Disciplina 02 - Fundamentos Essenciais de Direito Administrativo

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Fundamentos Essenciais de Direito Administrativo | 
Introdução 
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DISCIPLINA 
FUNDAMENTOS ESSENCIAIS DE 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
CONTEÚDO 
Introdução ao Direito 
Administrativo 
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Introdução 
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Introdução 
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Sumário 
Sumário ............................................................................................................................ 3 
1 Introdução ................................................................................................................. 4 
2 Noção de Estado e Elementos Compositores ............................................................... 5 
3 Os Sentidos da Administração Pública ........................................................................ 7 
4 Entendendo o Direito Administrativo ......................................................................... 8 
5 Estudando as Fontes ................................................................................................ 10 
5.1 Fontes Primárias .................................................................................................................... 10 
5.2 Fontes Secundárias ................................................................................................................ 11 
6 O Objeto do Direito Administrativo .......................................................................... 11 
6.1 Norma jurídica ....................................................................................................................... 12 
6.2 Princípios ............................................................................................................................... 14 
6.3 Princípios Explícitos ............................................................................................................... 14 
6.3.1 Princípio da Legalidade ............................................................................................................................... 16 
6.3.1.1 Princípio da legalidade x Princípio da reserva legal........................................................................... 17 
6.3.1.2 Restrições ao princípio da legalidade ................................................................................................ 18 
6.3.2 Princípio da Impessoalidade ....................................................................................................................... 18 
6.3.2.1 Teoria do órgão ................................................................................................................................. 20 
6.3.3 Princípio da Moralidade .............................................................................................................................. 20 
6.3.3.1 Súmula Vinculante nº13 .................................................................................................................... 22 
6.3.4 Princípio da Publicidade .............................................................................................................................. 23 
6.3.4.1 Meios de publicação .......................................................................................................................... 24 
6.3.4.2 Objetivos da publicidade ................................................................................................................... 24 
6.3.4.3 Exceções ao princípio da publicidade ................................................................................................ 25 
6.3.5 Princípio da eficiência ................................................................................................................................. 25 
6.4 Princípios Implícitos ............................................................................................................... 26 
6.4.1 Supremacia do interesse público ................................................................................................................ 27 
6.4.2 Indisponibilidade do interesse público ....................................................................................................... 28 
6.4.3 Princípio da Autotutela ............................................................................................................................... 28 
6.4.4 Princípio da Segurança Jurídica ................................................................................................................... 29 
6.4.5 Princípio da Razoabilidade .......................................................................................................................... 30 
6.4.6 Princípio da Proporcionalidade ................................................................................................................... 31 
6.4.7 Princípio da Finalidade ................................................................................................................................ 31 
7 Conclusão ................................................................................................................ 32 
8 Referências Bibliográficas ........................................................................................ 32 
 
 
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Introdução 
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1 Introdução 
O Direito Administrativo surge em fins do século XVIII e início do século XIX como um 
ramo autônomo do Direito constituído sobre um sistema jurídico de normas criadas 
para regular as relações existentes entre o Estado, seus órgãos e o exercício das 
atividades administrativas a ele vinculadas. 
 
Esse evento só foi possível graças ao surgimento do Estado de Direito, estruturado 
sobre o princípio da legalidade, e aos ideais da Revolução Francesa de 1789. Por 
abandonar o regime vigorante das monarquias absolutas, os poderes do Estado que 
antes se concentravam nas mãos do soberano puderam ser divididos, refletindo-se 
hoje em três instâncias – Legislativo, Executivoe Judiciário –, as quais atuam de forma 
harmônica, embora independente, e exercem o controle público à medida que se 
submetem a ele (OLIVEIRA, 2021). 
 
Além disso, a imposição de limites à atuação do Estado e sua submissão às normas 
jurídicas elaboradas em defesa do cidadão e da coletividade conduziram à 
responsabilização dos agentes executores da função administrativa por eventuais 
danos causados a terceiros, algo que era impensável no período em que a vontade do 
monarca era a vontade suprema. 
 
O CONCEITO DE ESTADO DE DIREITO, ESTRUTURADO SOBRE O PRINCÍPIO DA LEGALIDADE (EM 
DECORRÊNCIA DO QUAL ATÉ MESMO OS GOVERNANTES SE SUBMETEM À LEI, EM ESPECIAL À LEI 
FUNDAMENTAL QUE É A CONSTITUIÇÃO) E SOBRE O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES, QUE 
TEM POR OBJETIVO ASSEGURAR A PROTEÇÃO DOS DIREITOS INDIVIDUAIS, NÃO APENAS NAS 
RELAÇÕES ENTRE PARTICULARES, MAS TAMBÉM ENTRE ESTES E O ESTADO 
 (DI PIETRO, 2019, P. 57). 
 
Neste sentido, para entendermos o funcionamento do Direito Administrativo, 
precisamos primeiramente traçar um esboço sobre o conceito moderno de Estado na 
forma que é compreendido pela doutrina majoritária, para então relacioná-lo aos 
princípios que norteiam o sistema jurídico a qual o Estado se submetido. É sobre esse 
tema que trataremos neste módulo. 
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Noção de Estado e Elementos Compositores 
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2 Noção de Estado e Elementos Compositores 
Conforme afirma José dos Santos Carvalho Filho, o termo “Estado” pode ser enfocado 
sobre diversos ângulos, porém, no sentido de sociedade política permanente, esta 
denominação surge com a obra “O Príncipe”, de Maquiavel, no século XVI, indicando 
as comunidades formadas pelas cidades-estados. Após a maturação desse conceito, 
podemos hoje entender o Estado como um ente personalizado, que se apresenta 
como pessoa jurídica de direito público, “capaz de adquirir direitos e contrair 
obrigações na ordem jurídica (CARVALHO FILHO, 2020, p. 76). 
 
Matheus Carvalho complementa afirmando que “o Estado é uma instituição 
organizada política, social e juridicamente, dotada de personalidade jurídica própria 
de Direito Público, submetida às normas estipuladas pela lei máxima” (2020, p. 33). 
 
Nesse sentido, entender a composição desse “ente personalizado”, chamado de 
Estado, é o primeiro passo para a assimilação de assuntos pertinentes ao Direito 
Administrativo. Assim, recorremos a Alexandra Mazza (2019, p. 56) para examinarmos 
os elementos que o compõem. De forma pontual, o autor explica que o “Estado é um 
povo situado em determinado território e sujeito a um governo”. Aqui percebemos 
nitidamente a presença de três elementos: 
1. um território delimitado que engloba terra, água e ar; 
2. um povo que vive neste território; 
3. um governo soberano e reconhecido que representa politicamente o povo. 
 
 
Figura 1 – Composição do Estado. 
Fonte: Núcleo Editorial Focus 
 
O Território compreende a superfície do solo, o mar territorial e o espaço aéreo 
•Território
•Governo
•Povo
ESTADO
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Noção de Estado e Elementos Compositores 
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delimitado e dominado pelo Estado, constituindo “a base geográfica do Estado, sua 
dimensão espacial”. O Povo é “a dimensão pessoal do Estado”, é o conjunto de 
indivíduos unidos para a formação da vontade e do interesse estatal. Por fim, governo, 
em sentido subjetivo, “é a cúpula diretiva do Estado, responsável pela condução dos 
altos interesses estatais e pelo poder político, e cuja composição pode ser modificada 
mediante eleições”, ou seja, é a organização necessária ao exercício do poder político 
composta por pessoas escolhidas nos moldes da Constituição Federal para definir o 
futuro político da sociedade. 
 
 
 
Observe, no quadro a seguir, alguns conceitos que não devem ser confundidos. 
POVO POPULAÇÃO 
identidade, cultura e 
costumes. 
 
número de pessoas em um 
determinado espaço e tempo. 
GOVERNO GOVERNABILIDADE GOVERNANÇA 
pessoa ou grupo de pessoas 
escolhidas internamente para 
comandar as políticas 
públicas. 
arcabouço jurídico que 
dá autoridade ao 
governante. 
capacidade política de 
implementar medidas e 
atender às demandas do 
povo. 
NAÇÃO não pode ser equiparada a ESTADO. 
Quadro 1 - Diferenças de conceitos para entender os elementos constituintes do Estado. 
Fonte: Núcleo Editorial Focus 
 
Vistos os elementos que compõem a noção de Estados, passemos ao conceito de 
Administração Pública propriamente dito. 
POVO é diferente de “população", termo demográfico usado para 
indicar o “contingente de pessoas que, em determinado momento, estão 
no território do Estado”, e de nação, conceito “que pressupõe uma 
ligação cultural entre os indivíduos” (MAZZA, 2019, p. 56). 
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Os Sentidos da Administração Pública 
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3 Os Sentidos da Administração Pública 
Na obra “Direito Administrativo” (2020), Maria Sylvia Di Pietro menciona que o 
vocábulo administração “significa não só prestar serviço, executá-lo, como, outrossim, 
dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil”. Por 
esse viés, a Administração Pública contemplaria não só as atividades de planejar e 
legislar como também a de executar o planejamento (DI PIETRO, 2020, p. 183). 
 
Dessa forma, embora a expressão Administração Pública carregue várias acepções, 
podemos entendê-la, em sentido amplo (lato sensu), como o conjunto de órgãos 
governamentais (com função política de planejar, comandar e traçar metas) e de 
órgãos administrativos (com função administrativa de executar os planos 
governamentais) e, em sentido estrito (stricto sensu), como o conjunto de órgãos, 
entidades e agentes públicos que desempenham a função administrativa do Estado. 
 
Além disso, podemos nos referir a esta expressão no sentido objetivo ou no sentido 
subjetivo. 
 
 
Figura 2 - Administração Pública: sentindo objetivo e subjetivo. 
Fonte: Núcleo Editorial Focus 
 
Em sentido objetivo, material ou funcional, a Administração Pública pressupõe a noção 
das atividades exercidas pelos entes que a compõem na busca pela garantia do 
interesse público. Assim, caracteriza-se como a própria função administrativa exercida, 
de forma típica, pelo Poder Executivo. Em sentido subjetivo, formal ou orgânico, 
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Entendendo o Direito Administrativo 
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designa a noção de quem é a administração pública, ou seja, os entes, órgãos, agentes 
e entidades públicas que desempenham a função administrativa. 
 
Entes Políticos 
São representados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios (todos com 
personalidade jurídica de Direito Público). Possuem autonomia administrativa, financeira 
gerencial e política. 
Entidades Administrativas 
São representadas pelas autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades 
de economia mista (todas com personalidade jurídica de Direito Público e/ou Privado). 
Diferente dos entes políticos, não possuem autonomia política. 
Órgãos Públicos 
São centros de competência, despersonalizados, integrantes da estrutura de uma pessoa 
jurídica, incumbidos das atividades do Ente ou da Entidade a que pertencem. 
Agentes Públicos 
São todos aqueles que exercem, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por 
eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer forma de investidura, vínculo, 
mandato, emprego ou função pública. 
Quadro 2 - Conjunto de agentes, órgãos e entidades públicas que exercem a função administrativa. 
Fonte: Núcleo Editorial Focus 
 
4 Entendendo o Direito Administrativo 
O ponto de partida para o surgimento do Direito, explica Carvalho (2020), se concentra 
na necessidade que o homem tem de travar relações interpessoais. Assim, na busca 
por alcançar a justiça,o interesse coletivo e a paz social, o Estado cria normas de 
condutadas, impostas a todos os cidadãos, independentemente do seu 
consentimento, estruturando todo um ordenamento jurídico que pode ser dividido 
em dois grandes ramos, o do Direito Público e o do Direito Privado. 
 
Carvalho (2020, p. 38) explica que o Direito Público tem por objeto principal “a 
regulação do interesse da sociedade como um todo, compondo-se de normas que 
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Entendendo o Direito Administrativo 
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visam a disciplinar as relações jurídicas em que o Estado aparece como parte”. Em 
contrapartida, o Direito Privado tem por finalidade “a regulação dos interesses 
particulares, tutelando as relações travadas entre as partes como forma de possibilitar 
o convívio das pessoas em sociedade e a harmoniosa fruição e utilização de seus bens. 
 
“O ORDENAMENTO JURÍDICO SE MANIFESTA POR MEIO DE NORMAS DE CONDUTA IMPOSITIVAS, 
CRIADAS POR UM ESTADO POLITICAMENTE ORGANIZADO, TENDENTE A REALIZAR A BUSCA PELA 
JUSTIÇA E, PRINCIPALMENTE, COM A FUNÇÃO DE ALCANÇAR A PAZ SOCIAL” 
(CARVALHO, 2020). 
 
Em consonância, Alexandre Mazza afirma que o direito torna possível a vida em 
sociedade, por ser uma linguagem prescritiva designada para disciplinar os 
comportamentos humanos, tendo em vista que “o cumprimento das condutas 
determinadas pelo ordenamento jurídico é reforçado pela previsão de sanções. Ao 
contrário das normas morais, estéticas e religiosas, a violação das normas jurídicas 
impõe ao sujeito a aplicação de sanção externa e institucionalizada” (MAZZA, 2019, p. 
61). 
 
Por fim, Di Pietro (2020, p. 180) defende que o Direito Administrativo é o ramo do 
direito público “que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas 
administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não 
contenciosa que exerce e os bens e meios de que se utiliza para a consecução de seus 
fins, de natureza pública”. 
 
Assim, podemos sintetizar o Direito Administrativo como um ramo do Direito Público 
não codificado que tem como objetivo normatizar e afirmar as relações entre órgãos, 
entidades e entre as pessoas (físicas e jurídicas) e o Estado, disciplinando a função 
administrativa, juntamente com as pessoas e os órgãos que a exercem. 
 
 
Fundamentos Essenciais de Direito Administrativo | 
Estudando as Fontes 
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5 Estudando as Fontes 
São chamados de fontes, no âmbito jurídico, os meios e formas pelos quais o Direito 
vem à luz ou, como explica Mazza (2019, p. 68), “os fatos jurídicos de onde as normas 
emanam”. Considerando essa definição, entendemos que as fontes do Direito 
Administrativo não se resumem apenas em normas formais originárias do Estado ou 
de detentores do poder político, mas contemplam, para além disso, uma pluralidade 
fatos extraestatais. 
 
A despeito das diversas classificações estudadas pela doutrina nacional e estrangeira, 
no Brasil, é de consenso dividir as fontes em duas classes: fontes primárias e fontes 
secundárias. 
 
5.1 Fontes Primárias 
As fontes primárias, também chamadas de originárias, maiores ou diretas, são “o 
nascedouro principal e imediato das normas” (MAZZA, 2020, p. 68), portanto podem 
ser resumidas no conceito de lei em seu sentido amplo. São elas: 
▪ a Constituição Federal; 
▪ as leis delegadas; 
▪ as leis ordinárias; 
▪ as leis complementares; e 
▪ a jurisprudência vinculante 
 
Assim, consistem em fontes primárias do Direito a Constituição Federal, as 
Constituições dos estados-membros e as leis orgânicas do Distrito Federal e dos 
municípios, além das demais espécies normativas que expressam a vontade popular 
referidas no art, 59 da Constituição Federal, e a Jurisprudência, quando prevista em 
Súmula Vinculante do Supremo Tribunal Federal. 
 
Quanto a esta última fonte, afirma Mazza que “A Súmula Vinculante é de cumprimento 
obrigatório pela Administração Pública, revestindo-se de força cogente para agentes, 
órgãos e entidades administrativas”. Veja a redação do art. 103-A da Constituição 
Federal, que antecipa esse pressuposto. 
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O Objeto do Direito Administrativo 
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Art. 103-A, CF. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante 
decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria 
constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito 
vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta 
e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou 
cancelamento, na forma estabelecida em lei. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 
2004). 
 
5.2 Fontes Secundárias 
As fontes secundárias, também chamadas de derivadas, menores ou indiretas, 
“constituem instrumentos acessórios para originar normas, derivados de fontes 
primárias” (MAZZA, 2019, p. 68). São aquelas que estão subordinadas às fontes 
primárias, tais como: 
▪ a jurisprudência e as súmulas orientadoras – poder judiciário. 
▪ a doutrina. 
▪ os costumes. 
 
A jurisprudência reflete as decisões reiteradas dos tribunais sobre determinado tema, 
“não tem a força cogente de uma norma criada pelo legislador, mas influencia 
decisivamente a maneira como as regras passam a ser entendidas e aplicadas” 
(MAZZA, 2019, p. 69). Já a doutrina diz respeito às opiniões formuladas por estudiosos 
do Direito, as quais, embora não possuam força vinculativa, exercem influência sobre 
o administrador e, nesse sentido, constituem fontes de orientação e referência para 
as decisões administrativas (OLIVEIRA, 2021; DI PIETRO, 2020). Por fim, os costumes 
exprimem condutas reiteradas pelas autoridades administrativas, capazes de 
estabelecer padrões de comportamento e cujo rompimento ou alteração repentina 
causam incertezas e instabilidade social (MAZZA, 2019). 
 
6 O Objeto do Direito Administrativo 
O Direito Administrativo tem por objetivo afirmar as relações entre os estados – 
órgãos e entidades – e entre as pessoas – física e jurídica – e o próprio estado. Dessa 
forma, é responsável pelo regime jurídico administrativo, isto é, as normas 
administrativas, os princípios e as regras que conduzem a esse fim. 
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O Objeto do Direito Administrativo 
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DIREITO ADMINISTRATIVO 
✓ Um ramo do direito público 
✓ Não codificado 
✓ Autônomo e independente 
✓ Possui como fontes 
▪ Originárias: leis e súmulas vinculantes 
▪ Secundárias: doutrinas e costumes 
✓ Tem como objeto normatizar as relações entre 
▪ Estado e pessoas 
▪ Estados e Estados 
✓ Responsável por manter e aperfeiçoar o regime jurídico administrativo 
▪ Normas administrativas: princípios e regras 
 
6.1 Norma jurídica 
Doutrinadores como Marçal Justen Filho defendem que a norma jurídica integra o 
conceito de direito administrativo, uma vez que ele é formado por um conjunto de 
normas de direito público que tratam sobre as práticas essenciais à realização dos 
direitos fundamentais, bem como sobre a distribuição e funcionamento dos sistemas 
estatais e não estatais. 
 
No Direito Administrativo, a norma jurídica pode se apresentar de duas formas 
diferentes, tanto na forma escrita e objetiva quanto na forma conceitual. De acordo 
com Alexandre Mazza (2019, p. 50, 51), a doutrina moderna, ao contrário da doutrina 
clássica, define a norma jurídica como “um gênero, dividido em duas espécies: a regra 
(norma específica disciplinadora de comportamentos específicos) e o princípio (regra 
geral de conteúdo mais abrangente do que o da norma)”. Isto é, considerando o 
posicionamento moderno, “os princípios administrativos também são normas dotadas 
de força cogente capaz de disciplinar o comportamento da Administração Pública”.Fundamentos Essenciais de Direito Administrativo | 
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Portanto, grosso modo, podemos dizer que a norma jurídica é uma espécie de gênero, 
do qual podemos extrair as regras e os princípios, que também são coisas totalmente 
distintas. A regra geralmente se manifesta de forma escrita, é algo mais restrito e está 
expresso nos atos legislativos ou administrativos. Assim, o sujeito que escreve a regra 
delimita os direitos e os deveres do outro, inclusive no que tange à propriedade. 
 
Essa situação pode ser verificada com mais facilidade quando estamos diante de um 
conflito aparente de normas. Isto é, o conflito de normas ocorre quando duas ou mais 
regras concorrem para o mesmo fato, mas apenas uma delas pode ser aplicada. Desta 
forma, para solucionar o conflito e definir qual regra se aplica ao caso, três critérios 
devem ser considerados: 
a) Critério cronológico: a norma posterior predomina sobre norma anterior; 
b) Critério da especialidade: a norma especial sobressai a norma geral; 
c) Critério hierárquico: a norma superior prevalece sobre norma inferior. 
 
Contudo, fazendo um paralelo entre as regras e os princípios, estes são anteriores 
àqueles, pois é a partir deles que as regras são formadas. Assim, os princípios podem 
estar ou não escritos, além do seu campo de aplicação ser muito mais abrangente do 
que o das normas, mas nada impede que elas os limitem caso necessário. 
 
 
 
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6.2 Princípios 
Como vimos, os princípios podem se subdividir em explícitos, expressos na lei, a 
exemplo dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e 
eficiência (art. 37, CF), e em não expressos, implícitos na lei, como, por exemplo, o 
princípio da supremacia do interesse público e da indisponibilidade do interesse 
público. Na sequência, veremos mais sobre esses princípios e cada uma das suas 
particularidades. 
 
Ainda, é possível que os princípios expressos estejam escritos somente em algumas 
leis, e não em outras. Por exemplo, embora não se encontre explícito na Lei 14.133/21, 
antes do seu advento, o princípio constitucional da ampla defesa já estava garantido 
no art. 5º, LV da Magna Carta, o qual confere aos litigantes, em processo judicial ou 
administrativo, e aos acusados em geral o direito ao contraditório e ampla defesa, 
com os meios e recursos a ela inerentes. Neste sentido, Licínia Rossi (2020, p. 1.065) 
afirma que “sempre que existir alguma litigiosidade entre Administração Pública e 
administrado, é necessário que a Administração confira oportunidade de contraditório 
e ampla defesa”. Assim, pautada nesta premissa constitucional, a nova Lei de Licitações 
exige respeito ao princípio da ampla defesa, mesmo que de forma implícita, em face 
à aplicação de eventuais sanções administrativas ligadas ao processo licitatório ou aos 
contratos administrativos. 
 
6.3 Princípios Explícitos 
Os princípios expressos ou explícitos são aqueles estabelecidos na lei, seja através de 
atos legislativos ou administrativos. Assim, considerando o art. 37 da Constituição 
Federal, são considerados princípios expressos da Administração Pública a legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e a eficiência. Este último se tornou expresso 
apenas em 1973, com a promulgação da Emenda Constitucional n. 19. Esses princípios 
são conhecidos pelo mnemônico LIMPE. 
 
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Ainda, é importante mencionar que a Administração Pública não é regida somente 
com base nos princípios elencados no art. 37 da Constituição Federal de 1988. A 
administração também deve obedecer, por exemplo, aos princípios do contraditório 
e ampla defesa (art. 5º, LV, da CF/88) e o princípio da celeridade processual (art. 5º, 
LXXVIII, CF/88). Isto é, embora o Capítulo VII da Constituição focalize especificamente 
a Administração Pública, não quer dizer que ela está restrita apenas àquelas regras. 
 
Conforme vimos anteriormente, o art. 37 da Constituição Federal estabelece que a 
administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios deve obedecer aos princípios de 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. 
 
Note que a redação do artigo determina que tanto a administração direta quanto a 
indireta deverão obedecer aos princípios. Por isso, é importante que você saiba 
distinguir as duas espécies de administração, pois uma não se confunde com a outra. 
 
A administração pública direta é aquela que presta diretamente os serviços 
públicos, composta pelo Estado e seus órgãos (União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios), os quais são criados e extintos por meio de lei, através de um processo 
chamado desconcentração. 
 
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Por outro lado, a administração pública indireta surge quando o poder público 
repassa alguns de seus serviços a outras pessoas jurídicas, através de um processo 
chamado descentralização. A administração indireta é composta pelas autarquias, 
fundações públicas, sociedade de economia mista e empresa pública. 
 
Na sequência, veremos cada um desses princípios de forma individualizada, 
abordando todas as suas particularidades. 
 
6.3.1 Princípio da Legalidade 
Nas palavras de Alexandre Mazza (2019, p. 118), “o princípio da legalidade representa 
a subordinação da Administração Pública à vontade popular. O exercício da função 
administrativa não pode ser pautado pela vontade da Administração ou dos agentes 
públicos, mas deve obrigatoriamente respeitar a vontade da lei.” 
 
Outro ponto que deve ser enfatizado é a expressão da legalidade, ou seja, a forma 
como ela se manifesta no setor privado e no setor público. No âmbito privado, o 
princípio da legalidade se apresenta de uma forma mais ampla, pois o indivíduo pode 
fazer tudo aquilo que a lei não veda. Neste sentido, dispõe o art. 5º, II, da Constituição 
Federal que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão 
em virtude de lei”. 
Ex.: antes da promulgação da Lei 12.546/11, as pessoas podiam consumir (fumar) 
cigarros em qualquer ambiente, sem maiores restrições. No entanto, após o 
advento da Lei, passou a ser proibido o uso de cigarros, cigarrilhas, charutos, 
cachimbos ou qualquer outro produto fumígeno, derivado ou não do tabaco, em 
recinto coletivo fechado, privado ou público. Isto é, as pessoas podem agir como 
bem entenderem, desde que respeitem a lei. 
 
Por outro lado, o princípio da legalidade no âmbito público é muito mais restrito, pois 
o agente só pode fazer aquilo que a lei autoriza, ou seja, o seu comportamento está 
totalmente vinculado às disposições legais, conforme determina o art. 37, caput, da 
Constituição Federal. Contudo, tanto no âmbito privado quanto no público, uma coisa 
é certa, todos estão sob o mando da lei e ninguém está acima dela. 
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6.3.1.1 Princípio da legalidade x Princípio da reserva legal 
De acordo com Alexandre Mazza (2019, p. 118), o princípio da reserva legal “reforça o 
entendimento de que somente a lei pode inovar originariamente na ordem jurídica. O 
ato administrativo não tem o poder jurídico de estabelecer deveres e proibições a 
particulares, cabendo-lhe o singelo papel de instrumento de aplicação da lei no caso 
concreto”. Além disso, estão inclusas no princípio da reserva legal as leis 
complementares, leis ordinárias e as leis delegadas. 
 
Por outro lado, o princípio da legalidade, como vimos anteriormente, vincula o 
comportamento da AdministraçãoPública aos limites legais, por isso, é mais 
abrangente que o princípio da reserva legal, uma vez que estão elencados nele as 
instruções normativas, as resoluções, os decretos, as portarias, entre outras, uma vez 
que o agente está subordinado à lei. Em outras palavras, o princípio da reserva legal 
está contido no princípio da legalidade, ou seja, tudo aquilo que for considerado 
reserva legal, por consequência, também será legalidade. 
Ex.: Imagine a seguinte situação: determinada lei estabelece que os servidores 
públicos civis podem fazer greve, desde que obedeçam ao procedimento de lei 
complementar. Observe que a referida lei autoriza que os servidores públicos civis 
façam greve (princípio da legalidade). No entanto, eles devem obedecer ao 
procedimento de lei complementar (princípio da reserva legal). 
 
 
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6.3.1.2 Restrições ao princípio da legalidade 
No entanto, em que pese o princípio da legalidade seja considerado um dos princípios 
mais importantes da Administração Pública, poderá sofrer algumas limitações. De 
acordo com o jurista Celso A. Bandeira de Mello, a Constituição Federal classifica três 
institutos que possuem o poder de alterar o funcionamento regular do princípio da 
legalidade por meio da outorga de poderes jurídicos inexistentes em situações 
cotidianas: 
→ a medida provisória, trazida pelo art. 62 da CF; 
→ o estado de defesa, previsto no art. 136 da CF; 
→ o estado de sítio, disposto nos arts. 137 a 139 da CF. 
 
 
 
6.3.2 Princípio da Impessoalidade 
Nas palavras de Alexandre Mazza (2019, p. 125), “o princípio da impessoalidade 
estabelece um dever de imparcialidade na defesa do interesse público, impedindo 
discriminações (perseguições) e privilégios (favoritismo) indevidamente dispensados 
a particulares no exercício da função administrativa”. Assim, podemos afirmar que o 
princípio da impessoalidade pode ser interpretado de três formas distintas, pelo viés 
da igualdade, da finalidade e da vedação à promoção pessoal. 
 
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A interpretação feita pela perspectiva da igualdade tem uma relação direta com o 
princípio da isonomia, isto é, essa interpretação diz que devemos conferir o mesmo 
tratamento a pessoas iguais, sem qualquer distinção ou favoritismo e, um tratamento 
especial às pessoas desiguais, para que se sintam amparadas na medida de suas 
desigualdades. Um exemplo prático do princípio da impessoalidade pelo viés da 
igualdade são as provas de concursos públicos e os processos de licitação, nos quais 
a Administração Pública entrega a mesma oportunidade às pessoas que buscam ser 
contratadas pelo setor público e oferece condições igualitárias de concorrer entre si. 
 
Em contrapartida, quando o princípio da impessoalidade é analisado pelo viés da 
finalidade, também podemos interpretá-lo de duas formas, pela finalidade mediata 
ou pela finalidade imediata. A finalidade mediata se traduz basicamente no alcance 
do interesse público, já a imediata está relacionada com o alcance da “lei” em sentido 
amplo. 
 
Por fim, quando interpretamos o princípio da impessoalidade pela face da vedação a 
promoção pessoal, é necessário revisitar o disposto no art. 37, § 1º, da Constituição 
Federal, observe: 
§ 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos 
deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar 
nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou 
servidores públicos. 
 
Note, é proibido vincular a publicidade dos atos a imagem ou qualquer coisa que faça 
lembrar as autoridades ou servidores públicos, para não caracterizar a promoção 
pessoal do indivíduo, pois, conforme vimos anteriormente, a finalidade mediata e 
imediata é o alcance do interesse público e a implementação do texto legal, jamais a 
promoção do sujeito. Ainda, é importante lembrar que, embora o §1º mencione a 
publicidade dos atos, quando o sujeito vincula sua imagem a obras, serviços, 
programas, entre outros, não está ferindo o princípio da publicidade, mas sim o 
princípio da impessoalidade. 
 
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6.3.2.1 Teoria do órgão 
Por estar relacionada ao princípio da impessoalidade, é importante que você tenha 
uma noção da teoria do órgão, também conhecida como teoria da imputação. Essa 
teoria está relacionada com a imputação dos atos praticados pelos agentes públicos 
às pessoas jurídicas em que atuam. De acordo com a teoria dos órgãos, embora seja 
o agente público que pratique efetivamente o ato, a manifestação não diz respeito a 
ele, mas sim ao Estado, à Administração Pública do órgão ou da entidade a qual o 
agente representa. 
 
Por isso, uma parcela da doutrina vincula a teoria do órgão ao princípio da 
impessoalidade, uma vez que pouco importa a pessoa que realiza o ato, uma vez que 
a vontade sempre será da Administração Pública. 
 
6.3.3 Princípio da Moralidade 
Muitas teorias giram em torno do princípio da moralidade, as quais se propõe explicar 
a relação entre normas morais e normas jurídicas, como, por exemplo, a teoria do 
mínimo ético, a teoria dos círculos independentes e a teoria dos círculos secantes. 
Contudo, não vamos nos ater a essas teses, o foco será no princípio da moralidade 
propriamente dito, pela ótica do direito romano, onde moral e direito não se 
confundem. 
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De acordo com Alexandre Mazza (2019, p. 130), “o princípio jurídico da moralidade 
administrativa não impõe o dever de atendimento à moral comum vigente na 
sociedade, mas exige respeito a padrões éticos, de boa-fé, decoro, lealdade, 
honestidade e probidade incorporados pela prática diária ao conceito de boa 
administração”. 
 
Assim, entendemos que o princípio da moralidade no Direito Administrativo pode ser 
analisado de duas formas distintas, no âmbito público e no privado. Neste sentido, 
Maria Sylvia Di Pietro (2019, p. 235-236) alega que “o princípio deve ser observado 
não apenas pelo administrador, mas também pelo particular que se relaciona com a 
Administração Pública”. 
 
Desta forma, a moralidade privada é aquela aplicada às relações privadas 
estabelecidas entre particulares. São os comportamentos que a sociedade em que o 
indivíduo está inserido impõe como certo ou errado. 
 
 
DIREITO ADMINISTRATIVO – o servidor público que trai sua esposa e gera um 
filho fora do casamento não será exonerado de seu cargo por conta disso, pois, 
embora a traição seja uma conduta imoral, ela permanece na esfera da 
moralidade privada, a qual, no direito romano (adotado pelo Brasil), não se 
confunde com a pública. 
DIREITO PENAL - a prostituição é uma conduta considerada imoral perante a 
sociedade, mas o ato de se prostituir não constitui crime perante o Código Penal, 
apenas o ato de manter por conta própria ou de terceiros casa de prostituição 
onde ocorra exploração sexual, nos termos do art. 229 do Código Penal. Assim, 
podemos verificar uma clara separação entre o direito e a moral, pois, embora a 
prostituição seja uma conduta reprovada pela sociedade, não é crime. 
 
 
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Por outro lado, a moralidade pública está relacionada com o decoro, a probidade 
administrativa e com a boa-fé objetiva. Neste ponto, é importante frisar que o direito 
administrativo considera a boa-fé objetiva e não a subjetiva, uma vez que para a 
administração pública a atitude sobressai a intenção. 
 
De acordo com Alexandre Mazza (2019,p. 132), para o Direito Administrativo basta o 
simples fato de a conduta violar os limites de lealdade, honestidade e correção, isso 
já é suficiente para justificar “a aplicação das penas definidas no ordenamento, sendo 
absolutamente irrelevante investigar fatores subjetivos e motivações psicológicas de 
quem realizou o comportamento censurável”. 
 
6.3.3.1 Súmula Vinculante nº13 
Ainda, no que diz respeito ao princípio da moralidade, devemos observar a redação 
da Súmula vinculante nº 13, pois, de acordo com ela, “a nomeação de cônjuge, 
companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, 
inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido 
em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em 
comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública 
direta e indireta em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal 
e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a 
Constituição Federal”. 
 
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Em outras palavras, a súmula vinculante veda o nepotismo político, isto é, a nomeação 
de parentes para ocupar cargo de confiança, mas essa proibição não se estende aos 
cargos de provimento efetivo, após a realização de concurso público, aos cartórios e 
serventias extrajudiciais. Por fim, é válido mencionar que o nepotismo viola tanto o 
princípio da moralidade pública quanto o princípio da eficiência. 
 
6.3.4 Princípio da Publicidade 
O princípio da publicidade está associado a um “contexto geral de livre acesso dos 
indivíduos a informações de seu interesse e de transparência na atuação 
administrativa, como se pode deduzir do conteúdo de diversas normas 
constitucionais” (MAZZA, 2019, p. 137). Desta forma, podemos considerar que a 
publicidade se aplica a todos os atos, uma vez que é considerado requisito de eficácia 
dos atos administrativos. 
 
Relembrando a teoria dos atos administrativos, para que o ato seja perfeito é 
necessário que ele cumpra alguns requisitos de: 
- EXISTÊNCIA: competência, finalidade, forma, motivo e objeto; 
- VALIDADE: confronto com a norma; 
- EFICÁCIA: publicidade. 
 
 
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6.3.4.1 Meios de publicação 
A publicidade dos atos pode ocorrer de várias formas, que podem variar de acordo 
com o tipo de ato. No caso dos atos individuais, os quais são dirigidos a uma pessoa 
específica, a exteriorização pode ser feita por meio da simples comunicação ao 
interessado. Por outro lado, quando os atos forem gerais (atinge mais de um 
indivíduo) ou individuais de efeito coletivo (inicialmente direcionado a uma pessoa, 
mas podendo afetar todo o grupo), a exteriorização do ato deve ser realizada através 
de uma publicação no Diário Oficial. 
 
Desta forma, o SFT reconhece que o ato foi efetivamente publicado somente quando 
ele é publicado na imprensa oficial escrita, ou seja, no Diário Oficial da União, no Diário 
Oficial do Estado, do Município ou da Justiça. No entanto, por mais que o ato seja 
publicado no meio oficial, a maioria das pessoas não sabem da existência do Diário 
Oficial e tampouco o leem, por isso essa espécie de publicidade é chamada de 
burocrática, realizada apenas para cumprir com os ditames legais. 
 
Assim, para que o ato alcance uma publicidade efetiva e chegue até o conhecimento 
do cidadão, é necessário que a Administração Pública se utilize de outros meios, como, 
por exemplo, a publicação em sites, envio de e-mail ao interessado, entre outros. 
 
6.3.4.2 Objetivos da publicidade 
Ademais, é importante ressaltar os objetivos da publicidade. De acordo Alexandre 
Mazza (2019), esse procedimento é adotado com o intuito de: 
▪ Externar a vontade da Administração Pública; 
▪ Fazer os atos chegarem ao conhecimento dos interessados; 
▪ Reivindicar o conteúdo do ato; 
▪ Tornar o ato válido, apto a produzir efeitos; 
▪ Facilitar o controle de legalidade. 
 
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6.3.4.3 Exceções ao princípio da publicidade 
Embora a publicidade seja essencial ao ato administrativo, a doutrina considera que o 
princípio comporta algumas exceções, quais sejam: 
▪ Atos referentes a segurança pública 
▪ Atos referentes a segurança nacional 
▪ Atos de interesse da Administração Pública/ Estado 
 
Contudo, uma parcela minoritária da doutrina não reconhece exceções ao princípio 
da publicidade, mas sim a existência de uma publicidade mitigada ou restrita, pois, 
sem ela, o ato é inválido e não cumpre a sua função. Além disso, a publicidade restrita, 
também pode ser reconhecida como aquela publicação interna dos atos, realizada 
dentro da Administração Pública. 
Ex.: a publicação do edital de classificados no concurso federal da ABIN é divulgada 
apenas com o número da inscrição do candidato, e nunca com o seu nome ou CPF. 
No entanto, não podemos dizer que essa é uma exceção ao princípio da publicidade, 
mas sim uma publicidade mitigada, pois, em que pese o ato não divulgar o nome 
do aprovado, revela sua inscrição, comunicando apenas o interessado. 
 
6.3.5 Princípio da eficiência 
O princípio da eficiência nasce com o advento da Emenda Constitucional nº 19/98, 
que alterou o art. 37 da Constituição Federal e incluiu o referido princípio. De acordo 
com Alexandre Mazza (2019, p.142-143), “o princípio da eficiência foi um dos pilares 
da Reforma Administrativa que procurou implementar o modelo de administração 
pública gerencial voltada para um controle de resultados na atuação estatal”, dessa 
forma, “economicidade, redução de desperdícios, qualidade, rapidez, produtividade e 
rendimento funcional são valores encarecidos” por esse princípio. 
 
Além disso, é válido mencionar que, embora sejam nomenclaturas parecidas, 
eficiência não se confunde com eficácia e nem com efetividade. A eficiência está 
associada ao modo de atuação da Administração Pública, os agentes devem agir de 
forma mais produtiva e econômica possível, priorizando o melhor custo-benefício. Já 
a eficácia está relacionada ao modo instrumental (meios) em busca de um objetivo. 
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Entre as formas eficazes para atingir o objetivo deve ser escolhida a mais eficiente 
(mais econômica, menos gravosa). Por fim, a efetividade se preocupa os meios 
utilizados, se eles são realmente eficazes para atingir o objetivo, e está relacionada 
com as metas sociais. 
Ex.: em uma determinada campanha de vacinação contra o sarampo, a meta é 
vacinar 10 milhões de crianças, se o resultado é atingido a campanha foi eficaz. A 
meta social (efetividade) é eliminar o sarampo no Brasil. O orçamento inicial para 
a campanha era de 1 milhão de reais, no entanto, ao final da campanha, o valor 
gasto foi de 10 milhões de reais. Veja, a campanha de vacinação foi eficaz e efetiva, 
mas não eficiente, pois ultrapassou o limite de gastos. 
 
6.4 Princípios Implícitos 
Como vimos inicialmente, os princípios podem ser classificados em explícitos e 
implícitos. Os princípios explícitos são aqueles que estão expressos no texto legal, 
como, por exemplo, os princípios da Administração Pública (legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência), todos estão expressos no caput 
do art. 37 da Constituição Federal. 
 
Por outro lado, os princípios implícitos são aqueles que estão ocultos na lei, mas nem 
por isso são considerados inferiores ou menos importantes. Por não estarem escritos 
expressamente, os princípios implícitos não apresentam um rol específico que deva 
ser observado, podendo essa relação variar de um doutrinadorpara outro. Um grande 
exemplo de princípios implícitos são os supraprincípios (indisponibilidade do interesse 
público e a supremacia do interesse público), embora não estejam expressos no texto 
legal, esses dois princípios são as bases do Direito Administrativo, eles formam o 
chamado regime jurídico administrativo e devem sempre ser observados. 
 
 
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Por serem considerados pedras de toque do Direito Administrativo, muitos outros 
princípios implícitos, que também possuem relevância no âmbito da Administração 
Pública, decorrem dos supraprincípios, por exemplo: 
▪ Princípio da proporcionalidade; 
▪ Princípio da razoabilidade; 
▪ Princípio da continuidade do serviço público; 
▪ Princípio da boa-fé objetiva; 
▪ Princípio da finalidade; 
▪ Princípio da Isonomia; 
▪ Princípio da motivação; 
▪ Princípio da autotutela; 
▪ Princípio da segurança jurídica; 
▪ Princípio da probidade administrativa; 
▪ Princípio da especialidade. 
 
6.4.1 Supremacia do interesse público 
O princípio da supremacia do interesse público é tido como um dos princípios 
essenciais da Administração Pública, ele se faz presente desde a elaboração da lei até 
a sua execução/ implementação. 
 
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Nas palavras de Maria Sylvia Di Pietro (p. 215, 2019), o princípio da supremacia do 
interesse público “inspira o legislador e vincula a autoridade administrativa em toda a 
sua atuação” e, de acordo com Mazza (p. 175, 2019), “os interesses da coletividade 
são mais importantes que os interesses individuais, razão pela qual a Administração, 
como defensora dos interesses públicos, recebe da lei poderes especiais não 
extensivos aos particulares”. 
 
6.4.2 Indisponibilidade do interesse público 
Em contrapartida, o princípio da indisponibilidade do interesse público defende que 
o administrador não pode dispor livremente do interesse público, pois o interesse 
coletivo deve sobressair ao do administrador e, até mesmo, o da Administração 
Pública. Neste sentido Alexandre Mazza (p. 111, 2019) afirma que “o supraprincípio da 
indisponibilidade do interesse público enuncia que os agentes públicos não são donos 
do interesse por eles defendido. Assim, no exercício da função administrativa os 
agentes públicos estão obrigados a atuar, não segundo sua própria vontade, mas do 
modo determinado pela legislação”. 
 
Corroborando com o entendimento, Maria Sylvia Di Pietro (p. 218, 2019) defende que 
“por não poder dispor dos interesses públicos cuja guarda lhes é atribuída por lei, os 
poderes atribuídos à Administração têm o caráter de poder-dever; são poderes que 
ela não pode deixar de exercer, sob pena de responder pela omissão”. 
 
6.4.3 Princípio da Autotutela 
O princípio da autotutela é aquele que dá um certo poder à Administração Pública 
para que ela atue por conta própria. Nas palavras de Alexandre Mazza (2019, p. 145), 
“o princípio da autotutela consagra o controle interno que a Administração Pública 
exerce sobre seus próprios atos. [...] Consiste no poder-dever de retirada de atos 
administrativos por meio da anulação e da revogação”. 
 
Assim, o ato só será anulado quando estiverem presentes elementos que comprovem 
a sua ilegalidade ou, quando estiver livre de ilegalidade, o ato será revogado por mera 
conveniência ou oportunidade da Administração Pública. 
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Neste sentido, a Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal determina que “a 
administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os 
tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de 
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em 
todos os casos, a apreciação judicial”. 
 
Contudo, é importante lembrar que apenas os atos discricionários são passiveis de 
revogação e anulação. Os atos discricionários são aqueles atos em que o agente 
possui um poder de escolha frente ao caso concreto. Por outro lado, os atos 
vinculados, que restringem a Administração Pública aos parâmetros legais, sem 
qualquer discricionariedade por parte do administrador, só podem ser anulados 
quando estiverem eivados por vícios de legalidade, esses atos jamais serão revogados 
por conveniência ou oportunidade. 
 
Além disso, como o princípio da autotutela está relacionado com o controle interno 
da Administração Pública, também pode ser observado nos processos de supervisão, 
revisão administrativa e de correição. 
 
6.4.4 Princípio da Segurança Jurídica 
Inicialmente, é importante que você não confunda o princípio da segurança jurídica 
no âmbito administrativo com a segurança jurídica presente no âmbito judicial, pois 
neste último a segurança jurídica é manifestada através do trânsito em julgado do 
processo, situação que não ocorre no direito administrativo, até porque as decisões 
na via administrativa podem ser discutidas judicialmente. 
 
Desta forma, de acordo com Alexandre Mazza (2019, p. 157) podemos dizer que o 
princípio da segurança jurídica está relacionado com a “garantia de estabilidade, 
ordem, paz social e previsibilidade das atuações estatais”. Da mesma forma, que se 
associa “à finalidade primeira da ordem jurídica que é propiciar segurança e 
estabilidade no convívio social, evitando mudanças abruptas, sobressaltos e surpresas 
decorrentes de ações governamentais”. 
 
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Assim, no âmbito do direito administrativo, a segurança jurídica se manifesta no 
sentido de proibir a interpretação retroativa dos dispositivos legais e das normas 
administrativas. Lembrando que na Constituição Federal o princípio da segurança 
jurídica não está expresso, ao contrário da Lei 9.784/99, que traz o princípio expresso 
no art. 2º, parágrafo único, XIII, note: 
XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do 
fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação. 
 
6.4.5 Princípio da Razoabilidade 
O princípio da razoabilidade, assim como vários outros institutos jurídicos, foi 
importado do direito processual norte-americano e aplicado no Brasil. Esse princípio 
deriva do princípio da legalidade e é importante em todos os ramos do direito, mas 
principalmente no Direito Administrativo, pois nele é essencial que o sujeito aja com 
moderação e racionalidade. 
 
Neste sentido, Alexandre Mazza (2019, p. 152) pontua que no âmbito administrativo 
o princípio da razoabilidade “impõe a obrigação de os agentes públicos realizarem 
suas funções com equilíbrio, coerência e bom senso. Não basta atender à finalidade 
pública predefinida pela lei, importa também saber como o fim público deve ser 
atendido”. 
 
Em outros termos, o princípio da razoabilidade é um subteto, que evita decisões 
ilegais e arbitrárias. É a decisão razoável do administrador, pautada na moderação e 
na racionalidade. Assim, “comportamentos imoderados, abusivos, irracionais, 
desequilibrados, inadequados, desmedidos, incoerentes, desarrazoados ou 
inaceitáveis à luz do bom-senso não são compatíveis com o interesse público”, uma 
vez que os atos resultantes dessas ações estão sujeitos a invalidação judicial ou 
administrativa (MAZZA, 2019, p. 152). 
 
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6.4.6 Princípio da Proporcionalidade 
O princípio da proporcionalidade está relacionado com os meios empregados em 
determinada situação e com o que essa situação pretende alcançar. De acordo com 
Alexandre Mazza (2019, p. 153), “a proporcionalidade éum aspecto da razoabilidade 
voltado à aferição da justa medida da reação administrativa diante da situação 
concreta. Em outras palavras, constitui proibição de exageros no exercício da função 
administrativa”. 
 
Além disso, o princípio da proporcionalidade veda o excesso, principalmente no que 
diz respeito aos poderes disciplinar e de polícia, em que podemos verificar diversas 
punições exageradas e desproporcionais. Esse princípio também está alocado dentro 
da legalidade, mas deve ser analisado como um aspecto da razoabilidade. 
 
 
 
6.4.7 Princípio da Finalidade 
O princípio da finalidade se relaciona com o princípio da impessoalidade e tem como 
objetivo fazer com que a Administração Pública sempre busque a defesa do interesse 
público primário. Esse princípio pode ser dividido em finalidade mediata e imediata, 
também chamada de finalidade geral e específica. 
 
A finalidade mediata ou geral se traduz na busca do interesse público, ela restringe o 
emprego das prerrogativas administrativas na defesa do interesse de terceiros, alheios 
ao público. Por outro lado, a finalidade imediata ou específica, está relacionada com 
Fundamentos Essenciais de Direito Administrativo | 
Conclusão 
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a legalidade, quando o ato é contrário às hipóteses definidas em lei, ferindo sua 
tipicidade legal. 
 
7 Conclusão 
O Direito Administrativo configura o ramo do Direito Público que tem como objetivo 
normatizar e afirmar as relações entre órgãos, entidades e entre as pessoas (físicas e 
jurídicas) e o Estado, disciplinando a função administrativa, juntamente com as 
pessoas e os órgãos que a exercem. 
 
Este ramo autônomo do Direito está constituído sobre fontes originárias, as quais 
representam o berço da norma jurídica, tal como a Constituição Federal, as leis 
delegadas, as leis ordinárias, as leis complementares e a jurisprudência vinculante, 
bem como sobre fontes que destas derivam (jurisprudência, súmulas orientadoras, 
doutrina e costumes) e, para além disso, fundamenta-se sobre os princípios expressos 
da Administração Pública e sobre outros princípios que, embora implícitos na lei, 
determinam a conduta adotada pelos agentes públicos. 
 
Esta noção introdutória ao Direito Administrativo é fundamental para compreensão 
do funcionamento da estrutura da Administração Pública como um todo. Que este 
conteúdo sirva de norte para os próximos tópicos que se apresentarão na sequência 
deste curso. 
 
8 Referências Bibliográficas 
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. -33. ed. – 
São Paulo: Altas, 2019. 
CARVALHO, Matheus. Manual do Direito Administrativo. – 7. ed. Salvador: 
JusPODIVM, 2020. 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 33 ed. – Rio de Janeiro: 
Forense, 2020. 
MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. – 9 ed. – São Paulo: Saraiva 
Educação, 2019. 
Fundamentos Essenciais de Direito Administrativo | 
Referências Bibliográficas 
www.cenes.com.br | 33 
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de direito administrativo. – 9. ed. – Rio 
de Janeiro: Forense, 2021. 
 
 
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Referências Bibliográficas 
www.cenes.com.br | 34 
 
 
Fundamentos Essenciais de Direito Administrativo | 
Introdução 
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DISCIPLINA 
FUNDAMENTOS ESSENCIAIS DE 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
CONTEÚDO 
Organização da Administração 
Pública 
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Introdução 
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Fundamentos Essenciais de Direito Administrativo | 
Introdução 
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Sumário 
Sumário ------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 3 
1 Introdução --------------------------------------------------------------------------------------------------- 4 
2 Organização administrativa ---------------------------------------------------------------------------- 4 
2.1 Teoria do Órgão ---------------------------------------------------------------------------------------------------------- 5 
2.2 Formas de agir no âmbito administrativo ------------------------------------------------------------------------- 7 
 Centralização ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 8 
 Desconcentração -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 9 
 Descentralização ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 10 
2.3 Empresas Públicas x Sociedades de Economia Mista -------------------------------------------------------- 14 
2.4 Terceiro setor ----------------------------------------------------------------------------------------------------------- 15 
3 Administração Pública Direta ------------------------------------------------------------------------- 17 
3.1 Teorias dos Órgãos Públicos ---------------------------------------------------------------------------------------- 18 
 Teoria do mandato ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 18 
 Teoria da representação--------------------------------------------------------------------------------------------------------- 18 
 Teoria do órgão -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 19 
 Teoria da identidade ou subjetiva -------------------------------------------------------------------------------------------- 20 
3.2 Órgãos Públicos--------------------------------------------------------------------------------------------------------- 20 
3.3 Classificação dos órgãos públicos --------------------------------------------------------------------------------- 21 
 Quanto a posição estatal -------------------------------------------------------------------------------------------------------- 22 
 Quanto à sua estrutura---------------------------------------------------------------------------------------------------------- 24 
 Quanto a sua atuação funcional ----------------------------------------------------------------------------------------------- 25 
 Quanto às funções exercidas --------------------------------------------------------------------------------------------------- 26 
 Quanto à esfera de ação--------------------------------------------------------------------------------------------------------- 27 
4 Administração Pública Indireta ----------------------------------------------------------------------- 28 
 Decreto Lei nº 200/1967 -------------------------------------------------------------------------------------------------------- 30 
4.2 Autarquias --------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 31 
 Características ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 31 
 Espécies ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 32 
4.3 Fundações Públicas ---------------------------------------------------------------------------------------------------- 36 
 Características ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 38 
 As fundações e o Código Civil -------------------------------------------------------------------------------------------------- 38 
 Natureza jurídica ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 39 
 Empresas Estatais ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 41 
5 Tabela comparativa -------------------------------------------------------------------------------------- 44 
6 Conclusão --------------------------------------------------------------------------------------------------- 46 
7 Referências Bibliográficas ------------------------------------------------------------------------------ 47 
 
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Introdução 
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1 Introdução 
A palavra administrar, explica Di Pietro (2020, p.183), significa “não só prestar serviço, 
executá-lo, como, outrossim, dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de 
obter um resultado útil”. Por isso, no âmbito administrativo a palavra é utilizada em 
sentido amplo, para fazer referência a legislação e execução, bem como em sentido 
estrito, para retomar a função administrativa e a função de governo, cuja finalidade é 
alcançar os interesses do Estado. Assim, em sentido formal, a expressão Administração 
Pública designa “o conjunto de órgãos e agentes estatais no exercício da função 
administrativa, independentemente do poder a que pertençam – seja no Executivo, 
Judiciário, Legislativo ou a qualquer outro organismo estatal” (CARVALHO, 2021, p. 
35). 
 
Neste sentido, compreender a organização político-administrativa brasileira nos 
possibilita visualizar a forma como a Administração Pública atua e entender que, na 
concepção amplamente aceita pela doutrina majoritária, os agentes públicos são os 
veículos da expressão da vontade do Estado, portanto, têm toda forma de conduta 
imputada ao próprio órgão a que estão vinculados. Estes órgãos são classificados 
como unidades de ação com atribuições específicas, vinculadas a entidades de 
personalidade jurídica. 
 
Neste material, veremos quais são os órgãos e entidades que compõem a 
Administração Pública Direta e Indireta, com a finalidade de obter um panorama geral 
da organização administrativa. 
 
2 Organização administrativa 
A Organização Administrativa, segundo José dos Santos Carvalho Filho (2019, p. 671), 
“resulta de um conjunto de normas jurídicas que regem a competência, as relações 
hierárquicas, a situação jurídica, as formas de atuação e controle dos órgãos e pessoas, 
no exercício da função administrativa”. 
 
O tema é primordialmente disciplinado no Decreto-Lei nº 200/67, o qual “dispõe sobre 
a organização da Administração Pública Federal e estabelece diretrizes para a Reforma 
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Administrativa”. Embora possua diversos conceitos já superados pela legislação 
posterior, este decreto define as regras aplicáveis à União e estabelece normas gerais 
a serem respeitadas pelos outros entes federativos – Estados, Distrito Federal e 
Municípios, todos titulares de autonomia administrativa, gerencial, financeira e, 
principalmente, política – definindo, inclusive, a possibilidade de prestação dos 
serviços de forma direta (ou centralizada), pelos entes federativos, ou de forma 
indireta (descentralizada), por meio da criação de entidades especializadas para a 
transferência da prestação dos serviços (CARVALHO, 2020, p. 164). 
 
No Direito Administrativo, a organização administrativa é a matéria que estuda a 
estruturação da Administração Pública, dos órgãos e das pessoas jurídicas que a 
compõem e que desempenham “função administrativa para a formação do modelo 
do aparelho administrativo do Estado (Ibd., p. 163). 
 
Vale reiterar que as entidades que a compõem podem exercer as funções 
administrativas de forma direta ou indireta. A administração pública direta é aquela 
que presta diretamente os serviços públicos, sendo composta pelo Estado e seus 
órgãos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), os quais são criados e extintos 
por meio de lei, através de um processo chamado de desconcentração. Por outro lado, 
a administração pública indireta surge quando o poder público repassa alguns de 
seus serviços a outras pessoas jurídicas, através de um processo chamado 
descentralização. A administração indireta é composta pelas autarquias, fundações 
públicas, sociedade de economia mista e empresa pública. 
 
Contudo, para melhor compreendermos como se organiza a Administração Pública 
diante dessas formas de prestação de serviços e divisão dos órgãos, faz-se necessário 
retomarmos a teoria do órgão público para explicar como estes conceitos estão 
interligados. 
 
2.1 Teoria do Órgão 
Conforme aponta Carvalho Filho (2019, p. 91), o órgão público pode ser conceituado 
como “o compartimento na estrutura estatal a que são acometidas funções 
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determinadas”. Este compartimento é integrado por agentes que manifestam a 
própria vontade do Estado ao executarem as funções. 
 
Em outras palavras, os órgãos são entidades que fazem parte de uma pessoa jurídica 
maior, mas que surgiram por conta de um desmembramento ou de uma 
desconcentração e, por esse motivo, estão atrelados a essa pessoa jurídica maior e 
não possuem personalidade jurídica tampouco vontade própria. 
 
A Teoria do Órgão, idealizada pelo jurista alemão Otto Friedrich von Gierke (1941 – 
1921), portanto, pauta-se na premissa de que “a vontade da pessoa jurídica deve ser 
atribuída aos órgãos que a compõem, sendo eles mesmos, os órgãos, compostos de 
agentes”. A esta premissa está relacionado o princípio da imputação volitiva, de 
acordo com o qual “a vontade do órgão público é imputada à pessoa jurídica a cuja 
estrutura pertence” (Ibd., p. 88). 
 
A teoria da imputação volitiva é aceita unanimemente pelos doutrinadores modernos 
e sustenta que “o agente público atua em nome do Estado, titularizado um órgão 
público (conjunto de competências), de modo que a atuação ou o comportamento do 
agente no exercício da função pública é juridicamente atribuída(o) – imputada(o) – ao 
Estado (MAZZA, 2019, p. 200). 
 
Dessa forma, o Estado pode ser assimilado ao corpo humano, cada repartição estatal 
representando uma parte do esqueleto.Nas palavras de Alexandre Mazza (2019, p. 
201), “a personalidade, no corpo, assim como no Estado, é um atributo do todo, não 
das partes. Por isso, os órgãos públicos não são pessoas, mas partes integrantes da 
pessoa estatal”. 
 
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Além disso, esta teoria, que é amplamente aceita pela doutrina moderna, fundamenta, 
também, os três institutos que definem as diferentes formas de agir no âmbito 
administrativo: 
 a centralização; 
 a desconcentração; e 
 a descentralização. 
 
2.2 Formas de agir no âmbito administrativo 
Conforme aponta José dos Santos Carvalho Filho (2019, p. 671), “como o Estado atua 
por meio de órgãos, agentes e pessoas jurídicas, sua organização se calca em três 
situações fundamentais: a centralização, a descentralização e a desconcentração”. Na 
sequência vamos analisar cada uma dessas possibilidades, dissecando e pontuando 
suas principais características de forma pormenorizada. 
 
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 Centralização 
No processo de centralização, é o próprio ente federativo que age através de um único 
órgão (centralização concentrada), ou de dois ou mais órgãos (centralização 
desconcentrada). 
 
A centralização desconcentrada, explica José dos Santos Carvalho Filho (2019, p. 
671), “é a situação em que o Estado executa suas tarefas diretamente, ou seja, por 
intermédio dos inúmeros órgãos e agentes administrativos que compõem sua 
estrutura funcional”. 
 
Já a centralização concentrada é explicada por Alexandre Mazza (2019, p. 195) como 
“a técnica de cumprimento de competências administrativas por meio de órgãos 
públicos despersonalizados e sem divisões internas. Trata-se de situação raríssima, 
pois pressupõe a ausência completa de distribuição de tarefas entre repartições 
públicas internas”. Assim, na esfera administrativa, a atuação centralizada por meio de 
um único órgão (centralização concentrada) existe apenas no plano teórico, haja vista 
as diversas atribuições constitucionais dos entes políticos. 
 
 
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 Desconcentração 
A desconcentração é a técnica administrativa por meio da qual ocorre a distribuição 
interna de competências dentro da mesma pessoa jurídica, ou seja, é uma distribuição 
interna de funções. As tarefas ou atividades são difundidas de um centro para setores 
periféricos, ou de escalões superiores para escalões inferiores. No processo de 
desconcentração, os entes ainda continuam próximos e estão subordinados ao núcleo 
da Administração. Tudo se mantém no corpo da administração direta. 
 
 
 
De acordo com José dos Santos Carvalho Filho (2019, p. 520), “a desconcentração, que 
é processo eminentemente interno, significa apenas a substituição de um órgão por 
dois ou mais com o objetivo de melhorar e acelerar a prestação do serviço”. O autor 
complementa dizendo que “na desconcentração o serviço era centralizado e 
continuou centralizado, pois que a substituição se processou apenas internamente”. 
 
Embora pareça contraditório, é possível que haja desconcentração na administração 
pública descentralizada, uma vez que as entidades podem distribuir suas funções 
dentro da mesma pessoa jurídica, criando departamentos, setores, centros de 
competência etc. 
 
Alexandre Mazza (2019, p. 199) classifica esse fenômeno como descentralização 
desconcentrada (multipessoalidade pluriorgânica), “quando as competências 
administrativas são atribuídas a pessoa jurídica autônoma dividida em órgãos 
internos. Exemplo: autarquia estruturada internamente em diversos órgãos e 
repartições”. 
 
Desconcentração
Distribuição interna de 
competências dentro da 
mesma pessoa jurídica.
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 Descentralização 
O processo de descentralização é o deslocamento, distribuição ou transferência da 
prestação do serviço para a Administração Indireta ou para um particular. Nesse caso, 
não há relação de hierarquia ou de subordinação, existindo apenas a vinculação, o 
controle de finalidade ou a supervisão ministerial. 
 
Neste sentido, Alexandre Mazza (2019, p. 198) afirma que na “descentralização, as 
competências administrativas são distribuídas a pessoas jurídicas autônomas, criadas 
pelo Estado para tal finalidade. Exemplos: autarquias, fundações públicas, empresas 
públicas e sociedades de economia mista”. A descentralização pode ser política e 
administrativa. 
 
2.2.3.1 Descentralização Política 
A descentralização política, prevista no art. 18 da Constituição Federal, sustenta que 
os entes políticos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) são autônomos de 
forma administrativa, geográfica, política e orçamentária. Esses são os entes que 
compõem a Administração Pública Direta. 
 
Observação: os territórios não são considerados entes políticos, uma vez que não 
possuem autonomia política, são entidades e figuram a Administração Pública 
Indireta, enquadrando-se no conceito de autarquias. 
 
2.2.3.2 Descentralização Administrativa 
Em contrapartida, a descentralização administrativa é responsável por criar as 
entidades, dotadas de personalidade jurídica de direito público ou privado, que 
compõem a Administração Pública Indireta, quais sejam: 
▪ as Autarquias; 
▪ as Fundações Públicas; 
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▪ as Associações Públicas/ Consórcios; 
▪ as Empresas Públicas; 
▪ as Sociedades de Economia Mista. 
 
 
 
Para além disso, existem três modalidades distintas de descentralização 
administrativa, a descentralização por colaboração, por serviços e a social. Na 
sequência analisaremos cada uma delas. 
 
2.2.3.3 Descentralização por colaboração 
A descentralização por colaboração ocorre quando a execução de um serviço público 
é transferida (delegada) a pessoa jurídica de direito privado, ou mesmo a pessoa física, 
por meio de contrato ou ato administrativo, conservando o Poder Público a 
titularidade do serviço. Podemos citar como exemplo a concessão ou permissão de 
serviço público. 
 
Em consonância, Maria Sylvia Di Pietro (2019, p. 940) afirma que “descentralização por 
colaboração é a que se verifica quando, por meio de contrato ou ato administrativo 
unilateral, se transfere a execução de determinado serviço público a pessoa jurídica 
de direito privado, previamente existente, conservando o Poder Público a titularidade 
do serviço”. 
 
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Corrobora Matheus Carvalho explicando que esta forma de descentralização pode ser 
efetivada “por meio da edição de lei – no caso de entes da Administração Indireta de 
direito privado – ou mediante contrato de concessão e permissão de serviço públicos, 
quando a delegação é realizada a particulares, previamente existentes” (CARVALHO, 
2021, p. 168). 
 
2.2.3.4 Descentralização por serviços 
A descentralização por serviço, também chamada de descentralização funcional ou 
técnica, é a modalidade por meio da qual o Poder Público cria uma pessoa jurídica de 
direito público ou privado, atribuindo-lhe, além da execução, a titularidade de 
determinado serviço público. No Brasil, a descentralização por serviços ocorre 
exclusivamente por lei (outorga). Podemos citar como exemplo de entidades 
derivadas dessa modalidade a FUNASA e a ECT. 
 
Neste sentido, Maria Sylvia Di Pietro (2019, p. 938) complementa dizendo que a 
“descentralização por serviços, funcional ou técnica, é a que se verifica quando o Poder 
Público (União, Estados ou Municípios) cria uma pessoa jurídica de direito público ou 
privado