção da 
responsabilidade sem culpa, fundada na teoria do risco que se iniciava na França, mas 
encontraram decidida oposição dos civilistas apegados à doutrina da culpa, 
dominante no Direito Privado, porém inadequada para o Direito Público, como o 
demonstram os nossos mais autorizados monografistas (MEIRELLES, 2015 p. 782-783). 
 
2.3.1 Aplicação 
Embora não seja aplicada de forma majoritária, é importante destacar que a teoria da 
irresponsabilidade é utilizada em caráter excepcional. É o caso de atos típicos dos 
poderes Legislativo e Judiciário, ou seja, leis, sentenças e acórdãos. Com exceção do 
seguinte: 
 
 
 
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Além das hipóteses mencionadas acima, a omissão legislativa também será 
considerada uma exceção a aplicação da teoria da irresponsabilidade. 
 
2.4 Teoria da responsabilidade subjetiva 
Diferente das outras teorias, a da responsabilidade subjetiva se distancia um pouco 
do Direito Constitucional, uma vez que ela nasce com o Código Civil de 1916 para só 
então ser introduzida nas Constituições de 1934 e 1937. 
 
Com o decorrer do tempo, ocorreu a passagem da teoria da irresponsabilidade, “para 
uma concepção civilista da responsabilidade estatal, fundada na culpa do funcionário 
e nos princípios da responsabilidade por fato de terceiro (patrão, preponente, 
mandante, representante)” (CAVALIERI FILHO 2014, p. ...). Estamos diante da chamada 
teoria da culpa, prevista em todo que qualquer código civil e, no Brasil, não foi 
diferente. 
 
O Código Civil de 1916, no seu artigo 15, foi o primeiro diploma legal a prever 
especificamente a responsabilização do Estado, estabelecendo que “as pessoas 
jurídicas de Direito Público são civilmente responsáveis por atos dos seus 
representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo 
contrário ao Direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo 
contra os causadores do dano”. 
 
Todavia, esta situação ainda se apresentava muito desvantajosa para o indivíduo, 
ficando este, muitas vezes, sem ser ressarcido ante a impossibilidade de se distinguir 
as duas espécies de atos, os do império (que não tinha responsabilização estatal); e os 
de gestão (que tinha responsabilização estatal, em um caso concreto). Além disso, 
ainda que fosse possível separá-los, era preciso comprovar a culpa do agente 
administrativo, o que não raro resultava inviável. 
 
2.4.1 Aplicação 
Nas palavras de Alexandre Mazza (2019, p. 464), essa teoria, também conhecida como 
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teoria da responsabilidade com culpa ou teoria civilista, “foi a primeira tentativa de 
explicação a respeito do dever estatal de indenizar particulares por prejuízos 
decorrentes da prestação de serviços públicos”. Pela teoria civilista, o Estado só será 
responsável pelo ato se comprovado o dolo ou a culpa do agente, caso contrário, a 
Administração não será responsável. Contudo, justamente por ter se originado no 
Código Civil e por regular as relações dos particulares, teve que se amoldar às relações 
da Administração Pública e acabou sendo insuficiente no setor público. 
 
A teoria da responsabilidade subjetiva ainda é aplicada no direito administrativo em 
algumas situações, tais como: 
• Ação regressiva: a ação regressiva ou ação de regresso nada mais é do que 
uma ação interposta por uma pessoa para haver de outra determinada quantia 
paga referente ao cumprimento de uma obrigação que era de sua inteira 
responsabilidade. 
 
• Omissão estatal: a omissão estatal ocorre quando o Estado tem o dever de agir 
e se mantém inerte ou quando ele descumpre o dever legal de agir. Neste caso, 
o agente que se sentir prejudicado poderá ingressar com uma ação contra o 
Estado por omissão. Contudo, é necessário comprovar a culpa do ente público 
(omissão). Lembrando que, se a omissão for muito acentuada, como no caso da 
omissão de policiais diante de um crime,a responsabilidade será objetiva e não 
subjetiva. 
 
• Empresa pública/ Sociedade de economia mista: no caso das empresas 
públicas e das sociedades de economia mista que desempenham atividade 
econômica, a responsabilidade também será subjetiva, é necessário comprovar 
o dolo ou culpa do agente. 
 
2.5 Teoria da responsabilidade objetiva 
A teoria da responsabilidade objetiva do Estado, também conhecida como 
responsabilidade sem culpa ou publicista, nasce com a Constituição Federal de 1946, 
no (pós) Segunda Guerra Mundial e, para ela a sociedade deveria suportar o prejuízo 
causado pelo funcionamento do serviço público, não sendo mais necessário 
questionar-se da falta de seu agente ou do próprio serviço. 
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Na responsabilidade objetiva não é necessário comprovar o dolo ou a culpa do sujeito, 
o Estado sempre responde pelo dano causado por seus agentes, com base no risco 
administrativo e na comprovação de três elementos, o ato, nexo causal e dano, 
descartando-se, assim, qualquer questionamento em torno da culpa lato sensu do 
funcionário causador do dano, ou sobre a falta do serviço ou culpa anônima da 
Administração. 
 
 
 
No mesmo sentido, Alexandre Mazza (2019, p. 465) afirma que “a doutrina costuma 
afirmar que a transição para a teoria publicista deveu-se à concepção de culpa 
administrativa, teoria que representou uma adaptação da visão civilista à realidade da 
Administração Pública”. Logo, a discussão sobre o dolo e a culpa ficaram em segundo 
plano com a teoria da responsabilidade subjetiva, que será excepcionalmente aplicada 
na ação de regresso, nos casos de omissão estatal, para as empresas públicas e 
sociedades de economia mista que desempenham atividades econômicas. 
 
2.5.1 Teoria do risco 
A teoria do risco é pautada no preceito de que a Administração Pública, ao se 
comprometer em prestar os serviços públicos, assume o risco de errar, e quando isso 
acontece deverá arcar com eventuais prejuízos, independentemente do fator dolo ou 
culpa. 
 
Assim, podemos dizer que essa teoria se aplica para todos os entes, para todos os 
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órgãos e, inclusive, para os concessionários contratados que prestam serviço público. 
Neste sentido, em 2009, o Supremo Tribunal Federal decidiu que as concessionárias 
devem responder de forma objetiva perante os usuários e não usuários do serviço 
público. 
 
A partir da Constituição Federal de 1988, justamente por ter um viés mais garantista, 
a teoria da responsabilidade objetiva foi ampliada de forma considerável, com a 
finalidade de amparar um número maior de pessoas. Por isso, pouco importa quem 
prestará o serviço público, se órgão, entidade ou concessionária, a responsabilidade 
sempre será objetiva. 
 
Por fim, é importante destacar que a teoria do risco se subdivide em teoria do risco 
administrativo e teoria do risco integral, as quais veremos na sequência. 
 
2.5.1.1 Teoria do risco administrativo 
A teoria do risco administrativo é uma vertente da responsabilidade objetiva, 
elaborada por Léon Duguit e adotada pela Constituição Federal de 1988, que 
“reconhece a existência de excludentes ao dever de indenizar” (MAZZA, 2019, p. 466). 
Essa é a principal diferença entre o risco administrativo e o risco integral. 
 
No entanto, a doutrina pode ser conflitante neste ponto. por exemplo, o acidente 
nuclear ou o acidente ambiental, por admitirem exceções, deveriam, em regra, ser 
considerados riscos administrativos. Contudo, a maioria da doutrina, e até mesmo a 
jurisprudência do STJ, caminham no sentido contrário e classificam o acidente 
ambiental e o nuclear como risco integral. 
 
De modo geral, a teoria do risco administrativo permite que Estado o afaste de sua 
responsabilidade, nos casos de exclusão do nexo causal: 
a) caso fortuito e força maior; 
b) culpa exclusiva da vítima; 
c) fato de terceiro. 
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Da ilicitude do ato 
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Por fim, é importante mencionar que não se aplica, contudo, o fato de terceiro no caso 
de custódia de bens e pessoas e que a culpa concorrente não exclui a responsabilidade 
estatal, apenas a atenua. 
 
2.5.1.2 Teoria do risco integral 
Segundo Alexandre Mazza (2019, p. 466), a teoria do risco integral “é uma variante 
radical da responsabilidade objetiva, sustentando que a comprovação de ato, dano e 
nexo é suficiente para determinar a condenação estatal em qualquer circunstância”. 
 
Em outras palavras, essa teoria, diferentemente da teoria do risco administrativo, não 
reconhece a existência de excludentes/exceções à responsabilidade e ao dever de 
indenizar. Isto é, o Estado deve indenizar em qualquer caso de dano sofrido pelo 
particular, independentemente do nexo causal, mesmo que essa lesão sofrida tenha 
decorrido de fato exclusivo da vítima, caso fortuito, força maior ou fato exclusivo de 
terceiro. 
 
Assim, embora existam algumas exceções, temos três acidentes que sempre serão 
classificados como risco integral: 
a) Acidente de trânsito (com vítima fatal ou não); 
b) Acidente aéreo (com fins terroristas); 
c) Acidente de trabalho (com vínculo empregatício estatal). 
 
3 Da ilicitude do ato 
A licitude do ato não é relevante para a responsabilização civil do Estado, pois ele 
deverá responder tanto pelo ato lícito, quanto pelo ato ilícito que causar dano ao 
particular. Conforme explica Alexandre Mazza (2019, p. 480), “para configuração da 
responsabilidade estatal é irrelevante a licitude ou ilicitude do ato lesivo, bastando 
que haja um prejuízo anormal e específico decorrente de ação ou omissão de agente 
público para que surja o dever de indenizar”. 
 
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Da denunciação à lide 
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Portanto, embora pareça estranho, o dano pode ser oriundo de uma ação lícita do 
Estado e ainda assim causar dano a terceiro. Nestes casos, mesmo que a 
Administração Pública haja de acordo com o ordenamento jurídico, deverá ser 
responsabilizada, seja de forma subjetiva ou objetiva. 
 
4 Da denunciação à lide 
A denunciação à lide está prevista no art. 125, II, do Código de Processo Civil e pode 
ser entendida como uma faculdade das partes litigantes de chamar um terceiro, alheio 
ao processo, desde que esteja obrigado por lei ou contrato, a indenizar em ação 
regressiva aquele que for vencido na demanda. Ocorre o chamado litisconsórcio 
passivo, uma vez que o terceiro figura no polo passivo da ação. 
 
Art. 125. É admissível a denunciação da lide, promovida por qualquer das partes 
II - àquele que estiver obrigado, por lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o 
prejuízo de quem for vencido no processo. 
 
Por exemplo, Tício, cidadão comum, está trafegando pela via rápida do município Y, 
quando é atingido pela viatura da guarda municipal do mesmo município. Tício não 
teve ferimentos graves, contudo o seu veículo ficou bastante deteriorado. No caso em 
questão, os responsáveis diretos pelo acidente foram os agentes policiais do 
município Y, mas, seguindo a teoria da responsabilidade objetiva do Estado, em um 
primeiro momento, é o município Y que deverá responder pelos danos causados ao 
particular, independentemente da comprovação de dolo ou culpa, fato que não 
impede o ajuizamento posterior de uma ação regressiva contra os agentes. 
 
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Da denunciação à lide 
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Contudo, através da denunciação à lide, o cidadão ao invés de ingressar com a ação 
somente contra o município Y, demanda também dos agentes policiais que causaram 
o acidente. Essa demanda é chamada, em regra, de litisconsórcio passivo facultativo 
(é facultativopois a parte pode optar por demandar contra o terceiro ou não). Apenas 
uma parcela minoritária da doutrina entende ser um litisconsórcio passivo obrigatório, 
compreendendo que a parte seria obrigada a chamar o terceiro para a lide. 
 
Neste ponto, é importante mencionar que o STF tem rejeitado a tese de trazer o 
agente causador do dano à lide originária entre o Estado e o particular, pelo fato de 
ferir tanto o direito do agente, de ter sua condenação baseada na responsabilidade 
subjetiva, via ação regressiva, e do particular, que não precisa discutir a intenção do 
sujeito na ação contra o Estado, dado que esta é sob o manto da responsabilidade 
objetiva. 
 
Em contrapartida, o STJ aceita às duas possibilidades, dizendo que a vítima pode tanto 
propor a demanda de indenização contra ambos, o Estado e o agente como 
responsáveis solidários, quanto contra apenas um, o estado ou o agente. 
 
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Responsabilidade das prestadoras de serviço público 
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Figura 2 - Responsabilidade dos Agentes Públicos e o Direito de Regresso do Estado. 
Fonte: Núcleo Editorial Focus 
 
5 Responsabilidade das prestadoras de serviço público 
Após o advento da CF/88, que ampliou a responsabilidade objetiva, todas as pessoas 
jurídicas que prestam serviço público, sendo de direito público ou não, devem 
responder perante o usuário e não usuário do serviço público de forma objetiva. 
 
Neste sentido, Alexandre Mazza (2019, p. 495) estabelece que a responsabilidade dos 
concessionários com relação aos serviços públicos é primária, “cabendo ao Estado 
concedente responder em caráter subsidiário”. Ademais, “além de direta (primária), a 
responsabilidade do concessionário é objetiva na medida em que o pagamento da 
indenização não depende da comprovação de culpa ou dolo”. 
 
Essa posição, atualmente tida como majoritária, é sustentada pela doutrina e pelo STF, 
que pacificou a questão no julgamento do RE 591.874/MS com caráter de repercussão 
geral. 
I - A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço 
público é objetiva relativamente a terceiros usuários e não-usuários do serviço, segundo 
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No caso da pessoa presa 
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decorre do art. 37, § 6º, da Constituição Federal. II - A inequívoca presença do nexo de 
causalidade entre o ato administrativo e o dano causado ao terceiro não-usuário do serviço 
público, é condição suficiente para estabelecer a responsabilidade objetiva da pessoa jurídica 
de direito privado. 
 
6 No caso da pessoa presa 
No caso do preso, que está vinculado ao Estado através da relação jurídica de sujeição 
especial, quando este emprega fuga e se evade do estabelecimento prisional, caso 
venha a cometer outros crimes logo após a fuga, o Estado será responsabilizado por 
eventuais danos, uma vez que seria obrigação deste manter a pessoa em custódia. 
 
Entretanto, se o lapso temporal entre a fuga e o cometimento do crime for muito 
longo, a responsabilidade do Estado se esvai com o passar do tempo, logo não estará 
obrigado a reparar eventuais prejuízos. Em outras palavras, no caso de fuga analisar o 
tempo transcorrido entre a saída (evasão) e o cometimento do próximo “crime”. 
 
6.1 Fato de terceiro 
O fato de terceiro é uma excludente de responsabilidade, pois nem o Estado e nem a 
vítima concorrem para o resultado, é um terceiro alheio a situação. Contudo, no caso 
da pessoa presa, essa excludente não se aplica, uma vez que não é possível identificar 
o causador do dano, devendo o Estado arcar com eventuais prejuízos. 
 
6.2 Culpa exclusiva da vítima 
No entanto, com relação à culpa exclusiva da vítima, quando, por exemplo, o preso 
comete suicídio no estabelecimento prisional, existem posicionamentos diversos. Uma 
parcela da doutrina entende que, por se tratar de culpa exclusiva do detento, o Estado 
não seria responsabilizado e nem deveria indenizar a família da vítima. 
 
Por outro lado, a jurisprudência dos tribunais superiores, tanto o STF quanto o STJ, 
vêm caminhando no sentido oposto, afirmando que o suicídio enseja a 
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Conclusão 
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responsabilidade objetiva do Estado, pois ele tem o dever estatal de zelar pela 
integridade física e moral do preso sob sua custódia (STF: ARE 700.927), devendo 
indenizar os familiares da vítima, exceto quando: 
• não existir nexo causal entre a omissão do Estado e o dano suportado pela 
vítima, quando o Poder Público tem o dever e a possibilidade de agir para 
impedir o resultado; 
• não é possível o Estado agir para impedir a morte da vítima, ou seja, a morte 
ocorreria de qualquer forma; 
• o Estado comprovar que existia uma causa impeditiva da sua atuação protetiva 
do preso. 
 
7 Conclusão 
Neste módulo, vimos que a responsabilidade civil do Estado consiste basicamente na 
obrigação imposta ao ente público de reparar o dano moral ou patrimonial causado 
a terceiro em decorrência das condutas praticadas por agentes públicos no exercício 
de suas atribuições. Trata-se, portanto, de uma responsabilidade objetiva que envolve 
as pessoas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos. 
 
Vimos, ainda, que pela teoria do risco, a Administração Pública, ao se comprometer 
em prestar os serviços públicos, assume o risco de errar, e quando isso acontece 
deverá arcar com eventuais prejuízos, independentemente do fator dolo ou culpa, 
aplicando-se essa determinação a todos os entes, para todos os órgãos e, inclusive, 
para os concessionários contratados que prestam serviço público. 
 
Estes são os preceitos da responsabilidade extracontratual do Estado atualmente 
observados no âmbito administrativo brasileiro. 
 
8 Referências Bibliográficas 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 32 ed. Rio de Janeiro: 
Forense, 2019. 
MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 9 ed. São Paulo: Saraiva 
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Referências Bibliográficas 
www.cenes.com.br | 21 
Educação, 2019. 
MEIRELLES, Hely Lopes; BURLE FILHO, José Emmanuel. Direito administrativo 
brasileiro. 42 ed. São Paulo: Malheiros, 2016. 
MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 32. Ed. São Paulo: 
Medalheiros Editores. 
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Referências Bibliográficas 
www.cenes.com.br | 22 
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de direito administrativo. – 9. ed. – Rio 
de Janeiro: Forense, 2021. 
 
 
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Introdução 
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DISCIPLINA 
FUNDAMENTOS ESSENCIAIS DE 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
CONTEÚDO 
Agentes Públicos 
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Introdução 
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Introdução 
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Sumário 
Sumário ............................................................................................................................ 3 
1 Introdução ................................................................................................................. 4 
2 Diferenças entre Cargo Público e Emprego Público ..................................................... 4 
3 Cargos Públicos e suas espécies .................................................................................. 5 
3.1 Diferenças entre Cargo em comissão e função gratificada (função comissionada) ...................... 5 
3.2 Conceito e Classificação ........................................................................................................... 6 
3.3 Agentes Políticos ..................................................................................................................... 6 
3.4 Agentes Administrativos .......................................................................................................... 8 
3.5 Particulares em colaboração .................................................................................................... 9 
3.6 Diferenças entre Estabilidade e Vitaliciedade ............................................................................ 9 
3.7 Concurso público ................................................................................................................... 10 
3.7.1 Função temporária ...................................................................................................................................... 12 
3.7.2 Formas de Provimento e Concurso Público ................................................................................................ 12 
3.7.3 Direito Subjetivo à Nomeação .................................................................................................................... 14 
3.8 Cotas para Agentes Públicos ................................................................................................... 15 
3.8.1 Cotas para pessoas com deficiência física .................................................................................................. 15 
3.8.2 Cotas Raciais ............................................................................................................................................... 16 
3.9 Estabilidade e Acumulação ..................................................................................................... 16 
3.9.1 Requisitos para se adquirir a estabilidade: ................................................................................................. 16 
3.9.2 Perda da estabilidade ................................................................................................................................. 17 
3.9.3 Acumulação de Cargos Públicos ................................................................................................................. 17 
3.9.3.1 Acumulação de cargos para militares................................................................................................ 18 
3.9.3.2 Acumulação Especial ......................................................................................................................... 19 
3.10 Sistema Remuneratório Aplicado aos Servidores .................................................................... 20 
3.10.1 Teto Remuneratório ............................................................................................................................... 22 
3.10.2 Espécies de Remuneração ...................................................................................................................... 23 
3.11 Associação Sindical e Greve .................................................................................................... 24 
3.12 Aposentadoria ....................................................................................................................... 25 
4 Referências Bibliográficas ........................................................................................ 30 
 
 
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Introdução 
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1 Introdução 
Agentes Públicos são pessoas físicas que exercem função pública, esse termo é 
utilizado para especificar a pessoa que age em nome do Estado, independentemente 
de qual seja o vínculo jurídico que possui com ele, neste sentido Celso Spitzcovsky e 
Pedro Lenza (2018) explicam que “a expressão agentes públicos também inclui os 
particulares em colaboração com o Estado, valer dizer que, mesmo não ocupando 
cargos ou emprego na estrutura da Administração Pública, inclui-se na categoria de 
agentes, por estarem, ainda que em caráter transitório, exercendo serviços públicos”. 
 
É por meio do agente público que o Estado se faz presente, manifestando sua vontade 
nas três esferas do Governo – União, Estados, Distrito Federal e Municípios – bem 
como nos três poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário. 
 
Dentro do termo genérico “agente público” temos várias espécies, cada uma com suas 
características e peculiaridades. Para compreendermos essas espécies, inicialmente 
precisamos entender a diferença entre Cargo Público de Emprego Público. 
 
2 Diferenças entre Cargo Público e Emprego Público 
Tanto o cargo público quanto o emprego público são criados por lei e ocupados 
mediante concurso público, contudo são regidos por regimes distintos, o primeiro 
adota o regime estatutário, enquanto o segundo adota as regras da CLT - 
Consolidação das Leis do Trabalho. 
 
O art. 3º, da Lei n. 8.112/90, define cargo público como “o conjunto de atribuições e 
responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a 
um servidor”. O provimento em cargo público pode ocorrer em caráter efetivo ou em 
comissão e o vencimento é pago pelos cofres públicos. Já o vínculo laboral no regime 
de emprego público tem natureza contratual e o contrato é celebrado por prazo 
indeterminado. Veja, a seguir, as principais diferenças entre cargo e emprego público. 
 
 
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CARGO PÚBLICO EMPREGO PÚBLICO 
Se torna Servidor público Se torna Empregado Público 
Prestará concurso para: 
- Órgão 
- Autarquia 
- Fundação 
Prestará concurso para: 
- Empresa Pública 
- Sociedade de Economia Mista 
Regime Jurídico Único, estatutário Regime da CLT 
Regime de previdência em regra é o Regime 
Próprio de previdência social (RPPS) 
Regime Geral de previdência social (RGPS) 
Passa por estágio probatório, prazo 
Constitucional de 3 anos 
Período de experiência de 90 dias, previsto na 
CLT 
Tem estabilidade Não tem estabilidade 
Tanto o emprego quanto o cargo público possuem um aspecto em comum ligando os dois, 
que são os concursos públicos. 
Quadro 1 - Principais diferenças entre cargo público e emprego público. 
Fonte: Núcleo Editorial Focus 
 
3 Cargos Públicose suas espécies 
Dentro do gênero cargo público, temos três espécies de cargos, que são: 
• Cargo Eletivo: são selecionados através de eleições (prefeitos, vereadores, 
Presidente da República etc.); 
• Cargo em comissão: são cargos de confiança, selecionados através de 
nomeação/indicação/exoneração de livre escolha do mandatário e exige um 
conhecimento básico para exercício do cargo, observando-se a Súmula 
vinculante nº 13 do STF; 
• Cargo efetivo: é preenchido por meio de concurso público. 
 
3.1 Diferenças entre Cargo em comissão e função gratificada (função 
comissionada) 
Tanto o cargo em comissão como a função gratificada somente existem para cargos 
de direção, assessoramento e chefia, conhecido como DAC ou CAD. A diferença entre 
os dois está na nomeação de cada um: 
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• Cargo em comissão: existe uma porcentagem livre entre os mandatários para 
nomeá-los, observando os requisitos do cargo, fora da porcentagem que se 
destina a servidores públicos. Ex.: Secretário da segurança pública do Paraná. 
• Função Gratificada: ocorre quando, em decorrência da especificidade da 
atribuição, o servidor recebe uma gratificação em seu vencimento. Assim, 
quando falamos em função gratificada, o cenário é de cem porcento das vagas 
reservadas apenas para servidores públicos. Ex.: Delegado Delta Chefe da 1ª DP. 
 
3.2 Conceito e Classificação 
Primeiramente, precisamos entender que a expressão “agente público” é um gênero, 
assim como funcionário público, usado apenas no âmbito penal e há muito já 
descartada pelos juristas modernos. Deste gênero, por óbvio, derivam várias outras 
espécies. A doutrina classifica as espécies de agentes públicos da seguinte maneira: 
 
Doutrina Moderna Doutrina Clássica 
Agentes Políticos Agentes Políticos 
Servidores Públicos Agentes Administrativos, (servidores 
públicos civis e militares, empregados 
públicos e temporários). Militares 
Particulares em colaboração 
Agentes Honoríficos 
Agentes Credenciados 
Agentes delegados 
Quadro 2 - Espécies de agentes públicos segundo as doutrinas moderna e clássica. 
Fonte: Núcleo Editorial Focus. 
 
3.3 Agentes Políticos 
Os Agentes Políticos são os que ocupam os cargos principais na estrutura 
constitucional, em situação de representar a vontade política do Estado. Ex.: Presidente 
da República, deputados, senadores, governadores, ministros de Estado, secretários 
estaduais e municipais, prefeitos e vereadores, entre outros. Conforme Alexandre 
Mazza (2019), 
A primeira espécie dentro do gênero agentes públicos é a dos agentes políticos. Os agentes 
políticos exercem uma função pública (múnus público), de alta direção do Estado. Ingressam, 
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em regra, por meio de eleições, desempenhando mandatos fixos, ao término dos quais sua 
relação com o Estado desaparece automaticamente. A vinculação dos agentes políticos com o 
aparelho governamental não é profissional, mas institucional e estatutária. 
 
É oportuno frisar que juiz e promotor são considerados agentes políticos pelo STF e 
pela doutrina minoritária e que os membros do Tribunal de Contas, (conselheiros e 
ministros) são considerados agentes administrativos pelo STF, ao passo que para a 
doutrina são agentes políticos. A doutrina também considera Defensor Público agente 
político. Porém, a corrente majoritária vai contra esse entendimento, conforme 
podemos analisar na obra de Alexandre Mazza (2019, 733): 
A melhor doutrina sempre considerou que magistrados e membros do Ministério Público 
(promotores e procuradores da República) são servidores públicos estatutários titulares de 
cargos vitalícios, e não agentes políticos (Celso Antônio Bandeira de Mello, Maria Sylvia Zanella 
Di Pietro, e José dos Santos Carvalho Filho). [...] Adotando posicionamento minoritário, Hely 
Lopes Meirelles inclui os magistrados, membros do Ministério Público e diplomatas entre os 
agentes políticos, ao argumento de que eles também exercem uma parcela da soberania estatal. 
 
A esse respeito, a Jurisprudência do STF determina o seguinte: 
A autoridade judiciária não tem responsabilidade civil pelos atos jurisdicionais 
praticados. Os magistrados enquadram-se na espécie agente político, investidos para 
o exercício de atribuições constitucionais, sendo dotados de plena liberdade funcional 
no desempenho de suas funções, com prerrogativas próprias e legislação específica. 
Ação que deveria ter sido ajuizada contra a Fazenda Estadual – responsável eventual 
pelos alegados danos causados pela autoridade judicial, ao exercer suas atribuições –
, a qual, posteriormente, terá assegurado o direito de regresso contra o magistrado 
responsável, nas hipóteses de dolo ou culpa. Legitimidade passiva reservada ao 
Estado. [RE 228.977, rel. min. Néri da Silveira, j. 5-3-2002, 2ª T, DJ de 12-4-2002.] = RE 
553.637 ED, rel. min. Ellen Gracie, j. 4-8-2009, 2ª T, DJE de 25-9-2009 
 
Com base nesse entendimento podemos classificar então os agentes políticos em: 
• Mandatos – Cargos eletivos. 
• Cargo em Comissão – Indicados por mandatários. 
• Cargos vitalícios – Juízes e promotores. 
• Cargos efetivos – Defensores públicos. 
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3.4 Agentes Administrativos 
Agentes Administrativos são aqueles que possuem vínculo “profissional”, com o 
Estado, podendo ser via lei, ato ou contrato. 
 
Como vimos anteriormente, a doutrina moderna diferencia-se da doutrina clássica na 
classificação de agentes públicos. Contudo, por ser a doutrina clássica a mais 
abrangente, analisaremos as espécies de agentes públicos com base nela. 
 
Servidores: ocupam cargo (efetivo) e são estruturados em carreira, seu provimento é 
via concurso público, passam por estágio probatório de 3 anos e adquirem a 
estabilidade após isso, seguindo os ditames de um estatuto e de um regimento de 
previdência próprios. Podem ser civis ou militares, conforme a necessidade do Estado. 
 
Empregados: ocupam emprego público, seu provimento é via concurso, sendo 
regidos pelo estatuto geral (CLT) e contribuem para o RGPS (INSS), não possuem 
estabilidade e passam apenas pelo período de experiência de 90 dias conforme CLT. 
Podem ser apenas civis. 
 
Temporários: Ocupam mera função e não cargo ou emprego. Não fazem concurso e 
sim Processo Seletivo Simplificado – PSS. Salvo os PSS federais, que possuem estatuto 
próprio, os demais seguem o estatuto do cargo ou emprego principal e todos, 
contribuem para o RGPS (INSS). São selecionados para determinado tempo, nas 
hipóteses de excepcional interesse, conforme a CF/88. 
 
Militares: São uma classe especial, pois possuem como base a hierarquia e a 
disciplina, estatuto próprio, regime de previdência próprio, direitos e deveres 
diferenciados, como por exemplo: Não podem fazer greve (vedado), sindicato, 
atividade política também é vedada, não recebem remuneração, recebem soldo. 
Embora possuam vinculação estatutária e não contratual, o regime jurídico a que estão 
vinculados é disciplinado por legislação específica, diferente da aplicável aos 
servidores civis. A base legal contempla o art. 42, CF/88, (estaduais), art. 142, CF/88, 
(federais). 
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3.5 Particulares em colaboração 
Segundo a doutrina moderna, todos os outros agentes que não estão elencados como 
agentes políticos, servidores públicos e militares, são tratados como particulares em 
colaboração do serviço público, uma forma bem mais prática de classificar. A doutrina 
clássica elenca cada um deles, conforme vamos analisar a seguir: 
 
Honoríficos: convocados para colaborar transitória e temporariamentecom o 
“Estado”, em razão de sua situação cívica, sua honorabilidade ou de sua reconhecida 
capacidade profissional, podendo ainda, atuar em situações de urgência e 
emergência. Assumem funções públicas, sem vínculo empregatício, e, em regra, 
sequer recebem remuneração por tais atividades. Exp.: Mesários, jurados, comissários 
de menores, socorrista. 
 
Credenciados: recebem do Estado o dever de representá-lo em certo ato ou 
desempenhar certa atividade, sempre de forma temporária e determinada, mediante 
retribuição financeira em pecúnia ou prêmio. Exp.: tradutores, leiloeiros, peritos, 
pareceristas, representantes. 
 
Delegados: Particulares com vínculo estatal (contrato ou ato) que desempenham 
atividades (serviços ou obras), por sua conta e risco, sempre mediante fiscalização 
permanente do Estado. Exp.: despachantes, cartorários, agentes das concessionárias, 
permissionários e autorizatários de serviço público. 
 
3.6 Diferenças entre Estabilidade e Vitaliciedade 
A estabilidade é um direito que pode ser usufruído pelo servidor público regido pela 
Lei 8.112/90 após o cumprimento de exigências legais. A vitaliciedade é uma garantia 
semelhante concedida aos juízes e membros do Ministério Público, os quais possuem 
as prerrogativas da inamovibilidade e irredutibilidade que lhes permitem 
desempenhar suas funções com mais independência. Contudo, enquanto a 
vitaliciedade requer o prazo de dois anos de exercício para ser alcançada, o prazo para 
a vitaliciedade é de dois anos. Além dessas, podemos destacar como principais 
diferenças as seguintes: 
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Nunca confunda estabilidade com vitaliciedade, esta, é garantia entregue apenas a 
magistrados e membros do MP, que cumprem, em regra, o mínimo de 2 anos de 
exercício ou no ato da posse, obrigando a saída compulsória por decisão judicial 
transitada em julgado, apenas. Sobre a Vitaliciedade Rafael Carvalho Rezende (2020), 
expõe: 
A vitaliciedade revela a garantia de permanência no serviço atribuída ao titular de cargo vitalício. 
Trata-se de garantia mais forte que aquela conferida pela estabilidade, pois a perda do cargo 
do agente vitalício só pode ocorrer, em princípio, por meio de sentença judicial transitada em 
julgado. 
 
Estabilidade Vitaliciedade 
Cargo efetivo Cargo vitalício 
Aquisição: após 3 anos de pleno exercício. Aquisição: após 2 anos de pleno exercício, 
ou no momento da posse (nomeação de 
ministros e desembargadores pelo 5º 
constitucional. 
Perda da estabilidade poderá ser através de: 
-Sentença transitada em julgado; 
- PAD, com ampla defesa e contraditório; 
-Comissão de avaliação periódica; 
-Corte de gastos (art.169, §3º, CF/88) 
Perda da vitaliciedade poderá ser através de: 
- Sentença transitado em julgado. 
 
 Cargos que são vitalícios: 
- Juízes 
- Promotores 
- Conselheiros (membros de tribunais de 
contas). 
Quadro 3 - Diferença entre estabilidade e vitaliciedade. 
Fonte: Núcleo Editorial Focus. 
 
3.7 Concurso público 
É muito importante que o candidato ao concurso público saiba sobre as estruturas da 
Administração Pública, principalmente que conheça sobre o cargo e emprego público, 
suas características e importância de cada um. Conforme define Alexandre Mazza 
(2019, p. 800), “concurso público é o procedimento administrativo instaurado pelo 
Poder Público para selecionar os candidatos mais aptos ao exercício de cargos e 
empregos públicos. Assim, sua natureza jurídica (ou taxonomia) é de “procedimento” 
na medida em que constitui uma sequência encadeada de atos administrativos”. 
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Além disso, o concurso público é um processo seletivo que permite avaliar a 
competência dos candidatos que concorrem entre si a um cargo público efetivo, em 
uma das entidades governamentais. O concurso é um procedimento administrativo, 
uma sucessão ordinária de atos. Rafael Carvalho Rezende (2020) complementa: 
A exigência do concurso público fundamenta-se nos princípios constitucionais do Direito 
Administrativo, notadamente os princípios da impessoalidade (igualdade de tratamento aos 
candidatos), da moralidade (escolha objetiva do candidato, sem levar em consideração os laços 
de amizade) e da eficiência (por meio da competitividade, prestigia-se o mérito do candidato 
que apresentou qualidades necessárias ao exercício da função pública). 
 
O concurso público possui inúmeras regras, que estão relacionadas com o que dispõe 
a CF/88, e possui dupla finalidade, sendo que uma delas é selecionar os melhores 
candidatos para assim preencher determinada vaga conforme os requisitos da mesma. 
A outra finalidade é a garantia que todas as pessoas que possuem os requisitos para 
vaga tenham direito de concorrer. 
 
O Concurso Público poderá ser de provas ou de provas e títulos, não existindo mais o 
concurso de títulos, (concurso de títulos foi transformado no Processo Seletivo 
Simplificado - PSS). Além disso, pode ser realizado em duas etapas, conforme dispõe 
a lei ou o regulamento do respectivo plano de carreira, sendo que para a inscrição no 
concurso o candidato fica condicionado ao pagamento de um valor fixado no edital, 
sendo possível o pedido de isenção de acordo com as hipóteses previstas na lei. 
Conforme explica Mazza (2019), os concursos de provas e títulos são normalmente 
realizados para o provimento de cargos ou emprego públicos que exijam mais 
conhecimentos técnicos e de maior complexidade. Quanto ao resultado 
 
O prazo de validade do concurso público é de no máximo dois anos, que poderá ser 
prorrogado uma única vez, por período igual, ou seja, se o prazo estiver estipulado 
em um ano, poderá ser prorrogado por mais um ano. O prazo máximo que um 
concurso poderá chegar é de até quatro anos, com o período de prorrogação. Vale 
destacar que durante o prazo de validade, a administração pública não está obrigada 
a contratar, a não ser vagas previstas no edital, quando nasce o chamado direito 
subjetivo, defendido até mesmo por via de mandado de segurança. 
 
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3.7.1 Função temporária 
A Função Temporária está relacionada às funções que existem para que os servidores 
sejam contratados por determinado tempo para atender uma necessidade temporária 
de excepcional interesse público. 
 
O contrato para função temporária é transitório, possuindo direitos e deveres 
previstos em lei própria. Porém, a nomeação e posse do servidor público temporário 
ocorrerá através do Processo Seletivo Simplificado – PSS. 
 
Em relação ao regime/vínculo empregatício, poderá ser o regime próprio, celetista ou 
estatutário, dependendo de cada entidade pública. Porém, em relação ao regime 
previdenciário, deverá sempre ser o Regime Geral de Previdência Social, essa regra 
também vale para os Cargos em Comissão. 
 
3.7.2 Formas de Provimento e Concurso Público 
Provimentos, explica Rafael Carvalho Rezende (2020), é o ato administrativo de 
preenchimento dos cargos públicos vagos. Para entender as formas de provimento, é 
importante recordarmos quais são as fases do concurso público. 
 
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Quadro 4 - Fases do concurso público. 
Fonte: Núcleo Editorial Focus. 
 
A doutrina e o STF passou a entender que o direito a nomeação não é mais uma mera 
expectativa e sim um Direito Subjetivo, desde que o candidato aprovado esteja 
classificado dentro do número de vagas do edital e que o certame seja valido. 
Lembrando que, nesse processo, é considerado aprovado o candidato que acertar 
mais de 50% do certame e, classificado, o candidato que estiver dentro do número de 
vagas disponíveis.Quanto à nomeação de candidatos aprovados fora das vagas previstas no edital, a 
Jurisprudência entende que: 
O surgimento de novas vagas ou a abertura de novo concurso para o mesmo cargo, durante o 
prazo de validade do certame anterior, não gera automaticamente o direito à nomeação dos 
ESTABILIDADE
Após o término do estágio probatório o servidor se torna estável.
ESTÁGIO PROBATÓRIO DE 3 ANOS
Prazo Constitucional
EXERCÍCIO
Após a posse poderá iniciar o exercício, onde 
começara a contar todos os direitos do e estágio 
probatório.
O exercício poderá começar no mesmo dia da 
posse.
POSSE
Com a nomeação e a posse, temos a INVESTIDURA. 
O prazo para posse depende do tipo de concurso.
Não se pode ter a nomeação sem a posse, nem 
posse sem o exercício.
HOMOLOGAÇÃO
Deverá ter o prazo de até 2 anos, prorrogável por 
igual período.
Durante a homologação os candidatos aprovados e 
classificados, deverão ser nomeados
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candidatos aprovados fora das vagas previstas no edital, ressalvadas as hipóteses de preterição 
arbitrária e imotivada por parte da administração, caracterizada por comportamento tácito ou 
expresso do Poder Público capaz de revelar a inequívoca necessidade de nomeação do 
aprovado durante o período de validade do certame, a ser demonstrada de forma cabal pelo 
candidato. Assim, o direito subjetivo à nomeação do candidato aprovado em concurso público 
exsurge nas seguintes hipóteses: I – Quando a aprovação ocorrer dentro do número de vagas 
dentro do edital; II – Quando houver preterição na nomeação por não observância da ordem 
de classificação; III – Quando surgirem novas vagas, ou for aberto novo concurso durante a 
validade do certame anterior, e ocorrer a preterição de candidatos de forma arbitrária e 
imotivada por parte da administração nos termos acima. [Tese definida no RE 837.311, rel. min. 
Luiz Fux, P, j. 9-12-2015, DJE 72 de 18-4-2016, Tema 784.] 
 
3.7.3 Direito Subjetivo à Nomeação 
O direito subjetivo à nomeação existe para os candidatos que foram aprovados e 
classificados em concurso público, logo não basta ser aprovado, é necessário estar 
dentro do número de vagas disponíveis. 
 
Se um candidato for aprovado em terceiro lugar em um concurso público que só tenha 
duas vagas, ele não possui o direito subjetivo à nomeação; porém, se o primeiro ou o 
segundo candidato desistir do cargo antes da posse, o candidato subsequente passa 
a ter o direito à nomeação. Nesse sentido expõe, Rafael Carvalho Rezende: 
Entendemos que o reconhecimento do direito à nomeação dos candidatos aprovados dentro 
das vagas enumeradas no edital representa verdadeiro avanço na proteção da boa-fé e da 
expectativa legítima dos administrados. Todavia, é preciso reconhecer que todos os direitos são 
relativos, o que sugere a possibilidade de ponderação em cada caso concreto quando a 
nomeação confrontar com normas constitucionais. Nesse sentido, por exemplo, após a 
ponderação dos interesses envolvidos no caso concreto, é possível reconhecer a legitimidade 
da ausência de nomeação de candidatos aprovados dentro das vagas previstas no edital quando 
a Administração comprovar que a nomeação ensejará violação aos limites de despesa de 
pessoal (art. 169 da CRFB c/c o art. 19 da LC 101/2000) (REZENDE, 2020, p. 1296). 
 
Entretanto, caso um dos candidatos aprovados e classificados tome posse, mas não 
entre em exercício, ele será exonerado de ofício e, nesse caso, não gerará ao candidato 
subsequente o direito subjetivo a nomeação, tendo em vista que ocorreu a posse do 
cargo. 
 
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3.8 Cotas para Agentes Públicos 
3.8.1 Cotas para pessoas com deficiência física 
Quando falamos de Cotas para Agentes Públicos, em específico, cotas para PPD/PNE, 
independente da sigla, devemos sempre lembrar que é uma previsão Constitucional, 
que se encontra no art. 37, VIII, CF/88. 
 
Na CF/88, não iremos encontrar a previsão sobre as porcentagens de cotas ou quais 
são os números de cotas. Por outro lado, encontraremos essas porcentagens sempre 
na lei (federal ou estadual), isso dependerá da seara do concurso público. Por exemplo, 
em nível Federal, a Lei nº 8.112/90 determina uma porcentagem de até 20% (máxima). 
Quando o assunto é sobre porcentagem mínima, temos outra lei, o Decreto nº 
8.508/18, que determina no mínimo 5% das vagas para cotas. 
 
Contudo, o STF já determinou que nem todo concurso terá cotas, mesmo tendo 
previsão constitucional, como, por exemplo, o concurso que tem uma ou duas vagas. 
Levando sempre em consideração que a aplicação de cotas em concurso público deve 
sempre observar o princípio da proporcionalidade e da razoabilidade. Nesse sentido 
Rafael Carvalho Rezende (2020), expõe: 
[...] em determinados casos, não será possível a reserva de vagas para deficientes, quando 
houver poucas vagas em aberto e não for possível alcançar os limites percentuais mínimos e 
máximos das vagas reservadas aos deficientes. Nesse sentido, o STF, em concurso público 
destinado ao preenchimento de dois cargos de serviços notariais e de registro do Distrito 
Federal, reconheceu a razoabilidade da inexistência de vagas reservadas aos deficientes, pois a 
obediência dos aludidos percentuais não levaria ao número inteiro (5% e 20% do total de duas 
vagas equivalem, respectivamente, a um décimo e quatro décimos de vaga). Nesse caso, o 
arredondamento para uma vaga geraria, ao final, a reserva de 50% das vagas disponíveis, o que 
não seria harmônico com o princípio da razoabilidade. 
 
Após a aprovação na primeira fase do concurso, o PPD/PNE deverá passar por mais 
uma fase, ou seja, a perícia técnica, onde será definida a compatibilidade da deficiência 
com o cargo que o candidato com PPD/PNE está concorrendo. 
 
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3.8.2 Cotas Raciais 
Já quando tratamos de cotas raciais, precisamos ter em mente que, elas não estão 
previstas na CF/88, porém, o STF já reconhece como constitucional. Em âmbito federal 
temos a lei 12.990/14, que se aplica em todos os 3 poderes da União, segundo o STF. 
 
Em âmbito federal, a cota será de no mínimo 20% das vagas dos concursos para os 
negros (pardos e pretos). É feita uma comissão para realizar a perícia e assim verificar 
se o candidato é de fato pardo ou preto. Segundo Rafael Carvalho Rezende (2020): 
Em seguida, o STF declarou a constitucionalidade da própria Lei 12.990/2014 e fixou a seguinte 
tese: “É constitucional a reserva de 20% das vagas oferecidas nos concursos públicos para 
provimento de cargos efetivos e empregos públicos no âmbito da administração pública direta 
e indireta. É legítima a utilização, além da autodeclaração, de critérios subsidiários de 
heteroidentificação, desde que respeitada a dignidade da pessoa humana e garantidos o 
contraditório e a ampla defesa”. 
 
3.9 Estabilidade e Acumulação 
A questão da estabilidade é um assunto bastante corriqueiro e básico no estudo sobre 
agentes públicos. Trata-se de uma garantia oferecida ao servidor público que lhe 
assegura a permanência no serviço público, atendidas às exigências estabelecidas pela 
Constituição. Segundo Rafael Carvalho Rezende (2020): “a estabilidade é a garantia de 
permanência no serviço público reconhecida ao servidor público estatutário, ocupante 
de cargo efetivo, após três anos de efetivo exercício da função e aprovação na 
avaliação especial de desempenho (art. 41 da CRFB)”. 
 
3.9.1 Requisitos para se adquirir a estabilidade: 
São requisitos para adquirir a estabilidade a nomeação e posse (investidura) em 
caráter efetivo; a aprovação no estágio probatório, que é de 3 anos (exceto para MP 
e Juiz); e a aprovação em prova de conhecimentos ou desempenho porcomissão 
específica. 
 
A estabilidade relaciona-se ao serviço público, e não ao cargo, como acontece no 
estágio probatório. Todo novo provimento em cargo efetivo tem um novo período de 
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estágio (comprovação dos requisitos do cargo), mas a estabilidade se adquire uma 
vez. Nesse sentido Rafael Carvalho Rezende (2020) expõe: 
A estabilidade possui pertinência com o serviço, e não com o cargo. Adimplidos os requisitos 
constitucionais, o servidor adquire estabilidade no serviço público. Por essa razão, em caso, por 
exemplo, de promoção para cargo mais elevado da mesma carreira, o servidor não precisará se 
submeter novamente ao estágio probatório e à avaliação especial de desempenho. Apesar da 
mudança de cargo, o servidor permaneceu no mesmo serviço e na mesma carreira. 
 
3.9.2 Perda da estabilidade 
O art. 41, §1º da CF/88, fala que o servidor público estável só perderá o cargo, nos 
seguintes casos: 
• Em virtude de sentença judicial transitada em julgado; 
• Mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada à ampla defesa; 
• Mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma da 
lei complementar, assegurada a ampla defesa. 
• Por excesso de gastos com pessoal (art. 169, §4º da CF/88) 
 
Em relação a perda da estabilidade, Rafael Carvalho Rezende (2020), expõe: 
Em primeiro lugar, é importante observar que as três primeiras hipóteses de perda do cargo 
representam verdadeira demissão, pois são atos punitivos que dependem de infração funcional 
grave por parte do servidor. A quarta hipótese de perda do cargo (excesso de gasto 
orçamentário) consubstancia exoneração, pois não possui caráter punitivo e a sua efetivação 
depende do interesse da Administração. 
 
No caso de excesso de gastos com pessoal, deverá ser feito primeiramente uma 
exoneração de até 20% dos Cargos de Chefia e de Funções Gratificadas, em segundo 
será exonerado os servidores não estáveis e por terceira exoneração dos estáveis, 
independentemente de quanto tempo estejam estáveis no serviço público. 
 
3.9.3 Acumulação de Cargos Públicos 
A acumulação prevista no art. 37, XVI e XVII, CF/88 que, como regra geral, expressa a 
proibição da acumulação remunerada de cargos. Mazza (2019) explica que: 
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Em regra, o ordenamento jurídico brasileiro proíbe a acumulação remunerada de cargos ou 
empregos públicos. Porém, a Constituição Federal prevê um rol taxativo de casos excepcionais 
em que a acumulação é permitida. Importantíssimo destacar que, em qualquer hipótese, a 
acumulação só será permitida se houver compatibilidade de horários e observado o limite 
máximo de dois cargos. 
 
Podem ser acumulados: 
• Dois cargos de professor; 
• Professor com outro técnico científico (B) 
• Dois cargos de médico (C) 
 
Deve ser comprovada a compatibilidade de horário para a acumulação de cargos 
públicos, sendo que os funcionários da área da saúde podem acumular até 60 horas 
semanais. É necessário que seja respeitado o teto remuneratório permitido, pois a 
acumulação de cargo não pode ultrapassar o teto remuneratório máximo. Sobre o 
tema Rafael Rezende (2020) expõe: 
Não se pode olvidar que, mesmo na acumulação não remunerada, deve haver compatibilidade 
de horários entre os cargos, sob pena de admitir o exercício ineficiente da função pública, o que 
violaria o princípio constitucional da eficiência e as exigências legais de desempenho inerentes 
à função exercida. 
 
A proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, 
fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e 
sociedades controladas, direita ou indiretamente, pelo poder público. 
 
3.9.3.1 Acumulação de cargos para militares 
Os militares também podem acumular cargo, conforme previsão do § 3º, art. 42, da 
Constituição Federal: “Aplica-se aos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Territórios o disposto no art. 37, inciso XVI, com prevalência da atividade militar”. 
 
Dessa forma, são cumuláveis aos militares do Estado os seguintes cargos: a) dois 
cargos de professor; b) um cargo de professor com outro técnico ou científico; c) dois 
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cargos privativos de médico. Ao passo que aos militares das forças armadas só é 
permitido cumular os cargos previstos na alínea c desse artigo: c) dois cargos 
privativos de médico. 
 
3.9.3.2 Acumulação Especial 
Além da acumulação geral, existe a acumulação especial oriunda da junção do cargo 
efetivo e o cargo eletivo, tudo conforme previsão do art. 38 da CF/88: 
• Mandato eletivo federal ou estadual: ficará afastado do cargo, emprego ou 
função e receberá o subsídio do cargo eletivo; 
• Prefeito: ficará afastado do cargo, emprego ou função, sendo-lhe facultado 
optar pela remuneração (subsídio do cargo eletivo ou efetivo); 
• Vereador: havendo compatibilidade de horário, perceberá as vantagens de seu 
cargo, emprego ou função sem prejuízo da remuneração do cargo eletivo, não 
sendo compatível aplicar-se á as regras do prefeito. 
 
 Afastamento Remuneração 
Federais 
Sempre terá o afastamento 
do cargo efetivo. 
Receberá obrigatoriamente o subsídio 
do cargo eletivo. Estaduais 
Prefeito Terá opção de escolher o subsídio do 
cargo eletivo OU do cargo efetivo. 
Vereador 
Pode acumular, se houver 
compatibilidade de horários. 
Se puder acumular: receberá o 
subsídio do cargo eletivo, mais as 
vantagens do cargo efetivo. 
Se não puder acumular: Terá que 
optar por um dos dois subsídios. 
 
É oportuno mencionar que o afastamento é computado como tempo de serviço, com 
todos os efeitos, exceto para promoção por merecimento. Na hipótese de ser 
segurado de regime próprio de previdência social, permanecerá filiado a esse regime, 
no ente federativo de origem. 
 
 
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3.10 Sistema Remuneratório Aplicado aos Servidores 
O sistema remuneratório aplicado aos Servidores Públicos sempre gerou bastante 
discussões dentro do Direito Administrativo e é considerado um sistema bastante 
complexo, pois costuma se utilizar de denominações nada populares, como 
vencimentos, gratificações e outras espécies. Nesse mesmo sentido, Rafael Carvalho 
Rezende (2020) expõe: 
O sistema remuneratório dos servidores públicos sempre foi considerado um ponto 
controvertido, mormente pela disparidade e confusão das nomenclaturas utilizadas pelos textos 
normativos. A Constituição, em sua redação originária, utilizava-se das expressões remuneração 
e vencimentos para referir-se ao sistema remuneratório dos servidores. 
 
Além dessas dificuldades, podemos afirmar que de certa forma os vencimentos são, 
na grande maioria, a forma de remuneração dos servidores públicos, sendo composto 
por duas partes, fixa (vencimento base) e variável (que são as vantagens pecuniárias). 
 
Atualmente temos três sistemas remuneratórios aplicados aos servidores públicos, 
que são: 
1. Subsídios 
2. Vencimentos 
3. Salários 
 
Subsídio: é a concessão de dinheiro que o Governo faz por determinada atividade, 
seja ela da indústria, da agricultura ou outras, em específico com a finalidade de 
manter acessíveis os preços de seus produtos ou gêneros, na tentativa de estimular 
as exportações do país. Em relação aos servidores públicos, o subsídio é uma 
modalidade de retribuição pecuniária para acertos dos agentes públicos, em uma 
única parcela, na qual é vedada o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, 
abono, prêmio, verba de representação ou qualquer outra espécie remuneratória. 
 
Vencimentos: É o valor pago a um servidor públicorelacionado ao exercício de seu 
cargo. Esse valor será fixado por lei, não compreendendo vantagens adicionais ou 
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qualquer benefício extra. Trata-se da retribuição pecuniária pelo exercício do cargo 
público, com valor fixado em lei (MAZZA, 2019). 
 
Salário: Trata-se da remuneração acordada pela prestação de determinado serviço, 
que foi estipulado em contrato de trabalho. O valor pode ser variável dependendo de 
cada contrato. 
 
Estes estão sujeitos ao princípio da Reserva Legal Específica. Dessa forma, não teremos 
portarias, decretos ou resoluções tratando de salário, vencimento e subsídios, apenas 
lei específica. Além disso, são asseguradas as revisões gerais anuais no tocante aos 
subsídios e vencimentos, sempre na mesma data e sem distinção de índices, 
assegurada a irredutibilidade real e não apenas nominal do subsídio e dos 
vencimentos. 
 
São proibidas as vinculações ou equiparações de quaisquer espécies remuneratórias 
no que diz respeito aos efeitos de remuneração de pessoal do serviço público, e os 
acréscimos pecuniários percebidos por servidor público não serão computados nem 
acumulados para fins de concessão de acréscimos ulteriores. 
 
A Emenda Constitucional 19/98 trouxe para o texto de lei o teto geral e obrigatório 
no âmbito da Administração direta, autárquica e fundacional, sendo estipulado que 
os subsídios, os vencimentos, os salários e os proventos, pensões e outras espécies 
remuneratórias, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais 
ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, 
dos Ministros do STF, Art. 37, XI da CF/88. 
Art. 37 [...] XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos 
públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos 
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de 
mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie 
remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de 
qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do 
Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e 
nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder 
Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o 
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subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco 
centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal 
Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, 
aos Procuradores e aos Defensores Públicos; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 
19.12.2003) 
 
Esse teto geral será fixado por lei de iniciativa conjunta dos presidentes da república, 
da CD, do SF e do STF e estará sujeito à sanção do chefe do Executivo. 
 
No tocante ao salário dos empregados públicos, das empresas públicas e das 
sociedades de economia mista ou subsidiárias, somente serão submetidas ao teto 
geral se a pessoa jurídica receber recursos do poder público para custeio de tais 
despesas, caso contrário, não estarão submetidos ao teto. Mazza (2019) expõe: 
De acordo com o disposto no art. 37, § 9º, da Constituição Federal, empresas públicas, 
sociedades de economia mista e subsidiárias estão submetidas ao teto remuneratório quando 
receberem recursos da União, Estados, Distrito Federal ou Municípios para pagamento de 
despesas de pessoal ou de custeio geral. Assim, o referido dispositivo admite uma hipótese de 
inaplicabilidade do teto remuneratório no caso de empresas estatais autossuficientes, ou seja, 
que não recebam recursos da União, Estados, Distrito Federal ou Municípios para custeio de 
despesas de pessoal ou de custeio geral. 
 
3.10.1 Teto Remuneratório 
Na Constituição Federal de 1988, o art. 37, XI, estabeleceu o limite para remuneração 
de todos os servidores públicos, da Administração Pública de todos os Poderes, tendo 
como objetivo a moralidade dos gastos públicos com pessoal. Essa regra deve ser 
aplicada a toda e qualquer espécie de remuneração e proventos. Vamos analisar o 
esquema, para compreender melhor a aplicação desse teto. 
 
Teto Remuneratório para servidores públicos 
 EXECUTIVO LEGISLATIVO JUDICIÁRIO 
União 
Quando se trata da União o teto é único, não importa o poder, o teto será o 
subsídio mensal dos ministros do STF. 
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Estados 
Distrito Federal 
Governador 
 
Servidores: 
- Poder Executivo 
- Ministério Público 
- Defensoria Pública 
- Procuradoria Geral do Estado 
Deputado Estadual 
 
Servidores: 
Poder Legislativo 
Desembargadores do 
Tribunal de Justiça 
- Membros (juiz) 
- Ministério Público 
- Defensores Públicos 
- Procuradores 
 
Apenas os servidores do 
Poder Judiciário que 
estão sob o teto do 
desembargador. 
Municípios 
O teto aqui, também é único, não podendo passar do 
subsídio mensal do Prefeito. (Executivo e Legislativo) 
 
Quadro 5 - Teto Remuneratório para servidores públicos. 
Fonte: Núcleo Editorial Focus. 
 
3.10.2 Espécies de Remuneração 
Podemos ter em mente que a remuneração de um agente público é composta pelo 
vencimento do cargo efetivo mais os acréscimos das vantagens pecuniárias 
permanentes, que são estabelecidas em lei. 
 
Conforme aprendemos o vencimento é um conceito bem mais restrito, que consiste 
em uma retribuição pecuniária pelo exercício do cargo público, no qual o valor deverá 
ser fixado por lei. Em relação ao vencimento Mazza (2019) ainda acrescenta: 
O direito ao vencimento é inerente ao regime dos servidores estatutários como decorrência da 
proibição de enriquecimento sem causa por parte do Estado. Além disso, é expressamente 
proibida a prestação de serviços gratuitos, salvo nos casos previstos em lei (art. 4º da Lei n. 
8.112/90). Importantíssimo destacar que o menor valor pago ao agente público, 
independentemente do tipo de vinculação com o Estado, é o salário-mínimo (art. 39, § 3º, da 
CF). 
 
Com a soma dos vencimentos mais as vantagens pecuniárias permanentes, temos o 
que chamamos de remuneração. Quando falamos de remuneração, temos as suas 
composições que se dão através das seguintes parcelas: a) subsídio; b) vencimentos; 
c) remuneração; d) salário; e) proventos. 
 
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Direitos e Vantagens do Servidor 
Vencimentos 
Vencimento é a forma de retribuição pecuniária 
pelo exercício do cargo público, devendo o valor 
ser fixado por lei. 
Não poderão ser objetos de: 
• Arresto 
• Sequestro 
• Penhora 
 
Com exceção de: 
• Pensão Alimentícia 
resultante de decisão 
judicial. 
Remuneração 
Vencimentos + Vantagens 
Não pode ser menor que 1 salário mínimo. 
Provento 
Pago aos servidores aposentados, de forma 
proporcional ao tempo de serviço 
Subsídio 
Remuneração em parcela única, vedado 
qualquer acréscimo. 
 
Quadro 6 - Direitos e Vantagens do Servidor. 
Fonte: Núcleo Editorial Focus. 
 
3.11 Associação Sindical e Greve 
Quando o assunto é associação sindical, o art. 37, VI, da CF/88 irá dispor sobre o direito 
do servidor público civil de associar-se a um sindicato. Ao servidor público militar é 
vedada a associação sindical. Sobre a temática em questão, Rafael Rezende (2020) 
explica: 
A Constituição garante aos servidores públicos civis o direito à livre associação sindical (art. 37, 
VI). Esse direito é garantidoexclusivamente aos servidores civis, pois a Constituição proíbe a 
sindicalização e a greve em relação aos servidores militares (art. 142, § 3.º, IV, da CRFB). Por 
outro lado, a associação sindical dos servidores civis é livre, não sendo lícita a imposição, por 
meio de lei ou ato administrativo, de filiação obrigatória ao sindicato. 
 
Os militares não podem se associar a sindicatos, porém podem participar de outros 
tipos de associações. A única vedação constitucional é quanto à associação sindical 
ou qualquer participação com partidos políticos. 
 
No tocante ao direito à greve, previsto no art. 37, VII, CF/88, pode ser exercido, desde 
que os termos e limites sejam definidos em lei específica. Rafael Rezende (2020) ainda 
expõe que “o direito de greve dos servidores deve ser exercido dentro de certos limites 
para não se colocar em risco o princípio da continuidade do serviço público”. 
 
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Contudo, a lei específica exigida pela CF/88 para determinar os termos da greve não 
existe, dessa forma a única solução encontrada para solucionar esse problema é o 
mandado de injunção, no qual temos uma decisão determinando que, enquanto não 
existir uma lei específica para greve dos servidores públicos, será aplicada as mesmas 
regras da greve do setor privado. Nesse sentindo Mazza (2019) esclarece: 
O art. 37, VII, da Constituição Federal assegura aos servidores públicos o direito de greve a ser 
exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica. Como ainda não foi promulgada 
tal lei, considera-se que a referida norma é de eficácia limitada, podendo ser futuramente 
restringido o alcance do dispositivo pelo legislador infraconstitucional. Enquanto não houver a 
referida lei, aplicam-se as disposições concernentes ao direito de greve na iniciativa privada, nos 
termos da Lei n. 7.783/89. Para o STF, servidores podem fazer greve com base na Lei n. 7.783/89. 
Admite-se desconto dos dias paralisados, exceto se a greve foi provocada por conduta ilícita do 
Poder Público (RE 693.456/RJ). Porém, policiais militares ou civis ou federais, bem como 
servidores que atuem diretamente na área de segurança pública, não podem fazer greve (STF 
ARE 654.432). Trata-se de carreira de Estado, essencial para a segurança pública. 
 
Segue esquema demonstrativo dos servidores que podem ou não realizar greve: 
Greve 
 CF/88 STF 
Servidor Civil Autoriza 
Servidor Militar Não autoriza 
Servidor da área de Segurança 
Pública (PF/PRF/PFF/PC) 
 Não autoriza 
Agentes Penitenciários Não autoriza 
Guardas Municipais Não autoriza 
Quadro 7 - Servidores que podem ou não realizar greve. 
Fonte: Núcleo Editorial Focus. 
 
3.12 Aposentadoria 
A aposentadoria é um tema bastante relevante, em especial por ter sofrido recentes 
alterações pela Emenda Constitucional n. 103/2019. Segundo Rafael Rezende (2020): 
A aposentadoria, no âmbito da Administração Pública, é o direito constitucional de 
remuneração aos servidores que deixam de exercer atividades nos órgãos e nas entidades 
administrativas, após o preenchimento dos requisitos elencados no ordenamento jurídico. Os 
servidores aposentados são chamados de inativos e a remuneração percebida é denominada 
de proventos. 
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Vamos analisar alguns dos pontos mais importantes da aposentadoria em relação aos 
servidores públicos nos ditames previstos na CF/88, conforme as novas diretrizes 
trazidas pela EC 103/19. 
 
Nesse sentido vamos abordar especificamente o art. 40, CF/88, que trata do Regime 
Próprio de Providência Social dos servidores titulares de cargos efetivos, esse regime 
possui o caráter contributivo e solidário. Nesse sentido, Mazza (2019), explica: 
[...] o direito à aposentadoria fica sempre condicionado ao pagamento de contribuição, sendo 
certo que o tempo de contribuição federal, estadual ou municipal será contado para efeito de 
aposentadoria, e o tempo de serviço correspondente para efeito de disponibilidade, 
estendendo-se tal regra também ao tempo de contribuição na atividade privada (art. 201, § 9º, 
da CF). 
 
O Regime Próprio de Previdência Social tem contribuição do seu respectivo ente 
federativo, dos servidores públicos ativos, dos aposentados e pensionistas, de acordo 
com os critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial. 
 
O servidor público que for abrangido por Regime Próprio De Previdência Social será 
aposentado nos seguintes casos: 
a) Por incapacidade permanente para o trabalho, no cargo em que estiver 
investido, quando insuscetível de readaptação, hipótese em que será 
obrigatória a realização de avaliações periódicas para verificação da 
continuidade das condições que ensejaram a concessão da aposentadoria, na 
forma de lei do respectivo ente federativo; 
 
b) Compulsoriamente, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição, 
aos 75 anos de idade, na forma de lei complementar; 
 
c) No âmbito da União, aos 62 anos de idade, se mulher, e aos 65 anos de idade, 
se homem, e, no âmbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, na 
idade mínima estabelecida mediante emenda às respectivas Constituições e Leis 
Orgânicas, observados o tempo de contribuição e os demais requisitos 
estabelecidos em lei complementar do respectivo ente federativo. 
 
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d) Os proventos de aposentadoria não poderão ser inferiores ao valor mínimo a 
que se refere o § 2º do art. 201, da CF/88 (salário-mínimo), ou superiores ao 
limite máximo estabelecido para o Regime Geral de Previdência Social, 
observado o disposto no art. 40, § 14 a 16, da CF/88. As regras para cálculo de 
proventos de aposentadoria serão disciplinadas em lei do respectivo ente 
federativo, e todos os valores de remuneração considerados para o cálculo do 
benefício serão devidamente atualizados, na forma da lei. 
 
É vedada a adoção de requisitos ou critérios diferenciados para concessão de 
benefícios em regime próprio de previdência social, ressalvado as seguintes hipóteses: 
→ Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo 
idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de servidores 
com deficiência, previamente submetidos a avaliação biopsicossocial realizada por 
equipe multiprofissional e interdisciplinar; 
→ Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo 
idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do 
cargo de agente penitenciário, de agente socioeducativo ou de policial segundo 
disposto em lei; 
→ Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo 
idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de servidores 
cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes químicos, físicos 
e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, vedada a 
caracterização por categoria profissional ou ocupação; 
→ Os ocupantes do cargo de professor terão idade mínima reduzida em 5 anos em 
relação às idades de 62 anos mulher e 65 anos homem, desde que comprovem 
tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no 
ensino fundamental e médio fixado em lei complementar do respectivo ente 
federativo. 
 
Ressalvadas as aposentadorias decorrentes dos cargos acumuláveis na forma da 
Constituição, é vedada a percepção de mais de uma aposentadoria à conta de regime 
próprio de previdência social, aplicando-se outras vedações, regras e condições para 
a acumulação de benefícios previdenciários estabelecidas no Regime Geral de 
Previdência Social. 
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Observado o disposto no § 2º, do art. 201, CF/88, quando se tratar da única fonte de 
renda formal auferida pelo dependente, o benefício de pensão por morte será 
concedido nos termos de lei do respectivo ente federativo, que tratará de forma 
diferenciada a hipótese de morte dos servidores de que trata o art. 40, § 4º-B, CF/88 
decorrente de agressão sofrida no exercício ou em razão da função. 
 
É válido destacar que se aplica ao agente público ocupante exclusivamente de cargo 
em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração, de outro cargo 
temporário, inclusive mandato eletivo, ou de emprego público, o regime geral de 
previdência social (RGPS). Contudo, a União, os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios instituirão, por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, regime de 
previdência complementar para servidores públicos ocupantes de cargo efetivo, 
observado o limite máximo dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social para 
o valor das aposentadorias e das pensões em regime próprio de previdência social. 
 
Este regime de previdência complementar oferecerá plano de benefícios somente 
na modalidade contribuição definida, observando o que dispõe o art. 202 da CF/88, e 
será efetivado por intermédio de entidade fechada de previdência complementar ou 
de entidade aberta de previdência complementar. 
Art. 202. O regime de previdência privada, de caráter complementar e organizado de forma 
autônoma em relação ao regime geral de previdência social, será facultativo, baseado na 
constituição de reservas que garantam o benefício contratado, e regulado por lei complementar. 
 
Ademais, o servidor titular de cargo efetivo que tenha completado as exigências para 
a aposentadoria voluntária e que opte por permanecer em atividade poderá fazer jus 
a um abono de permanência equivalente, no máximo, ao valor da sua contribuição 
previdenciária, até completar a idade para aposentadoria compulsória. Nesse sentido, 
Rafael Rezende, 2020, explica: 
 
O abono de permanência representa um estímulo financeiro para o servidor que 
preenche os requisitos da aposentadoria voluntária por tempo de contribuição 
permanecer na ativa. O valor do abono equivale, no máximo, ao valor da sua 
contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria 
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compulsória, na forma do art. 40, § 19, da CRFB, alterado pela EC 103/2019. Entenda 
que não se trata de um valor a mais pago pelo ente, mas sim do valor da contribuição 
para previdência que deixará de ser descontado. No caso, o servidor não precisará 
mais contribuir, ficando com o valor para si. 
 
O servidor público não poderá contribuir para mais de um regime próprio de 
previdência social e de mais de um órgão ou entidade gestora desse regime em cada 
ente federativo, abrangidos todos os poderes, órgãos e entidades autárquicas e 
fundacionais, que serão responsáveis pelo seu financiamento, observados os critérios, 
os parâmetros e a natureza jurídica definidos em lei complementar. 
 
Por fim, o art. 10, §2º, inciso II, da EC 103/2019 esclarece os requisitos mínimos para a 
concessão de aposentadoria especial aos servidores públicos federais. Note: 
Art. 10. Até que entre em vigor lei federal que discipline os benefícios do regime próprio de 
previdência social dos servidores da União, aplica-se o disposto neste artigo. 
§ 2º Os servidores públicos federais com direito a idade mínima ou tempo de contribuição 
distintos da regra geral para concessão de aposentadoria na forma dos §§ 4º-B, 4º-C e 5º do 
art. 40 da Constituição Federal poderão aposentar-se, observados os seguintes requisitos: 
II - o servidor público federal cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes 
químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, vedada a 
caracterização por categoria profissional ou ocupação, aos 60 (sessenta) anos de idade, com 25 
(vinte e cinco) anos de efetiva exposição e contribuição, 10 (dez) anos de efetivo exercício de 
serviço público e 5 (cinco) anos no cargo efetivo em que for concedida a aposentadoria; 
 
Veja no quadro a seguir um resumo deste tópico. 
Aposentadoria Critérios 
 
Incapacidade 
1 – Somente nos casos insuscetíveis de readaptação 
2 – Obrigatória a avaliação periódica para a sua manutenção 
3 – Necessário verificar o estatuto que rege o servidor (U/E/DF/M) 
4 – Benefícios calculados em cima dos valores do cargo investido 
Compulsoriamente 
Proventos 
PROPORCIONAIS 
75 ANOS 
(EC nº 88/15) (LC nº 152/15) 
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Referências Bibliográficas 
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Voluntariamente 
Com tempo mínimo: 
# 10 anos no sv. Púb. 
+ 
# 5 anos no cargo 
Proventos 
“INTEGRAIS” 
PISO E TETO 
= 
RGPS 
SEXO 
 
- homem 
PROF 
 
-mulher 
PROF 
IDADE 
 
65 ANOS 
60 ANOS 
 
62 ANOS 
57 ANOS 
CONTRIBUIÇÃO 
 
25 ANOS 
(MÍNIMO) 
Especial 
*professor* 
Infantil, fundamental e 
médio 
Atividade Especiais 
- IDADE: 60 ANOS 
- 25 + 10 + 5 
- + RGPS 
Portadores de 
Deficiência 
= RGPS 
LC nº 142/13 
Atividade Policial 
- Idade: 55 anos 
- Contribuição: 30 anos 
- Atividade: 25 Anos 
Quadro 8 - Critérios para aposentadoria. 
Fonte: Núcleo Editorial Focus. 
 
4 Referências Bibliográficas 
MAZZA, A. Manual de Direito Administrativo. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2019. 
SPITZCOVSKY, C.; LENZA, P. Direito administrativo esquematizado®. 2. ed. São 
Paulo: Saraiva, 2018. 
OLIVEIRA, R. C. R. Curso de direito administrativo. – 8. ed. – Rio de Janeiro: Método, 
2020. 
ROSSI, L. Manual de direito administrativo. – 6. ed. – São Paulo: Saraiva Educação, 
2020. 
 
 
Fundamentos Essenciais de Direito Administrativo | 
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DISCIPLINA 
FUNDAMENTOS ESSENCIAIS DE 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
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Sumário 
Sumário ............................................................................................................................ 3 
1 Serviços Públicos ........................................................................................................ 5 
1.1 A forma do Serviço Público ....................................................................................................... 5 
1.2 Principais Classificações de Serviço Público ............................................................................... 8 
1.2.1 Serviço Público Propriamente Dito ............................................................................................................. 10 
1.2.2 Serviços de Utilidade Pública ...................................................................................................................... 11 
1.2.3 Serviços Próprios ou Privativos ................................................................................................................... 11 
1.2.4 Serviços Impróprios .................................................................................................................................... 11 
1.2.5 Serviços Administrativos ............................................................................................................................. 11 
1.2.6 Serviços sociais ............................................................................................................................................ 11 
1.2.7 Serviços industriais ou econômicos ............................................................................................................ 12 
1.2.8 Serviços exclusivos ...................................................................................................................................... 12 
1.2.9 Serviços não exclusivo ................................................................................................................................ 12 
1.2.10 Serviços uti singuli e Serviços uti universi .............................................................................................. 12 
1.3 Competências ........................................................................................................................ 13 
1.3.1 Competência Privativa ................................................................................................................................ 14 
1.3.1.1 Competências Administrativas da União ........................................................................................... 14 
1.3.1.1.1 Inciso III – Serviço de Defesa Nacional.......................................................................................... 16 
1.3.1.1.2 Inciso XI – De radiodifusão sonora, e de sons e imagens ............................................................. 16 
1.3.1.1.3 Inciso XII, “e” – Transporte rodoviário interestadual e internacional .......................................... 16 
1.3.1.1.4 Inciso XIV - Serviços Públicos do DF .............................................................................................. 16 
1.3.1.1.5 Inciso XXII – Serviços de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras .................................... 17 
1.3.1.2 Competências dos Estados ................................................................................................................ 17 
1.3.1.3 Competências dos Municípios ........................................................................................................... 18 
1.3.1.3.1 Transporte coletivo ....................................................................................................................... 18 
1.3.1.3.2 Atendimento à saúde da população ............................................................................................. 19 
1.3.2 Competência Comum ................................................................................................................................. 19 
1.4 Princípios Informadores ......................................................................................................... 20 
1.4.1 Princípio da Continuidade do Serviço Público ............................................................................................ 20 
1.4.2 Demais Princípios ........................................................................................................................................ 22 
1.4.2.1 Princípio da Atualidade ..................................................................................................................... 22 
1.4.2.2 Princípio da Modicidade das Tarifas .................................................................................................. 23 
1.4.2.3 Princípio da Cortesia .......................................................................................................................... 23 
1.4.2.4 Princípio da Segurança ...................................................................................................................... 23 
1.4.2.5 Princípios da Eficiência ...................................................................................................................... 23 
1.4.2.6 Princípios da Generalidade ou Universalidade .................................................................................. 24 
1.5 Formas de Prestação de Serviço ............................................................................................. 24 
1.6 Interpretações Distintas das Formas de Prestação de Serviço .................................................. 26 
1.6.1 Primeira Forma de Interpretar a Prestação de Serviço:.............................................................................. 26 
1.6.2 Segunda Forma de Interpretar a Prestação de Serviço: ............................................................................. 27 
1.7 Concessão, permissão e autorização ....................................................................................... 28 
1.7.1 Concessão ................................................................................................................................................... 29 
1.7.2 Permissão .................................................................................................................................................... 30 
1.7.3 Autorização ................................................................................................................................................. 30 
1.7.4 Diferença entre Concessão e Permissão ..................................................................................................... 31 
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1.7.5 Formas de Extinção da Concessão .............................................................................................................. 32 
1.7.5.1 Advento do Termo Contratual ........................................................................................................... 32 
1.7.5.2 Encampação ...................................................................................................................................... 32 
1.7.5.3 Caducidade ........................................................................................................................................ 33 
1.7.5.4 Rescisão ............................................................................................................................................. 35 
1.7.5.5 Anulação ............................................................................................................................................ 35 
1.7.5.6 Falência ..............................................................................................................................................