Gestão Pública

Prévia do material em texto

Gestão Pública
Gestão Pública
Gestão Pública
Sumário
Apresentação institucional 5
Apresentação da disciplina 7
Unidade 1 A administração, as organizações e a gestão pública: conceitos e fundamentos 9
Unidade 2 Evolução das teorias administrativas 35
Unidade 3 As tipologias da Administração Pública 61
Unidade 4 Ferramentas do GesPública 89
Perfi l dos autores 113
Apresentação institucional
A 
Secretaria de Educação a Distância – SEDIS da Universidade Federal do Rio 
Grande do Norte – UFRN, desde 2005, vem atuando como fomentadora, no 
âmbito local, das Políticas Nacionais de Educação a Distância em parceira 
com a Secretaria de Educação a Distância – SEED, o Ministério da Educação – 
MEC e a Universidade Aberta do Brasil – UAB/CAPES. Duas linhas de atuação 
têm caracterizado o esforço em EaD desta instituição: a primeira está voltada para 
a Formação Continuada de Professores do Ensino Básico, sendo implementados 
cursos de licenciatura e pós-graduação lato e stricto sensu; a segunda volta-
-se para a Formação de Gestores Públicos, através da oferta de bacharelados e
especializações em Administração Pública e Administração Pública Municipal.
Para dar suporte à oferta dos cursos de EaD, a SEDIS tem disponibilizado 
um conjunto de meios didáticos e pedagógicos, dentre os quais se destacam os 
materiais impressos que são elaborados por disciplinas, utilizando linguagem e 
projeto gráfi co para atender às necessidades de um aluno que aprende a distân-
cia. O conteúdo é elaborado por profi ssionais qualifi cados e que têm experiên-
cia relevante na área, com o apoio de uma equipe multidisciplinar. O material 
impresso é a referência primária para o aluno, sendo indicadas outras mídias, 
como videoaulas, livros, textos, fi lmes, videoconferências, materiais digitais e 
interativos e webconferências, que possibilitam ampliar os conteúdos e a inte-
ração entre os sujeitos do processo de aprendizagem.
Assim, a UFRN através da SEDIS se integra ao grupo de instituições que 
assumiram o desafi o de contribuir com a formação desse “capital” humano 
e incorporou a EaD como modalidade capaz de superar as barreiras espaciais 
e políticas que tornaram cada vez mais seleto o acesso à graduação e à pós-
graduação no Brasil. No Rio Grande do Norte, a UFRN está presente em polos 
presenciais de apoio localizados nas mais diferentes regiões, ofertando cursos 
de graduação, aperfeiçoamento, especialização e mestrado, interiorizando 
e tornando o Ensino Superior uma realidade que contribui para diminuir as 
diferenças regionais e transformar o conhecimento em uma possibilidade concreta 
para o desenvolvimento local.
Nesse sentido, este material que você recebe é resultado de um investimento 
intelectual e econômico assumido por diversas instituições que se comprometeram 
com a Educação e com a reversão da seletividade do espaço quanto ao acesso 
e ao consumo do saber E REFLETE O COMPROMISSO DA SEDIS/UFRN COM 
A EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA como modalidade estratégica para a melhoria dos 
indicadores educacionais no RN e no Brasil. 
Secretaria de Educação a Distância 
SEDIS/UFRN
5
7
A administração, 
as organizações e a gestão 
pública: conceitos e fundamentos
1
Unidade
1
2
3
4
Unidade 1 Introdução à Gestão Pública 11
Apresentação
Caro estudante,
Vamos iniciar nossa caminhada em busca de conhecimentos, habilidades 
e atitudes sobre os fundamentos da gestão pública. Antes, porém, é importante 
conhecermos um pouco do surgimento da Administração como ciência. Nesta 
unidade, após a passagem por um breve histórico, iremos estudar os conceitos e 
fundamentos da gestão pública, começando com a explicação de alguns termos 
que aparentemente são sinônimos, mas cada um tem suas peculiaridades. Em 
seguida, vamos conhecer as funções básicas de uma organização, seja ela pública 
ou privada, qualquer que seja o seu porte e, fi nalmente, estudar as funções bá-
sicas do administrador, ou do gestor, conforme sua opção na escolha do termo.
Objetivos
Conhecer os antecedentes históricos da Admi-
nistração.
Conceituar organização, administração e gestão 
pública.
Identifi car as funções básicas da organização.
Descrever as funções básicas do administrador.
Unidade 1 Introdução à Gestão Pública 13
Antecedentes históricos 
da Administração 
A 
Administração como ciência surgiu, aproximadamente, em 1903 com 
as obras de Taylor, Fayol e Henri Ford (Maximiano, 2004). Essas pesso-
as iniciaram seus estudos buscando a melhor forma de produção nas 
linhas de montagem. Ora, você deve estar imaginando: como as organizações 
eram administradas antes dessa época? Como foi possível a realização de 
grandes empreendimentos no passado como a construção das pirâmides do 
Egito (Figura 1), por exemplo? Pense um pouco sobre isso, refl ita e depois 
acompanhe a nossa descrição.
Figura 1 – As pirâmides do Egito
Fonte: <http://tilesexperts.com/wordpress/wp-content/Piramides2.jpg>. Acesso em: 19 dez. 2012.
Então, pensou sobre o assunto? Muitas das teorias e técnicas utilizadas 
atualmente para administrar as organizações são oriundas de práticas do pas-
sado. Os exemplos mais clássicos encontrados na literatura sobre a história 
da administração estão apresentados no quadro a seguir:
Eventos
Grandes projetos 
do oriente
Organizações 
militares
Grécia Roma
Revolução 
industrial
Períodos Desde 4.000 a.C. Desde 3.500 a.C. 500 a.C
Entre VII a.C. 
e IV a.D.
Século XVIII
Principais ideias
Administração 
de projetos de 
engenharia: 
cidades, 
pirâmides, 
projetos 
de irrigação.
Organização, 
disciplina, 
hierarquia, 
logística, 
formação de 
pessoas.
Democracia, 
ética, 
qualidade, 
método 
científi co.
Administração 
de império 
multinacional, 
formação de 
executivos, 
etc.
Invenção 
das fábricas, 
surgimento 
de sindicatos, 
inicio da 
Administração 
como ciência.
Quadro 1 – Origens da Administração moderna
Fonte: Adaptado de Maximiano (2004, p. 49).
Unidade 1 Introdução à Gestão Pública14
 � O princípio da unidade de comando, em que cada subordinado só 
pode ter um superior.
 � A escala hierárquica, onde os níveis de comando correspondem ao 
grau de autoridade e responsabilidade correspondente.
 � Princípio da direção, por meio do qual todo subordinado deve saber 
perfeitamente o que se espera dele e aquilo que ele deve fazer.
 � Platão: preocupou-se com os problemas políticos e sociais ine-
rentes ao desenvolvimento social e cultural do povo grego. Em 
sua obra, “A República”, expõe o seu ponto de vista sobre a 
forma democrática de governo e de administração nos negócios 
públicos. Ele desenvolve suas ideias através de diálogos. Em seu 
diálogo intitulado “O Político”, Platão defende a ideia de que 
a responsabilidade fundamental dos políticos era promover a 
felicidade dos cidadãos.
 � Aristóteles: estudou a organização do Estado e distingue três 
formas de administração pública: a monarquia, ou governo de 
um só, a aristocracia, ou governo de uma elite e democracia, ou 
governo do povo.
Conforme pode ser observado no Quadro 1, muitas das ideias que já eram 
praticadas há milênios estão presentes no dia a dia das organizações contem-
porâneas. As pirâmides do Egito e a Grande Muralha da China são exemplos 
concretos de que projetos com grandes proporções, empregando milhares de 
pessoas, foram realizados muito antes dos tempos modernos. Independente da 
forma como os administradores fossem chamados na época, certamente exis-
tiram, nesses empreendimentos, entidades organizadas e dirigidas por pessoas 
responsáveis por atividades de planejamento, organização, liderança e controle 
(ROBBINS; COULTER, 1998). 
As organizações militares também infl uenciaram os princípios e fundamentos 
da administração através da aplicação de alguns princípios que caracterizam o 
regime militar, como organização, disciplina, hierarquia, logística e formação de 
pessoas. Chiavenato (1993) aponta as principais contribuições das organizações 
militares para a ciência da Administração. Veja algumasdelas:
Segundo Maximiano (2004) e Chiavenato (1993), a administração moderna é 
muito infl uenciada pelo pensamento de fi lósofos gregos, como os exemplos de:
Leituras complementares
Unidade 1 Introdução à Gestão Pública 15
Essas ideias estão presentes nas organizações contemporâneas, sejam elas 
públicas ou privadas, que fundamentam seu processo gerencial em princípios 
como o da administração participativa, da valorização das pessoas, entre 
outros. Na quarta unidade do nosso livro iremos explorar com mais detalhes 
esses fundamentos.
Conforme aponta Maximiano (2004, p. 51), “a capacidade de construir e 
manter o domínio sobre o que hoje é a Europa comprova as aguçadas habilida-
des administrativas dos romanos”. Roma apresentou o primeiro caso no mundo 
de organização e administração de um império multinacional, onde foram cria-
dos diferentes tipos de executivos, como os reis, os imperadores, os césares, os 
cônsules, os magistrados entre outros. Por outro lado, a má administração ajudou 
a destruir Roma no fi nal de seu longo período de glória. 
Outro exemplo muito interessante da prática administrativa é a Igreja Católica 
Romana, que conta com uma estrutura que permanece basicamente inalterada há 
quase 2.000 anos. Ao longo dos séculos, conforme nos mostra Chiavenato (1993), 
a Igreja Católica foi estruturando sua organização, sua hierarquia de autorida-
de, seu estado-maior (assessoria) e a sua coordenação funcional. A estrutura é 
composta de cinco níveis: padre da paróquia, bispo, arcebispo, cardeal e papa, 
cuja autoridade fi nal, a do papa, é centralizada em Roma (ROBBINS; COULTER, 
1998). A estrutura da organização eclesiástica serviu de modelo para muitas 
organizações, religiosas ou não, que, em busca de experiências bem-sucedidas, 
passaram a incorporar vários dos princípios e normas administrativas utilizadas 
na Igreja Católica.
Além desses exemplos, você poderá encontrar outros nas obras que falem 
sobre as origens das práticas administrativas. Para tanto, indicamos algumas 
fontes para quem quiser conhecer mais sobre os primórdios da Administração 
como ciência.
Leia os capítulos indicados nos dois livros citados para aprender 
mais sobre os antecedentes históricos da Administração.
MAXIMIANO, Antonio Cesar Amaru. Teorias da Administração: 
ideias fundamentais. In: ______. Introdução à administração. 6. 
ed. Revista e ampliada. São Paulo: Atlas, 2004. cap. 2. p. 47-69.
______. Da revolução urbana à revolução industrial. In: ______. Teo-
ria Geral da Administração: da revolução urbana à revolução digital. 
6. ed. São Paulo: Atlas, 2006. cap. 2. p. 24-48.
Unidade 1 Introdução à Gestão Pública16
Após esse breve relato dos primórdios da administração, vamos abordar um 
fator que infl uenciou decisivamente a Administração como ciência. Estamos 
falando da Revolução Industrial. Alguns dos fatores que contribuíram para a 
criação de grandes corporações que mais tarde iriam requerer práticas adminis-
trativas formalizadas são: o advento da força da máquina, a produção em massa, 
a redução dos custos de transportes decorrentes da rápida expansão das estradas 
de ferro e a regulamentação governamental. 
No início do século XX foram dados os primeiros passos na direção do de-
senvolvimento da Administração como ciência. O chamado movimento da Ad-
ministração Científi ca foi liderado por Frederick Taylor, considerado o pai da 
administração científi ca, Henry Fayol e Henri Ford.
Frederick W. Taylor (Figura 2) era uma pessoa extremamente meticulosa na 
sua vida pessoal, como nos conta Hampton (1983, p. 10):
Taylor separava seu mundo nas suas partes mais diminutas. Ao jogar cro-
qué, ele preocupava os seus companheiros por planejar minuciosamente 
os ângulos de suas tacadas. Quando caminhava, ele contava o número dos 
passos, para descobrir qual seria o melhor modo de andar. Nervoso, alto, 
embora não fumasse ou bebesse, nem mesmo café ou chá, toda a sua vida 
sofreu de insônias e pesadelos; e temendo deitar-se, ele apenas conseguia 
adormecer sentado na cama ou em uma cadeira. Não podia suportar ver um 
torno ou um homem inativo. Ele nunca perdia tempo e queria ter a certeza 
de que isso não acontecia com ninguém.
 A revolução Industrial 
(século XVIII) foi resultante de 
dois eventos: o surgimento das 
fábricas e a invenção da máqui-
na a vapor, que revolucionaram 
a produção e a aplicação de 
conhecimentos administrativos 
(MAXIMIANO, 2006).
Figura 2 – Frederick Taylor
Fonte: <http://www.biography.com/people/frederick-w-taylor-9503065>. Acesso em: 19 dez. 2012.
Com esse espírito meticuloso, Taylor realizou a maior parte de seus expe-
rimentos, como engenheiro mecânico, nas companhias de aço de Midvale e 
Bethlehem, na Pensilvânia. Suas observações sempre buscavam, através dos 
estudos de tempos e movimentos dos operários nas linhas de produção, a “me-
lhor maneira” de fazer as tarefas. Taylor cronometrava os movimentos dos tra-
balhadores, dividindo-os nas tarefas que compunham o trabalho, chamando-as 
Unidade 1 Introdução à Gestão Pública 17
de unidades básicas de trabalho, as quais eram analisadas buscando a melhor 
maneira de executá-las e de combiná-las para ter mais efi ciência como um todo. 
Os resultados de seus estudos foram largamente assimilados e outras pessoas 
e empresas começaram a utilizar os seus métodos e, ao mesmo tempo, a criar 
novos para aumentar a efi ciência na indústria.
O taylorismo, como são conhecidas as técnicas da administração científi ca 
de Frederick Taylor, formou parceria notável com a expansão da indústria e com 
a linha de montagem de Henri Ford (MAXIMIANO, 2004), outra inovação revo-
lucionária do início do século XX. Henri Ford criou dois princípios da produção 
em massa: as peças padronizadas e o trabalhador especializado. Na produção 
em massa, as qualifi cações dos trabalhadores resumem-se ao conhecimento ne-
cessário para a realização de uma única tarefa. Podemos tomar como exemplo o 
fi lme “Tempos Modernos” (Figura 3), em quem Charlie Chaplin representa um 
trabalhador cuja sua função é reduzida apenas ao aperto de parafusos. Vale sa-
lientar que essas técnicas foram alvos de muitas críticas, em que a mecanização 
da atividade humana poderia provocar a alienação do trabalhador.
Figura 3 – Cena do fi lme “Tempos Modernos”
Fonte: Charles Chaplin – Tempos Modernos – 1936.
Enquanto Taylor e Ford concentravam sua atenção no “chão da fábrica”, Henri 
Fayol, que atuava como diretor executivo de uma grande companhia, não escuta-
va, nem observava os trabalhadores. Ele fi cava em sua mesa de trabalho tentando 
colocar no papel suas ideias sobre as funções gerais da administração. De acordo 
com Fayol (MAXIMIANO, 2004, p. 57), “a administração é uma atividade comum a 
todos os empreendimentos humanos (família, negócios, governo), que sempre exi-
gem algum grau de planejamento, organização, comando, coordenação e controle”.
Em síntese, Taylor e Ford procuraram identifi car a melhor forma de executar as 
tarefas e Fayol procurou identifi car e compartilhar com os outros as chaves da ad-
ministração efi caz e da organização como um todo (HAMPTOM, 1983). 
Embora o chamado movimento da Administração Científi ca tenha recebido crí-
ticas, suas ideias constituem o marco inicial da Administração como ciência. Outras 
“escolas” ou “correntes” foram surgindo com o tempo, como a Escola de Relações 
Humanas, a Escola Burocrática, a Teoria Geral de Sistemas e outras que serão estu-
dadas na Unidade 2 de nosso livro.
Unidade 1 Introdução à Gestão Pública18
No Brasil, a administração como campo de trabalho profi ssional surgiu na 
década de 1940, com as companhias de navegações americanas, que tinham 
em seus comandos profi ssionais formados em Administração de Empresas. No 
entanto, foi por volta de 1960 que a administração começou a ser reconhecida 
como a atividade profi ssional, notadamente pela ênfase no governo de Getúlio 
Vargas, que valorizou a ciência, através do aprimoramento da Administração 
Pública Federal e dasreformas administrativas e sociais.
Segundo o Conselho Federal de Administração (CRA, s.d), o ensino de Ad-
ministração ganhou legitimidade no Brasil, em 1941, com a criação do primeiro 
curso, na Escola Superior de Administração e Negócios – ESAN/SP, inspirado 
no modelo do curso da Graduate School of Business Administration da Universi-
dade de Harvard. Em 1946, foi criada a Faculdade de Economia, Administração 
e Contabilidade da Universidade de São Paulo (FEA/USP), que ministrava os 
cursos de Ciências Econômicas e de Ciências Contábeis, onde eram apresentadas 
algumas matérias ligadas à Administração. Em 1952 foi criada a Escola Brasileira 
de Administração Pública e de Empresas, da Fundação Getúlio Vargas – EBAPE/
FGV, cuja primeira turma se formou em 1954. Ainda em 1952, foi criada a Esco-
la Brasileira de Administração de Empresas de São Paulo – EAESP, vinculada à 
Fundação Getúlio Vargas, com estrutura curricular criada no Brasil e com técnicas 
modernas de Administração. A primeira turma de graduação da EAESP se formou 
em 1959. Esse currículo foi referência para os outros cursos que surgiram no país.
Embora o ensino da Administração no Brasil tenha surgido na década de 
1940, a profi ssão só foi regulamentada com a promulgação da Lei n° 4.769, de 
9 de setembro de 1965. Desde então, com base em dados do Instituto Nacional 
de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – INEP (2010), o número de 
alunos matriculados nos cursos de Administração cresceu signifi cativamente e 
hoje se encontra entre os dez maiores cursos de graduação do país em números 
de inscritos, conforme mostra a Tabela 1.
Tabela 1 – Os dez maiores cursos de graduação – Brasil - 2009
N° CURSO MATRÍCULAS %
1 Administração 1.102.579 18,5
2 Direito 651.730 10,9
3 Pedagogia 573.898 9,6
4 Engenharia 420.578 7,1
5 Enfermagem 235.804 4,0
6 Ciências Contábeis 235.274 4,0
7 Comunicação Social 221.211 3,7
8 Letras 194.990 3,3
9 Educação Física 165.848 2,8
10 Ciências Biológicas 152.830 2,6
Outros cursos 1.999.279 33,6
Fonte: INEP (2010, p. 14).
Unidade 1 Introdução à Gestão Pública 19
Nessa primeira seção, estudamos os antecedentes históricos da administra-
ção. Para o melhor entendimento do que foi estudado até agora, faça a atividade 
proposta a seguir.
Administração, gestão e organização 
Na seção anterior foi feito um breve resgate do surgimento da Administra-
ção como ciência. No entanto, podemos observar atualmente que existe certa 
“confusão” na utilização dos termos administração, gestão e organização. Você 
sabe se essas palavras signifi cam a mesma coisa? Existem diferenças entre elas? 
Vamos pensar um pouco sobre o signifi cado de cada uma delas?
Unidade 1 Introdução à Gestão Pública20
Vejamos o que diz a literatura dessa área:
a) Conceitos de administração e gestão
Comecemos com a origem da palavra administração. Vem do latim ad, que
signifi ca direção e minister signifi ca subordinação ou obediência, isto é, a palavra 
administração é uma atividade realizada por alguém sob o comando de outro. 
Para Maximiano (2006, p. 6), “administração é o processo de tomar decisões 
sobre objetivos e utilização de recursos. O processo administrativo abrange cinco 
tipos principais de decisões, também chamadas processos ou funções: planeja-
mento, organização liderança, execução e controle”.
O conceito de administração se aplica a qualquer tipo de organização, seja ela 
pública, privada, familiar, social, etc., as quais necessitam organizar as funções 
administrativas com planejamento e liderança e utilizam-se de recursos (recursos 
humanos), de dinheiro (recursos fi nanceiros) e de edifícios, além dos recursos 
materiais (TRIGUEIRO; MARQUES, 2009). Logo, para que uma organização al-
cance realizar suas atividades de forma adequada, fornecendo os serviços ou os 
produtos aos seus usuários ou clientes, precisarão de um profi ssional de admi-
nistração, ou seja, de alguém com as competências necessárias para organizar 
todas as partes envolvidas no seu processo.
É muito comum ouvirmos comentários de que o “problema” de uma 
determinada organização é relacionado à administração, ou à gestão. Mas, 
será que administração e gestão signifi cam a mesma coisa? As palavras gestão e 
administração fazem parte do cotidiano de várias pessoas, entre elas as pessoas 
que frequentam uma universidade. No entanto, não é comum encontrar autores 
que estabeleçam uma relação clara entre elas.
Dias (2002) apresenta uma revisão crítica sobre os conceitos de gestão e 
administração. Para o autor, o uso da palavra gestão vem se intensifi cando no 
Brasil nos últimos anos de forma conspícua, levando o termo administração a 
perder o seu status. O autor constatou, em sua pesquisa, que existe a falta de 
concordância na delimitação dos signifi cados dos termos administração e gestão.
As autoras deste livro entendem que não cabe aqui adentrarmos nas dis-
cussões científi cas e do senso comum sobre o uso dos dois termos. Para tanto, 
buscamos no Novo Dicionário Aurélio (BUARQUE, 1997) o signifi cado das duas 
expressões e chegamos à conclusão de que ambos têm signifi cados semelhantes 
e podem ser utilizados indistintamente. Vejamos:
A palavra gestão vem do latim gestione e signifi ca ato de gerir; ge-
rência; administração.
O termo administração vem do latim administratione e signifi ca a 
ação de administrar; gestão de negócios públicos ou particulares; go-
verno, regência; conjunto de princípios, normas e funções que tem por 
fi m ordenar os fatores de produção e controlar a sua produtividade e 
efi ciência, para se obter determinado resultado.
Leitura complementar
Organização
Pessoas
Informação
Conhecimento
Espaço
Tempo
Dinheiro
Instalações
Objetivos
Unidade 1 Introdução à Gestão Pública 21
Veja o blog de Stephen Kanitz no endereço <http://blog.kanitz.com.
br/2011/03/gest%C3%A3o-ou-administra%C3%A7%C3%A3o-qual-
-%C3%A9-a-diferen%C3%A7a-.html>, que faz uma interessante dis-
cussão sobre a diferença entre administração e gestão. 
b) Conceito de organização
Vejamos, agora, o conceito de organização e como ele se distingue da ad-
ministração. Para Maximiano (2006, p 4), “Uma organização é um sistema de 
recursos que procura realizar algum tipo de objetivo (ou resultados)”, conforme 
é mostrado na Figura 4.
Figura 4 – Conceito ilustrativo de organização
Fonte: Maximiano (2006, p. 4).
Unidade 1 Introdução à Gestão Pública22
As organizações assumem diferentes formas, conforme apontado por Trigueiro 
e Marques (2009), são elas:
� Organizações privadas, que são responsáveis pela produção de
bens e serviços.
� Organizações do terceiro setor, que oferecem serviços à socieda-
de, como saúde, educação e lazer.
� Organizações públicas, que atuam:
 � na administração direta, como os órgãos integrados diretamen-
te na estrutura administrativa do Estado, no âmbito federal, 
no estadual ou no municipal.
 � na administração indireta, como os órgãos com personalidade 
jurídica própria, que executam atividades do governo de forma 
descentralizada, como as empresas públicas, as sociedades de 
economia mista e as fundações.
Na disciplina Direito Administrativo (que será ofertada no segundo módulo) 
esses tipos de organizações serão estudadas de forma mais detalhada.
Pelas conceituações apresentadas, percebemos que existe clara distinção en-
tre organização e administração. A organização pode ser entendida como se 
fosse uma estrutura, em termos de forma e organização das partes que a consti-
tuem, além do inter-relacionamento entre elas. Por sua vez, a administração é o 
conjunto dos processos organizacionais, incluindo o planejamento, o comando 
e o controle dos mesmos. Em outras palavras, o objetivo da administração é ge-
renciar os recursos a fi m de que a organização como um todo consiga a efi ciência 
e a efi cácia dos seus processos. A organização (como instituição) assume várias 
funções, como: técnica, comercial, fi nanceira, de segurança, dentre outras, as 
quais serão apresentadas com mais detalhes naseção a seguir. 
Unidade 1 Introdução à Gestão Pública 23
As funções organizacionais 
Conforme vimos na seção anterior, a organização desenvolve várias funções, 
as quais variam conforme a natureza das suas atividades. Segundo Maximiano 
(2004) as funções organizacionais são compostas pela produção (ou operações), 
pelo marketing, pela pesquisa, pelo desenvolvimento, pelas fi nanças e pelos 
recursos humanos. No caso das organizações públicas, Santos (2006) aponta as 
seguintes funções principais: fi nanceira, recursos humanos, marketing e admi-
nistração de materiais e serviços.
Vamos agora conhecer cada uma dessas funções e como elas são aplicadas 
nas organizações públicas.
a) Finanças
A função fi nanceira cuida do dinheiro da organização (MAXIMIANO, 2006)
e tem por objetivo a proteção e a utilização efi caz dos recursos fi nanceiros, 
incluindo a maximização de retorno aos acionistas ou proprietários, no caso 
das empresas privadas. A função fi nanceira abrange decisões sobre investi-
mentos, fi nanciamentos, controle dos recursos e destinação dos resultados 
fi nanceiros obtidos.
Segundo Saldanha (2006, p. 77), “a administração fi nanceira em uma or-
ganização pública, constitui-se na captação, na aplicação e na distribuição 
efi ciente dos recursos necessários para satisfazer aos anseios da população 
e aos objetivos e metas aos quais se propõe o governo”. A função fi nanceira 
será estudada em detalhes nas disciplinas Contabilidade Pública, Finanças 
Públicas e Orçamento Público.
b) Recursos humanos
A função de recursos humanos é atualmente chamada de gestão de pessoas.
A função de recursos humanos, ou gestão de pessoas, segundo Maximiano 
(2004), tem como objetivos encontrar, atrair e manter as pessoas de que a orga-
nização necessita. Envolve, dessa forma, atividades que começam antes da pes-
soa ser contratada e vão até depois que a pessoa se desliga de uma organização.
Essa função inclui, segundo o Modelo de Excelência na Gestão Pública – MEGP – 
(BRASIL, 2008, p. 49), “a organização do trabalho, a estrutura de cargos, os processos 
relativos à seleção e contratação de pessoas, assim como a gestão do desempenho 
de pessoas e equipes. Inclui também os processos relativos à capacitação e ao de-
senvolvimento das pessoas e como a organização promove a qualidade de vida das 
pessoas interna e externamente ao ambiente de trabalho”. Na disciplina Gestão de 
Pessoas no Setor Público essas funções serão estudadas detalhadamente.
Unidade 1 Introdução à Gestão Pública24
c) Marketing
O marketing consiste na área de conhecimento do saber administrativo que
estuda o relacionamento de uma organização com o mercado, com seus clientes 
ou usuários de seus produtos ou serviços. Tanto as organizações lucrativas, como 
as que não visam o lucro desenvolvem atividades de marketing, que incluem: 
pesquisa com os clientes/usuários, desenvolvimento de produtos e serviços, 
desenvolvimento dos canais de distribuição dos produtos e serviços, preço, pro-
moção e vendas (MAXIMIANO, 2004).
Segundo o MEGP (BRASIL, 2008), a organização, no cumprimento das suas 
competências institucionais, deve identifi car os cidadãos usuários dos seus ser-
viços e produtos, conhecer suas necessidades e avaliar a sua capacidade de 
atender ou antecipar-se a essas necessidades. Além disso, a organização deve 
divulgar os seus serviços, produtos e ações, no sentido de fortalecer sua imagem 
institucional, bem como estreitar o relacionamento com seus cidadãos usuários, 
medindo a sua satisfação e implementando e promovendo ações de melhoria.
d) Administração de materiais e serviços
A administração de materiais e serviços, segundo Santos (2006, p. 135),
“envolve a totalidade dos fl uxos de informações e de materiais na organização 
pública, desde a programação de tais itens, passando pelas compras, recepção, 
armazenamento, conservação, controle, movimentação interna, distribuição e 
transporte externo.” Sua fi nalidade é assegurar o contínuo abastecimento dos 
materiais necessários e capazes de atender aos serviços executados por uma 
organização (MESSIAS, 1989). O estudo detalhado dessa função será feito atra-
vés das disciplinas de Gestão de Materiais e Patrimônio e Compras e Licitações.
e) Produção (ou operações)
A nomenclatura produção é utilizada pelas organizações que fabricam algum
produto e operação é aplicada àquelas que oferecem serviços. O objetivo básico 
da função produção (ou operações) é fornecer o produto ou o serviço da organiza-
ção (MAXIMIANO, 2004). Essa função representa a razão de ser da organização, 
pois utiliza e transforma recursos para fornecer bens e/ou serviços aos clientes, 
usuários ou público-alvo. 
f) Pesquisa e desenvolvimento
A função de pesquisa e desenvolvimento, também chamada de P&D, objetiva,
segundo Maximiano (2004), transformar as informações de marketing, as ideias 
originais, ou seja, as necessidades do consumidor, e os avanços da ciência em 
produtos e serviços. As grandes organizações contam com grupos de pessoas 
desenvolvendo pesquisas tanto em relação aos produtos que fabricam (novas 
fórmulas, novas matérias-primas, etc.), como em relação à introdução de novas 
tecnologias para o melhoramento nos processos produtivos. Nas empresas de 
pequeno porte, geralmente as novas ideias são adquiridas (copiadas ou compra-
das) de outras organizações mais inovadoras.
Leitura complementar
Unidade 1 Introdução à Gestão Pública 25
Veja o site da NATURA <http://www.naturacampus.com.br/> e 
consulte as várias frentes de pesquisa e desenvolvimento adotadas por 
ela, que são: ciências clássicas, tecnologias sustentáveis, bem-estar e 
design de experiências.
Unidade 1 Introdução à Gestão Pública26
As funções básicas do 
administrador/gestor 
Todos nós desempenhamos papéis na organização de nossas vidas, não é 
mesmo? E qual seria então a principal função do administrador? Qual é o seu 
papel e quais são suas responsabilidades no contexto organizacional? Esta seção 
trata sobre as funções e habilidades próprias à profi ssão do administrador (ou 
gestor), bem como os vários níveis organizacionais onde esse profi ssional atua.
Para desempenhar as funções administrativas e organizacionais com desen-
voltura, os administradores também exercem determinados papéis e devem pos-
suir determinadas habilidades. Entre as funções tradicionais que competem aos 
administradores, podemos citar o planejamento, a organização, a liderança e o 
controle. Alguns autores, como, por exemplo, Maximiano (2006), também citam 
a execução como uma função essencial. Desse modo, desempenhando essas 
funções os gestores podem aproveitar melhor os recursos humanos, fi nanceiros 
e materiais para atingir os objetivos da organização.
As funções básicas do administrador, ou gestor, são o planejamento, a orga-
nização, a direção e o controle, que constituem um ciclo de melhoria contínua 
de todo o processo orga---nizacional. Veja cada uma em detalhes a seguir.
a) As funções do administrador
A literatura apresenta variada contribuição sobre as funções do administrador.
No entanto, para a nossa exposição sobre essas funções vamos utilizar conceitos 
de Maximiano (2006) e Trigueiro e Marques (2009), pois traduzem o consenso 
a respeito do papel do administrador nas organizações:
Unidade 1 Introdução à Gestão Pública 27
� Planejamento é a ferramenta para administrar as relações com o
futuro da organização. Ou seja, são as decisões que irão infl uen-
ciar o futuro da organização, que devem ser tomadas com base na
análise interna e externa, que indicam o comportamento no pas-
sado e as tendências que irão infl uenciar o desenvolvimento da
sua missão. Um plano nada mais é do que um guia para ação no
futuro e que estabelece qual situação deverá ser alcançada (um
objetivo), o que precisa ser feito para alcança-la e os recursos que
serão empregados para esse esforço. Para tanto, o administrador
precisa obter e interpretar as informações que identifi quem as
necessidades, oportunidades e ameaças nos ambientesinterno e
externo à organização. Um exemplo na Administração Pública é o
Plano Plurianual, que estabelece diretrizes, objetivos e metas da
administração pública por um prazo de pelo menos quatro anos
(TRIGUEIRO; MARQUES, 2009, p. 36). Na disciplina Orçamento
Público você irá estudar com detalhes os elementos do processo
de planejamento das organizações públicas.
� Organização é o processo de organizar os recursos disponíveis
de maneira que facilite a execução dos planos. Essa função com-
preende as decisões de dividir o trabalho, atribuir responsabi-
lidades a pessoas e estabelecer mecanismos de comunicação e
coordenação das tarefas.
� A liderança é responsável por fazer funcionar todos os outros
processos da administração, pois todos eles dependem de pes-
soas. É através da liderança que os gestores coordenam, direcio-
nam, motivam e comunicam-se com as pessoas da organização.
Essa infl uência, no entanto, vai depender do estilo e do poder
do líder.
� O controle, por sua vez, tem por fi nalidade manter um sistema
na direção de um objetivo, com base em informações contínuas
sobre as atividades do próprio sistema e sobre o objetivo. Ou
seja: o próprio objetivo torna-se o padrão de controle. Os gesto-
res devem monitorar os indicadores referentes ao seu alcance,
para saber se estão no caminho certo e, consequentemente, para
conseguir os melhores resultados em relação aos cidadãos usu-
ários, à sociedade, aos aspectos orçamentários e fi nanceiros, às
pessoas, aos processos de suprimento e aos processos fi nalísticos
e de apoio (BRASIL, 2008).
Leitura complementar
Ação:
Corretiva
Preventiva
Melhoria
Definir
meta
Definir
método
Educar e
treinar
Executar
Coletar
dados
Checar
metas x resultados
A
C
P
D
Unidade 1 Introdução à Gestão Pública28
Note que as funções do administrador demandam um ciclo constante de coleta 
de informações, planejamento e controle dos resultados. Esse ciclo assemelha-
-se a um conceito de Administração da Qualidade: o Ciclo PDCA, ou Ciclo de
Deming, que consiste numa metodologia que potencializa a melhoria contínua e
se desenvolve em 4 fases, podendo ser aplicada a cada processo e a todo sistema
(PINTO; SOARES, 2010, p. 23), como mostra a Figura 5 a seguir.
Figura 5 – Ciclo PDCA
Assim como as funções do administrador que vimos nesta seção, o PDCA 
consiste num ciclo de Planejar (Plan), Executar (Do), Controlar (Check) e Agir 
(Act). A fi losofi a desse ciclo é utilizar a aprendizagem de um ciclo para aprimorar 
e ajustar as expectativas para o ciclo seguinte. Esse circuito repete-se de forma 
permanente, sempre focado na melhoria contínua dos processos. Perceba que o 
ciclo PDCA pode ser implementado nas mais diferentes situações. Você consegue 
imaginá-lo na sua realidade?
Consulte a página a seguir e veja uma cena simples que ilustra bem 
o uso do PDCA nas atividades mais rotineiras: <http://www.mbc.org.
br/mbc/pgqp/index.php?option=com_pilulas&Itemid=188&id=15&t
ask=detalhe&tipo=v_pausa>
Nível estratégico - Alta administração
Nível operacional - Supervisores de primeira linha
Nível tático - Gerência intermediária
Unidade 1 Introdução à Gestão Pública 29
b) Níveis organizacionais onde as funções do administrador são realizadas
Essas funções da administração, no entanto, são executadas de maneira dis-
tinta em diferentes níveis numa organização. Para entender melhor como elas 
são postas em prática, veja a Figura 6 a seguir.
Figura 6 – Níveis de administração
Fonte: Adaptado de Maximiano (2006, p. 146).
A fi gura anterior apresenta os três níveis de administração. No nível estraté-
gico, encontra-se o alto escalão e seus órgãos colegiados, responsáveis por esta-
belecer os objetivos e estratégias mais abrangentes da organização. As decisões 
neste nível geralmente são de longo prazo, e geram ações de efeitos mais dura-
douros e mais difíceis de inverter. Pensando numa Universidade como exemplo 
para ilustrar esses níveis, podemos dizer que neste nível se encontra a Reitoria 
e suas pró-reitoras, responsáveis por traçar os objetivos de longo prazo para a 
Universidade como um todo.
 No nível tático, encontram-se os gerentes intermediários, responsáveis por 
traduzir as diretrizes estratégicas da alta administração para os grupos de trabalho 
operacional, atuando como elo entre esses dois grupos. Aqui, os objetivos são 
traçados a médio prazo, e é necessário que cada área tenha seus planos especí-
fi cos, embora eles estejam estritamente ligados às ações estratégicas defi nidas 
no nível estratégico. Voltando para o exemplo da Universidade, podemos dizer 
que os Diretores de Centro atuam neste nível, sendo responsáveis por colocar 
em prática as decisões emanadas da direção superior da UFRN.
Na base da pirâmide, encontra-se o nível operacional, onde os administradores 
executam os projetos. Nesse nível as decisões são, geralmente, de curto prazo. 
Nele encontram-se os especialistas, técnicos ou operadores, e as demais pessoas 
que desempenham o trabalho operacional. As decisões estão ligadas principal-
mente ao controle e às atividades técnicas. Os Coordenadores de Curso e Chefes 
de Departamento encontram-se no nível operacional de uma Universidade, já que 
eles encontram-se na “linha de frente” das ações da UFRN, que é a realização 
das atividades de ensino, de pesquisa e de extensão.
Unidade 1 Introdução à Gestão Pública30
c) As habilidades do administrador
Até aqui, já vimos os papéis que um administrador deve exercer para alcançar
os objetivos da organização. Essas funções, porém, são apenas uma parte da 
capacidade profi ssional do administrador. Ele também deve ter um conjunto de 
conhecimentos, habilidades e atitudes que contribuem para o desenvolvimento 
do seu trabalho, além do conhecimento técnico. As habilidades, segundo Maxi-
miano (2006, p. 148), são “competências que determinam o grau de sucesso ou 
efi cácia do gerente em exercício e da organização”.
Segundo Neves et al (2001, p. 2),
o desempenho de cada pessoa em seu meio profi ssional está fortemente
relacionado às aptidões e habilidades que ela possui. A importância e a
necessidade de uma maior ou menor intensidade das habilidades variam
de acordo com o nível hierárquico ocupado, tipo e porte da empresa, carac-
terísticas culturais e interferências ambientais por elas sofridos.
A partir deste conceito, podemos entender melhor o trabalho de Robert 
L. Katz, que dividiu as habilidades gerenciais em três categorias. A seguir
vamos conhecê-las um pouco mais, a partir dos conceitos de Neves (2001) e
Maximiano (2006):
� Habilidade técnica – Relaciona-se à atividade específi ca do gestor.
Utiliza os conhecimentos, métodos, técnicas, tecnologia e equipa-
mentos necessários para que o administrador realize suas tarefas
específi cas. As habilidades técnicas representam o conhecimen-
to particular de um cargo, e normalmente estão presentes nos
gestores do nível operacional, que estudamos na seção anterior.
� Habilidade humana – Consiste na capacidade para trabalhar com
pessoas, compreender suas atitudes e motivações e aplicar uma
liderança efi caz. A capacidade de entender, liderar e trabalhar
com pessoas é a expressão da habilidade humana do gerente.
Essa habilidade está normalmente presente no nível tático, da
gerência intermediária.
� Habilidade conceitual – Essa habilidade envolve a capacidade de
compreender e lidar com a complexidade da organização como
um todo e de usar o intelecto para formular estratégias. A criativi-
dade, o planejamento, o raciocínio abstrato e o entendimento do
contexto são manifestações da habilidade conceitual, geralmente
presente no nível estratégico das organizações.
Administração
superior
Habilidades
técnicas
Habilidades
humanas
Habilidades
conceituais
Gerência
intermeciária
Supervisão de
primeira linha
Unidade 1 Introdução à Gestão Pública 31
A Figura 7 a seguir ilustra a relação entre as habilidades e as respectivas 
posições na hierarquia.
Figura 7 – Habilidades gerenciais e sua relação com a posição na hierarquia
Fonte: Katz(1970), apud Maximiano (2006, p. 149).
Você consegue perceber a importância da habilidade humana? Ela é tão im-
portante, pois é ela que evidencia a capacidade de entender, liderar e trabalhar 
com pessoas, aspecto fundamental em qualquer tipo de organização.
Estudamos nesta seção as funções básicas de um administrador/gestor. Para 
ajudá-lo a fi xar os conceitos abordados, propomos a seguinte atividade.
Resumo
Unidade 1 Introdução à Gestão Pública32
Estudamos nesta unidade os conceitos e fundamentos da 
administração e da organização, onde procuramos focar os aspectos 
inerentes à gestão pública. Conhecemos os antecedentes históricos da 
Administração como ciência e você pôde perceber que seus conceitos 
e princípios eram utilizados desde a antiguidade. Vimos ainda os 
conceitos, diferenças e semelhanças entre administração, gestão e 
organização, bem como as funções básicas que são exercidas por 
todas as organizações, independente do seu porte e da sua natureza. 
Finalmente, relatamos as funções do administrador, mostrando os 
níveis em que atuam e as principais habilidades que são exercidas por 
esse profi ssional. Como esta é uma disciplina introdutória do curso 
de Tecnólogo em Gestão Pública, você deve ter observado que, no 
decorrer desta unidade, indicamos as disciplinas nas quais os assuntos 
serão desenvolvidos com mais profundidade.
Unidade 1 Introdução à Gestão Pública 33
Referências
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Gestão. 
Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – GesPública; Prêmio 
Nacional da Gestão Pública – PQGF. Instruções para Avaliação da Gestão Pública 
– 2008/2009. Brasília: MP, SEGES, 2008. Versão 1/2008.
CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à teoria geral da Administração. 4. ed. São 
Paulo: Makron Books, 1993.
CONSELHO FEDERAL DE ADMINISTRAÇÃO – CFA. História da profi ssão. Disponí-
vel em: <http://www2.cfa.org.br/administrador/diversos/pagina-teste-1>. Acesso 
em: 23 jan. 2013.
DIAS, Emerson de Paula. Conceitos de gestão e administração: uma revisão crítica. 
Revista eletrônica de Administração, Franca, SP: UNIFACEF, v. 1, n. 1, 2002. Dispo-
nível em: <http://periodicos.unifacef.com.br/index.php/rea/article/view/160/16>. 
Acesso em: 19 nov. 2012.
HAMPTON, David R. Administração contemporânea. 2. ed. São Paulo: McGraw-
-Hill do Brasil, 1983.
KANITZ, Stephen. Artigos e comentários: blog. Disponível em: <http://blog.kanitz.
com.br/2011/03/gest%C3%A3o-ou-administra%C3%A7%C3%A3o-qual-%C3%A9-
-a-diferen%C3%A7a-.html>. Acesso em: 19 nov. 2012.
MAXIMIANO, Antonio Cesar Amaru. Teoria Geral da Administração: da revolução 
urbana à revolução digital. 6. ed. - São Paulo: Atlas, 2004.
MESSIAS, Sergio B. Manual da administração de materiais. São Paulo: Atlas, 1989.
NEVES, J. O processo de liderança. In: CARVALHO FERREIRA, J. M.; NEVES, 
J.; CAETANO, A. (Eds.). Manual de psicossociologia das organizações. Lisboa: 
McGraw-Hill, pp. 377-403, 2001.
ROBINS, Stephen; COULTER, Mary. Administração. 6. ed. Rio de Janeiro: Prentice-
-Hall do Brasil, 1998.
SANTOS, Clézio Saldanha. Introdução à gestão pública. São Paulo: Saraiva, 2006.
TRIGUEIRO, Francisco Mirialdo Chaves; MARQUES, Neiva de Araujo. Teorias da 
Administração I. Florianópolis: Departamento de Ciências da Administração / UFSC; 
Brasília – CAPES: UAB, 2009.
Anotações
Unidade 1 Introdução à Gestão Pública34
Evolução das 
teorias administrativas
2
Unidade
1
2
Unidade 2 Introdução à Gestão Pública 37
Apresentação
Caro estudante, 
Nesta segunda unidade vamos conhecer as contribuições e os diferentes en-
foques que serviram de base para a formação da Ciência da Administração. Di-
vidiremos nosso estudo em duas abordagens, a clássica e a contemporânea. Na 
abordagem clássica, estudaremos as contribuições da Administração Científi ca 
de Taylor, Fayol e Henri Ford, as da Escola de Relações Humanas e abordagem 
sociológica, com ênfase na obra de Max Weber e a teoria da burocracia, que 
infl uenciou fortemente a Administração Pública. Na abordagem contemporânea 
estudaremos as principais tendências do pensamento administrativo, em especial, 
a Abordagem de Sistemas e o Movimento da Gestão da Qualidade.
É importante observar a complexidade da Ciência da Administração, pois 
abrange conhecimento multidisciplinar, como a Matemática, a Estatística, a 
Sociologia, a Economia, o Direito e a Biologia (vamos perceber a contribuição 
dessa ciência com o estudo da Teoria de Sistemas). O desafi o é que você construa 
uma base bem estruturada de conhecimentos para poder interpretar, modifi car 
e gerenciar os sistemas organizados, que caracterizam o objeto de estudo da 
Administração.
Bons estudos a todos!
Objetivos
Reconhecer as contribuições da abordagem clássica.
Identifi car as contribuições das teorias contem-
porâneas da Administração.
Unidade 2 Introdução à Gestão Pública 39
Abordagem clássica da Administração 
E
studamos na primeira unidade as contribuições dos primórdios da Adminis-
tração e os avanços no pensamento administrativo que ocorreram a partir 
da Revolução Industrial, período no qual os primeiros textos sobre Admi-
nistração ganharam força. Nesta seção, vamos estudar os primeiros cinquenta 
anos da evolução da Administração como Ciência.
As abordagens
tradicionais da 
administração
Ênfase
nas
tarefas
Administração
Científica
(1903)
Frederick Taylor
Franck Gilbreth
Teoria das 
Relações Humanas
(1932)
Elton Mayo
Kurt Lewin
Organização
Burocrática
(1947)
Max Weber
Administração
Científica
(1911)
Henri Fayol
Ênfase
na
estrutura
Ênfase
nas
pessoas
Unidade 2 Introdução à Gestão Pública40
Figura 1 – Síntese da abordagem clássica da Administração
Adaptado de: Chiavenato (2004, p. 37).
Observe que qualquer organização (independente do seu porte e da nature-
za das suas atividades) precisa ser administrada para sobreviver, concorda? A 
organização na qual você trabalha é formada por recursos fi nanceiros e físicos, 
por pessoas, por tecnologias e pelo conjunto de conhecimentos e de informa-
ções circulantes (JACOBSEN; LORETTO NETO, 2009), os quais precisam ser 
gerenciados da melhor forma possível para que os resultados esperados sejam 
obtidos. Com esse entendimento em mente, vamos iniciar o estudo das teorias 
administrativas, começando pela Administração Científi ca. Em seguida, estuda-
remos a Escola de Relações Humanas e depois a Teoria da Burocracia de Max 
Weber. Cada uma dessas abordagens enfatiza um aspecto da organização, as 
quais estão apresentadas na Figura 1.
Unidade 2 Introdução à Gestão Pública 41
Administração Científi ca
Vocês devem lembrar que iniciamos a primeira unidade com algumas ideias 
das principais fi guras dessa escola, que são Taylor e Fayol. 
Taylor é considerado o Pai da Administração Científi ca e escreveu o primeiro 
livro sobre administração, inaugurando a teoria administrativa (CHIAVENATO, 
2004). Em sua obra, Taylor propunha sua fi losofi a de administração, que com-
preendia quatro princípios (MAXIMIANO, 2008, p. 31):
� O objetivo da boa administração era pagar salários altos e ter baixos
custos de produção;
� Com esse objetivo, a administração deveria aplicar métodos de pesquisa
para determinar a melhor maneira de executar tarefas;
� Os empregados deveriam ser cientifi camente selecionados e treinados, de
maneira que as pessoas e as tarefas fossem compatíveis;
� Deveria haver uma atmosfera de íntima e cordial cooperação entre a
administração e os trabalhadores, para garantir um ambiente psicológico
favorável à aplicação desses princípios.
Para colocar em prática os seus princípios, Taylor fazia os estudos de tempos 
e movimentos e cronometrava os movimentos dos trabalhadores e os dividia 
nas tarefas que as compunham, as quais eram chamadas unidades básicas de 
trabalho. Taylor analisava essas unidades procurando encontrar a melhor forma 
de executá-las de combiná-las para a tarefa maior. O pagamento era feito por 
peças produzidas, aumentando a efi ciênciado processo produtivo.
As ideias de Taylor e seus seguidores foram recebidas com entusiasmo pelas 
indústrias da época, embora tenham sido alvo de críticas, principalmente entre 
os trabalhadores e a imprensa. As principais críticas eram fundamentadas no 
receio de que a efi ciência provocasse o desemprego e que o uso da técnica da 
Administração Científi ca fosse uma estratégia para o operário trabalhar mais e 
ganhar menos. Apesar das críticas, as ideias de Taylor foram levadas às indús-
trias da época que passaram a utilizar técnicas, como estudos de tempos e mo-
vimentos, descrição de cargos, organização e métodos, engenharia de efi ciência 
e racionalização do trabalho (MAXIMIANO, 2008). 
Henry Ford é considerado o introdutor da produção em massa de automó-
veis, seguindo as ideias de Taylor. Um exemplo conhecido da aplicação dos 
princípios da Administração Científi ca, segundo Jacobson e Moretto Neto 
(2009, p. 51), é a “fábrica que Henry Ford construiu para fazer a produção 
em série do Modelo T – produzido por 19 anos (1908–1927) e conhecido no 
Brasil como Ford Bigode. Seu sistema de produção esteve baseado em plata-
formas volantes (vagões) que transportavam as peças de um lugar para outro 
na linha de montagem. Os operários podiam permanecer em seus postos de 
trabalho ganhando tempo na fábrica por se moverem o mínimo possível”. 
Unidade 2 Introdução à Gestão Pública42
Taylor foi bastante criticado, principalmente porque entendia que o empre-
gado era motivado somente pelo ganho material e fi nanceiro. Os argumentos 
utilizados nas críticas são resumidos por Jacobson e Moretto Neto (2009, p. 53) 
da seguinte forma:
� Taylor ignorava os fatores psicológicos e sociais; é preciso considerar mais
do que a variável econômica na natureza humana;
� As tarefas, reduzidas a um conjunto de rotinas, podiam levar o operário
ao tédio, à apatia e, consequentemente, a problemas de qualidade de
vida. Além disso, a falta de visão do todo e a ausência de habilidades em
outras atividades conduziriam a problemas futuros; e
� Os sindicatos se opuseram à aplicação de tais técnicas, já que os padrões
impostos e as gratifi cações poderiam ser usados para explorar os traba-
lhadores. Afi nal, na opinião dos sindicatos, o trabalhador era visto apenas
como instrumento de produção que integrava uma máquina.
Esses aspectos demonstram uma abordagem de sistema fechado, que visuali-
zava somente o que acontecia dentro da organização. Mais adiante vamos estudar 
a infl uência de fatores externos nas atividades de uma organização. No entanto, 
vale ressaltar que embora os princípios de Taylor tenham sido focados somente 
nas atividades operacionais, são considerados, até hoje, uma base signifi cativa 
para o desenvolvimento da Teoria Administrativa.
Enquanto Taylor se preocupava com o trabalho de cada operário no chão de 
fábrica, na Europa começava outro movimento com foco nos aspectos gerais da 
administração e da composição estrutural das empresas. O trabalho de Henri 
Fayol foi considerado uma das maiores contribuições para o campo da gerência 
e da administração. Seus estudos foram realizados na mesma época que o de 
Taylor, sendo que os de Taylor começaram no nível operacional (ofi cinas das 
fábricas) e Fayol começou nos níveis organizacionais de cúpula administrativa. 
Ele demonstrou a aplicabilidade de seus princípios tanto em indústrias como em 
organizações governamentais (KWASNICKA, 2009).
Fayol foi o pioneiro no reconhecimento de que a administração deveria ser 
vista como uma função separada das demais funções da empresa. Para ele, o 
administrador não deveria se envolver com detalhes técnicos da produção, pois 
estaria negligenciando a função de gerenciar a organização como um todo. Com 
isso, Fayol ajudou a tornar mais nítido o papel e a importância dos executivos de 
nível mais alto na hierarquia da organização (MAXIMIANO, 2008).
Fayol publicou seu livro “Administração Industrial Geral”, em 1916, e acredi-
tava que toda empresa é composta de seis funções básicas: fi nanceira, técnica, 
comercial, contábil, de segurança e administrativa; sendo a função administrativa 
aquela que coordena e integra todas as demais funções. Com o foco no trabalho 
do dirigente, Fayol criou 14 princípios que deveriam ser seguidos para que a 
administração seja efi caz:
Unidade 2 Introdução à Gestão Pública 43
1) Divisão de trabalho, a designação de tarefas específi cas para cada indivíduo,
resultando na especialização das funções e separação dos poderes;
2) Autoridade e responsabilidade, sendo a primeira o direito de mandar e o
poder de se fazer obedecer, e a segunda, a sanção – recompensa ou penali-
dade – que acompanha o exercício do poder;
3) Disciplina, o respeito aos acordos estabelecidos entre a empresa e seus agentes;
4) Unidade de comando, de forma que cada indivíduo tenha apenas um superior;
5) Unidade de direção, um só chefe e um só programa para um conjunto de
operações que visam ao mesmo objetivo;
6) Subordinação do interesse individual ao interesse geral;
7) Remuneração do pessoal, de forma equitativa e com base tanto em fatores
externos quanto internos;
8) Centralização, o equilíbrio entre a concentração de poderes de decisão no
chefe, sua capacidade de enfrentar suas responsabilidades e a iniciativa
dos subordinados;
9) Cadeia de comando (linha de autoridade), ou hierarquia, a série dos
chefes desde o primeiro ao último escalão, dando-se aos subordinados de
chefes diferentes a autonomia para estabelecer relações diretas;
10) Ordem, um lugar para cada pessoa e cada pessoa em seu lugar;
11) Equidade, o tratamento das pessoas com benevolência e justiça, não ex-
cluindo a energia e o rigor quando necessários;
12) Estabilidade do pessoal, a manutenção das equipes como forma de promo-
ver seu desenvolvimento;
13) Iniciativa, que faz aumentar o zelo e a atividade dos agentes; e
14) Espírito de equipe (MAXIMIANO, 2008, p. 35).
Leituras complementares
Unidade 2 Introdução à Gestão Pública44
Nesses princípios, Fayol procurou contemplar os cinco elementos primários 
do processo administrativo, que vêm sendo utilizados até hoje: planejamento, 
organização, direção, coordenação e controle (KWASNICKA, 2009).
Assim como aconteceu com a teoria de Taylor, a de Fayol também recebeu 
críticas, principalmente porque “os princípios defi nidos por ele foram interpre-
tados como verdades universais, embora o desejo do autor era de que fossem 
utilizados de modo fl exível no contexto organizacional” (JACOBSEN; MORETTO 
NETO, 2009, p. 57). Outra crítica era a obsessão pelo comando, pois Fayol focou 
seus estudos na unidade de comando, na autoridade e na responsabilidade.
Em síntese podemos dizer que a visão científi ca de Taylor se caracterizava por 
enfatizar as tarefas realizadas pelo operário, enquanto Fayol destacou a estrutura 
que a organização deve possuir para ser efi ciente, partindo das necessidades e 
da atuação do administrador. Assim, as contribuições de ambos se completam, 
mas faltou uma abordagem essencial no funcionamento de uma organização, 
que são as pessoas. Vamos tratar desse assunto na próxima seção.
Sugerimos a leitura dos livros de Taylor e Fayol, indicados a seguir, 
para aprender mais sobre seus princípios.
FAYOL, Henri. Administração industrial e geral. 9. ed. São Paulo: 
Atlas, 1978.
TAYLOR, Frederic. Princípios de administração científi ca. São Paulo: 
Atlas, 1995.
Escola de Relações Humanas 
As teorias até agora estudadas apresentavam como fundamentos a ideia do 
homo economicus e a necessidade de controlar os aspectos formais da organi-
zação, dentro de uma visão mecanicista. Em resposta a essa perspectiva, foi 
desenvolvida a Experiência de Hawthorne, em 1932, conforme veremos a seguir. 
Tratava-se de uma pesquisa, com abordagem humanística, resultante de uma pes-
quisa desenvolvida ao longo da Administração Científi ca de Taylor, tendo como 
mentores o casal Lilian e Frank Gilbret e Mary Parket Follet, considerada a grande 
dama da Administração.Esse estudo foi denominado Estudos de Hawthorne.
Vale a pena conhecermos os detalhes dessa pesquisa para compreendermos 
melhor os efeitos dos seus resultados nas teorias que haviam sido construídas 
até então. Observe a seguir esses detalhes:
Homo economicus
Segundo a ideia de homo 
economicus, as pessoas são in-
fl uenciadas exclusivamente por 
recompensas salariais, econômi-
cas e materiais. Assim, o homem 
procura o trabalho, não porque 
gosta dele, mas como um meio 
de ganhar a vida por meio do 
salário que o trabalho proporcio-
na (CHIAVENATO, 2004).
Unidade 2 Introdução à Gestão Pública 45
Bateman e Snell (1998), apud Jacobson e Moratto Neto (2009, pp. 59-
61) citam alguns detalhes do referido projeto: a Western Eletric Com-
pany, de Chicago, fabricante de equipamentos de comunicação (para
a Bell Telephone), contratou uma equipe de pesquisadores de Harvard,
comandada por Elton Mayo, os quais deveriam investigar a infl uência
das condições físicas de trabalho na produtividade e na efi ciência dos
trabalhadores em uma das fábricas da empresa.
Esse projeto de pesquisa (1927 a 1932) forneceu os dados mais inte-
ressantes e controversos da história da Administração. Para termos
uma ideia, durante o primeiro estágio da pesquisa foram feitos experi-
mentos com a iluminação, em que o nível de luminosidade da fábrica
era alterado para se determinarem os efeitos dessa mudança sobre o
desempenho das pessoas.
No entanto, nada foi detectado, concluindo-se, no entanto, que os
trabalhadores desempenhavam e reagiam diferentemente, porque os
pesquisadores os estavam observando – o que foi chamado de efeito
de Hawthorne –, pois signifi cava que a direção da organização estava
mais interessada e preocupada com eles.
A segunda fase ocorreu na sala de relés elétricos, onde seis mulheres
foram colocadas pelos pesquisadores para trabalhar em um local dife-
rente do seu, em uma sala menor, com iluminação mais intensa, ob-
tendo uma forma de pagamento diferenciada, com direito a ter peque-
nos intervalos de descanso e receber lanches nesses intervalos. Essas
mulheres podiam, ainda, conversar e interagir durante o trabalho. Os
pesquisadores perceberam que, nessas condições, tais trabalhadores
produziam mais, já que estavam trabalhando mais satisfeitas.
Na fase seguinte, os trabalhadores foram entrevistados buscando-se
obter suas opiniões e atitudes em relação às punições e formas de
pagamento aplicadas pelos superiores. Nessa pesquisa, descobriu-se a
presença da organização informal dentro da organização formal, que
se manifestava por uma variedade de padrões de interação não for-
mais criados pelos próprios trabalhadores.
Já na quarta fase, os pesquisadores passaram a analisar a organização
informal. Nesses termos, os pagamentos eram feitos de acordo com
a produção do grupo, e não mais individualmente. Como resultado,
observou-se que os trabalhadores tornaram-se mais solidários entre si,
cooperando para que o grupo produzisse mais.
Mayo e sua equipe de pesquisadores puderam concluir que o nível de
produção é intensamente determinado pela expectativa do grupo, pelos
benefícios e pela atenção que recebem da organização e pela interação
com seu grupo informal.
Autor-
realização
Status - Estima
Sociais
Segurança
Fisiológicas
Unidade 2 Introdução à Gestão Pública46
Com o impacto das conclusões da Experiência de Hawthorne, os conceitos de 
organização formal, disciplina, departamentalização, etc. deram lugar para novas 
abordagens como organização informal, liderança, comunicação, motivação, 
grupos sociais, recompensas simbólicas, etc. O conceito de homo economicus 
foi substituído pelo de homo social, ou seja, o homem voltado para a vida em 
sociedade e em grupos sociais. Em consequência, surgiram os cursos de relações 
humanas no trabalho, voltados aos supervisores de primeira linha, a fi m de 
melhorar o tratamento dado às pessoas e propiciar um ambiente psicológico de 
trabalho mais favorável e amigável (CHIAVENATO, 2004).
Outro grande colaborador do movimento da Escola de Relações Humanas 
foi Abraham Maslow, com a Teoria da Motivação Humana, que defi ne em cinco 
os níveis de necessidades dos seres humanos, representadas por uma pirâmide, 
mostrando a sua hierarquia (ver Figura 2).
Figura 2 – Hierarquia de necessidades humanas de Maslow
Fonte: Maximiano (2008, p. 235).
As necessidades fi siológicas são aquelas relacionadas a ter roupas, abrigo, 
alimentação, conforto físico, sexo, além de outras. As necessidades de segurança 
são aquelas que atendem a família do trabalhador, como ter planos de saúde, de 
aposentadoria, higiene e segurança no trabalho. As necessidades sociais dizem 
respeito à participação em grupos e a estar integrado à família. As necessidades 
de autoestima dizem respeito ao desejo do indivíduo de demonstrar a sua ca-
pacidade profi ssional e a sua expectativa de receber recompensas sociais e pro-
fi ssionais. Finalmente, a necessidade de autorrealização envolve a preocupação 
com o desenvolvimento de trabalhos mais signifi cativos e o desenvolvimento 
profi ssional (JACOBSEN; MORETTO NETO, 2009).
Unidade 2 Introdução à Gestão Pública 47
De acordo com Maslow (MAXIMIANO, 2008, p. 235):
� As necessidades fi siológicas estão na base da hierarquia. As pes-
soas procuram satisfazê-las antes de se preocupar com as de nível
mais elevado.
� Uma necessidade em qualquer ponto da hierarquia precisa ser aten-
dida antes que a necessidade de nível seguinte se manifeste. Se uma
necessidade não for satisfeita, a pessoa fi cará estacionada nesse nível
de motivação.
� Uma vez atendida, uma necessidade deixa de se fazer sentir. A pes-
soa passa a ser motivada pela ordem seguinte de necessidades.
� As pessoas estão num processo de desenvolvimento contínuo. As
pessoas tendem a progredir ao longo das necessidades, buscando
atender uma após outra, e orientam-se para a autorrealização.
� Uma necessidade pode predominar sobre as demais, devido a fatores
como idade, meio social ou personalidade. Por exemplo, a autoafi r-
mação é predominante na juventude.
O trabalho de Maslow foi muito relevante para a Ciência Administrativa e vem 
sendo aplicado até hoje nas organizações, em especial, na gestão de pessoas. 
O desafi o do administrador é utilizar estratégias que contribuam para a satisfação 
das necessidades dos indivíduos e das organizações.
Em decorrência dos estudos apresentados anteriormente, surgiram outras 
teorias motivacionais e de liderança, como a Teoria X e Y de Douglas McGregor, 
a teoria situacional e tantas outras que serão apresentadas na seção que trata 
das abordagens contemporâneas da Administração e que serão aprofundadas na 
disciplina Comportamento Organizacional.
Mas, a Escola de Relações Humanas também recebeu críticas, principalmente 
pelo fato de deixar de lado os aspectos racionais do trabalho. Deparamo-nos, ago-
ra, com duas escolas em que cada uma enxerga um lado da organização. Então, o 
desafi o é juntar todas as perspectivas em uma só teoria. Será que isso é possível? 
Vamos estudar as outras escolas e descobriremos aspectos muito interessantes.
Unidade 2 Introdução à Gestão Pública48
Teoria da Burocracia
A Teoria da Burocracia enfatiza a estrutura organizacional. Voltando à Figura 
1, vamos perceber que já estudamos as contribuições de Henri Fayol, que também 
enfoca a estrutura da organização. Vamos ver quais as novidades que a teoria 
da burocracia nos apresenta.
Os estudos do sociólogo alemão Max Weber foram traduzidos em 1947 para 
a língua inglesa e provocaram o surgimento da Teoria da Burocracia na Admi-
nistração. Para Weber (MAXIMIANO, 2004, p. 40), “a burocracia é a organização 
racional e efi ciente por excelência. Ele achava que o século XX seria o século 
das burocracias”.
A burocracia surgiu e se consolidou em decorrência das limitações apre-
sentadas pelas escolas anteriores, pelo crescente tamanho e complexidade das 
empresas e pela consolidação da sociedade consumista.
A Teoria da Burocracia está estruturada em seis dimensões,segundo Chiave-
nato (2004, p. 41):
1) Divisão do trabalho: uma sistemática divisão do trabalho para permitir
alto grau de especialização profi ssional e pessoas tecnicamente qua-
lifi cadas. Os cargos são fragmentados em tarefas simples, rotineiras e
bem defi nidas.
2) Hierarquia de autoridade: os cargos são arranjados, organizados e remu-
nerados em uma hierarquia, onde cada nível é supervisionado e con-
trolado pelo nível superior. A autoridade é bem defi nida e se estrutura
sob forma escalar ou de pirâmide, desde o topo até a base.
3) Regulamentação: normas, regras e procedimentos formais e escritos
que, juntos com a estrutura de autoridade, permitem a coordenação e
asseguram uniformidade, eliminando decisões arbitrárias e regulando
e controlando as ações dos empregados.
4) Comunicações formalizadas: todas as comunicações são feitas por
meios escritos e documentados.
5) Impessoalidade: a ênfase é colocada nos cargos e não nas pessoas, para
assegurar que as regras e os controles sejam aplicados uniformemente,
evitando envolvimentos com pessoas e preferências pessoais para asse-
gurar continuidade, independente da rotatividade das pessoas.
6) Competência profi ssional: a admissão e o encarreiramento são baseados
na competência técnica e profi ssional, mediante concursos ou provas para
seleção. Com algum tempo de serviço, o profi ssional segue carreira dentro
da organização, para promoção, progresso e acesso na escala hierárquica.
Unidade 2 Introdução à Gestão Pública 49
A teoria burocrática tem semelhanças com a abordagem de Fayol, no entanto, 
existem diferenças, visto que este se preocupou mais com detalhes e especifi ci-
dades e sua orientação era voltada para o ambiente interno da organização. Já 
Max Weber estudou o contexto social mais amplo, identifi cando o fenômeno da 
autoridade racional-legal nas sociedades modernas.
Esse tipo de organização foi, durante a era da industrialização clássica, o mo-
delo ideal para as grandes organizações enquanto funcionavam em um ambiente 
estável e de poucas mudanças. As burocracias eram encontradas em organiza-
ções industriais, políticas, religiosas, educacionais, militares, dentre outras. No 
entanto, com o passar do tempo, as rápidas mudanças e as inovações constantes 
passaram a requerer organizações mais ágeis, com menor grau de predominância 
das dimensões burocráticas (CHIAVENATO, 2004). Por isso, a burocracia passou 
a ser vista como uma organização na qual os papéis se multiplicam, impedindo 
ações rápidas e efi cientes. O termo é empregado por grande parte da população 
hoje em dia de forma pejorativa, referindo-se à inefi ciência organizacional.
Apesar dos benefícios trazidos pela teoria burocrática, ela ainda está muito 
voltada para dentro da organização. Além disso, não leva em conta a organiza-
ção informal e a imprevisibilidade do comportamento humano e das situações 
diárias (JACOBSEN; MORETTO NETO, 2009).
Unidade 2 Introdução à Gestão Pública50
Abordagens contemporâneas
da Administração
A Segunda Guerra Mundial foi um marco na ciência administrativa, pois a 
partir dela surgiram concepções com características próprias das mudanças e 
inovações tecnológicas dos últimos anos. As escolas que surgiram foram a Ad-
ministração Quantitativa, o Comportamento Organizacional, a Teoria dos Siste-
mas, a Gestão da Qualidade Total, dentre outras. Veremos cada uma delas em 
detalhes a seguir.
Abordagem quantitativa
A abordagem quantitativa começou a ser utilizada na década de 1940 pelos 
responsáveis pelo planejamento militar para lidar com problemas de defesa e de 
logística. Nesse sentido, Robins (2005, apud JACOBSEN; MORETTO NETO, 2009, 
p. 84) comenta que, “durante a Segunda Guerra Mundial, os militares ingleses
e americanos empregaram equipes de matemáticos, físicos e estatísticos para
conceber métodos para a solução de problemas complexos de logística”. Daí,
surgiram algumas técnicas que são utilizadas até hoje, como a pesquisa opera-
cional, a teoria estatística da decisão, a programação linear, a teoria das fi las, a
teoria dos jogos, dentre outras.
Escola do comportamento organizacional
Nas décadas de 1950 e 1960, percebeu-se que os conceitos das áreas de 
Sociologia e Psicologia passaram a incorporar defi nitivamente o conteúdo da 
Administração, dando suporte para explicar e compreender o comportamento do 
indivíduo no ambiente de trabalho (JACOBSEN; MORETTO NETO, 2009). Nesse 
contexto, surgiram várias propostas, como os fatores higiênicos e motivacionais 
de Frederick Herzberg, a Teoria X e Y de Douglas McGregor e os Estilos de Ad-
ministração defi nidos por Likert.
Estudamos na seção relativa à Escola de Relações Humanas as contribuições 
da Experiência de Hawthorne e a pirâmide da Hierarquia das Necessidades de 
Maslow. Vejamos agora a contribuição de Frederick Herzberg, idealizador dos 
fatores higiênicos e motivacionais, também chamada de teoria dos dois fatores. 
Segundo Maximiano (2006), essa teoria divide os fatores que infl uenciam o 
desempenho em dois grupos: os fatores motivacionais, que são os que se rela-
cionam com o conteúdo do trabalho; e os fatores higiênicos, que se relacionam 
ao ambiente do trabalho.
Para que você entenda melhor a diferença entre ambos, apresentamos os 
exemplos citados por Maximiano (2006, p. 268).
Unidade 2 Introdução à Gestão Pública 51
Os fatores motivacionais estão relacionados ao próprio trabalho e são 
também chamados de fatores intrínsecos. São exemplos:
� Conteúdo do trabalho em si (natureza das tarefas e sua sintonia com
os interesses e qualifi cações da pessoa).
� Sentido de realização de algo importante.
� Exercício de responsabilidade.
� Possibilidade de crescimento.
� Orgulho e sentimento de prestígio decorrentes da profi ssão.
� Reconhecimento pelo trabalho bem feito.
Os fatores higiênicos são relacionados com as condições de trabalho 
e são também chamados fatores extrínsecos. São exemplos:
� Estilo de supervisão do chefe.
� Relações pessoais com os colegas.
� Salário.
� Políticas de administração de pessoal.
� Condições físicas e segurança do trabalho.
Os fatores higiênicos (ambiente de trabalho) produzem satisfação ou insatis-
fação com o próprio ambiente, mas não são fatores motivadores para o traba-
lho. Por exemplo, quanto melhor for as relações entre os colegas de trabalho e 
o tratamento recebido pelo supervisor, melhor será o clima organizacional. Ou
seja, contribui para a satisfação do funcionário em seu local de trabalho.
Por outro lado, somente as boas condições ambientais não são sufi cientes para 
levar o indivíduo a sentir-se mais motivado para o trabalho. Segundo a Teoria de 
Herzberg (MAXIMIANO, 2006, p. 269), para que haja motivação, é preciso que 
a pessoa esteja sintonizada com seu trabalho, que enxergue nele a possibilidade 
de exercitar suas habilidades ou desenvolver suas aptidões.
Autor-
realização
 Estima
Sociais
Fatores 
motivadores
Fatores 
higiênicos
Segurança
Fisiológicas
Unidade 2 Introdução à Gestão Pública52
Fazendo um comparativo da Teoria de Herzberg com a Hierarquia de Ne-
cessidades de Maslow, os fatores higiênicos estão relacionados às necessidades 
básicas, de segurança e sociais, e os fatores motivacionais estão relacionados com 
a necessidade de estima e de autorrealização. Veja a Figura 3 para compreender 
melhor essa relação.
Figura 3 – Comparativo entre a hierarquia de necessidades de Maslow e a Teoria dos dois fatores de Herzberg
Fonte: Adaptado de Maximiano (2006, p. 270).
Como estratégia para proporcionar a motivação para o trabalho, Herzberg 
propõe a técnica do enriquecimento do trabalho, que consiste em “incrementar 
os fatores motivacionais de um cargo ou de um grupo de cargos, cujos ocupantes 
tenham responsabilidade pela mesma tarefa” (MAXIMIANO, 2006, p. 270). O 
enriquecimento de tarefas pode ser feito, por exemplo, através de delegação de 
atribuições adicionais, como o treinamento de novos colegas, o desenvolvimento 
de novas habilidades, etc.
Outra teoria quesurgiu com a abordagem do comportamento organizacional 
é a Teoria X e Teoria Y, proposta pelo psicólogo Douglas McGregor, segundo o 
qual a natureza humana se apresenta de duas formas:
� “Teoria X: interpreta o trabalhador como um ser preguiçoso e irresponsável
que, portanto, requer controle e motivação constantes; e
� Teoria Y: interpreta o trabalhador como alguém que quer trabalhar e que
tem condições de se autodirigir e autocontrolar, exigindo do administrador
somente ações no sentido de encorajá-lo a participar e de oferecer oportuni-
dades para o desafi o e iniciativa individuais” (JACOBSEN; MORETO NETTO,
2009, p. 89-90)
Amplitude do comportamento
O gerente
decide e
comunica
a decisão
O gerente
“vende”a
decisão
O gerente
apresenta
ideias e
promove
debates
O gerente
apresenta
uma decisão
possível,
sujeita a
mudança
O gerente
apresenta
o problema,
pede sugestões
e toma a 
decisão
O gerente
define
limites,
dentro dos
quais o 
grupo
decide
O gerente
permite
que a
equipe
trabalhe
sozinha 
dentro dos
limites
Liderança orientada
para o chefe
Uso da autoridade
pelo gerente
Área de liberdade dos
subordinados
Liderança orientada
para os subordinados
Unidade 2 Introdução à Gestão Pública 53
Cada uma dessas teorias conduz a um estilo de liderança. Os líderes que 
pensam como a Teoria X, possuem um comportamento mais autoritário e os que 
acreditam na Teoria Y têm um comportamento mais democrático. Mc Gregor 
(JACOBSEN; MORETTO NETO, 2009, p. 91) 
defendia a instituição da Teoria Y, pois compreendia que os administra-
dores que criam condições para que seus colaboradores possam atingir 
melhor os seus objetivos, encorajando-os e lhes oferecendo oportunidades, 
podem conseguir deles um desempenho superior. Para ele, os administra-
dores deveriam, sobretudo, usar o lado psicológico do colaborador a favor 
da organização.
A discussão entre os psicólogos e sociólogos sobre qual o melhor estilo de lide-
rança (autocrata ou democrata) conduziu ao desenvolvimento de várias teorias, 
entre as quais se destaca o Modelo de Liderança Situacional de Tannembaum e 
Schmidt (MAXIMIANO, 2006). Os autores desenvolveram suas ideias através de 
uma “régua” dos estilos de liderança, dentro da qual a autoridade do gerente e 
a liberdade dos integrantes da equipe se combinam. Veja a Figura 4.
Figura 4 – Modelo de liderança de Tannembaum e Schmidt
Fonte: Maximiano (2006, p. 287).
O princípio básico da teoria situacional é que não existe uma forma ide-
al para liderar. A efi cácia do líder reside na sua capacidade de ajustar-se a 
determinada situação. 
Informação
Energia
Recursos
materiais
Transformação
ou
processamento
Retroação
Ambiente Ambiente
Entradas Saídas
Informação
Energia
Recursos
materiais
Unidade 2 Introdução à Gestão Pública54
Outras teorias sobre liderança são encontradas na literatura, mas vocês irão 
estudá-las com mais detalhes na disciplina Comportamento Organizacional.
Escola Sistêmica 
Até o momento, as teorias apresentadas estavam mais preocupadas em ex-
plicar e dominar os elementos internos de uma organização. A Escola Sistêmica, 
também chamada de Teoria de Sistemas, é um marco na teoria da administração, 
pois representa o primeiro esforço para estabelecer uma relação entre as partes 
que compõem uma organização e entre a organização e o seu meio ambiente.
O precursor dessa teoria é Karl Ludwing Von Bertalanffy, que, em seus estudos 
em biologia, verifi cou que muitos princípios e conclusões de algumas ciências 
têm validade para várias outras. Segundo essa teoria (CHIAVENATO, 2004, p. 51), 
cada organização vive e opera em um ambiente, do qual recebe insumos e 
entradas (como materiais, energia, informação) e no qual coloca seus pro-
dutos ou saídas (como produtos, serviços, informação). Nesse ambiente, 
existem os mercados com os quais a organização se relaciona e interage e 
dos quais é dependente. Assim, a organização é visualizada como um sis-
tema operando em um meio ambiente e dependente dele para obter seus 
insumos e colocar seus produtos/serviços. 
Para melhor compreensão, observe a Figura 5.
Figura 5 – Representação de um sistema
Fonte: Adaptado de Jacobsen e Moreto Netto (2009, p. 96).
Segundo essa concepção de sistema, o funcionamento do sistema organi-
zacional está baseado em um processo dinâmico que transforma insumos em 
produtos ou serviços e infl uencia e é infl uenciado pelo seu meio externo. Como 
exemplo, podemos citar o fornecedor (ambiente externo) que entrega uma mer-
cadoria sem a qualidade requerida. O produto ou o serviço que for usar aquela 
mercadoria defeituosa também não será entregue ao cliente/usuário (ambiente 
externo) com a qualidade que foi prometida.
Unidade 2 Introdução à Gestão Pública 55
Uma das ideias mais importantes do enfoque sistêmico é a inter-relação entre 
vários subsistemas. Por exemplo, 
uma rodovia é parte de um sistema de transporte, que abrange veículos, 
motoristas, postos de serviços, praças de pedágio, empresa de manutenção 
e muitos outros componentes. Da mesma forma, todas as organizações são 
sistemas que podem fazer parte de outros sistemas maiores (MAXIMIANO, 
2008, p. 42).
Gestão da Qualidade Total
A Gestão pela Qualidade Total é outra abordagem com características integra-
tivas, que busca a satisfação dos consumidores/usuários pelo uso de ferramentas 
e técnicas destinadas a atingir alta qualidade em bens e serviços. Essa abordagem 
surgiu durante a Segunda Guerra Mundial com a adoção, pelas Forças Armadas 
americanas de procedimentos de inspeção por amostragem para garantir alto 
padrão de qualidade dos produtos que utilizava.
No entanto, a cultura da qualidade nas organizações ganhou força no Japão, 
cujo modelo é uma combinação dos princípios e técnicas da qualidade total, 
da administração científi ca e das tradições culturais japonesas. Os princípios 
gerais da Gestão da Qualidade são apontados por Bateman e Snell (1998, apud 
JACOBSEN; MORETO NETTO, 2009, p. 108), como:
� Faça certo a primeira vez para eliminar retrabalhos.
� Escute e aprenda com seus clientes e colaboradores.
� Desenvolva trabalho em equipe com confi ança e respeito mútuo.
� Faça das melhorias contínuas um assunto diário.
Os precursores do movimento da Gestão da Qualidade são Walter A. Shewart, 
William Edwards Deming, Joseph Juran, Arnald Feigenbaum, Joseph M. Juran, 
Philip B. Crosby, Kaoru Ishikawa e Genichi Taguchi (CARVALHO; PALADINI, 
2005). No Brasil, destaca-se a fi gura de Vicente Falconi Campos (CAMPOS, 1992) 
e a Fundação Nacional da Qualidade.
Leitura complementar
Unidade 2 Introdução à Gestão Pública56
O movimento da Gestão da Qualidade originou programas que hoje são utili-
zados nos mais diversos setores, como: Programa 5S; Certifi cação ISO 9001:2008; 
Programa Seis Sigma; Prêmio Nacional da Qualidade; Prêmio Nacional da Gestão 
Pública, dentre outros. Na disciplina Gestão da Qualidade vocês irão conhecer 
e estudar essas ferramentas.
Sugerimos a leitura do capítulo 1 (Histórico da Gestão da Qualidade) 
do livro de CARVALHO, Marly Monteiro e PALADINI, Edson Pacheco 
(Coord.). Gestão da qualidade: teoria e casos. Rio de Janeiro: Elsevier, 
2005. Os autores fornecem uma visão histórica da trajetória desta área, 
apresentando os principais marcos teóricos neste campo. Também dis-
cutem o papel dos profi ssionais da área da qualidade nas organizações 
e as perspectivas futuras.
Resumo
Unidade 2 Introdução à Gestão Pública 57
Estudamos nesta unidade as contribuições e os diferentes 
enfoques que serviram de base para a formação da Ciência da 
Administração, os quais foram divididos em duas abordagens: a 
clássica e a contemporânea. As contribuições da abordagem clássica 
estão focadas nas tarefas (Administração Científi ca de Taylor), na 
estrutura (Administração Científi ca de Fayol e a Escola Burocrática 
de Max Weber) e nas pessoas (Escola de Relações Humanas, com 
destaque para a experiência de Hawthorne). Você também viu que 
a teoria da burocracia infl uenciou fortementea Gestão Pública. Já 
a abordagem contemporânea foca as contribuições da Matemática, 
da Teoria Geral de Sistemas, da Escola Comportamental (Teoria X e 
Y de Douglas McGregor, a Teoria dos dois Fatores de Herzberg e a 
Teoria Situacional da Liderança) e da Gestão da Qualidade. Todas elas 
apresentam ferramentas e concepções que marcam as transformações 
vividas pela Ciência da Administração nos últimos tempos.
Unidade 2 Introdução à Gestão Pública58
Referências
CAMPOS, Vicente Falconi. TQC – Controle da qualidade total (no estilo japo-
nês). Belo Horizonte: Fundação Christiano Ottoni, 1992.
CARVALHO, Marly Monteiro; PALADINI, Edson Pacheco (Coord.). Gestão da 
qualidade: teoria e casos. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005.
CHIAVENATO, Idalberto. Administração nos novos tempos. 2. ed. Rio de Ja-
neiro: Elservier, 2004.
JACOBSEN, Alessandra de Linhares; MORETTO NETO, Luis. Teorias da Admi-
nistração II. Florianópolis: Departamento de Ciências da Administração / UFSC; 
[Brasilia]: CAPES: UAB, 2009.
KWASNICKA, Eunice Lascava. Introdução à administração. 6. ed. São Paulo: 
Atlas, 2009.
MAXIMIANO, Antonio Cesar Amaru. Introdução à administração. 7. ed. São 
Paulo: Atlas, 2008.
TAYLOR, Frederic. Princípios de administração científica. São Paulo: 
Atlas, 1995.
Anotações
Unidade 2 Introdução à Gestão Pública 59
Anotações
Unidade 2 Introdução à Gestão Pública60
As tipologias da 
Administração Pública
3
Unidade
1
2
3
4
Unidade 3 Introdução à Gestão Pública 63
Apresentação
Caro estudante,
Nesta terceira unidade, vamos estudar conceitos importantes sobre o universo 
complexo e dinâmico que envolve a Administração Pública. Vamos abordar as 
tipologias (ou reformas) da Administração Pública, passando, inicialmente, pela 
dominação tradicional, chamada de Administração Pública Patrimonialista. Em 
seguida, estudaremos a dominação racional-legal que caracteriza a Administração 
Pública Burocrática. Finalmente, passaremos pela nova abordagem da Gestão 
Pública, também chamada de Administração Pública Gerencial. A maioria des-
sas reformas teve seu foco na estrutura organizacional do aparelho do Estado 
e nos instrumentos legais que defi niram e criaram órgãos e entidades, planos, 
carreiras e rotinas. A mais recente é o Programa Nacional de Gestão Pública e 
Desburocratização (GesPública), criado em 2005 com a fi nalidade de contribuir 
para a melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados e para o aumento 
da competitividade do País, mediante melhoria contínua da gestão, no rumo da 
excelência (BRASIL, 2009).
Objetivos
Reconhecer a Administração Pública como 
prática social.
Identifi car as características da Administração 
Pública Patrimonialista.
Identifi car os elementos da reforma burocrática.
Indicar as características da Administração 
Pública Gerencial.
Unidade 3 Introdução à Gestão Pública 65
Administração Pública 
como prática social
Nas duas unidades anteriores, estudamos a evolução do pensamento admi-
nistrativo. Nesta unidade, o desafi o é que você adquira um olhar mais abran-
gente sobre o conceito de Administração, introduzindo a ideia de prática social, 
importante para sua ação futura como gestor público.
Para melhor compreensão desse aspecto, vejamos as três perspectivas mais 
comumente encontradas nos estudos sobre gestão (REED, 1997): a técnica, a 
política e a crítica.
Na abordagem técnica, a gestão é concebida a partir de estruturas racionais 
formalizadas e de sistemas de controle capazes de garantir a efi ciência, sob a 
coordenação de ações humanas. Em outras palavras, é um conjunto de conceitos 
e técnicas de como administrar. Essa abordagem foi predominante na Escola da 
Administração Científi ca de Taylor e Fayol, vistos na Unidade 2 do nosso livro.
Na abordagem política, as estruturas organizacionais são vistas como resulta-
do de processos dinâmicos e contínuos de negociações entre interesses, advindos 
de interpretações distintas de seus atores. Essa abordagem é uma contraposição 
ao tecnicismo da anterior. Junquilho (2010) ilustra essa abordagem enfatizando 
que as estruturas e os processos organizacionais deixam de representar o aspec-
to predominante e dão lugar aos confl itos de interesses distintos dos membros 
organizacionais, em busca do alcance da coletividade.
A perspectiva crítica considera a gestão como um mecanismo de controle que 
funciona para satisfazer o sistema econômico capitalista e para disseminar sua 
ideologia. Essa perspectiva foi inaugurada por Karl Marx, considerado um autor 
clássico e um dos fundadores do pensamento sociológico.
Unidade 3 Introdução à Gestão Pública66
Agora, você deve estar se perguntando: o que essas três perspectivas têm a 
ver com a Administração como controle social? Como podemos incorporá-las ao 
entendimento do que vem a ser a Administração ou Gestão Pública?
Vamos utilizar a explicação de Junquilho (2010) para facilitar o entendimento. 
Se estudarmos a Gestão Pública utilizando somente uma das três perspectivas 
citadas anteriormente, teremos uma visão empobrecida dos fenômenos que ocor-
rem à nossa volta. Embora seja muito importante compreender e dominar as 
técnicas de gestão, é preciso perceber que a organização está inserida em um 
contexto maior de confl itos históricos, sociais, políticos, culturais e econômicos 
de uma determinada realidade e que infl uenciam no dia a dia da gestão e dos 
resultados a serem alcançados. Assim, o caminho é compreendermos a Gestão 
Pública como prática social, capaz de integrar as questões inerentes às técnicas 
e ferramentas e aos dilemas éticos aos quais as organizações públicas e os seus 
membros são submetidos no dia a dia.
Para você se certifi car de que compreendeu bem o que estamos estudando 
nesta unidade, propomos a seguinte atividade.
Unidade 3 Introdução à Gestão Pública 67
Agora, que você compreendeu bem o conceito de Gestão Pública como prática 
social, deve estar pensando: será que a Gestão Pública sempre foi como se vê 
atualmente? Estudamos nas duas primeiras unidades que a atividade adminis-
trativa sempre existiu, desde os primórdios da humanidade. No entanto, a Admi-
nistração Pública é um fenômeno típico do Estado Moderno, nascido a partir dos 
meados do século XV. Até então, os governantes não separavam o bem público 
do bem privado. As reformas na Gestão Pública foram surgindo acompanhando 
as transformações do papel do Estado e as mudanças de objetivos do governo.
Assim, é preciso fazer uma retrospectiva de como se dava esse processo e 
como hoje funciona em nosso país. São três as tipologias que caracterizam a 
evolução da Gestão Pública no Brasil: a Administração Patrimonialista, a Admi-
nistração Burocrática e a Administração Gerencial. 
Vale salientar, conforme afi rma Bresser Pereira (2002, p. 6), que essas três 
formas se sucedem no tempo, sem que qualquer uma delas tenha sido inteira-
mente abandonada. Para o autor, “as mudanças organizacionais e administrati-
vas tendem a se mover em um ritmo mais lento do que as mudanças em níveis 
político e institucional”.
Administração 
Pública Patrimonialista
O patrimonialismo é uma herança da época feudal, vigente nas sociedades 
pré-democráticas e vigorou até o fi nal do século XIX. Nesse modelo, o aparelho 
do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxi-
liares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados 
prebendas, ou seja, uma ocupação rendosa e de pouco trabalho. A coisa pública 
não é diferenciada da coisa pessoal. Em consequência, a corrupção e o nepotismo 
se tornam inerentes a esse tipo de administração.
Entretanto, a evolução da sociedade, da democracia e do próprio Esta-
do fi zeram com que a administração do bem público, em prol do interesse 
de poucos, deixasse de ser algo aceitável. Em decorrência, surge a necessi-
dade de um modelo de Administração Pública que conseguisse eliminar 
essas disfunções administrativas. Daí, surge a Administração Pública 
Burocrática, na segunda metade do séculoXIX, na época do Estado liberal, como 
forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista.
No contexto brasileiro, segundo Faoro (2001), o sistema patrimonialista de-
monstra que o Estado e a Administração Pública tiveram origem como marcas 
perceptíveis de uma ética em que a apropriação da coisa pública se expressa 
especialmente nas práticas administrativas e estamentais. Para o autor, as tradi-
ções portuguesas foram reproduzidas no Brasil por intermédio de Dom Pedro I, 
Unidade 3 Introdução à Gestão Pública68
desde o tempo do Império, quando se deu a reformulação do Estado brasileiro, 
por intermédio da Carta de 1824. Um dos problemas nessa época era que os re-
presentantes da nação se preocupavam em representar seus próprios interesses, 
em detrimento dos interesses das bases eleitorais.
Junquilho (2011) caracteriza a Administração Pública Patrimonial como aquela 
na qual:
� Todos os cargos de governo que constituem suas estruturas admi-
nistrativas estão sob o domínio pessoal (comunidade doméstica) de
um soberano;
� Os funcionários patrimoniais podem ascender a um cargo mediante
concessão do mandatário, bem como pela compra ou arrendamento
desses direitos, fazendo jus ao recebimento de benefícios;
� O exercício de um governo é fortemente centralizado e dependente
da economia baseada em atividades comerciais, empreendidas estas
pessoalmente pelo mandatário;
� A apropriação de parte das atividades comerciais é realizada por ter-
ceiros, via imposição de tributos e concessões criadas pelo soberano;
� As forças militares são fi éis e obedientes à autoridade arbitrária do
soberano, inclusive para a expansão territorial de seus domínios;
� O livre arbítrio do senhor, no exercício do poder decisório, é legitima-
do socialmente pela crença ancestral (tradicional) de sua capacidade
para possuí-lo.
Unidade 3 Introdução à Gestão Pública 69
Essas características do Patrimonialismo deixaram marcas, como as apontadas 
por Fadul e Souza (2006), vejamos.
� O clientelismo, caracterizado por uma relação pessoal com os clien-
tes, sendo essa relação sustentada pelo vínculo de fi delidade pessoal
e partidária. Em contrapartida a essa lealdade, são solicitados em-
pregos, recursos políticos e/ou fi nanceiros, dentre outros, ofertados
pelos patrões ou chefes políticos.
� O populismo, caracterizado pelo contato direto entre o líder caris-
mático e a massa urbana tem como principal mecanismo de governo
um sistema de políticas ou métodos para a atração das classes sociais
de baixo poder aquisitivo, como forma de angariar votos e prestígio.
� O fi siologismo – está intrinsecamente ligado à corrupção política e
refere-se a uma forma de relação de poder político em que as ações
políticas e decisões são tomadas em troca de favores, favorecimentos
e outros benefícios e interesses individuais.
� O nepotismo, termo utilizado para designar o favorecimento de pa-
rentes em detrimento de pessoas mais qualifi cadas, especialmente
no que diz respeito à nomeação ou elevação de cargos.
� O estatismo, defi nido como a tendência de se considerar o Estado
como o ordenador da sociedade e considerado como a principal
marca no relacionamento entre Estado e sociedade no contexto do
patrimonialismo brasileiro.
� O centralismo, que é um sistema de organização que leva à cen-
tralização das decisões e da ação, consistindo num tipo de organi-
zação política estruturalmente centralizada em que seu principal
alicerce é o estamento burocrático – segmento social encarregado
de assegurar o império do poder mediante o controle de todos os
domínios da vida social.
Unidade 3 Introdução à Gestão Pública70
Unidade 3 Introdução à Gestão Pública 71
Com o advento do capitalismo e da democracia, houve a necessidade da 
adoção de um novo paradigma capaz de combater o nepotismo e a corrupção e 
proteger o patrimônio público contra privatização do Estado. Esse cenário impõe 
à Administração Pública, a necessidade de desenvolver um tipo de administração 
que procure distinguir não apenas o político e o administrador público, mas 
também a separação entre o que é privado e o que é público (BRESSER PEREIRA; 
SPINK, 2006). Assim, surge a Administração Pública Burocrática, que estudare-
mos na seção seguinte.
Administração Pública Burocrática
A Revolução Industrial e o surgimento do Estado liberal contribuíram para 
uma nova ótica sobre o papel do Estado, dando espaço ao surgimento do modelo 
burocrático, baseado na impessoalidade, no profi ssionalismo e na racionalida-
de. Esse modelo foi uma resposta aos abusos e demais vícios experimentados 
pela Administração Pública. Disseminava-se uma ideia de desconfi ança prévia 
dos administradores por parte da sociedade, como uma reação ao modelo pa-
trimonialista. Por essa razão, propôs-se uma instauração do poder proveniente 
da autoridade racional-legal (baseado na razão e na lei), em que se garantisse a 
efetividade da contenção de abusos.
A Administração Pública Burocrática surge no Brasil na década de 1930, atra-
vés da criação, pelo governo de Getúlio Vargas, do Departamento Administrativo 
do Serviço Público (DASP), com a função de ser um agente modernizador dos 
processos administrativos, de acordo com o paradigma burocrático, promovendo 
a racionalidade e a efi ciência do aparelho do Estado. 
O DASP tinha como objetivo implantar critérios profi ssionais para o ingres-
so, a promoção e o desenvolvimento de carreira no serviço público através da 
formação de uma política de administração de pessoal baseada no sistema de 
mérito. Além disso, objetivava supervisionar a Administração Pública e fi xar o 
orçamento nacional vinculado ao planejamento.
A Administração Burocrática se destaca pela ideia de sua submissão ao direito, 
de racionalidade, de ponderação entre meios e fi ns e de precisão. A proposta é 
de realização de um controle rígido dos processos a priori, por exemplo, aque-
les referentes à admissão de pessoal e às contratações a serem realizadas pelo 
poder público, baseando-se nos princípios da profi ssionalização, da carreira, 
da hierarquia, da impessoalidade e do formalismo (BRASIL, 1995).
Em relação à profi ssionalização, opõe-se ao nepotismo, que caracterizava 
o modelo patrimonialista. Pode-se dizer que, de acordo com o modelo burocrá-
tico, é atribuído um grande valor ao mérito do funcionário (meritocracia), os
quais chegam ao cargo por meio de competição e ascensão profi ssional baseada
em critérios de experiência e desempenho. São atributos do profi ssionalismo o
trabalho remunerado e a divisão racional de tarefas. Outra característica que diz
Leitura complementar
Unidade 3 Introdução à Gestão Pública72
respeito tanto ao princípio da profi ssionalização como ao da impessoalidade é a 
separação das propriedades pública e privada e dos ambientes de vida pessoal 
e de trabalho. Ainda no que diz respeito ao profi ssionalismo, pode-se dizer que 
o modelo burocrático acolhe a ideia taylorista (estudada na segunda unidade
do nosso livro) de maximizar o rendimento funcional através da separação das
funções de planejamento e execução de tarefas.
A impessoalidade signifi ca que os cargos pertencem à organização, e não 
às pessoas que os estão ocupando. Consequentemente, evita-se a apropriação 
individual do poder, a obtenção de benefícios em função da posição ocupada 
pelo profi ssional.
A formalidade diz respeito à imposição de deveres e responsabilidades aos 
servidores públicos, à existência de uma hierarquia administrativa, aos proce-
dimentos administrativos (documentados de forma escrita), à formalização de 
processos decisórios e das comunicações internas e externas (SECHI, 2009). A 
formalidade tem como objetivo garantir a continuidade do trabalho e a padroni-
zação dos serviços prestados, evitando assim a discricionariedade.
Observa-se que o modelo burocrático caracteriza-se por uma ideia de Admi-
nistração submissa à lei, a ser exercida levando-se em conta elevados padrões de 
conduta moral. O objetivo que norteia esse pensamentoé o de defesa do interesse 
público, através de um conceito de integridade, com a redução da corrupção e 
maximização da democracia.
Apesar de o modelo burocrático ser funcional para controlar a corrupção, que 
era o principal objetivo proposto quando de sua criação, a extrema racionalidade 
e o excesso de regulamentos do sistema acabaram por ocasionar efeitos negativos, 
como a lentidão de processos e a redução de efi ciência.
Assista ao vídeo sobre Administração Pública Burocrática, no qual 
são apresentadas ideias simples que permitem uma boa compreensão 
do que estamos falando.
<http://www.youtube.com/watch?v=mAmaaktSTTU>
Ainda hoje, a palavra burocracia é usada de forma pejorativa para designar 
gargalos e lentidão de procedimentos, caracterizados pelo extremo formalismo, 
acabando por comprometer a efi ciência da ação administrativa. Assim, várias 
são as críticas feitas ao modelo, entre as quais são citadas: desmotivação dos 
funcionários, resistência às mudanças, abuso da senioridade como critério de 
Unidade 3 Introdução à Gestão Pública 73
ascensão profi ssional e a grande separação entre o cidadão e o funcionalismo 
público, que acaba por não atender às necessidades e aos anseios dos usuários 
principais de seus serviços.
Entretanto, Ferreira (1999) considera que o trabalho de Max Weber não 
pode ser considerado o criador de todas as mazelas da Administração Pública 
Burocrática. Ao contrário, esse modelo contribuiu signifi cativamente na fase 
de estruturação dos governos, quando buscou racionalizar as ações gover-
namentais, criando princípios que foram considerados válidos. Além disso, 
o desenvolvimento do modelo burocrático se deu em condições em que se
destacava uma sociedade de ritmo mais lento e mudanças menos frequentes.
Assim, na sua época, os governos burocráticos foram capazes de grandes re-
alizações, mas, ao longo do tempo, se afastaram de sua missão, tornando-se
inefi cientes e funcionando com desperdício.
Para Bresser Pereira (1997), a decadência da Administração Pública Burocrá-
tica começou ainda no Regime Militar. Embora tenha valorizado importantes 
mecanismos, como a instituição do concurso público e treinamentos sistemáticos, 
a Administração Burocrática não adotou uma política de recursos humanos que 
suprisse a necessidade do Estado. Além disso, esse modelo se mostrou inefi ciente 
quando o Estado foi assumindo um número crescente de serviços sociais e econô-
micos, como: a educação, a saúde, a cultura, a previdência e a assistência social, 
a pesquisa científi ca, a regulação do sistema econômico interno e das relações 
econômicas internacionais, a estabilidade da moeda e do sistema fi nanceiro, a 
provisão de serviços públicos e de infraestrutura.
Assim, em resposta à expansão dessas funções econômicas e sociais do Es-
tado, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia, emerge na 
metade do século XX, a Administração Pública Gerencial (BRESSER PEREIRA; 
SPINK, 2001), que estudaremos na seção seguinte. Antes, porém, você deverá 
realizar a seguinte atividade.
Unidade 3 Introdução à Gestão Pública74
Administração Pública Gerencial
A partir da crise do modelo burocrático, apontada na seção anterior, junta-
mente com outros fatores, como a globalização da economia, a nova dinâmica 
do mercado, a crise fi scal do Estado e o cada vez maior distanciamento entre as 
decisões da Administração e os interesses dos administrados, passou-se a eviden-
ciar a necessidade de um modelo que propusesse a estruturação e a gestão da 
Administração Pública, baseado em valores de efi ciência, efi cácia e efetividade.
Na segunda metade do século XX, como resposta à ampliação das funções eco-
nômicas e sociais do Estado, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização, foi 
emergindo um novo modelo de Administração Pública, a chamada Administração 
Gerencial, ou nova Gestão Pública (BRESSER PEREIRA, 2001). Esse modelo tem 
como base a efi ciência e a qualidade na prestação de serviços públicos, além da 
redução de custos. Parte-se do pressuposto de que todo desempenho pode ser 
medido focando-se os resultados – que devem ser mensurados em comparação 
com as expectativas – e o cidadão benefi ciário, ou cidadão cliente. A ideia de 
avaliação de desempenho, entre outros princípios norteadores da Administração 
Pública Gerencial, teve como inspiração o uso de práticas de gestão provenientes 
da administração privada. Contudo, deve-se levar em conta certas diferenças, 
como o objetivo (de lucro, no caso das organizações privadas, e da realização 
do interesse público, no caso da Administração Pública) e a origem das receitas.
É importante salientar que nenhum modelo de administração rompe totalmen-
te com os preceitos do anterior, havendo sempre uma continuidade, sem que o 
modelo precedente seja abandonado. No caso da transição do modelo burocrático 
para o gerencial, houve um certo rompimento, mas foram conservados, de forma 
fl exibilizada, alguns princípios, como admissão por critérios de mérito, sistema 
estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação de desempenho 
e o treinamento (BRASIL, 1995).
Contudo, a principal mudança refere-se à forma de controle, que antes era 
realizado a priori e focava-se nos processos, passando a concentrar-se nos resul-
tados e a ser feito a posteriori. Também, observa-se uma evolução no sentido de 
interesse público. Enquanto no modelo burocrático o interesse público acabava-
-se misturando ao próprio interesse do aparato do Estado, no modelo gerencial
o interesse público passa a ter como foco o atendimento das necessidades do
cidadão, contribuinte de impostos e destinatário dos serviços públicos.
A primeira iniciativa do governo brasileiro na busca pela Administração Geren-
cial foi a criação, em 1995, do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. 
O plano foi elaborado pelo então Ministro da Administração Federal e Reforma 
do Estado, Senhor Luiz Carlos Bresser Pereira, contendo um conjunto de ações 
inerentes ao que foi chamado de “processo de reconstrução do Estado”. 
Um de seus principais objetivos era “modernizar e aumentar a efi ciência dos 
governos da União, dos Estados e municípios, bem como contribuir para o ajus-
te fi scal destes, sugerindo enxugamentos de quadros de pessoal em excesso, a 
Unidade 3 Introdução à Gestão Pública 75
fi xação de tetos de remuneração para servidores públicos e mudanças nas regras 
inerentes à aposentadoria e à previdência” (JUNQUILHO, 2011, p. 140). 
Neste cenário, a Administração Pública Gerencial passou a defender caracte-
rísticas, tais como (JUNQUILHO, 2011):
� A profi ssionalização dos servidores públicos;
� A busca de controle de resultados por meio de indicadores de
desempenho;
� A descentralização administrativa;
� A utilização de técnicas de gestão consagradas no setor privado da
economia, como a satisfação do cidadão-cliente, a melhoria contínua,
a fl exibilização de rotinas e procedimentos operacionais, a maior
participação dos servidores nos processos decisórios; a valorização
do gerente no lugar do administrador burocrático, dentre outras
ferramentas;
� A utilização mais racional de recursos públicos.
No seio da Administração Pública Gerencial, Lima (2007) faz um relato da tra-
jetória dos programas criados pelo governo brasileiro em busca da consolidação 
de um processo de Gestão Pública mais dinâmico e adequado aos novos tempos. 
Os programas são: Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade (PBQP); 
Qualidade e Participação na Administração Pública (QPAP); Qualidade no Servi-
ço Público (PQSP) e o Programa de Excelência na Gestão Pública (GesPública).
O PBQP foi criado em 1990 pelo governo brasileiro com a fi nalidade de sensi-
bilizar o setor produtivo nacional para o desafi o de um mundo em mudança, mais 
competitivo e mais exigente. O foco da qualidade na Administração Pública nesse 
período foi a mobilização dos servidores e na análise e melhoria de processos, 
com uso intensivo das ferramentas da qualidade. No entanto,o programa não 
surtiu os efeitos desejados, causando indiferença da alta Administração Pública 
que não proibia o desenvolvimento das ações, mas também não demandava por 
elas nem pelos seus resultados. 
Em 1995, a gestão pela qualidade na Administração Pública passou por uma 
revisão muito importante, em função das novas diretrizes para uma reforma da 
Administração Pública estabelecida no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do 
Estado, segundo o qual as estratégias devem ser realizadas em três dimensões: 
institucional-legal, cultural e gerencial. 
Unidade 3 Introdução à Gestão Pública76
Na dimensão institucional-legal, o programa não difere muito das reformas 
administrativas ocorridas no passado. Apesar de propor novos modelos de insti-
tuições públicas (as agências executivas e as organizações sociais), esta dimensão 
nada acrescentou em termos de transformação. Conforme afi rma Lima (2007, p. 
34), “a história da administração pública é testemunha de que não se resolvem 
problemas criando e extinguindo órgãos”.
Em relação à dimensão cultural e gerencial, o plano trouxe uma proposta de 
mudança, como a transformação de atitudes e o estabelecimento de novos refe-
renciais da boa gestão pública, entre eles, o resultado e a satisfação do cidadão-
-usuário dos serviços públicos.
Na época do referido Plano Diretor, foi lançado o QPAP, com foco no sistema 
de gestão. Foi criada uma logomarca para o programa, utilizada nas ações de 
divulgação e marketing, contribuindo para a construção de um símbolo positivo 
para o programa e, principalmente, para a Administração Pública.
Para apoiar o programa na sensibilização e preparação das organizações 
para adesão, foi constituída uma rede de consultores que atuam de forma 
voluntária e sem remuneração. Esses consultores são servidores públicos 
especialistas em alguma área da Gestão pela Qualidade e conhecedores da 
Administração Pública que se dispõem a trabalharem como facilitadores e 
multiplicadores do Programa QPAP. 
Em março de 1998, foi lançado o Prêmio Qualidade do Governo Federal 
(PQGF) como forma de reconhecer e premiar as organizações que demonstras-
sem bom desempenho gerencial e organizacional de acordo com os parâmetros 
estabelecidos pelos critérios de excelência na Gestão Pública. No fi nal de 2001, 
o programa contava com aproximadamente 1.000 adesões e estava representado
em 20 Estados da Federação por seus núcleos regionais e por sua Rede Nacional
de Consultores ad hoc.
O programa passou por algumas reformulações e, em fevereiro de 2005, foi 
instituído o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – GesPú-
blica, baseado no pressuposto de que 
o desafi o do Estado e dos sucessivos governos que o colocam em movimento
é, antes de tudo, um desafi o de natureza gerencial, pois quanto maiores
forem as demandas sociais e menores os recursos para atendê-las, mais
capacidade de gestão será exigida (LIMA, 2007, p. 49).
Para fi nalizar a abordagem sobre a nova Gestão Pública, transcrevemos 
partes do texto publicado no Anexo 6 – Choques de gestão na Administração 
Pública – do livro de Matias-Pereira (2012).
Unidade 3 Introdução à Gestão Pública 77
O debate sobre a necessidade de se modernizar as administrações 
públicas no Brasil, com vistas a elevar a qualidade dos serviços públicos 
ofertados à sociedade, começou a ganhar espaço em meados da década 
de 1990, na elaboração do Plano Diretor de Reforma do Estado (MARE). 
Desde aquela época havia uma percepção que o grande desafi o do setor 
público brasileiro era de natureza gerencial. O principal objetivo era 
defi nir um modelo de gestão pública que fosse voltado para resultados e 
que satisfi zesse os cidadãos. Decorrida mais de uma década, verifi ca-se 
que as mudanças gerenciais e os resultados obtidos pelas administrações 
públicas no país fi caram abaixo das expectativas.
Observa-se que tem sido uma prática comum dos governantes brasi-
leiros, nos últimos anos, adotar inúmeras medidas pontuais na busca de 
melhorar o desempenho do governo e da administração pública no país. 
Nesse sentido, são orientadas ações para reduzir a burocracia no serviço 
público, simplifi car o atendimento ao cidadão e melhorar o desempenho 
da administração, implantação da gestão por resultados no serviço pú-
blico, com incentivos aos órgãos e aos servidores que cumprirem metas 
de desempenho, entre outras.
Diante desse cenário, formulamos a seguinte pergunta: as medidas 
pontuais adotadas são sufi cientes para melhorar o desempenho da ad-
ministração pública? A resposta é não. A adoção de ações pontuais na 
administração pública, conforme evidenciados na literatura, indicadores 
sociais e nas pesquisas de opinião pública, apenas ameniza o problema 
em áreas específi cas do Estado. Nesse sentido, torna-se relevante fazer 
algumas considerações a respeito da difícil tarefa de governar num con-
texto onde as pressões da sociedade são crescentes, exigindo serviços 
públicos de qualidade, com custos menores e transparência na gestão.
[...]
Observa-se que o governo Lula (2003-2010), no esforço de construir 
uma base parlamentar de apoio, promoveu uma forte politização da 
administração pública direta e indireta, o que tem contribuído para 
prejudicar o desempenho governamental. As difi culdades que o gover-
no Lula encontrou para avançar adequadamente em diversos projetos 
e ações prioritárias do seu governo, como por exemplo, a implementa-
ção do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), evidencia que 
tomar decisões corretas e de forma intempestiva, principalmente sobre 
assuntos técnicos, requer uma administração pública profi ssional, bem 
remunerada, treinada de forma contínua, e com legitimidade junto à 
sociedade. Em que pese o esforço do governo Dilma Roussef (2011-2013) 
de combater a corrupção, verifi ca-se que a política de loteamento dos 
ministérios, secretarias e empresas públicas para os partidos políticas 
da base do governo continua em vigor, ou seja, a politização da admi-
Unidade 3 Introdução à Gestão Pública78
nistração pública direta e indireta adotada no governo Lula – no qual 
os critérios de competência técnica e reputação ilibada para ocupação 
desses cargos fi cou em segundo plano –, não foi alterada.
A construção de um Estado moderno e inteligente, menos burocrático 
e que incentive a competitividade passa pelo aprofundamento da refor-
ma do Estado. Para que isso ocorra, é preciso haver esforço e vontade 
política do governo para realizar a denominada “reforma-mãe”, ou seja, 
a reforma da administração pública, que diante de sua envergadura 
e complexidade precisa ser discutida intensamente pelo parlamento e 
pela sociedade civil, visto se tratar de uma reforma de longo prazo, que 
interessa a toda sociedade brasileira.
Fonte: Texto extraído de Matias-Pereira (2012, p. 283-285).
Na próxima unidade do nosso livro, abordaremos os princípios e os funda-
mentos do GesPública, bem como as ferramentas utilizadas pelo programa para 
o gerenciamento das organizações públicas.
Como atividade desta seção, indicamos a leitura de um caso sobre a adoção
de boas práticas gerenciais na Policia Militar de São Paulo. Em seguida, você 
deverá responder às questões. Eis o relato:
Unidade 3 Introdução à Gestão Pública 79
Nos últimos dez anos, a Polícia Militar (PM) do Estado de São Paulo tem 
posto em prática um conjunto de ações para modernizar e aperfeiçoar 
o atendimento policial. Com essas ações, procura responder à demanda
crescente da população por um desempenho mais efi caz no combate à
criminalidade e, ao mesmo tempo, valorizar a imagem da corporação.
A principal estratégia escolhida foi aproximar-se da sociedade e integrá-
-la na busca de soluções para os problemas de segurança. A criação do
programa de qualidade total foi uma das medidas adotadas. O tenente-
-coronel Renato Aldarvis, da 6ª Seção do Estado-maior da Polícia Mili-
tar, órgão do Comando Geral que administra o programa de qualidade,
explica: “a qualidade total aporta ferramentas que permitemmedir a
gestão, de forma objetiva e contínua”.
No Brasil, as metodologias de gestão da qualidade ganharam espaço
no início da década de 90, com o lançamento do Programa Nacional de
Qualidade e Produtividade. Na esfera federal, a gestão da qualidade era
mencionada como instrumento de modernização do Estado no plano
de reforma do Ministério da Administração e Reforma do Estado. Em
1995, surgiu o Programa Permanente de Qualidade e Produtividade no
Serviço Público do Estado de São Paulo.
Mudança cultural
O passo inicial para o programa de qualidade na Polícia Militar foi dado 
em 1995, por meio de um convênio com o Serviço de Apoio à Peque-
na e Média Empresa (Sebrae) para realizar treinamentos. Em 1996, o 
programa foi ofi cialmente implantado. No ano seguinte, já estava em 
andamento o sistema de avaliação de desempenho profi ssional. 
“Ofi ciais e sua tropa sentaram-se frente a frente para falar sobre suas 
atuações e seus problemas. Foi uma grande mudança cultural”, afi rma 
o tenente Vagner Rodrigues Robiatti, da 6ª Seção do Estado-maior. Se-
mestralmente, passaram a ser avaliados os seguintes aspectos: grau de
responsabilidade, iniciativa para o trabalho, capacitação profi ssional,
grau de motivação para o trabalho, disciplina, controle emocional, re-
lacionamento interpessoal, grau de tenacidade, capacidade de trabalho
em equipe, produtividade, saúde física e mental, e sociabilidade. “Des-
de então, o policial e seu superior estabelecem metas de desempenho,
cujo atingimento é cobrado no semestre seguinte”, esclarece o tenente-
-coronel Aldarvis.
Para disseminar a cultura da qualidade, vários cursos foram ministrados a
partir de 1997. A disciplina Gestão da Qualidade foi incorporada ao currí-
culo de formação e aperfeiçoamento da corporação. “Podemos afi rmar que,
agora, em todas as organizações da PM existe um profi ssional técnico capaz
Unidade 3 Introdução à Gestão Pública80
de assessorar os comandos na condução de projetos voltados ao aperfei-
çoamento administrativo e operacional”, afi rma o major David Antonio de 
Godoy, da 6ª Seção do Estado-maior. 
Novas práticas de trabalho foram introduzidas no caminho de uma 
gerência participativa. Um exemplo de mecanismo de participação é 
a caixa de sugestões. “Qualquer policial pode depositar na caixa uma 
sugestão ou uma crítica. Mensalmente, as contribuições são analisadas 
por uma comissão integrada por policiais de diversos níveis hierárquicos. 
Nem todas as sugestões são acolhidas, mas nenhuma pode fi car sem 
resposta”, esclarece o tenente-coronel Aldarvis.
Em junho de 2000, todas as unidades iniciaram o Programa 5S (senso 
de utilização, senso de organização, senso de limpeza, senso de saúde, 
senso de autodisciplina), cujo objetivo é melhorar o ambiente de traba-
lho e elevar a auto-estima do policial. 
No mesmo ano, foi editado o Manual de Padronização dos Serviços da 
PM e, em 2002, a Polícia iniciou os treinamentos para a efetiva aplicação 
de procedimentos operacionais-padrão. Hoje, um guia em CD fornece 
orientações aos policiais militares sobre como agir diante das mais bási-
cas situações profi ssionais. O tenente-coronel Aldarvis relembra: “Quan-
do iniciamos o trabalho, identifi camos, por exemplo, diversas maneiras 
diferentes de algemar uma pessoa. Agora existe um único procedimento-
-padrão para isso. Não podemos contar com o chamado ‘bom senso’ do
profi ssional para realizar uma tarefa. Esta é uma noção vaga, subjetiva”.
A padronização dos procedimentos visa a reduzir ao máximo os erros
operacionais e assegura legitimidade às ações profi ssionais.
Os conceitos da qualidade trouxeram um novo modo de olhar a pres-
tação do serviço público. Mas todos admitem que essas mudanças re-
presentam um amplo processo de aculturamento, e que os resultados
virão lentamente.
Certifi cação e premiação
Dentre as iniciativas para disseminar a qualidade total na PM, a mais 
abrangente é a elaboração, em 2001, de critérios de avaliação da gestão, 
baseados no Prêmio Nacional da Qualidade, e a criação do Prêmio Polícia 
Militar da Qualidade.
Podem concorrer ao Prêmio - que inclui certifi cações em três categorias: 
ouro, prata e bronze - todas as organizações policiais militares (OPM) 
do Estado. São cerca de 180, entre unidades operacionais e administra-
tivas. O atendimento aos critérios de certifi cação sinaliza o esforço por 
alcançar níveis de excelência na gestão, mas cada organização pode 
seguir o seu ritmo. Em 2001, ano da primeira edição do Prêmio, foram 23 
Unidade 3 Introdução à Gestão Pública 81
candidatas. Em 2002, participaram 35 organizações. Já no ano passado, 
o número subiu para 51 unidades envolvidas na competição. Estima-se
que neste ano o número de candidatas cresça no mesmo ritmo.
Desde a instituição da certifi cação, quinze OPM foram premiadas, três
com grau prata e as demais com grau bronze. Em 2001, a Polícia Militar
teve suas iniciativas na área da qualidade reconhecidas pela Internatio-
nal Quality Service ao receber o Prêmio Quality.
Competência administrativa
O Centro de Despesa de Pessoal (CDP) é o órgão responsável por pla-
nejar, controlar, executar e fi scalizar todo o processamento da folha de 
pagamento da Polícia Militar, que conta com mais de 92 mil policiais 
na ativa e 37 mil inativos. São processados valores totais que giram em 
torno de R$ 240 milhões. Distribuídas por todo o Estado, 640 unidades 
enviam as informações que serão processadas: folgas, tempo de serviço e 
informações individuais que precisam estar disponíveis no tempo certo, 
mensalmente e na forma correta.
Com a implantação do programa de qualidade, a partir de 1999, a uni-
dade recebeu investimentos para serem injetados em programas de mo-
dernização tecnológica e capacitação de pessoal. Dentre as OPM do país, 
o CDP do Estado de São Paulo é o pioneiro na certifi cação ISO 9001, da
Fundação Carlos Alberto Vanzolini, recebida em 2001. Em 2002, recebeu
o grau bronze e, em 2003, o prata, do Prêmio da Qualidade da Polícia
Militar.
Uma das mais importantes mudanças foi o estabelecimento de canais de
comunicação mais efi cientes com o público interno. Policiais e pensio-
nistas têm acesso via Internet às informações sobre seus vencimentos, e
os recibos dos inativos passaram a ser enviados para as suas residências.
O CDP é vinculado à Diretoria de Pessoal, que em 2003 também recebeu
a certifi cação ISO 9001.
A qualidade vai para a rua
No interior do Estado, encontram-se bons exemplos de resultados 
operacionais positivos obtidos com a aplicação das ferramentas da 
qualidade na operação policial. É o caso do Comando de Policiamento 
do Interior – Região IV (CPI-IV), que engloba as regiões administra-
tivas de Bauru, Marília e Presidente Prudente, com 143 municípios, 
2,6 milhões de habitantes e nove batalhões.
O Comando priorizou um programa de valorização do policial. Aten-
dimentos médico e odontológico foram melhorados, e campanhas pre-
Unidade 3 Introdução à Gestão Pública82
ventivas foram intensifi cadas. Além disso, psicóloga e assistente social 
passaram a desenvolver um trabalho de apoio ao policial. Reformas nos 
vestiários e nas acomodações também foram providenciadas. “Visito 
todas as bases e quero ver em que condições os homens estão trabalhan-
do. Nos detalhes fazemos a diferença”, informa o comandante, coronel 
Elizeu Eclair Teixeira Borges.
Subordinado ao Comando de Policiamento do Interior - Região IV está 
o 4º Batalhão da Polícia Militar do Interior, de Bauru. A unidade con-
quistou a categoria prata em dois concursos da qualidade da gestão: no
Prêmio Paulista de Excelência da Gestão e no Prêmio Polícia Militar da
Qualidade. O Batalhão tem duas companhias, cada uma responsável
por três bases comunitárias. Um tenente é responsável por cada base.
“O policial não é responsável por seu turno de serviço, mas por sua
área. Adotamos o conceito de responsabilidade territorial”, comenta o
tenente-coronel José Alexandre Cintra Borin.
Para isso, foi criado o programa “Personalizando a Emergência”, em que
um sargento é apresentadoà população como o agente de segurança
daquela área. Um jornal local imprimiu mais de 100 mil folhetos com
informações sobre os serviços prestados e disponíveis ao usuário. Esses
folhetos trazem a fotografi a do supervisor da respectiva área, persona-
lizando o chefe de polícia local e tornando-o conhecido dos cidadãos
do bairro.
Destaque na cidade de São Paulo
O comando do 13º Batalhão da PM Metropolitano, grau bronze no 
Prêmio Polícia Militar da Qualidade em 2003, também reconhece os 
benefícios da gestão da qualidade. A comandante do Batalhão, tenente-
-coronel Ângela Di Márzio Godoy Vasconcellos, e a subcomandante,
major Marlene Ferreira, consideram que o programa permitiu quebrar
uma série de barreiras. Talvez a principal delas tenha sido o receio de
medir resultados e ser cobrado por isso.
Atualmente, a Polícia Militar dispõe de dados de grande valor para pla-
nejar as ações de combate e prevenção ao crime. É o caso do Infocrim:
“As informações regionalizadas signifi cam muito para nós. É a partir
delas que tomamos decisões estratégicas. Qualidade também é usar bem
o que se tem à disposição”, informa a comandante. De fato, o policia-
mento da área atendida pelo 13º Batalhão, que tem quatro companhias,
requer grande habilidade estratégica. Em pouco menos de 15 quilôme-
tros quadrados, estão os bairros do Bom Retiro, Higienópolis, parte de
Santa Cecília, Campos Elíseos, Pari, Canindé, parte do Brás e do Belém.
A área inclui a Pinacoteca do Estado, a Sala São Paulo, o Museu de Arte
Unidade 3 Introdução à Gestão Pública 83
Sacra, a Estação da Luz, além de região de intenso movimento comer-
cial, como a rua José Paulino e imediações. Estão abrangidas também 
a favela do Gato, às margens do rio Tamanduateí, a favela do Moinho, 
entre as linhas férreas da CPTM, e a favela da Piscina, atrás do Estádio 
do Canindé. São cerca de 150 mil residentes e uma população fl utuante 
de mais de 500 mil pessoas, diariamente.
O comandante da 1ª Companhia, capitão João Carlos Pelissari, explica 
que a PM organiza eventos nas favelas, durante os quais os moradores 
têm acesso a vacinas, podem requisitar documentos, participam de ce-
rimônias de casamento. Para a população das favelas, procura-se aliar a 
repressão e a prevenção ao crime à disponibilização de serviços públicos. 
Para conquistar a confi ança da população (e assim ter mais sucesso 
em ações de prevenção), o policial identifi ca-se com um prestador de 
serviços e busca integrar-se na comunidade.
Outras áreas são caracterizadas pela diversidade étnica. Em alguns dos 
bairros policiados pelo 13º Batalhão, moram e trabalham imigrantes 
ou descendentes de imigrantes judeus, gregos, armênios, coreanos e 
bolivianos. É preciso reconhecer as diferenças e trabalhar com elas. O 
capitão cita o exemplo da comunidade coreana. Por serem imigrantes 
recentes, ignoram serviços tradicionais de atendimento. “Percebemos 
que os números 190 e o 0800 15 63 15, do Disque Denúncia, eram pouco 
conhecidos. Agora passarão a ser divulgados no jornal da comunidade, 
editado em coreano”, explica o capitão.
Legitimação
Indagado sobre os resultados que a Polícia Militar espera obter no futuro 
com o programa de qualidade, o tenente-coronel Aldarvis resume: “a 
partir das premiações, poderemos identifi car e incorporar novas práticas 
de gestão, que contribuam efetivamente para a obtenção de melhores 
resultados. São os bons resultados que legitimam o programa”. Ele cita 
ainda a importância de as OPM participarem de concursos externos de 
qualidade, com o objetivo de assegurar a credibilidade das iniciativas 
junto à sociedade. “Nossa intenção é, gradativamente, sedimentar um 
Modelo gerencial focado em resultados”, sintetiza.
Fonte: <http://www.revista.fundap.sp.gov.br/revista1/gest_qualid_PM.htm>. Acesso em: 19 jan. 2013.
Unidade 3 Introdução à Gestão Pública84
Resumo
Unidade 3 Introdução à Gestão Pública 85
Nesta terceira unidade, estudamos a noção da Administração 
vinculada à ideia de prática social. Com isso, entendemos a 
importância da Gestão Pública incorporar em suas práticas as três 
perspectivas analisadas: a técnica, a política e a crítica. Em seguida, 
conhecemos as características das principais transformações 
ocorridas na Administração Pública brasileira, incluindo a abordagem 
patrimonialista, a burocrática e a gerencial. Finalmente, estudamos as 
características da chamada nova gestão pública, que pretende adotar 
princípios de gestão até então utilizados somente no setor privado.
Unidade 3 Introdução à Gestão Pública86
Referências
BRASIL. Ministério da Administração e Reforma do Estado. Plano diretor da 
reforma administrativa do aparelho do Estado. Brasilia: MARE, 1995.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Gestão. 
Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – GesPública; Prêmio 
Nacional da Gestão Pública – PQGF; Documento de Referência; Fórum Nacional 
2008/2009 / Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Subsecretaria de 
Planejamento, Orçamento e Gestão. Brasília: MP; SEGES, 2009.
BRESSER PEREIRA, L. C. Reforma da nova gestão pública: agora na agenda da 
América Latina. Revista do Serviço Público, Brasília, v. 53, n. 1, p. 5-27, jan./
mar. 2002.
BRESSER PEREIRA, L. C.; SPINK, Peter (Coord.). Reforma do estado e adminis-
tração pública gerencial. 6. ed. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 2006.
FADUL, Elvia; SOUZA, Antonio Ricardo de. Analisando a interface entre o ge-
rencialismo, a criação das agências reguladoras e a inovação institucional. In: 
ENCONTRO DA ANPAD, 30., 2006, Salvador, Bahia. Anais... Salvador, 2006. 
CD-ROM.
FAORO, Raymundo. Os donos do poder: formação do patronato político brasi-
leiro. 3. ed. São Paulo: Globo, 2001.
GONÇALVES, Andréa de Oliveira; BILHIM, João Abreu de Faria (Org.). Casos de 
ensino em Administração Pública – Brasil – Portugal. São Paulo: Atlas, 2012.
JUNQUILHO, Gelson Silva. Teorias da administração pública. Florianópolis: 
Departamento de Ciências da Administração / UFSC; Brasília: CAPES: UAB, 2010.
LIMA, Paulo Daniel Barreto. A excelência na gestão pública: a trajetória e a 
estratégia do GESPÚBLICA. Rio de Janeiro: Qualitymark, 2007.
MATIAS-PEREIRA, José. Manual de gestão pública contemporânea. 4. ed. rev. 
atual. São Paulo: Atlas, 2012.
REED, M. Sociologia da gestão. 1. ed. Lisboa: Celts, 1997. p. 147. 
SECCHI, Leonardo. Modelos organizacionais e reformas da Administração Públi-
ca. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 43, n. 2, mar./abr. 2009.
Anotações
Unidade 3 Introdução à Gestão Pública 87
Anotações
Unidade 3 Introdução à Gestão Pública88
Ferramentas do GesPública
4
Unidade
1
2
Unidade 4 Introdução à Gestão Pública 91
Apresentação
Caro estudante,
Nesta quarta unidade vamos conhecer as ferramentas do GesPública. Hoje 
essas ferramentas são utilizadas por várias organizações que buscam a excelência 
em sua gestão. Inicialmente, serão estudados os fundamentos e princípios do 
GesPública e, em seguida, as ferramentas intituladas Carta de Serviços, Avaliação 
Continuada, Simplifi cação de Processos e Pesquisa de Satisfação.
Objetivos
Reconhecer o modelo de excelência na gestão 
pública – o GesPública;
Identifi car as ferramentas utilizadas no GesPública 
–Carta de Serviços, Avaliação Continuada, Sim-
plifi cação de Processos e Pesquisa de Satisfação.
Princípios constitucionais
Bases do MEGP
Modelo de Gestão Pública
(critérios de excelência)
Fundamentos
Unidade 4 Introdução à Gestão Pública 93
O modelo de excelência na 
gestão pública – GesPública
A
ssim como ocorre nas organizações privadas, cabe ao gestor público ter 
como meta a excelência da gestão da organização que está sob o seu co-
mando. Observe, conforme já estudamos em unidades anteriores, que essa 
organização é mais ampla do que quando estamos tratando de uma organização 
privada. Ela pode ser o País, o Estado, o Município, ou uma unidade administra-
tiva do governo. O gestor público “representa o Estado, eo Estado representa os 
princípios legais que norteiam os valores essenciais para manutenção do Estado 
de Direito, da convivência social justa, pacífi ca” (KAANANE; FIEL FILHO; FER-
REIRA, 2010, p. 20). O agente público não difere dos demais indivíduos sociais, 
todos devem cumprir com suas obrigações legais. Isso signifi ca que o gestor 
público pode tomar conta de um pequeno almoxarifado, ou tomar conta de um 
país, com toda a sua complexidade econômica, social, educacional, etc. 
Princípios constitucionais
Os primeiros princípios de uma gestão pública estão na nossa Constituição 
Federal, no artigo 37. Eles são a base de sustentação do MEGP (Modelo de Ex-
celência na Gestão Pública). A Figura 1 irá acompanhar toda a nossa explicação 
sobre os princípios constitucionais, os fundamentos e os critérios de excelência 
do Modelo.
Figura 1 – O modelo de Gestão Pública
Adaptado de: Ministério do Planejamento (2009, apresentação ppt).
Leitura complementar
Unidade 4 Introdução à Gestão Pública94
Segundo o art. 37 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, 
“a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efi ciência” (BRASIL, 1988, 
pág. 24). Você poderá ver esses cinco princípios descritos a seguir.
A legalidade é a “estrita obediência à lei; nenhum resultado poderá ser 
considerado bom, nenhuma gestão poderá ser reconhecida como de excelência 
à revelia da lei” (BRASIL, 2008, p. 12). Lima (2007) esclarece que os gestores 
públicos devem buscar o apoio possível nas leis estabelecidas para melhorar a 
boa gestão e, por outro lado, buscar sugerir novas leis que apresentam obstáculos 
na melhoria da qualidade dos serviços prestados ao cidadão.
A impessoalidade é “não fazer acepção de pessoas. O tratamento diferenciado 
restringe-se apenas aos casos previstos em lei [...] Em se tratando de organização 
pública, todos os seus usuários são preferenciais, são pessoas muito importantes” 
(BRASIL, 2008, p. 12). Observamos que, nas empresas privadas, as práticas de 
gestão são utilizadas para fi delizar clientes, por exemplo, proporcionando-lhes 
identifi cação e tratamento diferenciado. No setor público, a não ser nos casos 
previstos em lei essas práticas seriam ilegais, discricionárias e antidemocráticas 
(LIMA, 2007).
A moralidade signifi ca “pautar a gestão pública por um código moral. Não 
se trata de ética (no sentido de princípios individuais, de foro íntimo), mas de 
princípios de aceitação pública” (BRASIL, 2008, p. 12). O princípio da moralidade 
é um preceito que obriga o homem a agir de acordo com a justiça e equidade, 
requerendo honestidade nos atos administrativos.
A respeito da ética e da moral, sugerimos que você assista à 
entrevista com Mário Sergio Cortella no programa do Jô Soares: 
<http://www.youtube.com/watch?v=LK91Ut7jJIM>. Ele esclarece de 
forma bem lúdica a questão da moral e da ética.
Leitura complementar
Unidade 4 Introdução à Gestão Pública 95
Quando a publicidade signifi ca “ser transparente, dar publicidade aos fatos e 
aos dados. Essa é uma forma efi caz de indução do controle social” (BRASIL, 2008, 
p. 12). Isso signifi ca que todos os atos e fatos da administração são públicos.
Sugerimos que você visite a página do Portal da Transparência do 
Governo Federal a seguir, lançado pela Controladoria Geral da União em 
novembro de 2004: http://www.portaltransparencia.gov.br/. O portal foi 
lançado com o objetivo de aumentar a transparência da gestão pública, 
permitindo que o cidadão acompanhe a utilização dos recursos públicos 
e exerça o seu papel de controlador social.
A efi ciência signifi ca “fazer o que precisa ser feito com o máximo de qua-
lidade ao menor custo possível. Não se trata de redução de custo de qualquer 
maneira, mas de buscar a melhor relação entre qualidade do serviço e qualidade 
do gasto” (BRASIL, 2008, p. 12). Em outras palavras, signifi ca utilizar da melhor 
maneira os recursos públicos, de forma a atender aos seus usuários. Sabemos que 
essa não é a realidade vislumbrada na maioria das nossas organizações. No en-
tanto, a profi ssionalização da gestão pública é um passo importante nesse sentido 
e o curso que você está fazendo é um exemplo de que a excelência é possível.
Fundamentos da gestão
Conforme visualizamos na Figura 1, os princípios constitucionais são o alicer-
ce de uma gestão pública de excelência. Além desse alicerce, o modelo precisa 
de “pilares de sustentação da casa”, que são os fundamentos. São eles: pensa-
mento sistêmico, aprendizado organizacional, cultura da inovação, liderança 
e constância de propósitos, orientação por processos e informações, visão de 
futuro, geração de valor, comprometimento com as pessoas, foco no cidadão e 
na sociedade, desenvolvimento de parcerias, responsabilidade social, controle 
social e gestão participativa. Vamos ver o que cada um desses fundamentos sig-
nifi cam? É importante salientar que, na prática, muitas vezes esses fundamentos 
estão presentes ao mesmo tempo em uma gestão pública. Mas, para efeito de 
compreensão dos signifi cados vamos explicar um por vez.
Unidade 4 Introdução à Gestão Pública96
Pensamento sistêmico é o “entendimento das relações de interdependência 
entre os diversos componentes de uma organização, bem como entre a orga-
nização e o ambiente externo, com foco na sociedade (BRASIL, 2008, p. 12)”. 
Como estudamos na segunda unidade do nosso livro, esse conceito teve origem 
na abordagem de sistemas, segundo a qual a organização pode ser considerada 
com um sistema orgânico, imerso num ambiente de informação e conhecimen-
to (interno e externo) com o qual precisa relacionar-se de forma harmônica e 
integrada (KWASNICKA, 2009).
O aprendizado organizacional compreende a “busca contínua e alcance de 
novos patamares de conhecimento, individuais e coletivos, por meio da per-
cepção, refl exão, avaliação e compartilhamento de informações e experiências” 
(BRASIL, 2008, p. 13). Essa é considerada uma estratégia poderosa para elevar 
a qualidade da gestão pública, pois ela é transversal a todos os processos e 
práticas. Como exemplo, podemos citar o momento em que a organização faz 
uma autoavaliação (ou avaliação externa) da forma como é feito o atendimento 
ao usuário de um determinado serviço. Nesse sentido, sugestões e melhorias 
podem ser incorporadas e novos processo podem ser criados com isso, de forma 
a proporcionar o atendimento aos usuários daquele serviço.
A cultura da inovação é defi nida como a “promoção de um ambiente favo-
rável à criatividade, à experimentação e à implementação de novas ideias que 
possam gerar um diferencial para a atuação da organização” (BRASIL, 2008, 
p. 13). Atualmente, as mudanças ocorrem de forma cada vez mais rápida e as
organizações precisam estar preparadas para acompanhar essa evolução. Daí, a
importância das organizações buscarem e desenvolverem continuamente ideias
originais e incorporando-as a seus processos, seus produtos e serviços, bem como
a seus relacionamentos com usuários, com fornecedores e com a sociedade.
A liderança é o “elemento promotor da gestão, responsável pela orientação, 
estímulo e comprometimento para o alcance e melhoria dos resultados organi-
zacionais e deve atuar de forma aberta, democrática, inspiradora e motivadora 
das pessoas, visando o desenvolvimento da cultura da excelência, a promoção 
de relações de qualidade e a proteção do interesse público” (BRASIL, 2008, pp. 
13-14). Para que o Modelo de Excelência de Gestão seja possível de ser colocado
em prática, é fundamental a participação pessoal, ativa e continuada de todos
que ocupam cargos administrativos, de forma a dar unidade de propósitos à
organização, incluindo a criação de um ambiente propício à inovação e ao aper-
feiçoamento constante.
A orientação por processos e informação se dá através da compreensão de 
que todas as atividades de uma organizaçãoestão relacionadas (ver o fundamen-
to de pensamento sistêmico) e atuam de forma interativa transformando insu-
mos (entradas) em produtos/serviços (saídas). Toda organização é uma grande 
coleção de processos, como diz Gonçalves (2000) em seu artigo: “As empresas 
são grandes coleções de processos”.
Leitura complementar
Unidade 4 Introdução à Gestão Pública 97
Sugerimos a leitura do artigo de José Ernesto Lima Gonçalves, que 
pode ser encontrado no link a seguir: <http://www.scielo.br/pdf/rae/
v40n1/v40n1a02.pdf>. O artigo, intitulado “As empresas são grandes 
coleções de processos”, oferece um quadro organizado de defi nições e 
aplicações para o conceito de processo empresarial.
A visão de futuro indica “o rumo de uma organização e a constância de 
propósitos que a mantém nesse rumo” (BRASIL, 2009, p. 15). Esse fundamento 
está diretamente relacionado à inovação, já estudado anteriormente. A gestão 
pública de excelência, preconizada pelo GesPública, é uma organização que 
tem no futuro desejado a inovação como fator preponderante de sucesso para 
obtenção dos resultados desejados pela sociedade.
A geração de valor signifi ca o “alcance de resultados consistentes, asseguran-
do o aumento de valor tangível e intangível de forma sustentada para as partes 
interessadas” (BRASIL, 2009, p. 15). Atualmente, essa geração de valor está 
dependendo cada vez mais do capital intelectual, que atualmente representa a 
maior parte do valor das organizações. 
O comprometimento com as pessoas signifi ca 
criar condições de melhoria da qualidade nas relações de trabalho, para 
que elas se realizem profi ssional e humanamente, maximizando seu desem-
penho por meio do comprometimento, de oportunidade para desenvolver 
competências e de empreender, com incentivo e reconhecimento (BRASIL, 
2008, p. 16). 
Sabemos que as pessoas fazem a diferença quando o assunto é o sucesso 
de uma organização e esse é considerado o princípio mais polêmico de toda a 
abordagem da gestão da qualidade, conforme afi rma Lima (2007). Segundo esse 
autor (2007, p. 78), “não se faz qualidade por decreto, porque não é possível 
mudar atitudes, estabelecendo e substituindo normas e regulamentos”. As pes-
soas precisam ser mobilizadas, envolvidas, conscientizadas e convencidas das 
vantagens de participar de processos de mudanças.
O cidadão e a sociedade são “os sujeitos de direitos e as organizações públi-
cas têm a obrigação de atender, com qualidade e presteza, às suas necessidades e 
às suas demandas, de forma regular e contínua” (BRASIL, 2008, p. 16). Esse é o 
foco principal do Modelo de Excelência na Gestão que busca romper os modelos 
patrimonialista e burocrático (estudados na terceira unidade) em busca de um 
Unidade 4 Introdução à Gestão Pública98
modelo gerencial voltado para atender às necessidades dos cidadãos-usuários 
e da sociedade.
O desenvolvimento de parcerias consiste em desenvolver “atividades conjun-
tamente com outras organizações com objetivos comuns, buscando o pleno uso 
das suas competências complementares para desenvolver sinergias” (BRASIL, 
2008, p. 16). É comum encontrarmos na mídia exemplos de parcerias fi rmadas 
entre organizações, sejam elas públicas ou privadas. Você lembra de alguma 
notícia nesse sentido? Se sim, anote-a no espaço a seguir para discutirmos no 
fórum da disciplina.
A responsabilidade social consiste na 
atuação voltada para assegurar às pessoas a condição de cidadania com 
garantia de acesso aos bens e serviços essenciais, e ao mesmo tempo tendo 
também como um dos princípios gerenciais e a preservação da biodiversida-
de e dos ecossistemas naturais, potencializando a capacidade das gerações 
futuras de atender suas próprias necessidades (BRASIL, 2008, p. 17). 
É importante observar que a responsabilidade social de uma organização 
pública vai além do seu objetivo regimental. Um exemplo é a preocupação com o 
meio ambiente que hoje é comum encontrarmos em várias organizações, inclusi-
ve com atitudes simples, como reciclagem de lixo e de cartuchos descartáveis, etc.
O último fundamento da base de sustentação do modelo é o controle social 
que é entendido como “atuação que se defi ne pela participação das partes in-
teressadas no planejamento, acompanhamento e avaliação das atividades da 
Administração Pública e na execução das políticas e dos programas públicos” 
(BRASIL, 2008, p. 18). Assim, as organizações públicas de excelência devem 
incentivar seus usuários e a sociedade em geral para exercer o controle social 
da sua gestão.
Após a leitura dos princípios constitucionais e fundamentos gerenciais 
do GesPública, vamos realizar uma atividade para que os conceitos sejam 
melhor entendidos.
1Atividade
Unidade 4 Introdução à Gestão Pública 99
Leia, atentamente, o relato a seguir e identifi que os fundamentos gerenciais 
que você acredita que estão sendo praticados pela organização.
A EMBASA é Ouro
Brasília, 8/3/2006
A empresa pública baiana de abastecimento de água e esgotamento sanitário 
(Embasa), caminha para consolidar-se como referência nacional. O percurso 
inclui o compromisso diário com práticas de excelência em gestão focadas na 
satisfação do cidadão a quem presta serviços. A instituição conquistou, na cate-
goria especial Saneamento o reconhecimento na Faixa Ouro do Prêmio Nacional 
da Gestão Pública, organizado pelo Ministério do Planejamento. As homenagens 
a Embasa e a outras 14 organizações brasileiras reconhecidas em 2005 pelo alto 
padrão institucional e gerencial serão conduzidas pelo presidente Luiz Inácio 
Lula da Silva, no próximo dia 14 de março, no Palácio do Planalto.
“O caminho da qualidade não pode e não deve ter fi m. O PQGF foi mais um de-
safi o e vencemos” - disse o diretor de Engenharia e Meio Ambiente da Embasa, 
Abal Simões de Magalhães sobre a empresa de águas e saneamento, única nessa 
área a participar do prêmio federal, ao concorrer com outras 85 organizações 
inscritas e 56 organizações candidatas, que entregaram o Relatório da Gestão. 
Magalhães, que já foi superintendente da organização de 1994 até meados de 
2005 destacou que a Embasa tomou uma decisão estratégica em 2000, quando 
resolveu candidatar-se ao Prêmio Gestão Qualidade Bahia. “A nossa intenção 
foi unicamente disseminar critérios de excelência para uma força de trabalho 
composta por mais de duas mil pessoas”, disse.
O dirigente acentuou que a idéia de formar uma nova cultura na Embasa alicer-
çada em inovação, criatividade e visão de futuro prosperou em novas candida-
turas e premiações de lá para cá. “Em 2000 veio o primeiro diploma, que hoje é 
representado pelo Troféu Bronze”, frisou. Depois disso, a empresa deu continui-
dade a seu aperfeiçoamento, com a elaboração do Plano de Melhoria de Gestão. 
“Partimos para implantar práticas referenciadas por empresas com tradição em 
vencer pelo mérito gerencial, como Cetrel, Politeno e Suzano”.
O esforço surtiu efeitos com as premiações, Prata em 2001 e Ouro em 2002, 
na esfera do Prêmio Gestão Qualidade Bahia. “Por sermos uma unidade res-
ponsável pelos serviços de abastecimento de água, esgotamento sanitário e 
serviços comerciais o maior ganho com a implantação do novo modelo foi a 
melhoria do atendimento aos nossos clientes”, destacou Magalhães ao dizer 
que as pesquisas realizadas no período sobre o nível de satisfação dos usu-
ários atestam o salto de qualidade.
Unidade 4 Introdução à Gestão Pública100
A premiação em nível estadual serviu de estímulo para novos desafi os até a Em-
basa chegar à situação de empresa modelo, na sua área, em termos de gestão. No 
planejamento estratégico para 2003 foram revistas as diretrizes organizacionais e 
o foco passou a ser o de alcançar a condição de referência nacional no setor de
saneamento. “Participamos em 2003 do Prêmio Nacional de Qualidade do Sane-
amento (PNQS), patrocinado pela Associação Brasileira de Engenharia (ABES),
quando fomos vencedores do Troféu Quiron, com a pontuação máxima”, salien-
tou o diretor de Engenharia e Meio Ambiente da Embasa. SegundoMagalhães,
os diversos prêmios conquistados por várias unidades da Embasa têm relação
direta com o apoio permanente do presidente da organização, José Lúcio Lima
Machado. “Nosso presidente sempre nos incentivou, como o fez com relação ao
PQGF 2005”, disse.
Uma das ações de qualidade
A Embasa é responsável pelo Programa Bahia Azul, de empreendimentos na área 
de saneamento e meio ambiente do Governo do Estado da Bahia. O programa se 
diferencia por conduzir a maior estrutura de saneamento ambiental em execução 
na América do Sul. A expectativa é benefi ciar mais de 2,5 milhões de pessoas 
que vivem nos municípios que circundam a Baía de Todos os Santos. No local 
do entorno mais de 70% da população deverá contar com esgotamento sanitário.
O programa deverá gastar no total US$ 600 milhões, dos quais US$ 264 milhões 
fi nanciados pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), US$ 73 mi-
lhões pelo Banco Mundial (BIRD), US$ 78,2 milhões pelo Overseas Economic 
Cooperation Fund (OECF), US$ 29 milhões pela Caixa Econômica Federal (CEF), 
US$ 60,8 milhões pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social 
(BNDES) e US$ 95 milhões pelo Governo do Estado da Bahia.
A maior parte dos recursos está sendo aplicada em esgotamento sanitá-
rio e abastecimento de água, a partir da construção de reservatórios e esta-
ções de tratamento, ampliação e substituição de rede distribuidora. Também 
vêm sendo implementadas ações para melhorar os serviços de coleta e dis-
posição fi nal dos resíduos sólidos (lixo), intensifi car o controle de poluição 
industrial, principalmente em relação ao lançamento de efl uentes na Baía de 
Todos os Santos e desenvolver projetos de educação sanitária e ambiental.
Segundo previsão dos técnicos da EMBASA, Salvador será uma das capitais me-
lhor atendidas por esse tipo de serviço no país. Por enquanto, o Bahia Azul já 
garantiu a recuperação de áreas degradas e das condições de balneabilidade de 
praias como Barra, Ondina, Amaralina, Itapuã, Stella Maris, Bogari e Boa Viagem.
O Programa Bahia Azul deverá gerar mais de 100 mil empregos temporários no 
tempo da sua execução. Também serão criados postos de trabalho permanentes 
a partir da revitalização econômica do Recôncavo e do aproveitamento do seu 
potencial turístico e patrimônio cultural. Mas, principalmente, o programa deverá 
repercutir na melhoria do padrão de saúde pública, reduzindo a mortalidade in-
fantil e a ocorrência de doenças transmissíveis por veiculação hídrica, conferindo 
mais desenvolvimento, aliado ao bem estar social.
Unidade 4 Introdução à Gestão Pública 101
A empresa
Ligada à Secretaria de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia, a Superin-
tendência Metropolitana de Salvador (Embasa) é a maior empresa em saneamen-
to básico do Nordeste, ocupa a posição de 27ª empresa estatal do país e está entre 
as 100 maiores empresas da região Norte-Nordeste, segundo a Revista Exame.
A estatal tem uma receita operacional líquida anual da ordem de R$ 370 milhões e 
atende a uma população estimada em 7,2 milhões de pessoas em 344 municípios 
da Bahia. A instituição conta com treze unidades de negócios no interior e seis 
na Região Metropolitana de Salvador. Visa em sua atuação uma combinação de 
resultados que representem satisfação a clientes e fornecedores e melhoria do 
meio ambiente e da qualidade de vida.
Depois do Ouro obtido no Prêmio Nacional da Gestão Pública, o próximo passo 
da Embasa será novamente vencer e conquistar o Troféu PQGF. Na trajetória que 
não cessa, a meta é o reconhecimento como uma empresa de Classe Mundial.
Fonte: <http://www.gespublica.gov.br/folder_noticia/embasa?searchterm=embasa>. Acesso em: 15 fev. 2013.
1
Liderança
3
Cidadãos
2
Estratégia 
Planos
8
Resultados
7
Processos
6
Pessoas
4
Sociedade
5 Informações e Conhecimento
Unidade 4 Introdução à Gestão Pública102
O Modelo de Excelência em Gestão Pública – MEGP
Caro aluno, voltemos à Figura 1. Observe que já estudamos o alicerce e os 
pilares de sustentação do modelo. Agora, vamos compreender seus elementos, 
que são chamados de critérios de excelência, os quais representam o estado 
da arte em gestão (BRASIL, 2008). O “Modelo de Excelência em Gestão Pública 
é a representação de um sistema gerencial constituído de oito partes integradas, 
que orientam a adoção de práticas de excelência em gestão com a fi nalidade de 
levar as organizações públicas brasileiras a padrões elevados de desempenho e de 
excelência em gestão” (BRASIL, 2008, p. 19). A Figura 2 representa grafi camente 
o modelo, destacando a relação entre suas partes.
Figura 2 – Modelo de Excelência na Gestão Pública
Fonte: Brasil (2008, p. 20).
Unidade 4 Introdução à Gestão Pública 103
O primeiro bloco, marcado pela linha pontilhada, é denominado de planeja-
mento e compreende os critérios de Liderança, Estratégias e Planos, Cidadãos e 
Sociedade, que são os elementos direcionadores da ação e do sistema de decisão 
da organização pública. Para Lima (2007, p. 92 e 93):
– a liderança é o elemento promotor do movimento organizacional, atua
nas defi nições estratégicas, na motivação e na provisão dos meios; seus
principais instrumentos são a vontade, a decisão e o exemplo;
– as estratégias e os planos são o pensamento contínuo sobre o futuro de-
sejado e sobre a melhor forma de atingi-lo, considerando o ambiente e a
capacidade (recursos de toda ordem) para realiza-lo;
– os cidadãos e a sociedade são os mantenedores e demandantes do Estado
e, ao mesmo tempo, destinatários de sua ação e dos seus serviços.
O segundo bloco é denominado de execução e compreende os critérios de 
Pessoas e Processos. Esse bloco é o centro prático da ação, onde os objetivos e 
metas são transformados em resultados. Os processos devem estar bem defi nidos 
e as pessoas capacitadas e motivadas para que os resultados esperados sejam 
conseguidos.
O terceiro bloco é denominado de controle e compreende o critério Resulta-
dos, que serve para 
acompanhar o atendimento à satisfação dos destinatários dos serviços e da 
ação do Estado, o orçamento e as fi nanças, a gestão das pessoas, a gestão 
de suprimento e das parcerias institucionais, bem como o desempenho dos 
serviços/produtos e dos processos organizacionais (BRASIL, 2009, p. 20).
O quarto bloco é denominado de ação corretiva e compreende o critério 
Informação e Conhecimento, que representa a inteligência da organização. “As 
ações corretivas permitem medir com precisão as diferenças entre previsão e 
resultado, dão qualidade ao processo decisório, corrigem desvios, aperfeiçoam e 
inovam além de representarem o espaço do aprendizado organizacional” (LIMA, 
2007, p. 95).
Vale salientar o que afi rma Lima (2007, p. 91), quando diz que 
no mundo real não há situação ou ambiente que possa ser enquadrado com 
precisão e detalhes nos princípios e características dos modelos teóricos, 
que, pelo simples fato de serem modelos são, necessariamente, reduções 
de realidade feitas a partir da exaltação de características marcantes dessa 
realidade e que guardam, essas características, certa lógica interna.
Você deve estar imaginando que não há organizações públicas que se “encai-
xam” nesse modelo. No entanto, felizmente, é possível perceber vários exemplos 
de utilização do modelo em várias organizações públicas brasileiras, como as 
Leitura complementar
Unidade 4 Introdução à Gestão Pública104
Confi ra outras organizações que utilizam o Modelo de Excelência na 
Gestão Pública no site: <www.gespublica.gov.br>.
Troféu PQGF (Prêmio Nacional da Gestão Pública):
INMETRO – Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e 
Qualidade Industrial
HEMORIO – Instituto Estadual de Hematologia Artur de Siqueira
Organizações Reconhecidas:
Faixa Ouro:
INMETRO – Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade 
Industrial
HEMORIO – Instituto Estadual de Hematologia Artur de Siqueira
Faixa Prata:
CAGECE – Companhia de Água e Esgoto do Ceará
DAEP – Departamento Autônomo de Água e Esgoto de Penápolis – SP
Diretoria de Crédito– Banco do Brasil S/A
HEMOPA – Fundação Centro de Hemoterapia e Hematologia do Pará
Faixa Bronze:
CIGS – Centro de Instrução de Guerra na Selva – Exército Brasileiro
15º BL – 15º Batalhão Logístico – Exército Brasileiro
Unidade de Serviços Compartilhados – Petrobras
Hospital de Messejana Dr. Carlos Alberto Studart Gomes – Ceará
CASNAV – Centro de Análises de Sistemas Navais – Marinha do Brasil
que ganharam o Prêmio Nacional da Gestão Pública nos últimos anos. A título 
de informação, essas empresas estão listadas a seguir – as organizações que ga-
nharam o troféu e as que foram reconhecidas pelo referido prêmio, no ciclo 2010:
Leitura complementar
Unidade 4 Introdução à Gestão Pública 105
Ferramentas do GesPública
O GesPública desenvolve e dissemina várias ferramentas que objetivam apoiar 
o gerenciamento das organizações públicas. São elas:
� Carta de Serviços
� Avaliação Continuada
� Simplifi cação de Processos
� Pesquisa de Satisfação
Iremos, a seguir, apresentar cada uma das ferramentas, sendo que não será 
possível explorar todas as nuances de cada uma delas, considerando que se trata 
de uma disciplina introdutória.
Carta de Serviços 
A Carta de Serviços “tem a fi nalidade de orientar as organizações públicas 
na elaboração e divulgação dos compromissos de atendimento assumidos para 
com os cidadãos, usuários dos seus serviços, considerando tanto pessoa física 
quanto jurídica” (BRASIL, 2009, p. 7). A implementação dessa ferramenta tem 
sido considerada uma prática de sucesso em várias organizações públicas, tanto 
no Brasil como em outros países. Temos um exemplo bem próximo a nós que é 
a Carta de Serviço ao Cidadão do Departamento de Administração de Pessoal da 
Universidade Federal do Rio Grande do Norte (DINIZ et. al., 2010).
Para visualizar a Carta de Serviço ao Cidadão do Departamento de Adminis-
tração de Pessoal da Universidade Federal do Rio Grande do Norte acesse o site:
<http://www.portaldap.ufrn.br/carta_servicos.php>
P
a
rt
ic
ip
a
ç
ã
o
C
o
m
p
ro
m
e
ti
m
e
n
to
In
fo
rm
a
ç
ã
o
T
ra
n
sp
a
rê
n
c
ia
A
p
re
n
d
iz
a
g
e
m
P
a
rt
ic
ip
a
ç
ã
o
d
o
 c
id
a
d
ã
o
Organização
Controle social
Unidade 4 Introdução à Gestão Pública106
A adoção dessa ferramenta requer que a organização passe por um processo 
de transformação sustentada em princípios fundamentais, como: participação 
e comprometimento, informação e transparência, aprendizagem e participação 
do cidadão (BRASIL, 2009b). Esses princípios estão apresentados na Figura 3.
Figura 3 – Princípios da Carta de Serviços
Adaptado de: Brasil (2009, p. 10).
A participação e o comprometimento de todas as pessoas que integram a or-
ganização são muito importantes para a elaboração e a prestação de um serviço 
de qualidade ao cidadão. Os líderes têm um papel fundamental nesse processo, 
demonstrando comprometimento e participando de todas as fases do processo, 
desde a preparação da equipe até a avaliação da sua implantação.
A fi nalidade da Carta de Serviço, segundo BRASIL (2008, p. 12), é:
� Divulgar os serviços prestados pelas organizações públicas com os seus
compromissos de atendimento para que sejam amplamente conhecidos
pela sociedade;
� Fortalecer a confi ança e a credibilidade da sociedade na administração pública
quando esta percebe uma melhora contínua em sua efi ciência e efi cácia; e
� Garantir o direito do cidadão para receber serviços em conformidade com
as suas necessidades.
Para que a Carta de Serviços seja colocada em prática é preciso uma fase de 
planejamento que engloba acordos institucionais, preparação da equipe e ela-
boração de um plano de ação. Na segunda etapa deve ser elaborado o plano de 
trabalho, levando em consideração o tempo e os recursos necessários para a im-
plementação da Carta de Serviços. Esse plano deve ser validado pelo dirigente da 
organização ou da unidade que vai divulgar a referida Carta. Após a elaboração, 
Leituras complementares
Unidade 4 Introdução à Gestão Pública 107
a Carta é divulgada para todos os usuários dos serviços. Além disso, a equipe 
deve estabelecer um sistema de monitoramento e avaliação da organização com 
relação aos serviços divulgados, bem como às possíveis melhorias necessárias.
Assim, a implementação dessa ferramenta gera benefícios para o cidadão, 
para a organização e para toda a sociedade. O cidadão terá conhecimento prévio 
sobre os serviços ofertados e os respectivos requisitos. Por sua vez, a organiza-
ção legitima sua imagem perante os usuários e adquire confi ança dos mesmos 
através de uma gestão transparente. Além disso, para a sociedade, a organização 
adquire maior credibilidade perante a Administração Pública e promove maior 
visibilidade dos seus serviços (BRASIL, 2009). 
Confi ra o guia para elaboração da Carta de Serviços na página: <http://
www.gespublica.gov.br/ferramentas/pasta.2010-04-26.4809412060>
Veja, também, as Cartas de Serviços de organizações públicas 
no site a seguir: <http://www.gespublica.gov.br/biblioteca/pas-
ta.2011-01-03.6819661654>
Avaliação Continuada
A Avaliação Continuada consiste num processo de autoavaliação, verifi cando 
o grau de aderência de seus processos gerenciais em relação ao Modelo de Exce-
lência em Gestão Pública. Nessa avaliação são identifi cados os pontos fortes e
os aspectos gerenciais menos desenvolvidos nas organizações, os quais devem
ser objeto de ações de melhoria e aperfeiçoamento.
O GesPública conta com três instrumentos de avaliação – 1.000 pontos, 500 
pontos, ou de 250 pontos –, sendo que cada organização conduz o seu processo 
dependendo da experiência da instituição em avaliação, bem como do nível de 
gestão em que ela se encontra. Quando a organização avaliar que o seu sistema 
de gestão atingiu um grau de maturidade em relação ao Modelo da Excelência da 
Gestão Pública ela poderá optar por participar do processo de reconhecimento e 
premiação à excelência do Prêmio Nacional da Gestão Pública, promovido pelo 
Ministério do Planejamento.
Leitura complementar
Leitura complementar
Unidade 4 Introdução à Gestão Pública108
 Conheça os três instrumentos de avaliação no link a seguir.
<http://www.gespublica.gov.br/ferramentas/pasta.2010-04-26.6448349404>
Pesquisa de satisfação
A pesquisa de satisfação consiste num instrumento que objetiva avaliar o nível 
de satisfação dos usuários com os serviços que são ofertados pelas organizações 
públicas. O processo de pesquisa requer etapas que devem ser planejadas cui-
dadosamente. Nas disciplinas Marketing no Serviço Público e Estatística Básica 
serão fornecidos os instrumentos necessários para a elaboração de uma pesquisa.
Simplifi cação de processos 
A simplifi cação de processos objetiva eliminar a exigência de rotinas que 
geram fl uxos desconexos na tramitação de documentos e de informações e que 
não agregam valor ao serviço prestado pela organização e, em consequência, 
pelo Estado. Essa ferramenta é muito útil para que a organização cumpra um 
dos requisitos do GesPública, que é a orientação por processos e informações.
Na disciplina Organização e Processos você irá estudar, em detalhes, as fer-
ramentas de simplifi cação e melhoria.
Conheça o guia e os vídeos apresentados pelo GesPública para a 
análise e simplifi cação de processos em:
<http://www.gespublica.gov.br/ferramentas/pasta.2010-04-26.0851676103>
Leitura complementar
Unidade 4 Introdução à Gestão Pública 109
Consulte o guia para elaboração do Instrumento de Pesquisa de Sa-
tisfação na página do GesPública no site a seguir:
<http://www.gespublica.gov.br/ferramentas/pasta.2010-04-26.2946656561>
Assim, chegamos ao fi nal da nossa disciplina. Mas, lembre-se que esta é ape-
nas uma disciplina introdutória do seu curso de Tecnólogo em Gestão Pública. 
Aproveite muito bem cada uma das disciplinas que virão, pois elas irão comple-
mentar os conteúdos que foram trabalhados na Introdução à Gestão Pública. Con-
tamos com suas contribuições, como Gestor Público, para transformar as nossas 
organizações embusca da excelência na prestação dos serviços aos cidadãos.
Bom proveito no seu curso!
Resumo
Unidade 4 Introdução à Gestão Pública110
Você estudou nesta unidade os princípios e fundamentos do 
GesPública, bem como suas principais ferramentas. Você viu que 
os princípios constitucionais são aqueles constantes na nossa 
Constituição Federal – legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e efi ciência –, os quais devem ser seguidos por todas as 
organizações públicas. Além desses, você pôde compreender que a 
gestão das organizações públicas contemporâneas deve ser pautada em 
fundamentos gerenciais que possibilitem o alcance da excelência dos 
serviços prestados ao cidadão. Por fi m, você conheceu as principais 
ferramentas do GesPública, como a Carta de Serviços, a Avaliação 
Continuada, a Simplifi cação dos Processos e a Pesquisa de Satisfação.
Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasilia, DF: Senado, 
1988. p. 24.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Gestão. 
Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – GesPública; Prêmio 
Nacional da Gestão Pública – PQGF. Instruções para Avaliação da Gestão Pú-
blica: 2008/2009. Brasília: MP, SEGES, 2008. Versão 1/2008.
______. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Gestão. 
Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – GesPública; Prêmio 
Nacional da Gestão Pública – PQGF. Carta de Serviços ao Cidadão. Brasília: 
MPOG, Seges, 2009. Versão 1/2009.
DINIZ et al. Carta de serviços DAP: síntese informativa de serviços e direitos do 
servidor. Natal, RN: UFRN, Departamento de Administração de Pessoal, 2010.
GONÇALVES, José Ernesto Lima. As empresas são grandes coleções de processos. 
Revista de Administração de Empresas, São Paulo, v. 40, n. 1. p. 6-19, jan./
mar. 2000. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/rae/v40n1/v40n1a02.
pdf>. Acesso em: 30 jan. 2013.
Anotações
Unidade 4 Introdução à Gestão Pública 111
KAANANE, Roberto; FIEL FILHO, Alécio; FERREIRA, Maria das Graças (Org.). 
Gestão pública: planejamento, processos, sistemas de informação e pessoas. 
São Paulo: Atlas, 2010. 
KWASNICKAS, Eunice Lacava. Introdução à administração. 6. ed. São Paulo: 
Atlas, 2009.
LIMA, Paulo Daniel Barreto. A excelência em gestão pública: a trajetória e a 
estratégia do GesPública. Rio de Janeiro: Qualitymark, 2007.
Anotações
Unidade 4 Introdução à Gestão Pública112
113
Perfi l dos autores
Matilde Medeiros de Araújo 
Graduada e mestre em Administração 
pela UFRN. Professora Adjunta da UFRN 
desde 1994. Coordenou o Curso Piloto de 
Administração, na modalidade a distância 
(1996 a 2010). Coordenou o Curso de 
Administração Pública, na modalidade 
a distância (2010 a 2012). Leciona 
disciplinas no curso de Administração, nas 
modalidades presencial e a distância.
Maíra Medeiros de Araújo 
Professora no Centro Universitário FACEX 
em Natal/RN. Mestranda em Engenharia 
da Produção pela UFRN. Possui graduação 
em Administração pela Universidade 
Federal do Rio Grande do Norte (2010). 
Atua desde 2008 no Ensino a Distância, 
tendo atuado como tutora presencial, 
tutora a distância e tutora de projetos 
de Trabalho de Conclusão do Curso de 
Administração Pública. Autora do livro 
Marketing no Serviço Público (2011).
Anotações
114
Anotações
 115
Anotações
 116
C A P E S 
Ministério da 
Educação 
G O VE R N O FE D E R AL 
PAIS RICO 1:: PAíS SEM POBREZA