Administração Pública

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2014
AdministrAção PúblicA
Prof.ª Maiara Busarello
Prof.ª Orlandina Gonçalves da Cruz
Copyright © UNIASSELVI 2014
Elaboração:
Prof.ª Maiara Busarello
Prof.ª Orlandina Gonçalves da Cruz
Revisão, Diagramação e Produção:
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri 
UNIASSELVI – Indaial.
 354
 B976 Busarello, Maiara
 Administração pública / Maiara Busarello, Orlandina Gonçalves da 
Cruz. Indaial : Uniasselvi, 2014.
 244 p. : il
 ISBN 978-85-7830-848-3
 1. Administração pública.
 I. Centro Universitário Leonardo da Vinci.
Impresso por:
III
APresentAção
Prezado(a) acadêmico(a)!
Nossa sobrevivência neste mundo concorrido depende da nossa 
capacidade e vontade de aprender. É preciso se adaptar às mudanças na mesma 
velocidade em que elas acontecem. E como tudo muda rápido, sempre se tem 
o que aprender. Conhecimentos de matemática, língua portuguesa, história e 
geografia são importantes, assim como, é importante ter conhecimento, no 
mínimo básico, sobre administração e administração pública.
Embora a administração seja uma ciência jovem, se comparada 
à filosofia, ela tem se mostrado uma excelente ferramenta para planejar, 
organizar e fazer prosperar empresas dos mais diversos ramos, inclusive, as 
públicas. Sim, é possível profissionalizar a administração pública, planejar, 
organizar e aplicar os recursos do povo com efetividade.
Ao analisarmos nosso país, veremos que a maioria das pessoas não 
se interessa em acompanhar as empresas públicas, o que elas estão fazendo, 
como estão fazendo. Talvez o motivo seja a falta de conhecimento, ou será que 
é por que a maioria de nós prefere não se envolver? Ou ainda, “porque no 
governo ninguém trabalha, só sabem roubar”... Enfim, não faltam desculpas 
para “justificar” nossa omissão nos cuidados com a coisa pública. Mas aí 
perguntamos, e se você comprar ações na bolsa de valores da empresa X, você 
vai querer acompanhar o desempenho dessa empresa, ou simplesmente vai 
deixar que ela seja administrada, sem se importar se trará lucro ou prejuízo? 
Certamente você respondeu “irei acompanhar, preciso que ela tenha 
lucros”. O mesmo acontece na empresa pública, você não percebe, mas é o 
seu dinheiro que está lá fazendo a máquina girar. A empresa pública é de 
todos nós, por isso, temos que conhecer o funcionamento da administração 
pública, as leis, enfim, tudo que envolve o funcionamento de uma empresa 
pública, só assim, poderemos acompanhar e cobrar resultados positivos dos 
nossos administradores.
Nesta disciplina você aprenderá sobre a administração, bem como suas 
ferramentas, além disso, conhecerá as origens e a importância da administração 
pública, seu objetivo, sua estrutura e modelos, as formas e sistemas de governo e 
as crises que o Estado brasileiro enfrentou até os dias de hoje.
Parabenizamos você, acadêmico(a), pela vontade de aprender e 
garra na busca pelo conhecimento, talvez você já conheça muita coisa sobre 
a administração pública, talvez, após o estudo desta disciplina, você vá 
descobrir coisas que nunca imaginava que existiam, mas o importante é que 
você nunca pare de buscar conhecimento, nunca perca a vontade de aprender. 
IV
Você já me conhece das outras disciplinas? Não? É calouro? Enfim, tanto para 
você que está chegando agora à UNIASSELVI quanto para você que já é veterano, há 
novidades em nosso material.
Na Educação a Distância, o livro impresso, entregue a todos os acadêmicos desde 2005, é 
o material base da disciplina. A partir de 2017, nossos livros estão de visual novo, com um 
formato mais prático, que cabe na bolsa e facilita a leitura. 
O conteúdo continua na íntegra, mas a estrutura interna foi aperfeiçoada com nova 
diagramação no texto, aproveitando ao máximo o espaço da página, o que também 
contribui para diminuir a extração de árvores para produção de folhas de papel, por exemplo.
Assim, a UNIASSELVI, preocupando-se com o impacto de nossas ações sobre o ambiente, 
apresenta também este livro no formato digital. Assim, você, acadêmico, tem a possibilidade 
de estudá-lo com versatilidade nas telas do celular, tablet ou computador. 
 
Eu mesmo, UNI, ganhei um novo layout, você me verá frequentemente e surgirei para 
apresentar dicas de vídeos e outras fontes de conhecimento que complementam o assunto 
em questão. 
Todos esses ajustes foram pensados a partir de relatos que recebemos nas pesquisas 
institucionais sobre os materiais impressos, para que você, nossa maior prioridade, possa 
continuar seus estudos com um material de qualidade.
Aproveito o momento para convidá-lo para um bate-papo sobre o Exame Nacional de 
Desempenho de Estudantes – ENADE. 
 
Bons estudos!
Esperamos contribuir para aumentar seu conhecimento e agradecemos a 
oportunidade de também aprender com você. 
Tenha um ótimo estudo!
Prof.a Orlandina Gonçalves da Cruz
Prof.a Maiara Busarello
UNI
V
UNI
Olá acadêmico! Para melhorar a qualidade dos 
materiais ofertados a você e dinamizar ainda 
mais os seus estudos, a Uniasselvi disponibiliza 
materiais que possuem o código QR Code, que 
é um código que permite que você acesse um 
conteúdo interativo relacionado ao tema que 
você está estudando. Para utilizar essa ferramenta, 
acesse as lojas de aplicativos e baixe um leitor 
de QR Code. Depois, é só aproveitar mais essa 
facilidade para aprimorar seus estudos!
VI
VII
UNIDADE 1 – ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ....................................... 1
TÓPICO 1 – ADMINISTRAÇÃO ........................................................................................................ 3
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 3
2 TEORIAS DA ADMINISTRAÇÃO .................................................................................................. 5
2.1 TEORIA CLÁSSICA ....................................................................................................................... 6
2.2 TEORIA DAS RELAÇÕES HUMANAS ...................................................................................... 10
2.3 TEORIA NEOCLÁSSICA .............................................................................................................. 11
2.4 TEORIA ESTRUTURALISTA ........................................................................................................ 13
2.5 TEORIA COMPORTAMENTAL ................................................................................................... 15
2.6 TEORIA SISTÊMICA ...................................................................................................................... 16
2.7 TEORIA CONTINGENCIAL ........................................................................................................ 17
3 FUNÇÕES DA ADMINISTRAÇÃO ................................................................................................ 18
3.1 PLANEJAMENTO .......................................................................................................................... 18
3.2 ORGANIZAÇÃO ............................................................................................................................ 20
3.3 DIREÇÃO (EXECUÇÃO) ............................................................................................................... 21
3.4 CONTROLE ..................................................................................................................................... 22
4 PLANEJAMENTO ............................................................................................................................... 22
5 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ......................................................................................................... 24
6 DIFERENÇA ENTRE ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃOPÚBLICA ........................ 26
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 28
RESUMO DO TÓPICO 1 ....................................................................................................................... 31
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 33
TÓPICO 2 – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ..................................................................................... 37
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 37
2 ORIGENS HISTÓRICAS ................................................................................................................... 37
3 ESTADO ................................................................................................................................................ 40
4 OS TRÊS PODERES DO ESTADO .................................................................................................. 42
5 AS CONSTITUIÇÕES ........................................................................................................................ 44
5.1 CONSTITUIÇÃO IMPERIAL DE 1824 ........................................................................................ 46
5.2 CONSTITUIÇÃO DE 1891 ............................................................................................................. 47
5.3 CONSTITUIÇÃO DE 1934 ............................................................................................................. 49
5.4 CONSTITUIÇÃO DE 1937 ............................................................................................................. 52
5.5 CONSTITUIÇÃO DE 1946 ............................................................................................................. 53
5.6 CONSTITUIÇÃO DE 1967 ............................................................................................................. 54
5.7 CONSTITUIÇÃO DE 1988 ............................................................................................................. 55
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 57
RESUMO DO TÓPICO 2 ....................................................................................................................... 60
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 61
TÓPICO 3 – O QUE REGE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ....................................................... 63
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 63
2 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................... 63
sumário
VIII
2.1 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE .................................................................................................... 64
2.2 PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE OU FINALIDADE ......................................................... 64
2.3 PRINCÍPIO DA MORALIDADE .................................................................................................. 64
2.4 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE ................................................................................................... 65
2.5 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA ....................................................................................................... 65
3 PRINCÍPIOS RECONHECIDOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ..................................... 66
3.1 PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO ................................................... 66
3.2 PRINCÍPIO DA PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE E DE VERACIDADE .......................... 67
3.3 PRINCÍPIO DA ESPECIALIDADE .............................................................................................. 67
3.4 PRINCÍPIO DO CONTROLE ADMINISTRATIVO OU TUTELA ........................................... 68
3.5 PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA .............................................................. 68
3.6 PRINCÍPIO DA HIERARQUIA .................................................................................................... 69
3.7 PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO ..................................................................................................... 69
3.8 PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO ................................................. 69
4 DIREITO ADMINISTRATIVO ......................................................................................................... 70
5 PROCESSO LEGISLATIVO BRASILEIRO .................................................................................... 71
5.1 ESPÉCIES NORMATIVAS ............................................................................................................. 73
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 75
RESUMO DO TÓPICO 3 ....................................................................................................................... 76
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 78
UNIDADE 2 – ESTRUTURA E IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............ 81
TÓPICO 1 – ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................................................... 83
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 83
2 SERVIÇOS PÚBLICOS ....................................................................................................................... 84
2.1 CLASSIFICAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO ............................................................................... 85
2.1.1 Serviços públicos .................................................................................................................... 86
2.1.2 Serviços de utilidade pública ............................................................................................... 86
2.1.3 Serviços próprios do Estado ou serviços indelegáveis ..................................................... 87
2.1.4 Serviços impróprios do Estado ou serviços delegáveis ................................................... 88
2.1.5 Serviços administrativos ....................................................................................................... 89
2.1.6 Serviços industriais ................................................................................................................ 90
2.1.7 Serviços uti universi ou serviços gerais/indivisíveis ........................................................ 91
2.1.8 Serviços uti singuli ou serviços individuais/divisíveis .................................................... 92
2.2 FORMAS E MEIOS DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO .............................................. 92
2.2.1 Forma de serviço centralizado ............................................................................................. 92
2.2.2 Forma de serviço descentralizado ....................................................................................... 93
2.2.3 Forma de serviço desconcentrado ....................................................................................... 94
2.2.4 Meio de execução direta ....................................................................................................... 95
2.3 MEIO DE EXECUÇÃO INDIRETA .............................................................................................. 95
3 CENTRALIZAÇÃO, DESCENTRALIZAÇÃO, CONCENTRAÇÃO, 
 DESCONCENTRAÇÃO..................................................................................................................... 96
4 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA ......................................................................................... 97
5 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA .................................................................................... 98
5.1 AUTARQUIAS ................................................................................................................................. 99
5.2 SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA E EMPRESA PÚBLICA ............................................. 100
5.3 FUNDAÇÕES PÚBLICAS ............................................................................................................. 101
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 103
RESUMO DO TÓPICO 1 ....................................................................................................................... 104
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 106
IX
TÓPICO 2 – IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .............................................. 109
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 109
2 IMPORTÂNCIA HISTÓRICA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ......................................... 109
3 OBJETIVO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................................................................ 111
4 DEVERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .............................................................................. 113
5 PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .............................................................................. 116
5.1 PODER VINCULADO ................................................................................................................... 119
5.2 PODER DISCRICIONÁRIO .......................................................................................................... 119
5.3 PODER HIERÁRQUICO ................................................................................................................ 120
5.4 PODER DISCIPLINAR ................................................................................................................... 121
5.5 PODER REGULAMENTAR .......................................................................................................... 122
5.6 PODER DE POLÍCIA ..................................................................................................................... 123
6 USO E ABUSO DE PODER ................................................................................................................ 126
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 128
RESUMO DO TÓPICO 2 ....................................................................................................................... 130
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 131
TÓPICO 3 – GOVERNO, POLÍTICAS E AGENTES PÚBLICOS ................................................. 133
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 133
2 GOVERNO ............................................................................................................................................ 133
3 POLÍTICAS ........................................................................................................................................... 134
3.1 POLÍTICA REGULATÓRIA .......................................................................................................... 136
3.2 POLÍTICA FISCAL ......................................................................................................................... 137
3.3 POLÍTICA MONETÁRIA .............................................................................................................. 137
4 AGENTES PÚBLICOS ........................................................................................................................ 138
4.1 CLASSIFICAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS ......................................................................... 140
4.1.1 Agentes políticos .................................................................................................................... 140
4.1.2 Agentes administrativos ....................................................................................................... 141
4.1.3 Agentes honoríficos ............................................................................................................... 142
4.1.4 Agentes delegados ................................................................................................................. 143
4.1.5 Agentes credenciados ............................................................................................................ 143
4.2 FORMAS DE INVESTIDURA DOS AGENTES PÚBLICOS ..................................................... 144
4.2.1 Investidura administrativa ................................................................................................... 144
4.2.2 Investidura política ................................................................................................................ 145
4.2.3 Investidura originária e derivada ........................................................................................ 145
4.2.4 Investidura vitalícia ............................................................................................................... 146
5 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA ............................................................................................ 147
5.1 ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE IMPORTAM EM 
 ENRIQUECIMENTO ILÍCITO (ART 9º) ....................................................................................... 149
5.2 ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE CAUSAM PREJUÍZO 
 AO ERÁRIO (ART 10º) ................................................................................................................... 151
5.3 ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE ATENTAM CONTRA 
 OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (ART 11º) ............................................... 152
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 154
RESUMO DO TÓPICO 3 ....................................................................................................................... 156
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 158
X
UNIDADE 3 – MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E CRISES/REFORMAS 
 DO ESTADO ................................................................................................................. 161
TÓPICO 1 – FORMAS E SISTEMAS DE GOVERNO .................................................................... 163
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 163
2 FORMAS PURAS DE GOVERNO ................................................................................................... 164
2.1 MONARQUIA ................................................................................................................................. 166
2.2 REPÚBLICA ..................................................................................................................................... 169
3FORMAS IMPURAS DE GOVERNO .............................................................................................. 171
4 SISTEMA DE GOVERNO: PARLAMENTARISMO .................................................................... 175
5 SISTEMA DE GOVERNO: PRESIDENCIALISMO ..................................................................... 178
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 183
RESUMO DO TÓPICO 1 ....................................................................................................................... 185
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 187
TÓPICO 2 – MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ........................................................ 189
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 189
2 MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................................................................ 189
3 MODELO PATRIMONIALISTA ...................................................................................................... 190
4 MODELO BUROCRÁTICO .............................................................................................................. 192
5 MODELO GERENCIAL ..................................................................................................................... 193
6 OS 3 ES: EFICÁCIA, EFICIÊNCIA E EFETIVIDADE ................................................................... 195
6.1 EFICÁCIA ........................................................................................................................................ 196
6.2 EFICIÊNCIA .................................................................................................................................... 197
6.3 EFETIVIDADE ................................................................................................................................. 197
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 198
RESUMO DO TÓPICO 2 ....................................................................................................................... 201
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 204
TÓPICO 3 – CRISES E REFORMAS DO ESTADO ......................................................................... 207
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 207
2 CRISES E REFORMAS DO ESTADO .............................................................................................. 208
3 DASP – DEPARTAMENTO DE ADMINISTRAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO 
 (ERA VARGAS – 1936) ........................................................................................................................ 214
4 DECRETO-LEI No 200 (1967) ............................................................................................................. 216
5 MINISTÉRIO DA DESBUROCRATIZAÇÃO (1980) .................................................................... 218
6 CONSTITUIÇÃO FEDERAL (1988) ................................................................................................. 219
7 EMENDA CONSTITUCIONAL 19 (1998) ....................................................................................... 223
8 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (2000) ............................................................................. 225
RESUMO DO TÓPICO 3 ....................................................................................................................... 231
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 236
REFERÊNCIAS ........................................................................................................................................ 239
1
UNIDADE 1
ADMINISTRAÇÃO E 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
PLANO DE ESTUDOS
Esta unidade tem por objetivos:
• saberá o que significa administração, bem como a origem dessa ciência tão 
importante para as organizações;
• conhecerá as teorias e as funções da administração;
• entenderá como é feito o planejamento dentro das organizações;
• aprenderá o que é Administração Pública e as principais diferenças entre 
ela e a administração particular.
• descobrirá as origens históricas da Administração Pública, como se deu a 
formação do Estado e a divisão dos três poderes;
• conhecerá as constituições que já fizeram parte da história do nosso país;
• saberá quais são os princípios constitucionais e os princípios reconhecidos 
que regem a Administração Pública;
• entenderá o que é Direito Administrativo;
• saberá como funciona o processo legislativo brasileiro, ou seja, como são 
aprovadas as leis.
Esta unidade está dividida em três tópicos. No final de cada um deles, você 
encontrará atividades que reforçarão o seu aprendizado.
TÓPICO 1 – ADMINISTRAÇÃO
TÓPICO 2 – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
TÓPICO 3 – O QUE REGE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Assista ao vídeo 
desta unidade.
2
3
TÓPICO 1
UNIDADE 1
ADMINISTRAÇÃO
1 INTRODUÇÃO
Certamente em vários momentos já escutamos, ou até mesmo já proferimos 
a palavra administração, mas afinal, será que sabemos mesmo o seu significado? 
Se lhe pedissem para definir administração como você definiria? O dicionário 
brasileiro O Globo de Fernandes, Luft e Guimarães (1992, grifo dos autores) traz a 
seguinte definição:
“ADMINISTRAÇÃO, s.f. Ato ou efeito de administrar; gerência de 
negócios; pessoal que administra; direção; governo; superintendência; repartição 
onde se tratam negócios de administração pública; local onde se administra; [...].” 
Ora, se administração é ato ou efeito de administrar, o que vem a ser 
administrar? “ADMINISTRAR, v. tr. dir. Exercer a administração de (negócios 
públicos ou particulares); gerir, superintender, governar; dirigir; [...]” (O GLOBO, 
1992, grifo dos autores).
 
Podemos observar que existem vários significados para a palavra 
administração. Entretanto, quando se refere à administração de negócios, 
Kwasnicka (2010, p. 20, grifo da autora) define da seguinte forma: 
O mais importante e consistente uso do termo administração é 
aquele em que ele é visto como um processo integrativo fundamental, 
buscando a obtenção de resultados específicos. Administrar é, portanto, 
um processo pelo qual o administrador cria, dirige, mantém, opera e 
controla uma organização. 
Maximiano (2011, p. 6, grifo do autor), por sua vez, afirma que:
“Administração é o processo de tomar decisões sobre objetivos e 
utilização de recursos [...]. O processo administrativo abrange cinco 
tipos principais de decisões, também chamadas processos ou funções: 
planejamento, organização, liderança, execução e controle.”
Com base nos conceitos acima apresentados, podemos concluir que 
administração envolve tomada de decisões para atingir objetivos previamente 
estabelecidos, e para que esses resultados sejam alcançados é necessário utilizar 
algumas ferramentas, tais como planejamento, execução, direção e controle, que 
serão mais bem explicados futuramente.
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
4
Mas afinal, de onde surgiu a administração? Podemos dizer que a 
administração sempre esteve presente na vida dos homens, pois, desde a sua 
existência o homem viu a necessidade de se organizar em sociedade, analisar 
situações, resolver problemas, evoluir. O uso de ferramentas de administração não 
é necessário apenas para os negócios. Conforme Kwasnicka (2010, p. 19): 
A administração não está confinadaapenas a setores produtivos de 
bens e serviços. Até mesmo um núcleo familiar requer certo grau de 
administração. Quanto maior o nível de complexidade de atividade 
definida pelo grupo formal, maior a necessidade de aplicar os 
conhecimentos da ciência administrativa.
Enquanto algumas ciências são estudadas desde o início das civilizações, 
como é o caso da Filosofia, o estudo da administração como ciência é relativamente 
novo:
No que se refere à administração, nunca foram encontradas obras 
que comprovem seu desenvolvimento na Antiguidade. Entretanto, a 
construção de uma pirâmide, a estrutura de uma cidade como Atenas 
e a administração de um império tão vasto como o Império Romano 
certamente revelam conhecimentos de administração. (KWASNICKA, 
2010, p. 27).
Agora, se analisarmos que a essência da administração está presente em 
diversas áreas da vida humana, como vida pessoal, organização em sociedade, 
trabalho, fica a pergunta: por que o estudo da administração não era considerado 
importante? 
Porque, na Antiguidade, o trabalho era considerado uma atividade 
desprezível. Razões para isso? A escravidão e a orientação dos povos primitivos 
para a guerra (onde quem era soldado possuía status social), nessa época quem 
trabalhava era considerado inferior aos demais. (KWASNICKA, 2010).
Na Idade Média também não houve grande evolução, de acordo com 
Kwasnicka (2010, p. 28): “Com o preconceito das classes mais favorecidas em 
relação ao trabalho, e a tradição e o misticismo impedindo as inovações técnicas, 
a Idade Média transcorre sem grandes alterações nas aplicações práticas das 
ciências.”
A mudança começa a partir do Renascimento, em que o Humanismo – uma 
nova doutrina filosófica – recupera o patrimônio filosófico, literário e artístico da 
Antiguidade, e liberta, através da racionalidade, o homem do misticismo medieval. 
Com o Renascimento, a estrutura social da Idade Média, baseada no misticismo 
e na tradição, dá lugar a uma nova ordem social calcada na objetividade e na 
racionalidade. Os preconceitos em relação ao trabalho são esquecidos, e inicia-se 
uma transformação de tratamento ao trabalho. (KWASNICKA, 2010).
TÓPICO 1 | ADMINISTRAÇÃO
5
“HUMANISMO, s.m. Doutrina dos humanistas do Renascimento, que ressuscitaram 
o culto das línguas e das literaturas antigas [...].” (DICIONÁRIO O GLOBO, 1992, grifo dos 
autores).
A Revolução Industrial provocou grandes transformações na forma de 
ver a administração. As empresas que eram domiciliares (não tinham divisão 
de trabalho, não possuíam máquinas) começaram a crescer, utilizar máquinas, 
empregar várias pessoas, produzir em grande escala, e viram-se obrigadas à 
melhor administrar seus negócios, a fim de superar a concorrência e conquistar 
mercado. (KWASNICKA, 2010).
E assim foram surgindo diversas teorias com o objetivo de melhorar 
e aumentar a produção, conquistar novos mercados, superar a concorrência. A 
seguir, passaremos ao estudo das principais teorias da administração.
2 TEORIAS DA ADMINISTRAÇÃO
Os problemas sempre estiveram presentes nas organizações, cabendo aos 
administradores a busca por soluções e novas técnicas que propiciassem melhores 
resultados produtivos e financeiros, surgindo assim, as teorias da administração. 
 
De acordo com Maximiano (2011, p. 25): 
As teorias da administração [...] surgiram e vêm se aprimorando há 
muito tempo, desde que os administradores do passado enfrentaram 
problemas práticos e precisaram de técnicas para resolvê-los. [...] 
Ao longo dos séculos, essas ideias e técnicas, influenciadas pelas 
circunstâncias de cada momento histórico, evoluíram continuamente.
O que são as teorias da administração? “As teorias da administração 
são conhecimentos organizados, produzidos pela experiência prática das 
organizações.” (MAXIMIANO, 2011, p. 8).
De forma mais completa, Maximiano (2011, p. 8) define: “Teorias são 
explicações, interpretações ou proposições sobre a realidade. Por exemplo: teoria 
da burocracia, teorias da motivação. A própria definição da administração como 
processo de planejar, organizar, executar e controlar é uma teoria.”
Com o intuito de facilitar a compreensão, vamos dividir esse estudo em 
abordagens da administração, sendo: abordagem clássica, abordagem humanística, 
abordagem neoclássica, abordagem estruturalista, abordagem comportamental, 
abordagem sistêmica e abordagem contingencial.
NOTA
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
6
2.1 TEORIA CLÁSSICA
A abordagem clássica é formada pela escola da Administração Científica e 
pela Teoria Clássica.
O precursor do movimento da administração científica foi Frederick 
Wislow Taylor. Taylor nasceu em 1856, na Pensilvânia e apesar de pertencer a uma 
família renomada tornou-se trabalhador manual. Entre 1874 e 1878 trabalhou numa 
empresa de bombas hidráulicas como torneiro, e foi nessa empresa que passou a 
observar o que considerava má administração: falta de vontade dos funcionários 
e péssimas relações entre trabalhadores e gerentes. Em 1878 foi trabalhar na usina 
siderúrgica Midvale Steel, onde entrou como trabalhador e acabou se tornando 
engenheiro chefe. Foi nessa empresa que observou os problemas das operações 
fabris. (MAXIMIANO, 2011).
Entre os problemas observados por Taylor, seguem alguns exemplos:
• A administração não tinha noção clara da divisão de suas responsabilidades 
com o trabalhador.
• Não havia incentivos para melhorar o desempenho do trabalhador.
• Muitos trabalhadores não cumpriam suas responsabilidades.
• As decisões dos administradores baseavam-se na intuição e no palpite.
• Não havia integração entre os departamentos da empresa.
• Os trabalhadores eram colocados em tarefas para as quais não tinham aptidão.
• Os gerentes pareciam ignorar que a excelência no desempenho significaria 
recompensas tanto para eles próprios quanto para a mão de obra.
• Havia conflitos entre capatazes e operários a respeito da quantidade da 
produção. (MAXIMIANO, 2011).
Taylor, durante sua carreira, dedicou-se à resolução desses e outros 
problemas comuns nas empresas. A partir de suas observações e experiências 
desenvolveu seu sistema de administração de tarefas, sistema que ficou conhecido 
como taylorismo e mais tarde, administração científica. (MAXIMIANO, 2011).
Segundo Chiavenato (2008, p. 5):
Taylor teve inúmeros seguidores (como Gantt, Gilbreth, Emerson, Ford, 
Barth e outros) provocou uma verdadeira revolução no pensamento 
administrativo no mundo industrial de sua época. A preocupação 
original foi eliminar o fantasma do desperdício e das perdas sofridas 
pelas indústrias e elevar os níveis de produtividade por meio da 
aplicação de métodos e técnicas de engenharia industrial.
“O nome Administração Científica é devido à tentativa de aplicação dos 
métodos da ciência aos problemas da Administração a fim de aumentar a eficiência 
industrial. [...] Para Taylor [...] A improvisação deve ceder lugar ao planejamento e 
o empirismo à ciência [...].” (CHIAVENATO, 2008, p. 5).
 
TÓPICO 1 | ADMINISTRAÇÃO
7
A abordagem básica da Administração Científica consiste nas tarefas. 
Taylor observou que a mesma tarefa era executada de formas diferentes pelos 
trabalhadores e considerou que através de análise científica esses métodos 
poderiam ser melhorados e padronizados. Conforme Chiavenato (2008, p. 6, grifo 
do autor): “Essa tentativa de substituir métodos empíricos e rudimentares pelos 
métodos científicos recebeu o nome de Organização Racional do Trabalho (ORT).”
Quando se fala em métodos empíricos, podemos considerar que são métodos 
baseados apenas na experiência, uma vez que “EMPIRISMO, s.m. Doutrina que atribui a 
origem das ideias ou conhecimentos à experiência; conhecimentos práticos devidos à 
experiência; [...].” (DICIONÁRIO O GLOBO, 1992, grifo dos autores).
De acordo com Chiavenato (2008), a ORT se fundamenta em:
1 – Análise do trabalho e do estudo dos tempos e movimentos – O trabalho 
foi analisado, verificando-se cada movimento necessário para a execução 
de determinadatarefa, eliminando-se movimentos inúteis e simplificando 
os úteis. Além disso, acompanharam o tempo de execução dos trabalhos, 
determinando tempos médios para a realização das tarefas. Dessa forma, 
o método de trabalho e o tempo para sua execução foram padronizados. O 
estudo dos tempos e movimentos dos operários foi proposto pelo engenheiro 
Frank B. Gilbreth.
2 – Estudo da fadiga humana – Gilbreth observou que um trabalhador cansado 
produz menos, apresenta queda na qualidade, perde tempo, corre mais risco de 
acidentes, em resumo, o cansaço reduz a eficiência. A administração científica 
tinha como objetivo a eliminação dos movimentos que produzem fadiga e que 
não estão ligados à tarefa do funcionário.
3 – Divisão do trabalho e especialização do operário – após a análise do trabalho 
e estudo dos tempos e movimentos percebeu-se que dividindo o trabalho e 
o operário se especializando em determinada tarefa era possível aumentar a 
produtividade. 
4 – Desenho de cargos e tarefas – no desenho de cargos foram especificados seu 
conteúdo (tarefas), os métodos de executar as tarefas e as relações com os 
demais cargos existentes. Entre as vantagens de desenhar os cargos podemos 
destacar: redução nos custos de produção com a contratação de empregados 
com qualificações mínimas e salários menores; minimização de custos com 
IMPORTANT
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UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
8
treinamento; redução de erros na execução; facilidade de supervisão (cada 
supervisor pode controlar um número maior de empregados) e aumento da 
produtividade em decorrência do aumento da eficiência.
5 – Incentivos salariais e prêmios de produção – com os métodos para a realização 
dos trabalhos definidos e organizados era preciso fazer com que os operários 
colaborassem e trabalhassem dentro dos padrões de tempo previstos. Para 
isso, Taylor e seus seguidores criaram planos de incentivos salariais e prêmios 
de produção, a ideia foi remunerar com base na produção de cada trabalhador. 
6 – Conceito de homo economicus – homem econômico, de acordo com esse 
conceito toda pessoa é influenciada apenas por recompensas salariais, 
econômicas e materiais. O homem não gosta de trabalhar, trabalha devido 
ao medo da fome e pela necessidade de obter dinheiro para viver. Assim, 
as recompensas salariais e os prêmios incentivariam cada operário a usar o 
máximo de sua capacidade física para produzir mais.
7 – Condições ambientais de trabalho – conclui-se que além do método de 
trabalho e do incentivo salarial a eficiência depende também de um conjunto 
de condições de trabalho que garantam o bem-estar físico e diminuam a 
fadiga do trabalhador. Algumas condições de trabalho que preocuparam a 
Administração Científica:
1. Adequação de instrumentos e ferramentas de trabalho e de equipamentos de 
produção para minimizar o esforço do operador e a perda de tempo na execução 
da tarefa.
2. Arranjo físico das máquinas e dos equipamentos para racionalizar o fluxo da 
produção.
3. Melhoria do ambiente físico de trabalho de maneira que o ruído, a ventilação, a 
iluminação e o conforto no trabalho não reduzam a eficiência do trabalhador.
4. Projeto de instrumentos e equipamentos especiais, como transportadores, 
seguidores, contadores e utensílios para reduzir movimentos inúteis.
8 – Padronização – além do estudo dos tempos e movimentos, da divisão do 
trabalho, existiu a preocupação com a padronização dos métodos e processos 
de trabalho e a padronização das máquinas e equipamentos.
9 – Supervisão funcional – assim como o operário deve ser especializado 
em determinada tarefa, deve acontecer a especialização do supervisor. 
Taylor propôs a existência de diversos supervisores, cada um especializado 
em determinada área, com autoridade funcional relativa somente à sua 
especialidade. O operário recebe ordens de vários encarregados.
Podemos perceber que na Administração Científica os processos passaram 
a ser analisados e padronizados, com o intuito de aumentar a eficiência.
TÓPICO 1 | ADMINISTRAÇÃO
9
Enquanto a Administração Científica era desenvolvida nos Estados 
Unidos, na França, em 1916, Fayol fundava a Teoria Clássica da Administração, 
caracterizada pela ênfase na estrutura que a organização deveria possuir para ser 
eficiente. (CHIAVENATO, 2008).
De acordo com Chiavenato (2008, p. 12, grifo do autor): “Fayol define o 
ato de administrar como: prever, organizar, comandar, coordenar e controlar. [...] os 
elementos da Administração que constituem o chamado processo administrativo: são 
localizáveis no trabalho do administrador em qualquer nível ou área de atividade 
da empresa.”
 
Fayol definiu 14 princípios gerais da Administração, conforme Maximiano 
(2011):
1 – Divisão do trabalho – tarefas específicas para cada pessoa.
2 – Autoridade e responsabilidade – autoridade é o direito de mandar e fazer-se 
obedecer; responsabilidade é consequência do poder.
3 – Disciplina – respeito às regras estabelecidas.
4 – Unidade de comando – cada pessoa tem apenas um superior.
5 – Unidade de direção – apenas um chefe e um programa para operações que 
têm o mesmo objetivo.
6 – Interesse geral – os interesses da empresa estão acima dos interesses 
individuais.
7 – Remuneração do pessoal – deve ser justa.
8 – Centralização – o poder de decisão é do chefe.
9 – Cadeia escalar (linha de comando) – hierarquia.
10 – Ordem – um lugar para cada pessoa e cada pessoa em seu lugar.
11 – Equidade – tratamento justo às pessoas.
12 – Estabilidade do pessoaWl – evitar rotatividade, pois prejudica o desempenho 
da empresa.
13 – Iniciativa – capacidade de ver o problema e buscar soluções.
14 – Espírito de equipe – harmonia e união entre as pessoas da organização. 
Segundo Kwasnicka (2010, p. 232): 
“Hierarquia é a posição que cada grupo ocupa dentro do desenho que a organização adota. 
As posições de mais status tendem a ser de menor número de pessoas, ou até de uma 
pessoa. À medida que o status dentro dessa figura diminui, aumenta o número de grupos, e 
consequentemente o número de pessoas em cada grupo. Esses grupos são normalmente 
constituídos segundo um critério que atenda às necessidades da empresa. A hierarquia 
atende características de delegação de autoridade e é alocada em posições da organização 
e não em pessoas.”
IMPORTANT
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UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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Após o estudo das principais características da Administração Científica e 
da Teoria Clássica podemos perceber que ambas buscavam a eficiência. No entanto, 
partiam de pontos de vista diferentes: a Administração Científica de Taylor tinha 
ênfase nas tarefas, enquanto a Teoria Clássica, de Fayol, tinha ênfase na estrutura 
da organização. A maior contradição entre essas duas teorias é na questão da 
forma de comando, onde a Administração Científica pregava a existência de vários 
chefes para um mesmo trabalhador, e a Teoria Clássica, a unidade de comando e 
o poder centralizado, ou seja, apenas um chefe (com poder de decisão) para vários 
trabalhadores.
2.2 TEORIA DAS RELAÇÕES HUMANAS
Após o estudo das tarefas e da estrutura da organização chega o momento 
de analisar as pessoas como parte importante para o desempenho das organizações. 
De acordo com Chiavenato (2008, p. 15):
A Abordagem Humanística faz com que a preocupação com a máquina 
e com o método de trabalho e a preocupação com a organização formal 
e os princípios de Administração cedam prioridade para a preocupação 
com as pessoas e os grupos sociais – dos aspectos técnicos e formais 
para os aspectos psicológicos e sociológicos. 
A Teoria das Relações Humanas surgiu nos Estados Unidos, em 1930, 
em função das conclusões da Experiência de Hawthorne, desenvolvida por 
Elton Mayo e colaboradores, em oposição à Teoria Clássica. Entre os fatos que 
deram origem à Teoria das Relações Humanas estão: a necessidade de humanizar 
e democratizar a administração, o desenvolvimento das ciências humanas 
(especialmente a psicologia), as ideias da filosofia pragmática de John Dewey eda 
Psicologia Dinâmica de Kurt Lewin e as conclusões da Experiência de Hawthorne. 
(CHIAVENATO, 2008).
FUTUROS: Na leitura complementar você terá a explicação do que foi a 
Experiência de Hawthorne.
Conforme Chiavenato (2008, p. 16, grifo do autor): “O advento da Teoria 
das Relações Humanas trouxe uma nova linguagem que passou a dominar o 
repertório administrativo: fala-se agora em motivação, liderança, comunicação, 
organização informal, dinâmica de grupo etc.”
ESTUDOS FU
TUROS
TÓPICO 1 | ADMINISTRAÇÃO
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Na Teoria das Relações Humanas o homo economicus dá lugar ao homem 
social, o comportamento das pessoas é influenciado por fatores motivacionais, 
entre esses fatores estão: a interação social com os colegas de trabalho, bom 
relacionamento com o líder e comunicação (tanto para definir padrões dentro da 
empresa quanto para interação com colegas de trabalho). (CHIAVENATO, 2008).
É a partir dessa teoria que as pessoas passaram a ser vistas como peça 
importante para o sucesso da organização, ficando evidenciada a importância da 
existência de bons líderes. De acordo com Chiavenato (2008, p. 23): 
Como o sucesso da organização depende diretamente das pessoas, o 
trabalho básico do administrador é lidar com as pessoas que fazem parte 
da organização. Para Pfefer a chave do sucesso organizacional está nas 
pessoas e na liderança. O administrador deve ser um verdadeiro líder.
 “Liderança é a realização de metas por meio da direção de colaboradores. A 
pessoa que comanda com sucesso seus colaboradores para alcançar finalidades específicas 
é líder. Um grande líder tem essa capacidade dia após dia, ano após ano, em uma grande 
variedade de situações.” (MAXIMIANO, 2011, p. 277).
2.3 TEORIA NEOCLÁSSICA
A partir de 1950 houve grande desenvolvimento econômico e industrial, o 
mundo passava por mudanças e transformações, como o surgimento da televisão, 
do motor a jato e o esboço das telecomunicações, e a teoria administrativa também 
precisou se adaptar. Embora tenha havido críticas em relação ao que pregava 
a teoria clássica, ela nunca foi totalmente substituída por outra abordagem. As 
teorias que surgiram depois sempre tiveram como base a clássica, como ponto de 
partida ou como crítica para tentar uma posição diferente. (CHIAVENATO, 2008).
A Teoria Neoclássica representa a Teoria Clássica colocada em um novo 
figurino e dentro de um ecletismo que aproveita a contribuição de todas as 
demais teorias administrativas. A abordagem neoclássica baseia-se nos seguintes 
fundamentos:
1. A Administração é um processo operacional composto por funções, como: 
planejamento, organização, direção e controle.
2. Como a Administração envolve uma variedade de situações organizacionais, ela 
precisa fundamentar-se em princípios básicos que tenham valor preditivo.
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12
3. A Administração é uma arte que, como a Medicina ou a Engenharia, deve se 
apoiar em princípios universais.
4. Os princípios de administração, a exemplo dos princípios das ciências lógicas e 
físicas, são verdadeiros.
5. A cultura e o universo físico e biológico afetam o meio ambiente do administrador. 
Como a ciência ou arte, a teoria da Administração não precisa abarcar todo o 
conhecimento para poder servir de fundamentação científica aos princípios de 
Administração. (CHIAVENATO, 2008).
Foi na Teoria Neoclássica que a organização empresarial passou a ser 
dividida em três níveis: nível institucional (formado por dirigentes e diretores), 
nível intermediário (formado por gerentes) e nível operacional (formado por 
supervisores que administram a execução das tarefas e operações da empresa). 
(CHIAVENATO, 2008).
Outro ponto importante a ser destacado nessa teoria é o enfoque na 
Administração por objetivos (APO). De acordo com Maximiano (2011, p. 77): 
A administração por objetivos é um procedimento sugerido para 
aplicação prática do processo de planejar, organizar, executar e controlar. 
[...] A base da APO é o processo do qual participam o chefe e sua 
equipe (ou um subordinado em particular). Esse processo participativo 
substitui o processo hierárquico, no qual o chefe simplesmente define 
os objetivos e os transmite pela cadeia de comando abaixo, para depois 
avaliar o desempenho da equipe.
Quando os métodos hierárquicos foram substituídos pelos participativos, 
final da década de 90, a ideia principal da Administração por objetivos (APO) se 
tornou irrelevante, entretanto, seus três componentes continuam sendo válidos 
em qualquer metodologia de Administração. Esses componentes são: objetivos 
específicos (definição de objetivos de forma específica e mensurável), tempo 
definido (é definido um tempo para a realização dos objetivos) e feedback sobre 
o desempenho (durante o período definido para a realização dos objetivos o 
desempenho da equipe é avaliado, para que, se necessário, sejam feitas correções e 
os objetivos sejam alcançados). (MAXIMIANO, 2011).
A ideia de Fayol de que administrar é prever, organizar, comandar, 
coordenar e controlar sobreviveu a várias abordagens posteriores, tendo seu 
conceito evoluído para processo administrativo (planejar, organizar, dirigir 
e controlar). Em meio a tantas mudanças o processo administrativo precisa ser 
flexível. O processo administrativo além de ser o núcleo da Teoria Neoclássica é 
também o fundamento da moderna Administração. (CHIAVENATO, 2008).
TÓPICO 1 | ADMINISTRAÇÃO
13
2.4 TEORIA ESTRUTURALISTA
A abordagem estruturalista divide-se em duas teorias: a Teoria da 
Burocracia com ênfase na estrutura e a Teoria Estruturalista com ênfase na 
estrutura, nas pessoas e no ambiente. As burocracias surgiram da necessidade que 
as organizações sentiram de ordem e exatidão e também do apelo dos trabalhadores 
por tratamento mais justo. A burocracia tinha como fim organizar e dirigir as 
atividades da empresa com a maior eficiência possível. (CHIAVENATO, 2008).
Max Weber foi um cientista que se dedicou ao estudo das organizações. 
Conforme Maximiano (2011, p. 99):
De acordo com Weber, as organizações formais modernas baseiam-se 
em leis, que as pessoas aceitam por acreditarem que são racionais, isto 
é, definidas em função do interesse das próprias pessoas e não para 
satisfazer aos caprichos arbitrários de um dirigente. As pessoas que 
integram as organizações modernas também aceitam que algumas 
pessoas representem a autoridade da lei: guardas de trânsito, juízes, 
prefeitos e gerentes. A autoridade é contrapartida da responsabilidade 
que têm essas pessoas de zelar pelo cumprimento da lei. A obediência é 
devida às leis, formalmente definidas, e às pessoas que as representam, 
que agem dentro de uma jurisdição. Qualquer sociedade, organização 
ou grupo que se baseie em leis racionais é uma burocracia.
A Teoria da Burocracia surgiu a partir da década de 1940, quando alguns 
estudiosos buscaram na obra de Max Webber, já falecido, inspiração para essa nova 
teoria da organização. São características da burocracia, para Weber: caráter legal 
das normas e regulamentos, caráter formal das comunicações, caráter racional e 
divisão do trabalho, impessoalidade nas relações, hierarquia de autoridade, rotinas 
e procedimentos padronizados, competência técnica e meritocracia, especialização 
da administração, profissionalização dos participantes e completa previsibilidade 
do funcionamento. (CHIAVENATO, 2008).
 
Segundo Carvalho (2008, p. 46-47):
Para Weber (1947) apud Chiavenato (2003, p. 266): As vantagens da 
burocracia são: racionalidade dos objetivos, precisão na definição 
do cargo e na operação, rapidez nas decisões, única interpretação de 
informações recebidas, uniformidade de rotina e procedimentos, 
continuidade da organização, redução dos conflitos interpessoais, 
decisões tomadas nas mesmas circunstâncias, confiabilidade e benefícios 
para as pessoas da organização.
Todo sistema possui desvantagens, e alguns autores passaram a analisar 
as consequências negativas da burocracia, o que denominaramdisfunções da 
burocracia. Confira no quadro a seguir:
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
14
QUADRO 1 – PANORAMA DAS DISFUNÇÕES ORGANIZACIONAIS, SEGUNDO DIVERSOS AUTORES
DISFUNÇÃO CARACTERÍSTICAS
PARTICULARISMO
Dentro da organização, defender os interesses de grupos externos, por motivos de 
convicção, amizade ou interesse material. Fazer “panelinhas” com colegas de escola.
SATISFAÇÃO DE 
INTERESSES
PESSOAIS
Defender interesses pessoais dentro da organização. Contratar parentes, fazer 
negócios com empresas da família.
E X C E S S O D E 
REGRAS
Multiplicidade de regras e exigências para a realização de atividades. Firma 
reconhecida, encaminhamento de processos burocráticos.
HIERARQUIA E 
INDIVIDUALISMO
A hierarquia divide responsabilidades e atravanca o processo decisório. Realça 
vaidades e estimula a luta pelo poder. Hierarquia das grandes empresas e dos 
militares.
MECANICISMO
Burocracia são sistemas de cargos limitados, que colocam pessoas em situações 
alienantes. Cargos de escritório, montadores de peças.
FONTE: Maximiano (2011, p. 105)
Passamos neste momento para o estudo da Teoria Estruturalista. De acordo 
com Chiavenato (2008, p. 45): 
A Teoria Estruturalista significa um desdobramento da Teoria da 
Burocracia e uma leve aproximação à Teoria das Relações Humanas. 
Representa uma visão crítica da organização formal. O estruturalismo 
está voltado para o todo e para o relacionamento das partes na 
constituição do todo. A totalidade, a interdependência das partes e o 
fato de que o todo é maior do que a simples soma das partes são as 
características básicas do estruturalismo.
Segundo Chiavenato apud Carvalho (2008, p. 49):
A Teoria Estruturalista tem como objetivo principal, o estudo das 
organizações, fundamentalmente na estrutura interna e na interação 
com outras organizações, que são as unidades sociais e são concebidas 
para cumprir e atingir objetivos específicos, mantendo relações estáveis 
a fim de viabilizar o conjunto de metas propostas.
A Teoria Estruturalista foca no homem organizacional que desempenha 
diferentes papéis em várias organizações, e para ser bem sucedido em todas 
as organizações precisa ser flexível, tolerante às frustrações, capaz de adiar 
recompensas e ter sempre o desejo de realização. (CHIAVENATO, 2008).
Segundo Chiavenato (2008, p. 46):
O desenvolvimento das organizações se deu por quatro etapas: etapa da 
natureza (é a inicial, onde a única base de subsistência da humanidade 
eram os elementos da natureza); etapa do trabalho (os elementos da 
natureza passaram a ser transformados por meio do trabalho, o trabalho 
TÓPICO 1 | ADMINISTRAÇÃO
15
passou a condicionar as formas de organizar a sociedade); etapa do capital 
(o capital supera a natureza e o trabalho, torna-se um dos fatores básicos 
da vida social); e etapa da organização (as etapas anteriores se submetem 
à organização; a organização utiliza-se da natureza, do trabalho e do 
capital para alcançar seus objetivos).
A Teoria Estruturalista inicia o estudo das organizações como sistemas 
abertos, considerando que a organização interage com o ambiente externo. Nas 
organizações sempre existirão os conflitos, no entanto, isso tem seu lado positivo: 
a organização sempre estará inovando e mudando. Analisando os aspectos 
positivos, restrições e limitações do estruturalismo, conclui-se que essa é uma 
teoria de transição em direção à Teoria de Sistemas. (CHIAVENATO, 2008).
2.5 TEORIA COMPORTAMENTAL
Segundo Chiavenato (2008, p. 52): 
A Teoria Comportamental (ou Teoria Behaviorista) da Administração 
trouxe uma nova concepção e um novo enfoque dentro da teoria 
administrativa: a abordagem das ciências do comportamento [...], o 
abandono das posições normativas e prescritivas das teorias anteriores 
(Teorias Clássica, das Relações Humanas e da Burocracia) e a adoção 
de posições explicativas e descritivas. A ênfase permanece nas pessoas, 
mas dentro do contexto organizacional mais amplo.
McGregor, um dos autores dessa teoria, comparou dois estilos opostos de 
administrar, dividindo-os em Teoria X (baseada na teoria tradicional, mecanicista 
e pragmática) e Teoria Y (baseada nas concepções modernas a respeito do 
comportamento humano). A Teoria X considera que as pessoas são preguiçosas por 
natureza, não têm ambição, são resistentes às mudanças e, por serem dependentes, 
não desenvolvem autocontrole e autodisciplina; e por isso, as pessoas precisam ser 
dirigidas e orientadas no desenvolvimento das atividades. A Teoria Y, por sua vez, 
considera que as pessoas sentem prazer em trabalhar, têm interesse em conquistar 
bons resultados para a empresa, têm motivação e capacidade para assumir 
responsabilidades e têm capacidade e criatividade para solucionar problemas. 
(CHIAVENATO, 2008).
Herbert Simon utilizou a teoria das decisões para explicar o comportamento 
humano nas organizações. Na Teoria Comportamental, a organização é vista 
como um sistema de decisões. Toda decisão envolve seis elementos: tomador de 
decisão (quem faz a escolha), objetivos (o que pretende atingir com sua escolha), 
preferências (critérios utilizados para escolher alguma coisa), estratégia (como 
atingir os objetivos), situação e resultado. O processo decisório envolve sete 
etapas: percepção da situação que envolve algum problema, análise e definição 
do problema, definição dos objetivos, procura de alternativas de solução ou de 
cursos de ação, escolha da alternativa mais adequada, avaliação e comparação das 
alternativas e implementação da alternativa escolhida. (CHIAVENATO, 2008).
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
16
De acordo com Chiavenato (2008, p. 59):
A partir da Teoria Comportamental, um grupo de cientistas sociais 
e consultores de empresas desenvolveu uma abordagem moderna, 
democrática e variada ao desenvolvimento planejado das organizações, 
que recebeu o nome de Desenvolvimento Organizacional (DO).
Entre os objetivos do Desenvolvimento Organizacional estão: fazer com 
que as pessoas se identifiquem com a organização, sejam comprometidas, leais e 
compartilhem dos objetivos da empresa; e desenvolver espírito de equipe através 
da integração e interação das pessoas. (CHIAVENATO, 2008).
É nessa teoria que as pessoas começam a ser percebidas como parte 
importante do processo decisório dentro das organizações.
2.6 TEORIA SISTÊMICA
A Teoria Geral dos Sistemas foi elaborada pelo biólogo alemão Ludwig Von 
Bertalanffy, por volta de 1950. Essa teoria demonstra o isomorfismo das ciências, 
permitindo a eliminação de suas fronteiras e o preenchimento dos espaços vazios 
(espaços brancos) entre elas. Os sistemas não podem ser compreendidos apenas pela 
análise separada e exclusiva de cada uma de suas partes. (CHIAVENATO, 2008).
De acordo com Maximiano (2011, p. 308, grifo do autor):
Sistema é um todo complexo ou organizado; é um conjunto de partes 
ou elementos que formam um todo unitário ou complexo. Um conjunto 
de partes que interagem e funcionam como um todo é um sistema. 
Qualquer entendimento da ideia de sistema compreende:
• Um conjunto de entidades chamadas partes, elementos ou componentes.
• Alguma espécie de relação ou interação das partes.
• A visão de uma entidade nova e distinta, criada por essa relação, em 
um nível sistêmico de análise.
A partir dessa teoria as empresas passaram a ser consideradas sistemas 
que possuem vários sistemas internos e que interagem com outros sistemas. “Todo 
sistema está integrado dentro de um ambiente, formado por outros sistemas que 
se organizam em sistemas cada vez maiores. Os sistemas importam energia do 
ambiente e a processam, para transformá-la e devolvê-la aos outros sistemas.” 
(MAXIMIANO, 2011, p. 321).
Compreender o sistema no qual a organização está inserida faz toda diferença 
na forma de planejar e tomar decisões. Conforme Maximiano (2011, p. 321): 
Na análise de qualquer sistema, é necessário entender qual seu ambiente 
e seu papel dentro dele: as relações de interdependência, as fontes derecursos, os destinatários dos produtos e serviços, as regras que devem 
ser obedecidas. Principalmente, a análise deve focalizar a missão do 
sistema dentro do ambiente: sua utilidade para outros sistemas.
TÓPICO 1 | ADMINISTRAÇÃO
17
O enfoque sistêmico permite ao administrador visão integrada das 
organizações e do processo administrativo, além de auxiliar no planejamento e na 
elaboração de sistemas que produzam resultados. (MAXIMIANO, 2011).
Maximiano (2011) apresenta exemplos de ideias baseadas no enfoque 
sistêmico:
• Administração da qualidade total – a qualidade é um problema de toda a 
empresa, não apenas do departamento de qualidade.
• Reengenharia e redesenho de processos – o desempenho de um processo 
depende de toda a organização.
• Mudança organizacional – a mudança é realizada para melhorar o desempenho 
da organização, por isso não deve acontecer de forma isolada, deve atingir todos 
os departamentos necessários.
• Administração estratégica – o equilíbrio entre sistemas internos e externos 
garante o desempenho e a sobrevivência da organização.
• Abordagem situacional – as soluções dependem sempre de um ajuste com a 
situação. Não existe receita pronta.
A organização é um sistema aberto, ou seja, está em constante interação com 
o ambiente, influenciando-o e sendo influenciada. O sistema aberto tem capacidade 
de crescimento, mudança e adaptação ao ambiente. (CHIAVENATO, 2008).
Essa abordagem possibilitou grandes avanços para as organizações, 
uma vez que se passou a analisar fatores internos e externos que influenciam 
seu desempenho. Os administradores deixaram de considerar fatores isolados e 
passaram a analisar a empresa como um todo.
2.7 TEORIA CONTINGENCIAL
Segundo Chiavenato (2008, p. 81): 
A Teoria da Contingência enfatiza que não há nada de absoluto nas 
organizações ou na teoria administrativa. Tudo é relativo. Tudo 
depende. A abordagem contingencial explica que existe uma relação 
funcional entre as condições do ambiente e as técnicas administrativas 
apropriadas para o alcance eficaz dos objetivos da organização.
“A visão contingencial está dirigida acima de tudo para desenhos 
organizacionais e sistemas gerenciais adequados para cada situação específica.” 
(CHIAVENATO, 2008, p. 81). 
Essa teoria considera duas variáveis que influenciam as características da 
organização: o ambiente e a tecnologia. O ambiente é multivariado e complexo, por isso, 
é preciso analisá-lo conforme seu conteúdo. E a tecnologia envolve os equipamentos 
utilizados para produzir determinado bem e o conhecimento acumulado e 
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
18
desenvolvido para realizar tarefas. A partir dessa teoria a variável tecnologia assumiu 
importante papel na teoria administrativa. (CHIAVENATO, 2008).
Conforme Chiavenato (2008, p. 82):
A organização passou a ser diferenciada em três níveis organizacionais: 
nível institucional ou estratégico (responsável pela formulação de 
políticas gerais), nível intermediário (responsável pela elaboração de 
planos e programas específicos) e nível operacional (responsável pela 
execução de rotinas e procedimentos). 
Para finalizar, vejamos o que pensa Kwasnicka (2010, p. 49):
Toda organização deve estar atenta para os elementos do ambiente, que 
são muitos e que mudam com certa rapidez. Essa é a base para a visão 
contingencial da organização: a organização adapta e auxilia a moldar 
seu ambiente de forma a torná-lo viável. Ou seja, não é o ambiente que 
se adapta à empresa, é a empresa que se adapta ao ambiente”.
3 FUNÇÕES DA ADMINISTRAÇÃO
Segundo Fayol apud Maximiano (2011, p. 72): “A administração compreende 
cinco funções: planejamento, organização, comando, coordenação e controle.” 
Fayol apud Maximiano (2011) definiu as funções da administração da 
seguinte maneira:
l	Planejamento (previsão): examinar o futuro e traçar um plano de ação a médio 
e longo prazo.
l Organização: montar uma estrutura humana e material para realizar o 
empreendimento.
l Comando: manter o pessoal em atividade em toda a empresa.
l Coordenação: reunir, unificar e harmonizar toda a atividade e esforço.
l Controle: cuidar para que tudo se realize de acordo com os planos e as ordens.
A grande maioria dos autores aborda as funções como sendo quatro: 
planejamento, organização, direção e controle. Por esse motivo, vamos nos ater à 
explicação destas quatro.
3.1 PLANEJAMENTO
Conforme Chiavenato (2008, p. 341): “O planejamento está voltado para 
o futuro. [...] É para [o futuro] que a organização deve estar preparada a todo 
instante. Planejamento é a função administrativa que define objetivos e decide 
sobre os recursos e tarefas necessários para alcançá-los adequadamente.”
TÓPICO 1 | ADMINISTRAÇÃO
19
O processo de planejamento é a ferramenta para administrar as relações 
com o futuro. É uma aplicação específica do processo decisório. As 
decisões que procuram, de alguma forma, influenciar o futuro, ou que 
serão colocadas em prática no futuro, são decisões de planejamento. 
(MAXIMIANO, 2011, p. 79).
 
Planejar é decidir antecipadamente. O processo do planejamento segue 
seis etapas: definição de objetivos, verificação da atual situação da organização 
em relação aos objetivos (onde a empresa está? O que precisa ser feito?), 
desenvolvimento de premissas quanto às condições futuras (o que temos pela 
frente?), análise das alternativas de ação, escolha de um curso de ação entre 
as várias alternativas e implementação do plano e avaliação dos resultados. 
(CHIAVENATO, 2008).
O processo de planejamento acontece por meio de planos. De acordo com 
Maximiano (2011, p. 80-81):
[...] Um plano é um guia para a ação no futuro. O plano estabelece qual 
situação deverá ser alcançada, o que precisa ser feito para alcançá-la e os 
recursos que serão aplicados nesse esforço. Os planos também devem 
incluir uma previsão dos meios de controle da ação e do consumo dos 
recursos, para assegurar a realização dos objetivos.
A parte mais importante de um plano são os objetivos. “Objetivos são os 
resultados desejados, que orientam o intelecto e a ação. São os fins, propósitos, 
intenções ou estados futuros que as pessoas e as organizações pretendem alcançar, 
por meio da aplicação de esforços e recursos.” (MAXIMIANO, 2011, p. 81).
Os planos podem ser temporários ou permanentes. Planos temporários 
extinguem-se após a realização dos objetivos (exemplo: construção de uma casa), 
enquanto os permanentes apresentam decisões programadas, que são utilizadas 
em situações predefinidas (exemplo: definição do negócio, missão da empresa). 
(MAXIMIANO, 2011).
O planejamento é classificado de acordo com o nível organizacional que 
abrange. São três o níveis de planejamento: estratégico, tático e operacional, que 
serão abordados com maior ênfase em momento futuro.
“Objetivos são resultados específicos que se pretende atingir.” (CHIAVENATO, 
2008, p. 341)
NOTA
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
20
O sucesso de um bom planejamento depende de ótima organização para 
sua execução. É nesse processo que se define o que será feito, como será feito e 
por quem será feito. De acordo com Maximiano (2011, p. 83): “Organizar é, como 
todas as funções da administração, um processo de tomar decisões. As decisões de 
dividir o trabalho, atribuir responsabilidades a pessoas e estabelecer mecanismos 
de comunicação e coordenação são decisões de organizar.”
Para Chiavenato (2008, p. 359): “[...] organização significa o ato de organizar, 
estruturar e integrar os recursos e os órgãos incumbidos de sua administração e 
estabelecer relações entre eles e suas atribuições.”
O processo de organizar possui as seguintes etapas: 
• Analisar os objetivos e o trabalho a serem realizados.
• Dividir o trabalho, de acordo com os critérios mais apropriados para a realização 
dos objetivos.
• Definir as responsabilidades pela realização do trabalho.
• Definir os níveis de autoridade.
• Desenhar a estrutura organizacional. (MAXIMIANO, 2011).
A divisãodo trabalho é feita para que os funcionários se especializem em 
determinada tarefa e a executem com maior eficiência. (CHIAVENATO, 2008).
Em relação à etapa de desenho da estrutura organizacional, Maximiano 
(2011, p. 85) afirma:
Todas as decisões sobre divisão do trabalho, responsabilidades e 
autoridade resumem-se na estrutura organizacional. A estrutura 
organizacional mostra a autoridade e as responsabilidades das pessoas, 
como indivíduos e como integrantes de grupos. Além disso, a estrutura 
organizacional mostra a comunicação entre as pessoas e grupos. A 
estrutura organizacional é um conceito, representado pelo gráfico 
chamado organograma.
3.2 ORGANIZAÇÃO
“O organograma é o tipo mais comum de gráfico para representar a estrutura 
organizacional de uma empresa. Usualmente, é composto por um número de blocos 
interligados [...] que mostram a relação de autoridade e responsabilidade existente na 
estrutura.” (KWASNICKA, 2010, p. 243). 
IMPORTANT
E
TÓPICO 1 | ADMINISTRAÇÃO
21
3.3 DIREÇÃO (EXECUÇÃO)
A função administrativa de direção está relacionada com a maneira 
pela qual os objetivos devem ser alcançados através da atividade das 
pessoas e da aplicação dos recursos que compõem a organização. [...] 
Dirigir significa interpretar os planos para as pessoas e dar as instruções 
e orientação sobre como executá-los e garantir o alcance dos objetivos”. 
(CHIAVENATO, 2008, p. 368).
É nessa etapa que o papel do administrador no tratamento com seus 
subordinados é fundamental para se atingir bons resultados. Conforme Chiavenato 
(2008, p. 373): “O administrador exerce direção, toma decisões e influencia e motiva 
as pessoas. Ele comunica e estrutura as organizações e desenha cargos e tarefas 
que repercutem no relacionamento interpessoal dos membros. Ele incentiva as 
pessoas sob diferentes aspectos.” 
O comportamento do administrador pode variar de acordo com a 
situação, conforme segue:
TABELA 1 - COMO VOCÊ GOSTARIA DE ADMINISTRAR UMA EMPRESA? 
Sistema 1
Autoritário
coercitivo
Sistema 2
Autoritário
benevolente
Sistema 3
Consultivo
Sistema 4
Participativo
Total Centralização 
das decisões
Alguma centralização 
das decisões
Descentralização 
e delegação das 
decisões
Total descentralização das 
decisões
Imposição, coerção, 
intimidação
Alguma imposição de 
regras e regulamentos
Consulta aos níveis 
inferiores, com certa 
delegação
Participação, consenso e 
debate
Nenhuma 
transformação, 
somente ordens e 
comandos.
Pouca informação, 
ordens, comandos e 
alguma orientação
Fluxo de informação 
vertical (ascendente 
e descendente)
Intensa informação e 
comunicação, troca de 
ideias e sugestões
Nenhuma liberdade, 
muitas regras e 
regulamentos
Alguma liberdade, 
desconfiança e 
condescendência
Confiança nas 
pessoas. Algum 
trabalho em equipe
Total liberdade e 
autonomia das pessoas. 
Poucas regras e restrições
Punições e ações 
disciplinares, 
obediência rígida
Punições menos 
arbitrárias, 
recompensas salariais
Ênfase nas 
recompensas 
salariais, raras 
punições ou castigos
Ênfase nas recompensas 
salariais, sociais e 
simbólicas
FONTE: Chiavenato (2008, p. 373)
É importante ressaltar que muitas vezes durante a execução de um plano pode 
haver necessidade de alterar decisões e implementar correções. (MAXIMIANO, 2011).
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
22
3.4 CONTROLE
O sucesso do que foi planejado depende de um bom controle. De acordo 
com Chiavenato (2008, p. 377): “[...] o controle é a função administrativa que 
monitora e avalia as atividades e os resultados alcançados para assegurar que o 
planejamento, a organização e a direção sejam bem-sucedidos.” 
Segundo Maximiano (2011, p. 91), “[...] o processo de controle produz e usa 
informações para tomar decisões. As informações e decisões de controle permitem 
manter qualquer sistema orientado para o objetivo.”
São etapas do processo de controle:
1. Estabelecimento de objetivos ou padrões de desempenho.
2. Avaliação ou mensuração do desempenho atual.
3. Comparação do desempenho atual com os objetivos ou padrões estabelecidos.
4. Tomada de ação corretiva para corrigir possíveis desvios ou anormalidades. 
(CHIAVENATO, 2008).
O ciclo compreendido pelo processo de controle inicia com o estabelecimento 
dos padrões de desempenho, uma vez definidos esses padrões, é preciso analisar o 
desempenho atual da organização e compará-lo com os padrões fixados, e havendo 
necessidade, efetuar as devidas correções para que o que foi planejado seja executado. 
Uma organização que não controla e não faz adequações para corrigir os 
problemas, corre o risco de investir recursos e não atingir os objetivos estabelecidos. 
Daí a importância dessa função.
4 PLANEJAMENTO
De acordo com Oliveira (2011, p. 4): “[...] o planejamento pode ser 
conceituado como um processo [...] desenvolvido para o alcance de uma situação 
futura desejada, de um modo mais eficiente, eficaz e efetivo, com a melhor 
concentração de esforços e recursos pela empresa”.
É através do planejamento que a empresa define o que será feito, e como será 
feito, para atingir os objetivos esperados. O planejamento envolve toda a empresa, 
e faz parte de sua rotina diária. Segundo Chiavenato (2008, p. 347): “[...] toda 
organização está sempre planejando: o nível institucional elabora genericamente 
o planejamento estratégico, o nível intermediário segue-o com planos táticos e o 
nível operacional traça detalhadamente os planos operacionais”.
São três os tipos de planejamento: estratégico, tático e operacional. O 
tipo de planejamento varia de acordo com o nível organizacional, dessa forma, 
o planejamento estratégico (nível institucional) aborda a empresa como um todo; 
o planejamento tático (nível intermediário) aborda cada unidade da empresa 
TÓPICO 1 | ADMINISTRAÇÃO
23
separadamente; e o planejamento operacional (nível operacional) aborda cada 
operação. (CHIAVENATO, 2008). 
Vejamos mais algumas particularidades de cada tipo de planejamento. 
Iniciemos pelo planejamento estratégico. Conforme Chiavenato (2008, p. 348): 
O planejamento estratégico é um processo organizacional compreensivo 
de adaptação através da aprovação, tomada de decisão e avaliação. 
Procura responder a questões básicas, como: por que a organização 
existe, o que ela faz e como faz. O resultado do processo é um plano que 
serve para guiar a ação organizacional por um prazo de três a cinco anos.
Como abrange toda a empresa, o planejamento estratégico é elaborado pelos 
níveis mais altos da organização. São parâmetros do planejamento estratégico: 
a visão do futuro, os fatores ambientais externos e os fatores organizacionais 
internos. (CHIAVENATO, 2008).
O planejamento tático, por sua vez, é desenvolvido pelos níveis 
organizacionais intermediários, tendo como principal finalidade a utilização 
eficiente dos recursos disponíveis para a consolidação de objetivos previamente 
fixados, segundo uma estratégia predeterminada, bem como as políticas 
orientativas para o processo decisório da empresa. (OLIVEIRA, 2011).
Além disso, o planejamento tático é de médio prazo, ou seja, se estende 
para o exercício de um ano e abrange departamentos específicos, envolvendo 
planos de produção, planos financeiros, planos de marketing e planos de recursos 
humanos. (CHIAVENATO, 2008).
E finalmente, o planejamento operacional, que foca no curto prazo e 
abrange cada tarefa ou operação individualmente. (CHIAVENATO, 2008).
De acordo com Oliveira (2011, p. 20):
O planejamento operacional é, normalmente, elaborado pelos níveis 
organizacionais inferiores, com foco básico nas atividades do dia a 
dia da empresa. Os planejamentos operacionais detalham os recursos 
necessários para sua criação e implantação; os procedimentos que serão 
adotados; os resultados finais esperados; os prazos; e os responsáveis 
por sua execução e implantação.
Os planos operacionais cuidam da administração da rotina para assegurar 
que todos executem as tarefas e operações de acordo com os procedimentosestabelecidos pela organização, a fim de que esta possa alcançar os seus objetivos. 
(CHIAVENATO, 2008).
Os planos operacionais podem ser: procedimentos (métodos), orçamentos 
(envolvem dinheiro), programações (tempo) e regulamentos (comportamento das 
pessoas). (CHIAVENATO, 2008).
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
24
Segundo Oliveira (2011, p. 181-182): “Numa empresa, a estratégia está 
correlacionada à arte de utilizar, adequadamente, os recursos físicos, tecnológicos, financeiros 
e humanos, tendo em vista a minimização dos problemas internos e a maximização das 
oportunidades que estão no ambiente empresarial, o qual não é controlável”.
5 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Todos dependemos diariamente de serviços públicos, e certamente, a 
maioria de nós nunca parou para analisar a estrutura administrativa que move 
os órgãos públicos. Sim, porque por trás dos serviços que utilizamos existem 
inúmeros processos e procedimentos a serem seguidos.
Mas afinal, o que é e para que serve a Administração Pública? A 
Administração Pública pode ser conceituada em sentido subjetivo e em sentido 
objetivo. Segundo Moraes (2005, p. 91, grifo do autor): 
A Administração Pública pode ser definida objetivamente como 
a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para a 
consecução dos interesses coletivos, e subjetivamente como o conjunto de 
órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função 
administrativa do Estado.
Podemos dizer, então, que Administração Pública de forma objetiva 
envolve as atividades que o Estado desenvolve para atender o bem comum, 
enquanto a Administração Pública de forma subjetiva inclui os órgãos e pessoas 
que executarão as atividades obedecendo às leis.
Para Marcello Caetano citado por Moraes (2005, p. 91), Administração 
Pública é o “[...] conjunto de pessoas jurídicas, cuja vontade se exprime mediante 
órgãos e cuja atividade se processa através de serviços.”
“Administração Pública é o planejamento, organização, direção e controle 
dos serviços públicos, segundo as normas do direito e da moral, visando ao bem 
comum.” (BÄCHTOLD, 2008, p. 26).
Bächtold (2008, p. 26) complementa que: 
NOTA
TÓPICO 1 | ADMINISTRAÇÃO
25
A palavra administração vem do latim ad (direção) e minister 
(obediência), ou seja, o administrador dirige obedecendo à vontade de 
quem o contratou. Assim, o administrador público vai conduzir seu 
trabalho procurando atender à necessidade da população que o elegeu 
(obediência ao seu objetivo).
É importante lembrar que, embora o administrador público trabalhe de 
forma a atender a vontade do povo que o escolheu, na Administração Pública 
“[...] a vontade decorre da lei que fixa a finalidade a ser perseguida pelo 
administrador.” (DI PIETRO, 2011, p. 50).
A Administração Pública em sentido objetivo engloba: fomento, polícia 
administrativa, serviço público e intervenção: 
• fomento: atividade administrativa de incentivo à iniciativa privada de utilidade 
pública, por meio de subvenções, financiamentos, favorecimentos fiscais e 
desapropriações;
• polícia administrativa: exercício de restrições ao exercício de direitos individuais 
em benefício do interesse maior da coletividade, exteriorizando-se por 
intermédio de sanções, notificações, licenças, fiscalizações;
• serviço público: corresponde a toda atividade, sob regime predominantemente 
público, executada direta ou indiretamente, pela Administração Pública, com a 
finalidade de satisfazer à necessidade da coletividade;
• intervenção: corresponde à regulamentação e à fiscalização da atividade 
econômica de natureza privada, e da atuação direta do Estado no domínio 
econômico, por meio de empresas estatais. 
A Administração Pública deve garantir o cumprimento da lei, 
desconsiderando a vontade particular, pois sua função é o bem comum, 
não individual. Para que a Administração Pública realize suas atividades 
o ordenamento jurídico lhe conferiu alguns poderes, que são os chamados 
poderes administrativos, são eles: poder regulamentar, poder disciplinar, poder 
hierárquico e poder de polícia. (MORAES, 2005).
O estudo detalhado de cada um desses poderes será feito na Unidade 2.
ESTUDOS FU
TUROS
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
26
6 DIFERENÇA ENTRE ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA
Os conceitos de administração já apresentados, mostram que administrar 
é planejar, organizar, dirigir e controlar recursos para alcançar objetivos 
estabelecidos. Isso vale tanto na iniciativa privada quanto na pública. No entanto, 
as diferenças entre administração privada e administração pública são inúmeras e 
começam pela sua finalidade. 
De acordo com Saravia (2010, p. 4-5): 
O ponto de partida da distinção está na própria finalidade de cada 
uma das duas esferas de ação. O Estado se define pelo seu objetivo de 
bem comum ou interesse geral que, no caso do Brasil, está explícito 
na Constituição Federal. Vale a pena lembrar o preâmbulo, quando 
estabelece a razão de ser do Estado brasileiro: “um Estado Democrático, 
destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a 
liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e 
a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista 
e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na 
ordem interna e internacional com a solução pacífica das controvérsias”.
Enquanto a finalidade de uma empresa é obter ganho econômico através da 
organização de recursos (materiais, financeiros, humanos e tecnológicos) utilizados 
para produção de um bem ou prestação de um serviço. (SARAVIA, 2010).
Outra diferença de grande relevância decorre do princípio da legalidade, 
expresso na Constituição, conforme Meirelles (2005, p. 88):
Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. 
Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei 
não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei 
autoriza. A lei para o particular significa “pode fazer assim”; para o 
administrador público significa “deve fazer assim”.
O fato é que, conforme Bächtold (2008, p. 26): “Em todos os países, qualquer 
que seja sua forma de governo ou organização política, existe uma administração 
pública. É a administração pública que permite aos governantes cumprir as funções 
básicas do governo, de forma a tratar o bem público da melhor maneira possível.”
De acordo com Meirelles (2005, p. 86): “Os fins da administração pública 
resumem-se num único objetivo: o bem comum da coletividade administrada.” 
Ao longo deste caderno de estudos você aprenderá como surgiu a 
Administração Pública, como ela funciona, suas principais características, seus 
princípios, sua evolução, como e por quem é exercida.
TÓPICO 1 | ADMINISTRAÇÃO
27
Outras grandes diferenças apontadas por Osborne e Gabler citados por 
Saravia (2010) são: a motivação, pois os chefes do setor público têm a reeleição 
como motivação, enquanto os empresários, o lucro; os recursos financeiros do 
governo são obtidos através do pagamento de impostos pelos contribuintes, 
enquanto numa empresa originam da venda de produtos aos clientes; as decisões 
na esfera pública são adotadas democraticamente, enquanto na iniciativa privada 
o empresário decide sozinho ou com os acionistas da empresa.
Outra diferença entre empresa privada e administração pública é com 
relação à contratação de seus funcionários. A administração pública deve fazer 
concurso público para cargos efetivos, ou processo seletivo quando houver 
necessidade de contratar temporariamente. O mesmo acontece para aquisição de 
produtos e serviços, quando a administração pública deve fazer processo licitatório.
O regime jurídico também é diferente, para a empresa é de direito privado 
e para a organização pública – pelo menos, em princípio – é o direito público. 
Consequentemente, o pessoal da empresa privada está regido pelo direito 
trabalhista (CLT) e o da administração pública é, em princípio, estatutário ou dedireito público (com as exceções previstas em lei). (SARAVIA, 2010).
Apesar de todas essas diferenças elencadas, a administração pública 
depende da iniciativa privada, e esta por sua vez, também depende daquela. 
Conforme Simon citado por Saravia (2010, p. 8):
Uma sociedade produtiva necessita de organizações produtivas e de 
mercados eficazes. Sem as primeiras, as segundas não têm negócios 
possíveis. E entre as organizações necessárias estão as governamentais 
que podem fornecer o marco legal e a infraestrutura de serviços 
essenciais que fazem com que as operações comerciais sejam possíveis, 
eficazes e capazes de responder às necessidades e metas da sociedade.
Leia o artigo Administração Pública e Administração de Empresas: Quem Inspira a 
Quem? De Enrique Jeronimo Saravia, disponível na íntegra no site: <http://revistaadmmade.
estacio.br/index.php/admmade/article/viewFile/100/103>.
DICAS
http://revistaadmmade.estacio.br/index.php/admmade/article/viewFile/100/103
http://revistaadmmade.estacio.br/index.php/admmade/article/viewFile/100/103
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
28
EXPERIÊNCIA DE HAWTHORNE
As causas imediatas do aparecimento da Escola de Relações Humanas 
foram os estudos e as experiências realizados por professores da Universidade 
de Harvard na Western Electric em sua fábrica de equipamentos telefônicos de 
Hawthorne a partir de 1927.
Esses estudos foram precedidos por outros, realizados a partir de 1924 
pela Academia Nacional de Ciências, os quais se concentraram na análise 
das relações da produtividade com a iluminação no local de trabalho. Tal 
análise baseava-se nas orientações de Taylor, Gilbreth e seus sucessores. 
O homem era visto como uma unidade isolada cuja eficiência poderia ser 
estimada cientificamente. Acreditava-se que essa eficiência seria influenciada 
principalmente pelos fatores que seguem: 
• movimentos dispendiosos e ineficientes na execução do trabalho;
• fadiga;
• deficiência do ambiente físico.
Os estudos de Hawthorne podem ser divididos em três fases. A primeira 
fase iniciou-se em 1923 e foi orientada por membros do Comitê em Iluminação 
Industrial (Committee on Industrial Lighting), fundado pela General Electric 
Company sob supervisão de Charles Snow. Snow conduziu estudos sobre os efeitos 
da intensidade de luz na produtividade. Realizaram-se então experiências com os 
indivíduos, para estudar esses fatores e como eles influenciavam na execução da 
tarefa. De acordo com esse centro de referência, na primeira experiência realizada, 
os métodos de produção e os sistemas de remuneração foram mantidos constantes. 
Inicialmente foram selecionados dois grupos de operários. Em um grupo, a 
iluminação permaneceu constante durante toda a experiência; no outro, teve sua 
intensidade sempre aumentada.
A produção do segundo grupo elevou-se, mas também cresceu a 
produção do primeiro, o que mostrava que a iluminação não era uma variável 
que afetava o trabalho das equipes. Os resultados até então não tinham levado 
a nada. Como continuação das pesquisas, foi reduzida a iluminação no grupo 
de teste e, surpreendentemente, a produção continuou a aumentar. A conclusão 
evidente foi de que havia outras variáveis que não estavam sendo controladas e 
que exerciam influência direta sobre a produtividade. A partir desses resultados, 
o grupo de pesquisadores de Hawthorne iniciou novas pesquisas, com o 
objetivo de determinar essas novas variáveis. Esses resultados, interpretados 
LEITURA COMPLEMENTAR
TÓPICO 1 | ADMINISTRAÇÃO
29
por um dos colegas de Charles Snow, Homer Hilbarger, ficaram conhecidos 
como efeito Hawthorne: o fato de que os trabalhadores eram observados pelos 
pesquisadores durante o seu trabalho e a comunicação com estes os levou a 
considerar que havia maior interesse e preocupação por parte da direção com 
a melhoria de suas condições de trabalho e isso os impulsionou a trabalhar 
e a produzir mais, independentemente da variação da iluminação. Esses 
resultados mostraram que o simples fato de os indivíduos serem observados 
muda seu comportamento. Chamou-se a atenção para as necessidades afetivas 
dos empregados.
A segunda fase dos experimentos foram os testes conduzidos no Relay 
Assembly Test Room em 1927. Seis mulheres foram escolhidas para o estudo, 
separadas das outras operárias e colocadas para trabalhar na montagem de relés 
elétricos, em condições especiais. As mulheres trabalhavam em uma sala menor 
que a anterior, com uma iluminação mais intensa, as condições de pagamento e 
de trabalho na linha de montagem foram modificadas e havia um pesquisador-
observador que também trabalhava na supervisão de tarefas. Uma das mudanças 
mais marcantes é que as mulheres estavam autorizadas a conversar umas com 
as outras e a interagir durante o trabalho. Mais uma vez, constatou-se que a 
possibilidade de comunicar-se entre si e interagir, bem como a interação com o 
pesquisador, influenciaram fortemente nos resultados.
A última fase da pesquisa começou em 1931 e ficou conhecida como 
experimentos do Bank Wiring Observation Room. Foram utilizados métodos 
de pesquisa sofisticados, com foco na dinâmica entre pequenos grupos. Catorze 
homens foram selecionados para participar das observações na sala de estudos. 
Eles foram encarregados de montar componentes elétricos em equipe. Os 
pesquisadores interagiram menos com os trabalhadores. A produtividade não 
aumentou; ao contrário, ficou comprovado que o grupo limitava o ritmo de 
trabalho e a produtividade.
O fracasso das tentativas de relacionar as condições físicas de trabalho 
com a produtividade não constitui, todavia, o único fato importante na origem 
da Escola das Relações Humanas. Como já dissemos, esta foi a causa próxima, 
embora outras mais gerais, como as que seguem, não possam ser esquecidas.
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
30
Os resultados de Hawthorne foram interpretados da seguinte maneira:
• A produtividade dos trabalhadores era determinada por padrões e 
comportamentos informais estabelecidos pelo grupo de trabalho.
• Os padrões e as normas informais dos grupos de trabalhadores são influenciados 
por elementos que eles trazem em sua cultura e hábitos próprios, que refletem 
características de sua socialização.
• Quando existe um conflito entre as regras de trabalho e os padrões informais 
estabelecidos pelo grupo, a tendência deste era diminuir a produtividade.
FONTE: MOTTA, Fernando C. Prestes; VASCONCELOS, Isabella F. Gouveia de. Teoria geral da 
administração. 3. ed. São Paulo: Pioneira Thomson Learning, 2006. p. 44 e 45.
31
Neste tópico vimos que:
• Administração envolve planejamento, organização, direção e controle de 
recursos materiais, humanos, financeiros e tecnológicos para atingir resultados 
positivos para a organização.
• Apesar de o estudo da Administração como ciência ser recente, já existem 
muitas teorias com o intuito de adaptar as organizações e as pessoas para atingir 
melhores resultados.
• A Teoria Clássica abrange a Teoria Científica, proposta por Taylor nos Estados 
Unidos, que dava ênfase às tarefas. Enquanto na França, Fayol propunha a 
Teoria Clássica, cujo foco era na estrutura que a organização deveria possuir 
para ser eficiente.
• A Teoria das Relações Humanas surgiu nos Estados Unidos, por volta de 1930 em 
decorrência da Experiência de Hawthorne. Seu precursor foi Elton Mayo. Essa 
teoria passou a considerar as pessoas e os grupos sociais dentro da organização.
• A Teoria Neoclássica nada mais é do que a Teoria Clássica aproveitando os 
conhecimentos das outras teorias. Foi nessa teoria que a organização passou a 
ser dividida nos níveis institucional, intermediário e operacional.
• A Teoria Estruturalista estuda a organização na estrutura interna e na interação 
com outras organizações. A empresa passa a ser considerada um sistema aberto, 
que interage com o ambiente externo.
• A Teoria Comportamental foca no comportamento humano dentro da 
organização. As pessoas começam a ser percebidascomo parte importante do 
processo decisório dentro das organizações.
• Na Teoria Sistêmica a organização passa a ser estudada como um sistema aberto 
em constante interação com o ambiente, influenciando-o e sendo influenciada, 
capaz de crescer de adaptar-se ao ambiente.
• A Teoria Contingencial enfatiza que numa organização tudo é relativo, tudo 
depende. Não existe solução pronta para os problemas, tudo vai depender 
da situação.
• As funções da administração (planejar, organizar, dirigir e controlar) são 
essenciais para o bom desempenho das organizações e devem estar integradas.
RESUMO DO TÓPICO 1
32
• O planejamento é de suma importância para a sobrevivência da empresa. É 
dividido em planejamento estratégico (nível institucional), planejamento tático 
(nível intermediário) e planejamento operacional (nível operacional).
• A Administração Pública também envolve planejamento, organização, direção e 
controle, no entanto, sua finalidade é o bem comum, não o lucro.
• As principais diferenças entre administração particular e Administração Pública 
são a finalidade (lucro x bem comum) e o fato de a Administração Pública só 
poder fazer o que a lei autoriza e a administração particular poder fazer tudo o 
que a lei não proíbe.
33
1 No que se refere à Administração, analise as proposições a seguir e assinale 
a alternativa CORRETA:
I. Administração envolve planejamento, organização, direção e controle.
II. Administrar é tomar decisões sobre objetivos e utilização de recursos.
III. Uma empresa que não utiliza as ferramentas da Administração terá sucesso 
garantido, diferentemente daquelas que utilizam.
a) ( ) Apenas a proposição I está correta.
b) ( ) Apenas a proposição II está correta.
c) ( ) As proposições I e II estão corretas.
d) ( ) Todas as proposições estão corretas.
2 O estudo da Administração como ciência é recente. Das alternativas a seguir, 
quais são as causas desse fato:
a) ( ) Na Antiguidade o trabalho era visto com desprezo.
b) ( ) Na Antiguidade o trabalho era visto com desprezo e na Idade Média 
as classes mais favorecidas tinham preconceito em relação ao trabalho, 
quem era nobre não trabalhava.
c) ( ) O estudo da Administração não tem nada a ver com a forma como o 
trabalho era visto.
d) ( ) A Administração não fazia parte da vida dos homens, até hoje muitos 
nem precisam dela.
3 Com base nas teorias da Administração, relacione a coluna da direita com a 
coluna da esquerda:
AUTOATIVIDADE
I. Administração Científica ( ) Ênfase nas pessoas.
II.Teoria Clássica ( ) Ênfase na estrutura.
III.Teoria das Relações 
Humanas
( ) Ênfase no comportamento das pessoas que 
passam a ser consideradas parte importante do 
processo decisório dentro da empresa.
IV.Teoria Comportamental ( ) Ênfase nas tarefas.
A sequência CORRETA é:
a) ( ) I - II - IV e III.
b) ( ) I – II – III e IV.
c) ( ) II – I – III e IV.
d) ( ) III – II – IV e I.
Assista ao vídeo de
resolução da questão 1
34
4 Taylor procurou substituir os métodos rudimentares por métodos científicos, 
esse projeto recebeu o nome de:
a) ( ) Organização Internacional do Trabalho.
b) ( ) Organização Regional do Trabalho.
c) ( ) Organização Racional do Trabalho.
d) ( ) Organização Radical do Trabalho.
5 A Administração Científica e a teoria das Relações Humanas classificavam 
o homem de acordo com seus interesses. Para a Administração Científica o 
homem foi conceituado como ________ __________, enquanto na teoria das 
Relações Humanas era considerado _________ __________.
Assinale a alternativa que preenche corretamente as lacunas:
a) ( ) Homo economicus; homem social.
b) ( ) Homo economicus; homem racional.
c) ( ) Homem social; homo economicus.
d) ( ) Homem social; homem racional.
6 São funções da Administração:
a) ( ) Planejamento e organização.
b) ( ) Planejamento, organização, direção e controle.
c) ( ) Organização, controle e liderança.
d) ( ) Planejamento, auditoria e ouvidoria.
7 O planejamento é vital para o sucesso das empresas e abrange toda a 
organização. Acerca do planejamento relacione a coluna da direita com a 
coluna da esquerda.
I. Planejamento
( ) Compreende o nível intermediário da empresa, aborda cada unidade 
separadamente, é de médio prazo.
II. Planejamento estratégico ( ) Processo desenvolvido para alcance de situação futura desejada.
III. Planejamento tático
( ) Abrange o nível operacional da empresa, compreende cada tarefa 
individualmente, foca no curto prazo.
IV. Planejamento operacional
( ) Elaborado pelos níveis mais altos da organização, compreende toda 
a organização, é de longo prazo.
Assinale a alternativa que contém a sequência CORRETA:
a) ( ) IV – I - II e III.
b) ( ) III – II - IV e I.
c) ( ) III – I - II e IV.
d) ( ) III – I - IV e II.
35
8 Podemos resumir os fins da Administração Pública:
a) ( ) Na aquisição de bens para o órgão público.
b) ( ) Na busca pelo bem comum.
c) ( ) Na conquista de prêmios de responsabilidade social.
d) ( ) Na obtenção de lucro.
9 Com base nas diferenças entre administração particular e Administração 
Pública, analise as proposições abaixo:
I. A finalidade da Administração Pública é o bem comum, enquanto da 
Administração particular é o lucro.
II. A Administração particular só pode fazer o que está em lei, enquanto a 
Administração Pública pode fazer tudo que a lei não proíbe.
III. A Administração Pública deve obedecer ao princípio da legalidade, ou seja, 
só pode fazer o que está expresso em lei, enquanto a administração particular 
pode fazer tudo que a lei não proíbe.
Assinale a alternativa CORRETA:
a) ( ) Apenas a I está correta.
b) ( ) Apenas a II está correta.
c) ( ) Apenas I e III estão corretas.
d) ( ) Todas estão corretas.
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37
TÓPICO 2
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
UNIDADE 1
1 INTRODUÇÃO
Vistos os conceitos e a diferença de Administração e Administração Pública, 
vamos começar a nos aprofundar na matéria que trata da Administração Pública.
Para isto, é importante conhecer e entender como a Administração Pública 
surgiu, quais são suas origens. Ao falar sobre Administração Pública, aparecerá a 
figura do Estado e seus componentes. Neste caderno de estudos, quando falarmos 
em Estado com letra maiúscula, estamos nos referindo ao país.
Entre os componentes do Estado, além do povo e do território, está o 
governo. Estudaremos como o governo se organiza em seus três poderes, que são 
o Executivo, o Legislativo e o Judiciário.
Por fim, vamos estudar sobre as constituições do Brasil. Para ficar mais 
claro, a constituição é a lei máxima de um país.
2 ORIGENS HISTÓRICAS
Seguindo a linha de raciocínio de Meirelles (2011, p. 60, grifo do autor): 
“O estudo da Administração Pública em geral, compreendendo a sua estrutura e 
as suas atividades, deve partir do conceito de Estado [...]”. Observamos que para 
entendermos melhor como surgiu a Administração Pública, precisamos antes ter o 
entendimento do conceito de Estado.
Aqui, quando falamos em Estado, nos referimos sob o aspecto político, ou 
seja, um povo que vive em um território comandado por um governo, “O conceito 
de Estado varia segundo o ângulo em que é considerado. [...] sob o aspecto político, 
é comunidade de homens, fixada sobre um território, com potestade superior de 
ação, de mando e de coerção [...].” (MALBERG apud MEIRELLES, 2011, p. 61).
Em um Estado independente deve haver soberania, ou seja, um poder que faça 
cumprir a vontade de seu povo em um determinado território. Dessa forma, surgem os 
poderes do Estado: Executivo, Legislativo e Judiciário. Para Meirelles (2011, p. 61, grifo 
do autor): “A vontade estatal apresenta-se e se manifesta através dos denominados 
Poderes de Estado. [...] são o Legislativo, o Executivo e o Judiciário [...].”
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
38
Os poderes do Estado serão estudados ainda nesta unidade do caderno de 
estudos.
Para que na prática a soberania funcione, é necessário haver uma 
organização do Estado.A organização do Estado, conforme Meirelles (2011, p. 
62): “[...] é matéria constitucional no que concerne à divisão política do território 
nacional, à estruturação dos Poderes, à forma de Governo, ao modo de investidura 
dos governantes, aos direitos e garantias dos governados.”
No caso da nossa Federação, podemos também dizer do nosso Estado 
Federal, o território nacional compreende a União, os estados-membros, o Distrito 
Federal e os municípios, todos com autonomia política. Antes a União se organizava 
de forma diferente, era dual, onde existia apenas a União e os Estados-membros. 
Segundo Meirelles (2011, p. 63, grifo do autor):
No Estado Federal, que é o que nos interessa, a organização política 
era dual, abrangendo unicamente a União (detentora da Soberania) e 
os Estados-membros ou Províncias (com autonomia política, além da 
administrativa e financeira). Agora, a nossa Federação compreende a 
União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios, que 
também são entidades estatais, com autonomia política reconhecida 
pela Constituição da República (art. 18), embora em menor grau que a 
dos Estados-membros (art. 25). [...] Assim, integra a organização política 
da nossa Federação um Estado-membro anômalo, que é o Distrito 
Federal, onde se localiza a Capital da União: Brasília (Art. 18 e § 1º). 
As únicas entidades com autonomia política, além de administrativa 
e financeira, são as entidades estatais, que são a União, os estados-membros, 
os municípios e o Distrito Federal. Estudaremos mais adiante as autarquias, as 
fundações, as empresas governamentais, as entidades paraestatais que são as 
entidades estatais e constituem a Administração Pública.
Conforme Meirelles (2011, p. 63, grifo do autor):
Na nossa Federação, portanto, as entidades estatais, ou seja, entidades 
com autonomia política (além da administrativa e financeira) são 
unicamente a União, os Estados-membros, os Municípios e o Distrito 
Federal [...] As demais pessoas jurídicas instituídas ou autorizadas 
a se constituírem por lei, ou são autarquias, ou são fundações, ou são 
empresas governamentais, ou são entidades paraestatais, [...] Esse 
conjunto de entidades estatais, autárquicas, fundacionais, empresariais e 
paraestatais constitui a Administração Pública em sentido instrumental 
amplo, ou seja, a Administração centralizada e descentralizada. 
ESTUDOS FU
TUROS
TÓPICO 2 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
39
A Administração Pública pode ser Direta/Centralizada ou Indireta/
Descentralizada. Estudaremos este assunto detalhadamente no Tópico 1 da Unidade 2 
deste caderno de estudos.
Surgindo a Administração Pública sob a necessidade de administrar um 
Estado, se faz necessária a organização da mesma. Conforme Meirelles (2011, 
p. 64, grifo do autor):
Após a organização soberana do Estado, com a instituição constitucional 
dos três Poderes que compõem o Governo, e a divisão política do 
território nacional, segue-se a organização da Administração, ou seja, 
a estruturação legal das entidades e órgãos que irão desempenhar as 
funções, através de agentes públicos (pessoas físicas). 
Esta organização da Administração pública deve ter base legal. A partir disto 
surge o Direito Administrativo para regulamentar as condutas da Administração. 
Nesse campo estrutural e funcional do Estado atua o moderno Direito 
Administrativo [...] O Direito Administrativo impõe as regras jurídicas 
de organização e funcionamento do complexo estatal; as técnicas de 
administração indicam os instrumentos e a conduta mais adequada para 
o pleno desempenho das atribuições da Administração. (MEIRELLES, 
2011, p. 64, grifo do autor).
Estudaremos sobre o Direito Administrativo no Tópico 3 desta unidade. 
Vale ressaltar que o conceito de Administração não deve ser confundido 
com o conceito de Governo. Meirelles (2011, p. 65, grifo do autor) explica que 
“Governo - em sentido formal, é o conjunto de Poderes e órgão constitucionais 
[...]”, enquanto a “Administração Pública - em sentido formal, é o conjunto de órgãos 
instituídos para consecução dos objetivos do Governo [...].” 
ESTUDOS FU
TUROS
ESTUDOS FU
TUROS
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
40
3 ESTADO
O Estado é composto por três elementos: o povo, o território e o governo. 
De acordo com Meirelles (2011, p. 61, grifo do autor):
O Estado é constituído de três elementos originários e indissociáveis: 
Povo, Território e Governo Soberano. Povo é o componente humano do 
Estado; Território, a sua base física; Governo soberano, o elemento condutor 
do Estado, que detém e exerce o poder absoluto de autodeterminação e 
auto-organização emanado do Povo.
 
O povo é a parte humana do Estado (com vínculos que ao longo da sua 
existência se tornaram em comum, como por exemplo, a religião e a cultura) e 
determina suas características, já que o Estado é caracterizado e moldado conforme 
a vontade e necessidade do povo. Segundo Alkmim (2009, p. 72):
Povo é o elemento humano do Estado, razão de sua existência. É o 
conjunto de pessoas unidas por vínculos culturais, históricos, religiosos, 
entre outros, que juntas buscam a consecução de objetivos comuns. Esse 
conjunto de pessoas mantém um vínculo jurídico-político com o Estado, 
o que o torna parte integrante deste. 
O território é a área geográfica delimitada onde existirá o seu povo e 
consequentemente, o governo. “Território é o espaço geográfico delimitado, 
onde se encontra fixado o elemento humano que é o povo e onde se exerce a 
soberania.” (ALKMIM, 2009, p. 73).
O governo, como o próprio nome diz, tem o poder para governar, administrar 
os recursos do povo para atingir o bem e objetivos comuns, assegurando o bem-
estar e atendendo as necessidades do povo dentro do seu território. Alkmim (2009, 
p. 77), conceitua governo como:
O governo representa o elemento formal do Estado, aquele responsável 
pelo exercício do Poder político dentro do território. Vale dizer que o 
povo, como elemento humano do Estado, precisa se organizar. Esta 
organização se dá por meio da instituição de um governo que terá a 
função de exercer o poder dentro do Estado por delegação de seu titular 
que é o povo. Governar é administrar, estruturar a sociedade, organizar 
o povo dentro de certo território. 
É imprescindível a existência do governo em um Estado, visto que o povo 
tem necessidades básicas, como por exemplo, educação, saúde e segurança. Seria 
impossível cada indivíduo integrante do povo conseguir suprir estas necessidades 
por si só, de forma individual. Alkmim (2009, p. 68-69), afirma que:
TÓPICO 2 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
41
Trata-se de um ente abstrato, politicamente organizado e para a 
satisfação das necessidades básicas da comunidade que o integra. 
Necessidades essas que não podem ser supridas de modo isolado por 
cada cidadão, emergindo daí a necessidade de surgimento de um ente 
maior, capaz de prover toda a sociedade de utilidades essenciais à sua 
manutenção e desenvolvimento, como: a segurança, a educação, a saúde, 
o abastecimento, a jurisdição, entre outros igualmente importantes. 
Mesmo que o povo tenha necessidades básicas em comum, sempre 
haverá divergência de opinião e pontos de vista diferentes, além disso, 
como já vimos, é impossível cada indivíduo integrante do povo suprir suas 
necessidades individualmente. Sendo assim, mais uma vez podemos afirmar 
que é indispensável a figura do governo, pois caberá a ele avaliar e tomar as 
decisões necessárias para que essas necessidades sejam atendidas. Dessa forma, 
o Estado se organiza a partir dos Poderes do Estado. De acordo com Meirelles 
(2011, p. 61, grifo do autor): 
[...] Não há nem pode haver Estado independente de Soberania, isto 
é, sem esse poder absoluto, indivisível e incontrastável de organizar-
se e de conduzir-se segundo a vontade livre de seu Povo e de fazer 
cumprir as suas decisões inclusive pela força, se necessário. A 
vontade estatal apresenta-se e se manifesta através dos denominados 
Poderes de Estado. 
Os poderes do Estadosão respectivamente, o Poder Legislativo, o Poder 
Executivo e o Poder Judiciário, ambos se complementam e devem trabalhar em 
conjunto e em harmonia, cada um cumprindo sua função. “Os Poderes de Estado, 
na clássica tripartição de Montesquieu, até hoje adotada nos Estados de Direito, 
são o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, independentes e harmônicos entre si 
e com suas funções reciprocamente indelegáveis (CF, art. 2º).” (MEIRELLES, 
2011, p. 6, grifo do autor). 
O Estado é composto por três elementos: o povo, o território e o governo. 
O governo se organiza a partir de três poderes que se complementam e trabalham 
de forma harmônica. Os três poderes são respectivamente, Legislativo, Executivo e 
Judiciário. 
IMPORTANT
E
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
42
4 OS TRÊS PODERES DO ESTADO
O Estado é governado pelo governo e se organiza a partir dos poderes de 
Estado. São três os poderes do Estado: o Poder Legislativo que tem como função 
elaborar/fiscalizar as leis, o Poder Executivo que tem como função administrar/
executar a lei e o Poder Judiciário que tem como função aplicar/julgar a lei. Os três 
poderes devem trabalhar em harmonia e de forma independente. Meirelles (2011, 
p. 61) explica os poderes de Estado:
[...] Os poderes de Estado [...] são o Legislativo, o Executivo e 
o Judiciário. Não há nem pode haver Estado independentes e 
harmônicos entre si e com suas funções reciprocamente indelegáveis 
(CF, art. 2º). [...] Assim a função precípua do Poder Legislativo é a 
elaboração da lei (função normativa); a função precípua do Poder 
Executivo é a conversão da lei em ato individual e concreto (função 
administrativa); a função precípua do Poder Judiciário é a aplicação 
coativa da lei aos litigantes (função judicial). 
Os três poderes do Estado surgiram para que o poder fosse dividido em 
mais de uma esfera, dessa forma evitaria a soberania, onde o poder ficaria nas 
mãos de apenas uma pessoa. Além disso, cada um dos três poderes do Estado tem 
suas funções definidas, e cabe a eles buscar, estudar e se especializar nas melhores 
alternativas para cumpri-las de forma eficiente. 
Integram a organização política do Estado os denominados “Poderes”, 
que representam uma divisão estrutural interna, visando ao mesmo 
tempo à especialização no exercício das funções estatais e a impedir a 
concentração de todo o poder do Estado nas mãos de uma única pessoa 
ou órgão [...]. (ALEXANDRINO; PAULO, 2011, p. 14-15).
Cada poder do Estado, tanto o Legislativo, Executivo e Judiciário, possui funções 
típicas (funções próprias) e atípicas (funções acessórias que aparentemente seriam de outro 
poder).
Como vimos os três poderes do Estado devem trabalhar em harmonia, 
cada um com sua função e de forma independente, sem que exista uma separação 
entre eles, mas sim, uma complementação, trabalhando de forma integrada. Ou 
seja, três poderes com funções definidas e distintas que se complementam. No 
início era um pouco diferente, existia uma visível e rígida separação entre os três 
poderes, mais tarde esta separação se tornou mais flexível. Com o tempo houve 
uma nova adaptação, onde de forma harmônica passaram a trabalhar em conjunto 
IMPORTANT
E
TÓPICO 2 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
43
e cumprir além de suas próprias funções (funções típicas), funções acessórias 
que aparentemente seriam de outro poder (funções atípicas). De acordo com 
Alexandrino e Paulo (2011, p. 15, grifo dos autores):
Na história do constitucionalismo, a ideia inicial de uma rígida 
separação entre os Poderes foi sendo substituída pela proposta de uma 
maior interpenetração, coordenação e harmonia entre eles. Com isso, 
cada Poder passou a desempenhar não só as duas funções próprias, 
mas também, de modo acessório, funções que, em princípio, seriam 
características de outros Poderes. A separação rígida, aos poucos, deu 
lugar a uma divisão flexível das funções estatais, na qual cada Poder 
termina por exercer, em certa medida, as três funções do Estado: uma 
em caráter predominante (por isso denominada típica), e outras de 
natureza acessória, denominadas atípicas (porque, em princípio, são 
próprias de outros poderes). 
Sendo assim, além das funções típicas de cada poder, haverá também 
as funções atípicas. Para entender melhor podemos descrever como isso ocorre. 
O Poder Legislativo tem como função típica elaborar/fiscalizar as leis, também 
exerce funções atípicas como administrar e julgar. Já o Poder Executivo que tem 
como função típica administrar/executar a lei, também exerce funções atípicas 
como legislar. E por fim, o Poder Judiciário que tem como função típica aplicar/
julgar a lei, também exerce funções atípicas como administrar e legislar. De acordo 
com Alkmim (2009, p. 622-623):
A função típica de um Poder é atípica dos outros, sendo que o aspecto 
da tipicidade se dá com a preponderância. Por exemplo, o Poder 
Legislativo tem a função principal de elaborar o regramento jurídico 
do Estado – é sua função típica –, mas também administra seus órgãos, 
momento em que exerce uma atividade típica do Executivo, podendo, 
ainda, julgar seus membros, como é o caso do sistema brasileiro. Da 
mesma forma, a função típica do Poder Executivo é a administração da 
máquina estatal, mas compete ao Presidente da República a edição de 
medidas provisórias, sendo esta uma função atípica do Poder Executivo.
No caso da União, podemos exemplificar de forma prática como se organizam 
os três poderes. No Poder Executivo encontraremos a Presidência da República, os 
Ministérios, órgão de assessoria etc. Conforme Meirelles (2011, p. 807):
No sistema presidencialista adotado pela nossa Constituição o 
Presidente da República exerce o Poder Executivo da União auxiliado 
pelos Ministros de Estado (art. 76), [...] todos secundados por órgão 
de assessoramento e de execução, além de Tribunais Administrativos, 
Procuradorias e outros desdobramentos da Administração direta e 
indireta da União [...]. 
No poder Judiciário encontraremos os Tribunais Superiores, Tribunais 
Regionais Federais, Tribunais Eleitorais, Tribunais do Trabalho, entre outros. 
Conforme Alkmim (2009, p. 687): “A estrutura do Poder Judiciário brasileiro é 
complexa, tendo em vista, sobretudo, a natureza federativa do Estado e a existência 
de Justiças especializadas, além dos juizados especiais.”.
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
44
No Poder Legislativo encontraremos o Senado Federal e a Câmara dos 
Deputados. “Na esfera Federal, o Poder Legislativo é exercido pelo Congresso 
Nacional, o qual possui uma composição bicameral, ou seja, é composto por 
duas Casas Legislativas que são o Senado Federal e a Câmara dos Deputados.” 
(ALKMIM, 2009, p. 625).
Nos municípios não há Poder Judiciário, apenas o Poder Executivo 
representado pela Prefeitura tendo como chefe do Poder o Prefeito, e o Poder 
Legislativo representado pela Câmara de Vereadores. Meirelles (2011, p. 833) 
afirma que: “[...] se realiza a administração municipal, através da Prefeitura, 
como órgão executivo, e da Câmara de Vereadores, como órgão legislativo. 
Essa composição é uniforme para todos os municípios, variando apenas o 
número de vereadores.”.
O quadro a seguir ilustra de forma clara e simplificada a estrutura dos 
três poderes:
QUADRO 2 – ESTRUTURA DOS TRÊS PODERES DO ESTADO
EXECUTIVO LEGISLATIVO JUDICIÁRIO
União Presidente da República Congresso Nacional
Conselho Nacional de Justiça, 
Tribunais Superiores e Regionais, 
Juízes
Estados Governador Assembleia Legislativa Tribunal de Justiça e Juízes de Primeira Instância
Municípios Prefeito Câmara de Vereadores -
FONTE: OCB - Organização das Cooperativas Brasileiras (2011, p. 9)
5 AS CONSTITUIÇÕES
Constituição, segundo Alkmim (2009, p. 151): “[...] é a norma estruturante 
do Estado, à qual todas as instituições estatais, todo o ordenamento jurídico e, 
porque não dizer, toda a sociedade encontram-se vinculados e submetidos.” 
A Constituição integra as leis, é considerada a lei máxima de umpaís. A atual 
Constituição do Brasil é a Constituição de 1988. Já sofreu diversas emendas e alterações.
ATENCAO
Alkmim (2009, p. 151) afirma ainda que:
TÓPICO 2 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
45
É fácil perceber, nesse sentido, que não há Estado sem Constituição, já 
que cabe a esta estabelecer não só os elementos orgânicos desse Estado, 
mas também os preceitos jurídicos e políticos sobre os quais serão 
erguidas as colunas normativas da sociedade. Trata-se, pois, do grande 
instrumento condicionador da vida social.
Nesse sentido, podemos afirmar que a Constituição rege as condutas do 
Estado, sendo a lei máxima que deverá ser respeitada.
Quanto à origem, as constituições poderão ser: outorgadas, promulgadas, 
cesaristas ou pactuadas. Uma constituição outorgada é aquela que é imposta 
por agente revolucionário, grupo ou governante que não foi escolhido pelo 
povo para em seu nome atuar (exemplos: Constituição de 1824 – Império, 
Constituição de 1937 – Getúlio Vargas e Constituição de 1967 – Ditadura Militar. 
(LENZA, 2011).
Uma constituição promulgada, também denominada democrática, resulta 
do trabalho da Assembleia Constituinte, que foi eleita pelo povo, ou seja, recebeu 
deste poder para representá-lo. (exemplos: Constituições de 1891, 1934, 1946 e a de 
1988). Uma constituição cesarista não é outorgada, nem democrática. Sua criação 
ocorre com a participação popular, onde o povo apenas confirma a vontade do 
detentor do poder que pode ser um imperador ou ditador (exemplos: plebiscitos 
napoleônicos – imperador; plebiscito de Pinochet – ditador do Chile). E por fim, 
uma constituição pactuada acontece quando o poder constituinte está nas mãos 
de mais de um titular e estes acabam fazendo um pacto (exemplos: durante a 
monarquia estamental da Idade Média em que o poder estatal era dividido entre o 
monarca e as ordens privilegiadas). (LENZA, 2011).
O Brasil teve oito Constituições desde a sua independência em 1822. 
A partir do momento que o Brasil deixou de ser dominado por Portugal e D. 
Pedro I proclamou a independência do nosso País, se fez necessário existir uma 
Constituição. Conforme Alkmim (2009, p. 179):
Com o rompimento dos laços coloniais que ligavam o Brasil a Portugal, 
nascia o Estado brasileiro. Um novo Estado independente e soberano 
que, como tal, necessitava de uma Constituição que viesse a estruturar 
formalmente todo o aparato estatal e que viesse a criar e organizar as 
suas instituições. Com efeito, precisava o Brasil de uma Constituição 
que viesse a dar forma ao novo Estado que surgia, pois, como dito, não 
há Estado sem Constituição.
Embora oficialmente, segundo o site do Senado Brasileiro, o Brasil apresente sete 
constituições, alguns autores consideram a emenda de 1969 como uma oitava constituição.
FONTE: https://www12.senado.leg.br/noticias/glossario-legislativo/constituicoes-brasileiras
IMPORTANT
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UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
46
5.1 CONSTITUIÇÃO IMPERIAL DE 1824
A primeira Constituição do Brasil foi outorgada em 1824 por D. 
Pedro I. “Assim, por ato solene de 25 de Março de 1824, foi outorgada pelo 
Imperador a primeira Constituição brasileira, na condição de um Estado livre 
e independente, denominada de “Constituição Política do Império do Brasil”. 
(ALKMIM, 2009, p. 182). 
De acordo com Alkmim (2009, p. 183): “Como forma de governo, 
estabeleceu-se a monarquia hereditária [...].” Nessa Constituição vigorava a 
Monarquia hereditária, ou seja, o poder do Imperador era transferido ao filho 
após sua morte. O Estado era unitário, onde todo o território Imperial apesar 
de ser dividido em províncias é subordinado ao Imperador. As províncias não 
tinham autonomia. 
Como se tratava de um Estado unitário centralizado, as províncias 
criadas foram subordinadas ao poder central, por meio de seu 
presidente, escolhido e nomeado pelo Imperador, e do chefe de polícia, 
também escolhido e nomeado pelo Imperador, com atribuições não só 
policiais, como também judiciais, até 1870. (ALKMIM, 2009, p. 184).
Houve também nesta Constituição a divisão dos poderes, sendo eles o 
Poder Executivo, o Poder Legislativo, o Poder Judiciário e o Poder Moderador 
que controlava os demais poderes e era chefiado pelo Imperador. Alkmim (2009, 
p. 183) afirma:
Pode-se dizer que a Constituição do Império inovou ao estabelecer uma 
formulação quadripartita para a divisão dos poderes, a qual previa a 
existência do Poder Legislativo, do Poder Moderador, do Poder Executivo 
e do Poder Judiciário. [...]. O Poder Moderador, por sua vez, considerado 
a chave de toda a organização política, era exercido privativamente pelo 
Imperador, como Chefe Supremo da nação e seu primeiro representante, 
para que incessantemente, velasse sobre a manutenção da independência, 
equilíbrio e harmonia dos demais poderes políticos.
O voto era censitário, ou seja, apenas os ricos tinham o direito de votar. “A 
eleição era direta e censitária.” (ALKMIM, 2009, p. 183).
Após anos de desgaste e confrontos para a mudança da Monarquia, em 
15 de Novembro de 1889, o Império chega ao fim. A Monarquia é vencida sob o 
comando de Marechal Deodoro da Fonseca, e o Imperador foi exilado, Alkmim 
(2009, p.185) explica:
[...] A monarquia se encontrava desgastada e enfraquecida. Assim, após 
um longo período de crise entre civis e militares, a monarquia sucumbiu 
sob o comando do Marechal Deodoro da Fonseca, que depôs o gabinete 
do Visconde de Ouro Preto, com o Imperador encaminhando-se para 
o exílio e a república sendo proclamada em 15 de Novembro de 1889. 
Terminava, assim, juntamente com o Império, os 250 anos de domínio 
dos Bragança em terras brasileiras.
TÓPICO 2 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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A Constituição de 1824 foi a que mais tempo durou, predominou a Monarquia. 
O Estado era unitário, ou seja, ao contrário da Federação (onde o País é dividido em estados, 
cada um com determinada autonomia). Sendo unitário, o Poder era centralizado nas mãos 
do Rei. A Religião oficial era a Católica. O voto era censitário, portanto apenas os “ricos” 
tinham o direito de votar. O Governo se organizava em quatro Poderes, o Legislativo, 
Judiciário, Executivo e o Moderador que controlava os demais Poderes. 
5.2 CONSTITUIÇÃO DE 1891
A segunda Constituição do Brasil foi promulgada em 1891. De acordo com 
Alkmim (2009, p. 185): 
O projeto da nova Constituição ficou a cargo de uma comissão de juristas, 
sob a presidência de Saldanha Marinho, que deveria ser submetido à 
discussão e aprovação da Assembleia Constituinte, escolhida por meio 
de eleições e a ser instalada em 15 de Novembro de 1890, primeiro 
aniversário da república.
O projeto não foi aprovado e posteriormente foi revisado por Rui 
Barbosa. “A primeira versão não contou com a aprovação da Assembleia, 
sendo a redação do projeto submetida à revisão por Rui Barbosa, que discutiu 
emendas e modificações com todos os ministros, sendo aprovada, [...] em junho 
de 1890.” (ALKMIM, 2009, p. 185). 
A Constituição aprovada tinha como princípios fundamentais: “[...] a 
federação, a república, o presidencialismo e a divisão do poder em Legislativo, 
Executivo e Judiciário.”. (ALKMIM, 2009, p. 185). 
Houve influência da Constituição americana. Alkmim (2009, p. 186) 
explica que:
Deve-se ressaltar, nada obstante esse cenário, que a Constituição 
consagrou em seu texto grandes inovações políticas advindas, 
em especial, da Constituição Americana, buscando privilegiar as 
garantias e direitos individuais do cidadão, além de estabelecer a 
divisão dos poderes.
ATENCAO
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
48
A Constituição de 1891 teve algumas modificações. Da Monarquia o Brasil 
passou a se tornar uma República (quando o governo é eleito pelo povo por um 
período determinado), o Estado deixa de ser unitário e se torna uma Federação 
(União dividida em vários estados – antigas províncias – cada um com uma 
parcela de autonomia). Segundo Alkmim (2009, p. 184-185): “Com a Constituição 
de 1891, o Brasil se transformou política e estruturalmente.O então Estado unitário 
transformou-se em federação. As províncias transformaram-se em Estados. A 
Monarquia deixou de existir, dando lugar à república.”.
O País que até então era nomeado Império do Brasil passou para República 
dos Estados Unidos do Brasil. “Até o nome do país mudou, passando de Império 
do Brasil para República dos Estados Unidos do Brasil.” (ALKMIM, 2009, p. 185).
O Poder Moderador é extinto, permanecendo os Poderes Executivo, 
Legislativo e Judiciário. O voto permaneceu aberto, mas deixou de ser censitário, 
todos os homens a partir dos 21 anos tinham direito de votar, exceto os analfabetos. 
Conforme Alkmim (2009, p. 186): “Foram abolidos os títulos hierárquicos do 
Império, juntamente com as principais instituições monárquicas, como o Poder 
Moderador [...]. O direito de voto foi estendido a todos os homens a partir dos 21 
anos de idade, excluindo-se os analfabetos.”.
Outra mudança que ocorreu nesta Constituição foi com relação à Igreja, 
pois o Estado tinha como religião oficial a Católica. “Houve a separação entre 
Estado e Igreja, tornando-se o Brasil um país laico.” (ALKMIM, 2009, p. 186).
Com o Federalismo, o Poder Central enfraqueceu já que cada estado tinha 
uma parcela de autonomia. Os estados que antes eram enfraquecidos e subordinados 
ao Poder Central, se fortaleceram, e agora é o governo federal que para se sustentar 
busca ajuda junto aos estados. O problema é que essa ajuda era dada em troca de 
favores, desta forma, concedia aos estados forças necessárias em troca de favores 
que lhe era conveniente. Isso levou o país a enfrentar crises econômicas e políticas, 
predominando o sistema oligárquico. Alkmim (2009, p. 186) explica: 
Um dos grandes problemas enfrentados pela república, em sua primeira 
fase, foi o enfraquecimento do poder central em razão da maior 
autonomia política e administrativa de que foram dotados os Estados, o 
que é próprio da federação. Assim, reacenderam-se os poderes regionais 
e locais, antes enfraquecidos em função dos mecanismos centralizadores 
do Império. Dessa forma, para sustentar-se, o governo federal haveria 
de fazer inúmeras concessões às forças estaduais, de modo a contar 
sempre com o apoio delas, o que levou o país ao domínio das forças 
oligárquicas que passaram a se revezar no poder, mantendo o Brasil em 
um estado de estagnação econômica e retrocesso político.
TÓPICO 2 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
49
Oligarquia é um sistema político no qual o poder está concentrado num pequeno 
grupo pertencente a uma mesma família, um mesmo partido político ou grupo econômico. 
Esse pequeno grupo controla as políticas sociais e econômicas em benefício de interesses 
próprios. FONTE: Disponível em: <http://www.significados.com.br/oligarquia/>.
Fica visível que a Constituição de 1891 teve sua importância, mas com 
estes acontecimentos de instabilidade política e deficiência no desenvolvimento 
econômico, novamente o País sofre alterações e caminha rumo a uma nova 
Constituição. Conforme Alkmim (2009, p. 186):
[...] a Constituição de 1891 trouxe inúmeros avanços ao cenário político 
brasileiro. [...] não se mostrou eficaz na manutenção da estabilidade 
política e na criação de mecanismos que propiciassem o desenvolvimento 
econômico, o que [...] seria sentido no Brasil e conduziria a uma nova 
ruptura da Ordem Constitucional.
Na Constituição de 1891, foi abolida a Monarquia, dando lugar à República, 
onde o governante era escolhido pelo povo. O Estado deixou de ser unitário, e se tornou 
uma Federação (o País foi dividido em estados, cada um com determinada autonomia). O 
Estado se tornou laico, sem religião oficial. O Poder Moderador foi extinto, permanecendo os 
Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. O voto era aberto e sem sigilo.
5.3 CONSTITUIÇÃO DE 1934
Ainda na Constituição de 1891, a instabilidade política resultou em uma 
emenda em 1926. A luta também era contra a oligarquia, ou seja, contra o poder 
da minoria privilegiada ao qual a maioria do povo era subordinada. Conforme 
Alkmim (2009, p. 187):
Em razão da realidade política dominante no país nas primeiras décadas 
do século XX, de domínio das lideranças regionais, a Constituição de 1891 
foi emendada em 1926, com vista à adequação da Constituição formal 
à realidade social e política, o que efetivamente não foi conseguido e, 
nem tampouco, foi impedido que prosperasse a luta contra o regime 
oligárquico dominante.
UNI
ATENCAO
http://www.significados.com.br/oligarquia/
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
50
Esta luta sem sucesso desencadeou a Revolução liderada por Getúlio 
Vargas, quatro anos após a Emenda à Constituição. Surgiu então a necessidade 
de uma nova Constituição que adequasse o Estado às novas mudanças políticas e 
sociais. Segundo Alkmim (2009, p. 187):
Quatro anos depois dessa Emenda à Constituição, irrompeu-se a 
Revolução que pôs abaixo a primeira república, quando Getúlio Vargas, 
como líder civil da Revolução subiu ao poder, havendo a iminente 
necessidade de uma nova Constituição que pudesse amoldar o Estado à 
nova realidade política e social.
Nesta Constituição que estava nascendo, o governo e os grupos oligárquicos 
tinham objetivos distintos, que, segundo Alkmim (2009, p. 187): 
Foram meses de intensa articulação e disputa política [...] [onde] para 
o governo a futura Constituição deveria incorporar o conjunto de 
mudanças que vinham sendo promovidas nos campos social, político e 
econômico. Já para os grupos oligárquicos, a nova Constituição deveria 
assegurar aos estados um papel de maior relevo. 
Alkmim (2009, p. 187) aponta: “[...] os estados do norte e nordeste, 
mais fracos economicamente e dependentes do governo federal, defenderam o 
centralismo, os estados do centro-sul reivindicavam maior autonomia em relação 
ao poder central”. Oito meses depois, “no dia 16 de julho de 1934, foi promulgada 
a nova Constituição”. (ALKMIM, 2009, p. 187).
Segundo Silva apud Alkmim (2009, p. 187): 
[...] a nova Constituição não era tão bem estruturada como a 
primeira. Trouxera conteúdo novo. Mantivera da anterior, porém, os 
princípios formais fundamentais: a república, a federação, a divisão 
de poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário, independentes e 
coordenados entre si), o presidencialismo, o regime representativo. 
Mas ampliaram-se os poderes da União, enumerados extensamente 
nos arts. 5º e 6º.
Por fim, segundo Alkmim (2009, p. 187-188):
A importância dos estados foi assegurada pela vitória do princípio 
federalista. [...] No plano de política social, foram aprovadas medidas 
que beneficiavam os trabalhadores, como a criação da Justiça do 
Trabalho, o salário mínimo, a jornada de trabalho de oito horas, férias 
anuais remuneradas e descanso semanal. 
TÓPICO 2 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
51
O Estado se federalizar significa que a União foi dividida em estado, com isso 
ocorre “o enfraquecimento do poder central em razão da maior autonomia política e 
administrativa de que foram dotados os estados, o que é próprio da federação.” (ALKMIM, 
2009, p.186).
Como vimos, “A Constituição de 1934, [...] Ao mesmo tempo em que 
tentou estabelecer uma ordem liberal e moderna, buscou também fortalecer o 
Estado e seu papel diretor na esfera econômica e social.” (ALKMIM, 2009, p. 
188). Vargas, descontente, revisou novamente a Constituição, fazendo surgir 
uma nova Constituição, a de 1937. Conforme Alkmim (2009, p. 188): “O resultado 
não agradou a Vargas, que se sentiu tolhido em seu raio de ação pela nova 
Carta. Vargas chegou a afirmar que estava disposto a ser o primeiro revisor da 
Constituição, o que de fato ocorreu.”.
Na Constituição de 1934, o país continuou sendo uma Federação (dividido 
por estados), com os três Poderes (Executivo, Legislativo e o Judiciário), o Estado 
permaneceu laico, ou seja, sem religião oficial. As mulheres passaram a ter o direito de 
votar, mas apenas as funcionárias públicas. Houve confronto na disputa de Poder, onde 
“para o governo a futura Constituição deveria incorporaro conjunto de mudanças que 
vinham sendo promovidas nos campos social, político e econômico. Já para os grupos 
oligárquicos, a nova Constituição deveria assegurar aos estados um papel de maior 
relevo.”. (ALKMIM, 2009, p. 187). Por fim, “A importância dos estados foi assegurada pela 
vitória do princípio federalista. [...] No plano de política social, foram aprovadas medidas 
que beneficiavam os trabalhadores, como a criação da Justiça do Trabalho, o salário 
mínimo, a jornada de trabalho de oito horas, férias anuais remuneradas e descanso 
semanal.” (ALKMIM, 2009, p. 187- 188).
Outra mudança significativa foi em relação ao voto, onde “Uma importante 
inovação foi a instituição do voto feminino obrigatório, mas só para as mulheres 
que fossem funcionárias públicas.” (ALKMIM, 2009, p. 188).
NOTA
ATENCAO
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
52
5.4 CONSTITUIÇÃO DE 1937
A Constituição de 1937 se caracterizou pela forte concentração do poder 
novamente nas mãos do chefe do Executivo. “A quarta Constituição do Estado 
Brasileiro nasceu de forma autoritária, sendo outorgada por Getúlio Vargas em 10 
de Novembro de 1937, mesmo dia em que se implantava no país o regime ditatorial 
denominado “Estado Novo”. (ALKMIM, 2009, p. 188). Para complementar, Silva 
apud Alkmim (2009, p. 189):
A Carta de 1937 não teve, porém, aplicação regular. Muitos de seus 
dispositivos permaneceram letra morta. Houve ditadura pura e simples, 
com todo o poder Executivo e Legislativo concentrado nas mãos do 
Presidente da República, que legislava por via de decretos-leis que ele 
próprio depois aplicava, como órgão do Executivo. 
Segundo Alkmim (2009, p. 188-189): “Sob o aspecto político-
administrativo seu conteúdo era fortemente centralizador, ficando a cargo do 
presidente da república a nomeação das autoridades estaduais, os chamados 
“interventores”. Aos interventores, por sua vez, cabia a nomeação das 
autoridades municipais.”.
Sob o aspecto econômico, “[...] a intervenção estatal ganhava força, o que 
já se delineava desde 1930, havendo a criação de órgãos técnicos voltados para 
esse fim. Ganhava destaque também, o estímulo à organização sindical em moldes 
corporativos, uma das influências mais evidentes dos regimes fascistas então em 
vigor.” (ALKMIM, 2009, p. 189).
A Segunda Guerra Mundial motivou o Presidente da República a rever a 
Constituição, pois além do nosso País, o mundo estava com sede de democracia. 
“O fim da Segunda Grande Guerra, [...] promoveu a ampliação dos movimentos 
que objetivavam a redemocratização do Brasil. [...] A pressão social nesse período 
fez com que o próprio Presidente da República iniciasse com expedição da Lei 
Constitucional no 9, de 28 de fevereiro de 1945 [...].”. (ALKMIM, 2009, p. 189).
A Constituição de 1937 se caracterizou pela forte concentração do poder 
novamente nas mãos do chefe do Executivo. A Segunda Guerra Mundial motivou o 
Presidente da República Getúlio Vargas, a rever a Constituição, pois além do nosso País, o 
mundo estava com sede de democracia.
ATENCAO
TÓPICO 2 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
53
5.5 CONSTITUIÇÃO DE 1946
Como vimos, a Constituição de 1946 foi motivada com o fim da Segunda 
Guerra Mundial, onde o mundo lutava por constituições mais justas. De acordo 
com Alkmim (2009, p. 189): “Havia, também, no mundo pós-guerra, extraordinária 
recomposição dos princípios constitucionais, com reformulação de constituições 
existentes ou a promulgação de outras, como na Itália, França e Alemanha, e que 
tiveram influência decisiva na reconstitucionalização do Brasil.”. 
A Constituição de 1946 teve forte influência das Constituições de 1891 e 
1934. Alkmim (2009, p. 190) explica:
[...] em 18 de setembro de 1946, foi promulgada a nova Constituição, 
inspirada, em grande parte, nos textos de 1891 e 1934 e teve como 
eixos básicos: a consolidação de um sistema político fundado na 
democracia representativa, a institucionalização da federação e da 
autonomia municipal e a progressão no tratamento constitucional 
dos direitos e garantias fundamentais e de matéria econômica 
e social. Ampliou-se o rol dos direitos e garantias individuais em 
comparação com o texto de 1934. 
Nesta Constituição, segundo Alkmim (2009, p. 190):
[...] foram estabelecidas a soberania do júri e a individualização da pena. 
Também, foram ampliados os direitos sociais, sendo estatuído o salário 
mínimo capaz de atender às necessidades do trabalhador e de sua 
família, criação da participação do trabalhador nos lucros das empresas, 
proibição de trabalho noturno aos menores de 18 anos, assistência aos 
desempregados, entre outras medidas.
Esta Constituição sofreu várias emendas, “A partir do golpe de 1964, a 
Constituição de 1946 sofreu múltiplas emendas e suspensão de vigência de muitos 
de seus artigos.” (ALKMIM, 2009, p. 190). 
Essas emendas vigoraram graças aos militares que impuseram poder e 
perseguiam os que eram a favor do Presidente que foi destituído (expulso) do 
cargo. Conforme Alkmim (2009, p. 190): “Esses atos institucionais eram o reflexo 
do governo militar então instaurado, que passou a efetuar prisões arbitrárias de 
todos os que seguiam o Presidente deposto ou que simplesmente protestavam 
contra o regime de autoritarismo então inaugurado”. 
Com os militares no poder, uma nova Constituição vigoraria, sob um 
governo autoritário que não se importava muito com a vontade do povo. Segundo 
Alkmim (2009, p. 191): “Assim, em 24 de janeiro de 1967, foi promulgada a nova 
Constituição, elaborada e votada sob pressão de um governo ilegítimo e por um 
Congresso Nacional que não representava os interesses da sociedade.”
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
54
A Constituição de 1946 teve forte influência das Constituições de 1891 e 1934. 
Esta Constituição sofreu várias emendas, essas emendas vigoraram graças aos militares 
que impuseram poder e perseguiam os que eram a favor do Presidente que foi destituído 
(expulso) do cargo. Com os militares no poder, uma nova Constituição vigoraria, sob um 
governo autoritário que não se importava muito com a vontade do povo.
5.6 CONSTITUIÇÃO DE 1967
Conforme Alkmim (2009, p. 191): “A Constituição promulgada em 24 de 
janeiro de 1967 entra em vigor quando assumia a presidência o Marechal Arthur 
da Costa e Silva”.
A Constituição de 1967 é da ditadura militar, ou seja, com um governo 
autoritário, além disso, aumentou os poderes da União, diminuindo os poderes 
dos estados. Teve influência da Constituição de 1937 que foi outorgada por Getúlio 
Vargas. Alkmim (2009, p. 191) afirma: “Dado o seu forte contorno autoritário, 
sofreu nítida influência da Constituição de 1937, assimilando suas características 
básicas. Preocupou-se, basicamente, com a segurança nacional, incorporando as 
mudanças estabelecidas por meio dos atos institucionais.”
Algumas das mudanças da Constituição de 1967, segundo Alkmim 
(2009, p. 191): 
[...] atualizou o sistema orçamentário, reformulou o sistema 
tributário nacional, instituiu normas de política fiscal, tendo em 
vista o desenvolvimento e o combate à inflação, reduziu a autonomia 
individual, permitindo a suspensão de direitos e de garantias 
constitucionais. De outro lado, definiu mais eficazmente os direitos 
dos trabalhadores.
Havia dois partidos, o MDB – Movimento Democrático Brasileiro que 
era contra os militares e a ARENA – Aliança Renovadora Nacional, que apoiava 
os militares. Conforme Alkmim (2009, p. 191): “Nesse período, a representação 
partidária limitou-se a dois únicos partidos, o Movimento Democrático Brasileiro 
– MDB e a Aliança Renovadora Nacional – ARENA, sendo o primeiro de oposição 
e o segundo representando a situação de apoio aos militares”.
Em 1969, a Constituição teve uma emenda que obrigou uma nova 
Constituição, conforme Alkmim (2009, p. 191): “[...] em 30 de outubro de 1969, 
entrou em vigor a Emenda nº 1 à Constituição de 1967, que representava, na 
verdade a imposição de uma nova Constituição”. Silva apud Alkmim (2009, p. 
191) complementa:ATENCAO
TÓPICO 2 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
55
[...] teórica e tecnicamente, não se tratou de emenda, mas de nova 
constituição. A Emenda só serviu como mecanismo de outorga, uma vez 
que verdadeiramente se promulgou texto integralmente reformulado, a 
começar pela denominação que se lhe deu: Constituição da República 
Federativa do Brasil, enquanto a de 1967 se chamava apenas Constituição 
do Brasil.
Esta Constituição após a emenda de 1969 teve mais vinte e cinco emendas 
até que em 1985, novas emendas determinaram que fosse elaborada uma nova 
Constituição pela Assembleia Nacional, Constituição esta que perdura até os dias 
atuais e já sofreu várias alterações, a nossa atual Constituição de 1988. Segundo 
Alkmim (2009, p. 192):
Essa Constituição foi modificada por outras vinte e cinco emendas, 
afora a de nº 26, de 27 de novembro de 1985, que convocou a Assembleia 
Nacional Constituinte para a elaboração da nova Constituição, 
promulgada a 05 de outubro de 1988 e que vige até os dias atuais, muito 
embora profundamente modificada ao longo dos anos, por inúmeras 
Emendas Constitucionais.
A Constituição de 1967 é da ditadura militar, ou seja, com um governo autoritário, 
além disso, aumentou os poderes da União, diminuindo os poderes dos estados. Em 1969, 
a Constituição teve uma emenda que obrigou uma nova Constituição. Esta Constituição 
após a emenda de 1969 teve mais vinte e cinco emendas até que em 1985, novas emendas 
determinaram que fosse elaborada uma nova Constituição pela Assembleia Nacional, 
Constituição esta que perdura até os dias atuais e já sofreu várias alterações, a nossa atual 
Constituição de 1988.
5.7 CONSTITUIÇÃO DE 1988
Sabemos que a Constituição de 1988 é a atual Constituição do nosso 
País e que sofreu várias alterações desde que foi promulgada. Como vimos 
anteriormente, a Constituição de 1988 surgiu das diversas emendas da 
Constituição anterior, a de 1967, até que as últimas emendas determinaram que 
fosse feito projeto de uma nova Constituição. Alkmim (2009, p. 192) explica: 
“A Constituição brasileira de 1988 foi elaborada por Assembleia Nacional 
Constituinte, convocada por meio da Emenda Constitucional, [...] tendo sido 
instalada no dia 1º de fevereiro de 1987”.
A Constituição de 1988 compreende nove títulos: 1) dos princípios 
fundamentais; 2) dos direitos e garantias fundamentais; 3) da organização do 
ATENCAO
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
56
Estado; 4) da organização dos poderes; 5) da defesa do Estado e das Instituições 
democráticas; 6) da tributação e do orçamento; 7) da ordem econômica e financeira; 
8) da ordem social; 9) das disposições constituintes gerais. (ALKMIM, 2009). 
Foram introduzidos ainda preceitos sobre seguridade social, 
compreendendo saúde, previdência social, assistência social, ciência e tecnologia, 
comunicação, meio ambiente, criança, adolescente, idoso, índio, alargando-se, 
sobremaneira, o campo constitucional. (ALKMIM, 2009).
Através de plebiscito foi determinada a forma e sistema de governo, onde 
venceu a república e o presidencialismo. Conforme Alkmim (2009, p. 193):
Quanto à organização do Estado, foi mantida a forma federativa, a 
república e o sistema presidencialista, sendo que, em relação à forma e 
sistema de governo, foi estabelecida a realização de plebiscito após cinco 
anos, para que o povo pudesse decidir entre república e monarquia 
e entre presidencialismo e parlamentarismo. Como se sabe, venceu a 
república e o presidencialismo.
Segundo Guimarães apud Alkmim (2009), a Constituição de 1988 se trata 
de uma Constituição cidadã, visto que contou com ampla participação popular 
em sua elaboração e, em especial, porque se volta decididamente para a plena 
realização da cidadania, muito embora os sucessivos governos que vieram após a 
sua promulgação pouco tenham feito para o seu pleno atingimento.
Podemos afirmar que a Constituição evoluiu bastante e continua evoluindo 
para acompanhar a evolução da sociedade. “O certo é que a Constituição deve 
evoluir na medida em que também evolui a sociedade, não para ser violada ou 
afrontada, mas para adequar-se à sociedade à qual visa estruturar e organizar.” 
(ALCKMIM, 2009, p. 194).
Sabemos que a Constituição de 1988 é a atual Constituição do nosso País e que 
sofreu várias alterações desde que foi promulgada. Através de plebiscito foi determinada a 
forma e sistema de governo, onde venceu a república e o presidencialismo. Podemos afirmar 
que a Constituição evoluiu bastante e continua evoluindo para acompanhar a evolução da 
sociedade.
ATENCAO
TÓPICO 2 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
57
LEITURA COMPLEMENTAR
OS ENTES DA FEDERAÇÃO BRASILEIRA
1 OS ESTADOS MEMBROS
Como Estado federal que é, o Brasil é composto de estados federados que 
gozam, segundo já se ensinou, de autonomia. Autonomia significa etimologicamente 
autogoverno (mais exatamente, governo de si próprio de acordo com as regras 
por si próprio estabelecidas). Mas na linguagem usual do Direito Público significa 
governo de si próprio dentro do âmbito fixado (e limitado) por um poder mais 
alto, o poder soberano.
 
Na estrutura federativa brasileira, a autonomia do Estado federado importa 
em auto-organização. Cada Estado federado se rege por uma Constituição que o 
seu Poder Constituinte estabelece. Mas este Poder Constituinte do Estado-Membro 
não é originário, é decorrente do Poder Constituinte originário que gerou como 
federativa a Constituição brasileira. Não é, pois, um poder ilimitado. Ao contrário, 
é um poder de auto-organização delimitado pela Constituição Federal, que fixa em 
parte a estruturação estadual.
Com efeito, por um lado, a Constituição Federal impõe aos estados a 
observância, sob pena de intervenção federal, de alguns princípios que devem ser 
adaptados pelo constituinte estadual às peculiaridades locais. São os princípios 
enumerados no art. 34, VII, da Constituição, ou seja; forma republicana, sistema 
representativo e regime democrático; direitos da pessoa humana; autonomia 
municipal; prestação de contas da administração pública, direta e indireta.
Verifica-se que aos estados foi concedida maior autonomia de auto-
organização do que aquela que lhes cabia no Direito anterior. A Constituição 
de 1967 previa a auto-organização dos estados, mas limitava-lhes extensamente 
esse poder, obrigando-os ao respeito de inúmeras regras, preordenando sua 
organização (EC no 1/69, art. 13), além de incorporar-lhes grande parte do Direito 
federal (CC no 1/69, art. 200).
A Constituição vigente apenas determina aos estados o respeito aos seus 
princípios, que, como já se disse, são os previstos no art. 34, VII.
Não é necessário repetir que esses estados têm uma competência própria, a 
que resta após excluir-se o que cabe à União ou aos municípios (art. 25, § 1º). Nem 
que têm eles receitas próprias resultantes, inclusive, de tributos privativos (art. 155).
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
58
Igualmente não é preciso sublinhar que os poderes estaduais não estão 
sujeitos aos poderes federais correspondentes, como não o está a administração 
estadual à federal.
2 OS TERRITÓRIOS
Como é sabido, a primeira Constituição republicana não previa a existência 
de territórios de onde surgiu difícil problema com a aquisição do Acre. Daí em 
diante fixou-se na doutrina e nos textos posteriores a ideia de que os territórios são 
estados em embrião.
 
Não há na Constituição atual, como na anterior, critérios fixados para 
que se afira estar ou não o território em condições de se tornar estado. Por 
analogia, contudo, poder-se-ia aplicar o critério fixado pelo “Ato das Disposições 
Constitucionais Transitórias” à Constituição de 1946, art. 9º, em relação ao Acre, 
isto é, igualarem as rendas do Território às do Estado de menor arrecadação. Essa 
transformação observará o procedimento fixado em lei complementar.
Embora estados em embrião no plano político, no jurídico, os territórios 
são meras divisões administrativas da União, podendo ser divididos,redivididos 
ou reunidos por esta sem maiores dificuldades. Não têm autonomia política, pois 
são regidos por um governador nomeado pelo Presidente da República, mediante 
aprovação prévia do Senado, por voto secreto e com arguição Pública. Em regra, 
os territórios não têm órgão legislativo próprio. É o Congresso Nacional que vota 
os projetos de lei a eles referentes.
O texto constitucional em vigor excepciona os territórios com população 
excedente de cem mil habitantes, determinando que disporão de Câmara 
Territorial que exercerá competência legislativa nos termos da lei (art. 33, § 3º). 
Remanesce, todavia, a competência do Congresso Nacional sobre sua organização 
administrativa, judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública (art. 48, 
IX, c/c o art. 61, § 1º, II, b).
Neles existe a autonomia administrativa, mas a soma de competências 
conferidas a seu órgão dirigente, de nomeação do executivo federal, pode variar 
de um para outro.
Nos territórios, compete, como é lógico, à União arrecadar os tributos que 
a Constituição atribui aos Estados-Membros (art. 147). Igualmente, cabe à união 
exercer nos territórios as competências que seriam estaduais.
Os territórios não têm, como tais, representação política. Não há lugar no 
Senado para representantes dos territórios. Todavia, o povo de cada território 
elege quatro deputados à Câmara Federal.
TÓPICO 2 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
59
O Território de Fernando de Noronha foi incorporado ao Estado de 
Pernambuco pela nova Constituição.
Note-se, porém, que hoje inexiste qualquer território. Os que existiam antes 
da vigência da Constituição atual foram pelo Ato das Disposições Constitucionais 
Transitórias transformados em Estados.
Não estão sequer incluídos na Constituição vigente entre os entes 
federativos, ao contrário do que constava do direito anterior.
FONTE: FILHO, Manoel Gonçalves Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 36. ed. São Paulo: 
Saraiva 2010.
60
RESUMO DO TÓPICO 2
Neste tópico vimos que:
• A Administração Pública é mais fácil de ser compreendida a partir do momento 
que se tem claro, o conceito de Estado, que por sua vez, é composto por três 
elementos: o povo, o território e o governo.
• O governo se organiza em três poderes, o Poder Executivo, o Poder Legislativo 
e o Poder Judiciário.
• Cada poder do Estado tem funções típicas e atípicas. Como função típica do 
Poder Executivo é executar/administrar as leis, do Poder Legislativo é elaborar 
e fiscalizar as leis e do Poder Judiciário é aplicar/julgar as leis.
• A Administração Pública se organiza para realizar as atividades de acordo com 
os objetivos do governo.
• O Direito Administrativo rege as condutas da Administração Pública.
• A Constituição é a lei máxima do País.
• O Brasil está na oitava Constituição, a de 1988, que já sofreu várias alterações. 
61
1 Quais são os elementos do Estado?
a) ( ) O Poder Executivo, Legislativo e Judiciário.
b) ( ) O povo, o território e o Governo.
c) ( ) As fontes do Direito Administrativo.
d) ( ) A sociedade e os Municípios.
2 Complete as lacunas:
(1)Território
(2) Povo
(3) Governo
(4) Estado
(5) Administração Pública
( ) É o componente humano do Estado.
( ) É o elemento condutor do Estado.
( ) É constituído de três elementos originários e indissociáveis.
( ) É a base física do Estado.
( ) Organiza-se para realizar as atividades de acordo com os objetivos do 
governo.
A sequência CORRETA é:
a) ( ) 5, 3, 2, 1, 4.
b) ( ) 4, 3, 2, 5, 1.
c) ( ) 2, 3, 4, 1, 5.
d) ( ) 5, 4, 3, 1, 2.
AUTOATIVIDADE
62
3 O Estado é comandado pelo governo conforme a vontade de seu povo. 
O governo por sua vez, se organiza conforme os três poderes do Estado. 
Assinale V para verdadeiro e F para falso:
a) ( ) Os poderes do Estado são o Executivo, Legislativo e Judiciário.
b) ( ) Cada um dos três poderes exercem apenas sua função típica.
c) ( ) O três poderes devem trabalhar com uma rígida separação, cada um 
exercendo sua função.
d) ( ) Os três poderes do Estado devem trabalhar em harmonia, cada um com 
sua função e de forma independente, sem que exista uma separação entre 
eles, mas sim, uma complementação, trabalhando de forma integrada.
Assinale a alternativa que contém a sequência CORRETA:
a) ( ) V – F – F - F.
b) ( ) V – V – V - F.
c) ( ) V – F – F - V.
d) ( ) F – V – V - F.
4 Sobre Constituição, assinale a alternativa CORRETA:
I. A Constituição rege as condutas do Estado, sendo a lei máxima que deverá 
ser respeitada.
II. A Constituição de 1988 é a atual Constituição do nosso País e já sofreu várias 
alterações.
III. O Brasil já está na décima Constituição.
IV. A primeira Constituição do Brasil foi outorgada em 1824 por D. Pedro I.
a) ( ) I e IV estão corretas.
b) ( ) Apenas a III está correta.
c) ( ) I, II e IV estão corretas.
d) ( ) Todas estão corretas.
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resolução da questão 3
63
TÓPICO 3
O QUE REGE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
UNIDADE 1
1 INTRODUÇÃO
Como vimos, Meirelles (2011, p. 65) conceitua a Administração Pública 
em sentido formal, como o “conjunto de órgãos instituídos para consecução dos 
objetivos do Governo”. Para isto, tem princípios a serem seguidos para que a 
Administração Pública seja realizada com ética e transparência. 
Neste tópico estudaremos os elementos que regem a Administração 
Pública, sendo os seus princípios constitucionais e os princípios reconhecidos da 
Constituição Federal, seguidos do Direito Administrativo que rege as condutas da 
Administração Pública em caráter jurídico. 
Também estudaremos sobre o processo legislativo brasileiro, que explica 
como ocorre a elaboração das leis.
2 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Administração Pública deve ser dirigida baseada em alguns princípios 
para que seja ética e transparente. Moraes (2005, p. 98) explica que:
O Capítulo VII, do Título III (Da organização do Estado), da Constituição 
da República Federativa do Brasil, consagra as normas básicas regentes 
da Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; e proclama os 
princípios constitucionais essenciais para a probidade e transparência 
na gestão da coisa pública. 
Os princípios da Administração Pública são os seguintes: “princípio da 
legalidade; princípio da impessoalidade; princípio da moralidade; princípio da 
publicidade; princípio da eficiência.” (MORAES, 2008, p. 320). 
Os princípios básicos da Administração Pública têm como finalidade 
garantir a honestidade na execução das atividades. Segundo Moraes (2005, p. 99, 
grifo do autor): “Em ambas as Constituições, a constitucionalização dos princípios 
básicos da Administração Pública tem a mesma finalidade: garantir a honestidade 
na gerência da res publica e possibilitar a responsabilização dos agentes públicos 
que se afastarem dessas diretrizes obrigatórias”. 
64
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
2.1 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
O agente/administrador público deve executar apenas o que a lei 
autoriza. Tudo o que for fazer deverá estar previsto em lei. Já um administrador 
particular, pode executar o que quiser, desde que a lei não proíba. Conforme 
Moraes (2005, p. 99):
[...] o administrador público somente poderá fazer o que estiver 
expressamente autorizado em lei e nas demais espécies normativas, 
inexistindo incidência de sua vontade subjetiva, pois na Administração 
Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza, diferentemente da esfera 
particular, onde será permitida a realização de tudo que a lei não proíba. 
2.2 PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE OU FINALIDADE
O princípio da impessoalidade, conforme Meirelles (2011, p. 93, grifo do 
autor), nada mais é do que o princípio da finalidade: “O princípio da impessoalidade, 
referido na Constituição de 1988 (art. 37, caput), nada mais é que o clássico princípio 
da finalidade, o qual impõe ao administrador público que só pratique o ato para o 
seu fim legal. [...]de forma impessoal.” 
Todo ato que o agente/administrador público praticar, deverá ser de 
interesse público, não de interesse pessoal ou de terceiros. Meirelles (2011, p. 93, 
grifo do autor) explica: “Desde que o princípio da finalidade exige que o ato seja 
praticado sempre com finalidade pública, o administrador fica impedido de buscar 
outro objetivo ou de praticá-lo no interesse próprio ou de terceiros.” 
Dessa forma, este princípio serve também, “para excluir a promoção pessoal 
de autoridades ou servidores públicos sobre suas realizações administrativas (CF, 
art. 37 § 1º).” (MEIRELLES, 2011, p. 93). 
2.3 PRINCÍPIO DA MORALIDADE
Como o próprio nome sugere, o princípio da moralidade está ligado com 
a moral e a ética da conduta do agente/administrador público na execução das 
suas atividades na Administração Pública. Hauriou apud Meirelles (2011, p. 90) 
explica que: 
[...] o agente administrativo, como ser humano dotado de capacidade 
de atuar, deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o honesto do 
desonesto. E, ao atuar, não poderá desprezar o elemento ético da sua 
conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, 
o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o 
importuno, mas também entre o honesto e o desonesto. 
TÓPICO 3 | O QUE REGE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
65
Nem tudo que é legal é honesto, “Por considerações de Direito e Moral, 
o ato administrativo não terá que obedecer somente à lei jurídica, mas também 
à lei ética da própria instituição, porque nem tudo que é legal é honesto [...].”. 
(HAURIOU apud MEIRELLES, 2011, p. 90). 
Assim como o ser humano tem a moral comum (externa), quando atua 
como administrador/agente público deverá praticar a moral administrativa 
(interna), onde, como já vimos, a finalidade da ação do agente/administrador 
público deverá ser o bem comum. Conforme Hauriou apud Meirelles (2011, p. 
90, grifo do autor): “A moral comum, [...] é imposta ao homem para sua conduta 
externa; a moral administrativa é imposta ao agente público para sua conduta 
interna, segundo as exigências da instituição a que serve e a finalidade de sua 
ação: o bem comum.”.
2.4 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
Todo ato administrativo deve ser publicado, pois o povo tem o direito de 
estar informado dos atos públicos que possam lhe interessar e intervir de forma 
legal se achar necessário. Conforme Meirelles (2011, p. 96):
Em princípio, todo ato administrativo deve ser publicado, porque 
pública é a Administração que o realiza [...] O princípio da publicidade 
dos atos e contratos administrativos, além de assegurar seus efeitos 
externos, visa a propiciar seu conhecimento e controle pelos interessados 
diretos e pelo povo em geral, através dos meios constitucionais [...].
Há exceção, quando, por segurança nacional, algum ato seja sigiloso, “[...] 
só se admitindo sigilo nos casos de segurança nacional, investigações policiais ou 
interesse superior da Administração a ser preservado em processo previamente 
declarado sigiloso nos termos da Lei no 8.191, e pelo Dec. no 2.134, de 24.1.97.” 
(MEIRELLES, 2011, p. 96, grifo do autor). 
Sem dúvidas, existem casos onde o que deveria ser publicado, não é sob 
falso argumento. Meirelles (2011, p. 96), explica: “Lamentavelmente, por vício 
burocrático, sem apoio em lei e contra a índole dos negócios estatais, os atos e 
contratos administrativos vêm sendo ocultados dos interessados e do povo em 
geral, sob o falso argumento de que são “sigilosos”, quando, na realidade, são 
públicos e devem ser divulgados [...].”.
2.5 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
Este princípio exige que o agente/administrador público execute suas 
atividades com eficiência, agilidade, dedicação e perfeição. Para Meirelles (2011, 
p. 98, grifo do autor): “O princípio da eficiência exige que a atividade administrativa 
seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional”. 
66
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Moraes (2005, p. 109, grifo do autor) complementa: 
O princípio da eficiência vem reforçar a possibilidade do Ministério Público, 
com base em sua função constitucional de zelar pelo efetivo respeito 
dos poderes públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos 
assegurados nesta Constituição, promover as medidas necessárias, 
judicial e extrajudicialmente, a sua garantia (CF, artigo 129, II). 
Como características básicas, o princípio da eficiência, segundo Moraes 
(2005, p. 109), são: “[...] direcionamento da atividade e dos serviços públicos 
à efetividade do bem comum, imparcialidade, neutralidade, transparência, 
participação e aproximação dos serviços públicos da população, eficácia, 
desburocratização e busca da qualidade [...]”. 
3 PRINCÍPIOS RECONHECIDOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
De acordo com Moraes (2005, p. 116): “Além dos princípios constitucionais, 
previstos no caput do artigo 37 da Constituição Federal, existem princípios 
infraconstitucionais básicos que regem a Administração Pública, em consonância 
com os preceitos da Carta Magna [...]”. 
A Carta Magna é a Constituição Federal, ambos os termos têm o mesmo 
significado, representam a lei máxima do país.
Os princípios reconhecidos da Administração são: “[...] supremacia do 
interesse público, presunção de legitimidade ou de veracidade; especialidade, controle 
administrativo ou tutela, autotutela, hierarquia, continuidade do serviço público, 
motivação.”. (MORAES, 2005, p. 116, grifo do autor). 
3.1 PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO
Este princípio determina que todo serviço público deverá ter efetividade 
em atingir o bem comum. “O princípio da supremacia ou preponderância do 
interesse público, também conhecido por princípio da finalidade pública, consiste 
no direcionamento da atividade e dos serviços públicos à efetividade do bem 
comum”. (MORAES, 2005, p. 116). 
NOTA
TÓPICO 3 | O QUE REGE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
67
Segundo Moraes (2005, p.116, grifo do autor): “A Constituição Federal 
prevê no inciso IV, do artigo 3º, que constitui um dos objetivos fundamentais da 
República Federativa do Brasil promover o bem de todos, sem preconceito de origem, 
raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação”. 
O princípio da supremacia do interesse público tem uma forte ligação 
com o princípio da finalidade que já estudamos no item 2.2 desta unidade. Para 
Meirelles (2011, p. 105-106): “O princípio do interesse público está intimamente 
ligado ao da finalidade. A primazia do interesse público sobre o privado é inerente 
à atuação e denomina-a, na medida em que a existência do Estado justifica-se pela 
busca do interesse geral [...].” 
3.2 PRINCÍPIO DA PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE E DE 
VERACIDADE
Este princípio é devido para executar determinados atos sempre que for 
presumido legal e verdadeiro. Se gerar obrigação ao particular, o mesmo deverá 
cumpri-la mesmo que seja contra sua vontade. “[...] os atos, condutas e decisões 
administrativas, por serem considerados verdadeiros e legais, são de execução 
imediata, e podem criar deveres e obrigações ao particular, independentemente 
de sua aceitação”. (MORAES, 2005, p. 117). 
O agente/administrador público se torna responsável e deverá responder 
por seus atos, e neste princípio, que é muito relativo, se a decisão for comprovada 
ilícita, trará consequências ao agente/administrador público. Moraes (2005, p. 
117), explica: “Obviamente, por tratar-se de presunção relativa, sempre haverá a 
possibilidade de comprovar-se a ilegalidade ou mesmo a falsidade das decisões 
administrativas, consequentemente, os servidores públicos”.
3.3 PRINCÍPIO DA ESPECIALIDADE
Estudaremos na próxima unidade sobre a Administração Direta e Indireta. 
Este princípio da especialidade está interligado com a Administração Indireta. 
Administração Indireta é o Poder descentralizado, quando terceiros realizam 
serviço em nome do Estado. “Esse princípio refere-se às entidades integrantes 
da Administração Pública indireta e dotadas de personalidade jurídicade direito 
privado, criadas com o objetivo de prestação de serviços públicos ou exploração 
de atividade econômica.” (MORAES, 2005, p. 117-118). Essas entidades deverão 
estar de acordo com os critérios previstos em lei impostos pelo Estado. Conforme 
Moraes (2005, p. 118):
A Constituição Federal, em seu artigo 37, inciso XIX, determina que somente 
por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de 
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo 
à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação. 
68
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Sendo assim, todos os prestadores de serviços públicos deverão estar 
alinhados com os princípios e leis impostas pelo Estado, neste caso estudado, 
segundo Moraes (2005, p. 118): “[...] no caso das autarquias, a incidência 
do princípio da especialidade impedirá o afastamento, no exercício de suas 
atividades, das finalidades e dos objetivos determinados na lei de sua criação 
[...].” Já no caso “[...] das empresas públicas, das sociedades de economia mista 
e das fundações, a especialidade refere-se à obrigatoriedade de obediência às 
áreas de atuação fixadas pela lei complementar a que se refere o inciso XIX, no 
artigo 37, e as suas finalidades previstas na lei que autorizará sua instituição.” 
(MORAES, 2005, p. 118).
3.4 PRINCÍPIO DO CONTROLE ADMINISTRATIVO OU TUTELA
Este princípio tem como finalidade a Administração Pública Direta fiscalizar 
a Administração Pública Indireta, se sua conduta está de acordo com o que está 
fixado em lei. Ou seja, podemos dizer que o princípio do controle administrativo 
ou tutela, fiscaliza se o princípio da especialidade é posto em prática. Segundo 
Moraes (2005, p. 118):
Trata-se de corolário ao princípio da especialidade, uma vez que 
surgiu da necessidade de assegurar que os entes da Administração 
Pública indireta respeitem estritamente as finalidades e os objetivos 
determinados em lei para suas atuações. Dessa forma, caberá à 
Administração Pública direta, na forma e limites previamente fixados 
em lei, a fiscalização das atividades dos entes da Administração 
Pública indireta, com o objetivo de garantir o cumprimento de suas 
finalidades institucionais. 
Apesar de a Administração Direta impor as leis que devem ser obedecidas, 
a Administração Indireta tem certa autonomia e a Administração Direta só poderá 
fiscalizar por meio legal. “[...] em virtude da independência e autonomia existentes 
nas entidades da Administração Pública indireta e definida em lei, igualmente 
somente por meio de previsão legal haverá a possibilidade de controle por parte 
da Administração direta.” (MORAES, 2005, p. 118).
3.5 PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA
O princípio da autotutela administrativa concede à Administração Pública 
o direito de anular seus próprios atos caso julgar ilegal ou contra os princípios 
pelos quais deve zelar. Moraes (2005, p. 118-119) explica:
A Administração Pública tem dever de zelar pela legalidade, moralidade 
e eficiência de seus atos, condutas e decisões, bem como por sua 
adequação ao interesse público, e pode anulá-los se considerá-los ilegais 
ou imorais e revogá-los caso entenda que os mesmos são inoportunos 
e inconvenientes, independentemente da atuação do Poder Judiciário. 
TÓPICO 3 | O QUE REGE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
69
3.6 PRINCÍPIO DA HIERARQUIA
O princípio da hierarquia presume que deverá existir hierarquia entre os 
órgãos públicos para que exista a devida coordenação do chefe em relação aos 
seus subordinados nas atividades executadas. Conforme Moraes (2005, p. 119): 
“A estruturação da Administração Pública cria uma relação de coordenação 
e subordinação entre os vários órgãos administrativos, o poder hierárquico 
caracteriza-se pela autoridade do chefe sobre seus subordinados no exercício de 
suas funções estabelecidas em lei.”
Este princípio incide sob as funções administrativas, não cabe às funções 
legislativas, judiciárias e do Ministério Público, pois estes têm autonomia funcional. 
Conforme Moraes (2005, p. 119): “O princípio da hierarquia tem incidência nas 
funções administrativas, e não se aplica nas funções legislativas, judiciárias e do 
Ministério Público, nas quais a Constituição Federal consagrou expressamente o 
princípio da autonomia funcional.”. 
De acordo com Moraes (2005), algumas atividades do princípio da hierarquia 
são: unidade de direcionamento das funções administrativas; possibilidade 
de revisão dos atos dos subordinados; possibilidade de delegação e avocação 
de atribuições; dever de vigilância para com os subordinados; possibilidade de 
delegação e avocação de atribuições; dever de vigilância para com os subordinados; 
dever de obediência dos subordinados; existência de mecanismos de resolução de 
conflitos de atribuições.
3.7 PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO
O princípio da motivação defende a ideia de que todo ato administrativo 
deverá ter uma causa, de preferência prevista em lei, conforme Meirelles (2011, p. 
103): “A motivação, portanto, deve apontar a causa e os elementos determinantes 
da prática do ato administrativo, bem como o dispositivo legal em que se funda”.
Pela motivação, segundo Meirelles (2011 p. 103): “[...] o administrador 
público justifica sua ação administrativa, indicando os fatos (pressupostos de 
fato) que ensejam o ato e os preceitos jurídicos (pressupostos de direito) que 
autorizam sua prática”. 
3.8 PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO
O princípio da continuidade do serviço público se refere aos serviços 
essenciais que não podem ser suspensos, como por exemplo, na área da saúde. 
Conforme Moraes (2005, p. 121): “A atividade da Administração Pública é 
ininterrupta, e não se admite paralisação nos serviços públicos básicos, cujas 
funções são essenciais ou necessárias a toda coletividade, como por exemplo, os 
serviços de saúde, justiça, segurança pública, transportes, entre outros”.
70
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
4 DIREITO ADMINISTRATIVO
O Direito Administrativo surgiu da necessidade de leis para o 
funcionamento da Administração Pública. Conforme Meirelles (2011, p. 38, grifo 
do autor): “A escola francesa, capitaneada por Ducrocq, Batbie e Gianquinto, 
sustenta que o Direito Administrativo se detém no estudo do sistema de leis que 
regem a Administração Pública.” 
O conceito de Direito Administrativo varia muito de país para país. 
“A diversidade das definições está a indicar o desencontro doutrinário sobre o 
conceito de Direito Administrativo, variando o entendimento consoante a escola e 
o critério adotado pelos autores que procuram caracterizar seu objeto e demarcar 
sua área de atuação”. (MEIRELLES, 2011, p. 39). 
Para Meirelles (2011, p. 39) o conceito de Direito Administrativo no 
Brasil não tem coerência com os conceitos estrangeiros: “A doutrina estrangeira 
não nos parece habilitada a fornecer o exato conceito do Direito Administrativo 
Brasileiro [...].” 
O Direito Administrativo Brasileiro, “para nós, sintetiza-se no conjunto 
harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas 
tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.” 
(MEIRELLES, 2011, p. 40, grifo do autor). 
Meirelles (2011, p. 40, grifo do autor) explica individualmente cada 
elemento do conceito do Direito Administrativo Brasileiro:
Conjunto harmônico de princípios jurídicos... significa que a sistematização 
de normas doutrinárias de Direito. [...] que regem os órgãos, os agentes... 
indica que ordena a estrutura e o pessoal do serviço público; e as 
atividades públicas...isto é, a seriação de atos da Administração Pública, 
praticados nessa qualidade, e não quando atua, excepcionalmente, 
em condições de igualdade com o particular, sujeito às normas do 
Direito Privado; tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins 
desejados pelo Estado. Aí estão a caracterização e a delimitação do objeto 
do Direito Administrativo. Ostrês primeiros termos – concreta, direta e 
imediatamente – afastam a ingerência desse ramo do Direito na atividade 
estatal abstrata que é a legislativa, na atividade indireta que é a judicial, 
e na atividade mediata que é a ação social do Estado. [...] – fins desejados 
pelo Estado – estão a indicar que ao Direito Administrativo não compete 
dizer quais são os fins do Estado.
De forma objetiva, podemos afirmar que “O Direito Administrativo apenas 
passa a disciplinar as atividades e os órgãos estatais ou a eles assemelhados, para 
o eficiente funcionamento da Administração Pública.” (MEIRELLES, 2011, p. 40).
TÓPICO 3 | O QUE REGE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
71
No fim desta unidade, a leitura complementar irá abordar as fontes do Direito 
Administrativo.
5 PROCESSO LEGISLATIVO BRASILEIRO
Um dos princípios mais relevantes na Administração Pública, senão o mais 
relevante é o princípio da legalidade, ou seja, a Administração Pública só pode 
fazer o que está expresso em lei. Logo, não se pode falar em Administração Pública 
sem falar em lei. A Administração Pública é dependente das leis. Por esse motivo, 
é importante conhecer um pouco sobre o processo legislativo.
Conforme Moraes apud Cantergi (2007, p. 8), o processo legislativo sob 
a ótica jurídica é: “[...] o conjunto coordenado de disposições que disciplinam o 
procedimento a ser obedecido pelos órgãos competentes na produção das leis e 
atos normativos que derivam diretamente da própria constituição.”
Silva apud Cantergi (2007, p. 8) destaca que: “[...] processo legislativo é 
o conjunto de atos (iniciativa, emenda, votação, sanção) realizados pelos órgãos 
legislativos e órgãos cooperadores para o fim de promulgar leis.” Com base 
nisso, entendemos que o processo legislativo nada mais é do que as etapas para 
elaboração das leis.
A própria Constituição Federal, no artigo 59 estabelece o processo 
legislativo (2005, p. 26): 
Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:
I – emendas à Constituição;
II – leis complementares;
III – leis ordinárias;
IV – leis delegadas;
V – medidas provisórias;
VI – decretos legislativos;
VII – resoluções.
“De acordo com a organização política do Estado, é possível vislumbrar 
quatro modalidades distintas de processo legislativo: autocrático, direto, 
representativo e semidireto.” (CANTERGI, 2007, p. 8).
O processo legislativo é autocrático quando compete ao próprio governo 
elaborar as leis, sem participação de órgãos legislativos ou cidadãos; é direto 
quando a lei é discutida, votada e promulgada pelo povo; é representativo quando 
NOTA
72
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
existe um órgão específico com a função de produzir normativas, o povo escolhe 
seus representantes e lhe atribui essa tarefa; e é semidireto quando a formação 
da lei depende de acordo entre vontades do órgão legislativo representante dos 
cidadãos e entre a vontade do povo. (CANTERGI, 2007).
Com relação ao processo legislativo semidireto, Cantergi (2007, p. 9) afirma 
que: “[...] os projetos de leis elaborados pelos representantes populares somente 
adquirem validade e eficácia se ratificados pelos cidadãos, os quais se manifestam 
por meio do exercício do referendo.”
No caso do Brasil, geralmente utiliza-se o sistema representativo, entretanto, 
não é vedado o uso de referendo para garantir a aplicabilidade de lei a ser editada. 
(CANTERGI, 2007).
Mas afinal, quem elabora as leis? Segundo Brancato (2009, p. 30): “A 
competência constitucional para elaboração de leis é do Poder Legislativo, mas o 
Poder Executivo também colabora na sua feitura, por meio da sanção e da publicação.”
O processo legislativo inclui as seguintes etapas: “[...] iniciativa, tramitação, 
votação, sanção/veto, promulgação e publicação.” (OCB, 2011, p. 20). 
 A iniciativa é a apresentação do projeto ou proposta de lei. A tramitação 
e votação é a etapa em que os deputados, senadores ou vereadores (dependendo 
da esfera em que está sendo proposta a lei) irão analisar o projeto e votar. Quanto 
à sanção ou veto, se o projeto for aprovado dizemos que houve sanção, caso 
contrário, houve veto, ou seja, recuso ao projeto de lei. 
Conforme Filho (2010, p. 223), a sanção “[...] é que transforma o projeto 
aprovado pelo Legislativo em lei.” 
A aprovação das proposições legislativas também depende do quórum, a 
“Regra geral [...] é de maioria simples, contudo, existem proposições que necessitam 
de uma maioria qualificada [...].” (OCB, 2011, p. 31). Observe o quadro a seguir:
QUADRO 3 - QUÓRUM DE APROVAÇÃO
Proposição Quórum
Projeto de Lei Ordinária
Maioria Simples
Maioria (metade + 1) dos 
presentes na sessão.
Medida Provisória
Projeto de Decreto Legislativo
Projeto de Lei Complementar Maioria Absoluta
M a i o r i a ( m e t a d e + 1 ) 
dos membros da Casa 
Parlamentar.
Proposta de Emenda à Constituição Maioria Qualificada
3/5 dos membros da Casa 
Parlamentar.
FONTE: OCB - Organização das Cooperativas Brasileiras (2011, p. 31)
TÓPICO 3 | O QUE REGE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
73
Quanto à promulgação, Filho (2010, p. 229) afirma que “por força do art. 
66, § 7º, da Constituição, o Presidente deverá promulgar o ato, dentro do prazo de 
quarenta e oito horas decorridas da sanção, expressa ou tácita, ou da comunicação 
da rejeição do veto.” Ou seja, a promulgação nada mais é do que a determinação 
da sanção ou veto do projeto de lei. 
A última etapa é a publicação que é a comunicação da existência da lei, 
pode-se dizer que é a comunicação da promulgação. Não se pode confundir 
promulgação com publicação. Promulgação determina se aprova ou não o projeto 
de lei, já a publicação comunica/informa a existência da lei que entra em vigor. 
Para Filho (2010, p. 230), “promulgação e publicação são atos juridicamente 
distintos. Aquela atesta, autentica a existência de um ato normativo válido, 
executável e obrigatório. Esta “comunica” essa existência aos sujeitos a que esse 
ato normativo se dirige. Esta é notícia daquela. E a notícia de um fato não se 
confunde com o fato”.
5.1 ESPÉCIES NORMATIVAS
O processo legislativo culmina na elaboração das espécies normativas 
elencadas no art. 59 da Constituição: emendas à Constituição; leis complementares, 
leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e 
resoluções.
 
As emendas modificam a Constituição Federal. É importante entender que: 
Não podem ser emendadas as denominadas cláusulas pétreas (CF, 
art. 60, § 4º) que se referem à forma federativa de Estado, ao voto 
direto, secreto, universal e periódico, à separação dos Poderes, e aos 
direitos e garantias individuais. Existem ainda cláusulas pétreas que 
são implícitas, como o próprio processo de alteração da Constituição. 
Ademais, a Constituição não poderá ser emendada na vigência de 
intervenção federal, do estado de defesa ou de estado de sítio. (OCB - 
ORGANIZAÇÃO DAS COOPERATIVAS BRASILEIRAS, 2011, p. 60). 
As leis complementares regulamentam normas constitucionais. Segundo 
Lenza (2011, p. 531, grifo do autor): “As hipóteses de regulamentação da 
Constituição por meio de lei complementar estão taxativamente previstas no 
Texto Maior. Sempre que o constituinte originário quiser que determinada matéria 
seja regulamentada por lei complementar, expressamente, assim o requererá.”
Tudo o que não for regulamentado por lei complementar, decreto 
legislativo e resoluções será regulamentado por lei ordinária. (LENZA, 2011). 
Conforme a OCB – Organização das Cooperativas Brasileiras (2011, p. 39): “O texto 
constitucional se refere à lei ordinária apenas como lei, sem a utilização do adjetivo 
“ordinária”, visto que este está implícito. Mas quando quer diferenciá-la de outra 
espécie normativa, normalmente traz a expressão “lei ordinária”.
74
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A lei delegada é quando o Poder Legislativo delega poder ao Executivo 
para editar regras jurídicas. (FILHO, 2010). De acordo com Lenza (2011, p. 534, 
grifo do autor): “[...] o Legislativopode delegar o poder de elaborar as regras 
tanto internamente, qual seja, para as Comissões temáticas, [...] como também 
externamente, para outro Poder, [...] tendo-se como bom exemplo a lei delegada.”. 
“Assim, o Legislativo brasileiro está habilitado a delegar o poder de editar 
regras jurídicas novas ao Poder Executivo, pelo seu chefe – delegação propriamente 
dita (art. 68).” (FILHO, 2010, p. 230).
Com relação às medidas provisórias:
[...] são espécies normativas que possuem força de lei e são editadas, 
pelo Presidente da República, em situações de urgência e relevância. 
Estas devem ser submetidas à apreciação do Congresso Nacional tão 
logo sejam publicadas no Diário Oficial (CF, art. 62). Em regra, os 
requisitos de relevância e urgência devem ser analisados primeiramente 
pelo Presidente da República (juízo discricionário) e posteriormente 
pelo Congresso Nacional. Excepcionalmente, o Poder Judiciário 
poderá fazer um controle de constitucionalidade dos pressupostos 
constitucionais, quando houver desvio de finalidade ou abuso do 
poder de legislar. (OCB – ORGANIZAÇÃO DAS COOPERATIVAS 
BRASILEIRAS, 2011, p. 54).
Segundo Lenza (2011, p. 550): “O decreto legislativo [...] é o instrumento 
normativo por meio do qual serão materializadas as competências exclusivas 
do Congresso Nacional [...].” Por exemplo, o Congresso aprova tratados ou atos 
internacionais através da edição do decreto legislativo.
Convém destacar que os decretos legislativos não precisam ser sancionados 
ou vetados pelo Presidente da República, porque versam sobre matéria de 
competência do Congresso. (LENZA, 2011).
Conforme Moraes (2008, p. 694): 
Resolução é ato do Congresso Nacional ou de qualquer de suas casas, 
tomado por procedimento diferente do previsto para a elaboração 
das leis, destinado a regular matéria de competência do Congresso 
Nacional ou de competência privativa do Senado Federal ou da Câmara 
dos Deputados, mas em regra com efeitos internos; excepcionalmente, 
porém, também prevê a constituição resolução com efeitos externos, 
como a que dispõe sobre a delegação legislativa. [...] [A resolução] 
disporá sobre a regulação de determinadas matérias pelo Congresso 
Nacional, não incluídas no campo de incidência dos decretos legislativos 
[...] e da lei, além das matérias privativas da Câmara dos Deputados [...] 
e do Senado Federal [...].
TÓPICO 3 | O QUE REGE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
75
LEITURA COMPLEMENTAR
FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
O Direito Administrativo abebera-se, para sua formação, em quatro fontes 
principais, a saber: a lei, a doutrina, a jurisprudência e os costumes.
A lei, em sentido amplo, é a fonte primária do Direito Administrativo, 
abrangendo esta expressão desde a Constituição até os regulamentos executivos. E 
compreende-se que assim seja, porque tais atos, impondo o seu poder normativo 
aos indivíduos e ao próprio Estado, estabelecem relações de administração de 
interesse direito e imediato do Direito Administrativo.
A doutrina, formando o sistema teórico de princípios aplicáveis ao Direito 
Positivo, é elemento construtivo da Ciência Jurídica à qual pertence a disciplina 
em causa. A doutrina é que distingue as regras que convêm ao Direito Público 
e ao Direito Privado, e mais particularmente a cada um dos sub-ramos do saber 
jurídico. Influi ela não só na elaboração da lei como nas decisões contenciosas e não 
contenciosas, ordenando, assim, o próprio Direito Administrativo.
A jurisprudência, traduzindo a reiteração dos julgamentos num mesmo 
sentido, influencia poderosamente a construção do direito, e especialmente a do 
Direito Administrativo, que se ressente de sistematização doutrinária e de condição 
legal. A jurisprudência tem um caráter mais prático, mais objetivo, que a doutrina 
e a lei, mas nem por isso se aparta de princípios teóricos que, por sua persistência 
nos julgados, acabam por penetrar e integrar a própria Ciência Jurídica.
Outra característica da jurisprudência é o seu nacionalismo. Enquanto 
a doutrina tende a universalizar-se, a jurisprudência tende a nacionalizar-se, pela 
contínua adaptação da lei e dos princípios teóricos ao caso concreto. Sendo o 
Direito Administrativo menos geral que os demais ramos jurídicos, preocupa-se 
diretamente com a Administração de cada Estado, e por isso mesmo encontra, 
muitas vezes, mais afinidade com a jurisprudência pátria que com a doutrina 
estrangeira. A jurisprudência, entretanto, não obriga quer a Administração, quer 
o Judiciário, porque não vigora entre nós o princípio norte-americano do stare 
decises, segundo o qual a decisão judicial superior vincula as instâncias inferiores, 
para os casos idênticos.
Para entender melhor as resoluções veja um exemplo prático: 
[...] o Congresso Nacional delegará competência ao Presidente da 
República para elaborar a lei delegada por meio de resolução; [...] o 
Senado Federal, por meio de resolução, fixará as alíquotas máximas no 
imposto sobre transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou 
direitos, a ser instituído pelos estados e pelo DF. (LENZA, 2011, p. 560).
76
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O costume tem perdido muito de sua importância na construção do Direito, 
desde a Lei da Boa Razão (1769), que desautorizou seu acolhimento quando contrário 
à lei, até a promulgação do código Civil de 1916, que declarou revogados os “usos e 
costumes concernentes às matérias de Direito Civil” por ele reguladas (art. 1.807). 
Agora, foi praticamente afastado com a revogação, feita pelo art. 2.045 do CC/2002, 
da Parte Primeira do Código Comercial, na qual constavam os arts. 130 e 133, que 
o admitia expressamente desde que secundum legem.
No Direito Administrativo Brasileiro o costume exerce ainda influência, 
em razão da deficiência da legislação. A prática administrativa vem suprindo o 
texto escrito, e, sedimentada na consciência dos administradores e administrados, 
a praxe burocrática passa a suprir a lei, ou atua como elemento informativo da 
doutrina.
FONTE: MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 37. ed. São Paulo: Malheiros 
Editores, 2011. 
77
RESUMO DO TÓPICO 3
Neste tópico vimos que:
• A Administração Pública deve ser dirigida baseada em alguns princípios legais 
para que seja ética e transparente.
• Os princípios da Administração Pública são: princípio da legalidade; princípio 
da impessoalidade; princípio da moralidade; princípio da publicidade e 
princípio da eficiência.
• A Constituição Federal ou a Carta Magna traz outros princípios além dos 
constitucionais, os princípios reconhecidos da Administração Pública. São eles: 
supremacia do interesse público, presunção de legitimidade ou de veracidade; 
especialidade, controle administrativo ou tutela, autotutela, hierarquia, 
continuidade do serviço público e motivação.
• O Direito Administrativo surgiu da necessidade de leis para o funcionamento 
da Administração Pública. 
• O conceito de Direito Administrativo varia muito de país para país.
• O Direito Administrativo Brasileiro pode ser conceituado como o conjunto 
de princípios jurídicos que regem os elementos (órgão, agentes, atividades 
públicas) que executam as atividades para atingir os objetivos do Estado.
• O processo legislativo é composto por algumas fases até que um projeto de lei 
se efetive. Basicamente são: iniciativa, tramitação e votação, sanção ou veto, 
promulgação e divulgação.
• As espécies normativas são: lei ordinária, lei complementar, medida provisória, 
emenda constitucional, decreto legislativo e resoluções.
78
1 Para que a Administração Pública seja executada com ética e transparência, 
deverá respeitar os _______________________________________. São eles: 
princípio da legalidade; princípio da ____________________; princípio da 
moralidade; princípio da publicidade e princípio da eficiência.
Assinale a alternativa que contém a sequência CORRETA:
a) ( ) Princípios Reconhecidos da Administração Pública, impessoalidade.
b) ( ) Impessoalidade, PrincípiosReconhecidos da Administração Pública.
c) ( ) Impessoalidade, Princípios Constitucionais da Administração Pública.
d) ( ) Princípios Constitucionais da Administração Pública, impessoalidade.
2 Os princípios reconhecidos da Administração Pública são:
a) ( ) Princípio da legalidade; princípio da impessoalidade; princípio da 
moralidade; princípio da publicidade; princípio da eficiência e princípio 
da razoabilidade.
b) ( ) Princípio da supremacia do interesse público, princípio da presunção de 
legitimidade ou de veracidade, princípio da especialidade, princípio do 
controle administrativo ou tutela, princípio da autotutela, princípio da 
hierarquia, princípio da continuidade do serviço público, princípio da 
motivação.
c) ( ) Princípio da impessoalidade, princípios da hierarquia.
d) ( ) Princípio da moralidade; princípio da publicidade; princípio da eficiência 
e princípio da motivação.
3 Assinale V para verdadeiro ou F para falso:
( ) O conceito de Direito Administrativo é o mesmo em todos os países.
( ) O Direito Administrativo surgiu da necessidade de leis para o funcionamento 
da Administração Pública.
( ) O Direito Administrativo Brasileiro pode ser conceituado como o conjunto 
de princípios jurídicos que regem os elementos (órgão, agentes, atividades 
públicas) que executam as atividades para atingir os objetivos do Estado.
Assinale a alternativa que contém a sequência CORRETA:
a) ( ) V – F - F.
b) ( ) V – F - V.
c) ( ) F – V - V.
d) ( ) F – V - F.
AUTOATIVIDADE
79
4 Sobre o Processo Legislativo Brasileiro é CORRETO afirmar que:
( ) As espécies de proposição legislativa estão elencadas no art. 59 da 
Constituição e são apenas leis complementares e leis ordinárias.
( ) Não existe distinção de domínios entre a resolução e o decreto legislativo 
pelo critério formal.
( ) Sanção e veto tem o mesmo significado, ambos significam a aprovação da lei.
( ) O processo legislativo inclui as seguintes etapas: iniciativa, tramitação, 
votação, sanção/veto, promulgação e publicação.
80
81
UNIDADE 2
ESTRUTURA E IMPORTÂNCIA DA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
PLANO DE ESTUDOS
Esta unidade tem por objetivos:
• conhecer a estrutura da administração pública e os serviços públicos;
• entender as classificações da Administração Direta e Indireta;
• compreender a importância da Administração Pública, bem como seu 
principal objetivo;
• saber quais são os deveres e poderes da Administração Pública e para que 
servem;
• aprender o que é o governo, quais são as políticas públicas e quem são os 
agentes públicos;
• entender o que são atos de improbidade administrativa.
Esta unidade está dividida em três tópicos e no final de cada um deles você 
encontrará atividades que reforçarão o seu aprendizado.
TÓPICO 1 – ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
TÓPICO 2 – IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
TÓPICO 3 – GOVERNO, POLÍTICAS E AGENTES PÚBLICOS
Assista ao vídeo 
desta unidade.
82
83
TÓPICO 1
ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
UNIDADE 2
1 INTRODUÇÃO
A administração pública é estruturada de forma a alcançar e atingir os 
objetivos do governo. Sua estrutura é ampla, e este será o assunto desta unidade.
A administração pública pode ser direta ou indireta. Direta quando 
os próprios órgãos do Estado realizam os serviços, e indireta quando o Estado 
outorga, cria por lei outra pessoa jurídica (entidades) para executar determinados 
serviços.
Os serviços prestados tanto pela administração direta quanto 
pela administração indireta são caracterizados pela forma (centralizada, 
descentralizada, concentrada) e meio (direta ou indireta) de execução. Além 
disso, como cada tipo de serviço público tem suas particularidades, os serviços 
públicos podem ser classificados em: serviços públicos e de utilidade pública, 
serviços próprios do Estado ou serviços indelegáveis, serviços impróprios do 
Estado ou serviços delegáveis, serviços administrativos, serviços industriais, 
serviços uti universi ou serviços gerais/indivisíveis e serviços uti singuli ou 
serviços individuais/divisíveis.
Conhecer como é estruturada a administração pública para realizar os 
serviços públicos a fim de atingir os objetivos do governo nos faz entender melhor 
e nos traz uma visão mais clara de como tudo acontece na prática e no dia a dia. 
Além disso, ter o entendimento do que é um serviço público, como é caracterizado 
e classificado, não apenas como profissional, mas também como cidadão, pode nos 
beneficiar de várias formas.
UNIDADE 2 | ESTRUTURA E IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
84
2 SERVIÇOS PÚBLICOS
Apesar do conceito “serviços públicos”, quando citado, sugerir e trazer 
à mente vários exemplos, não há uma definição específica para este conceito 
na nossa Constituição: “[...] a Constituição da República não conceitua serviço 
público; tampouco o fazem as leis no Brasil”. (ALEXANDRINO; PAULO, 2011, 
p. 653).
Não existindo um conceito para serviços públicos na Constituição 
Federal, há escolas e teóricos que buscam caracterizar e identificar os serviços 
públicos. Conforme Alexandrino e Paulo (2011, p. 653), “Certo é que não existe 
um conceito doutrinário consensual de ‘serviço público’. O que há são escolas 
ou correntes teóricas que, segundo critérios variados, procuram indicar os 
elementos relevantes para a identificação ou a conceituação de uma atividade 
como ‘serviço público’”.
Meirelles (2011) afirma que não há um conceito uniforme na doutrina 
para serviços públicos, e que dependendo do contexto, sua definição pode variar 
conforme sua forma (orgânica, formal, material). Para ele, serviço público é todo 
aquele prestado pela administração direta e indireta, sob o controle do Estado para 
satisfazer as necessidades do povo. Veja o conceito a seguir:
O conceito de serviço público não é uniforme na doutrina, que ora nos 
oferece uma noção orgânica, só considerando como tal o que é prestado 
por órgãos públicos; ora nos apresenta uma conceituação formal, 
tendente a identificá-lo por características extrínsecas; ora nos expõe 
um conceito material, visando defini-lo por seu objeto. Realmente, o 
conceito de serviço público é variável e flutua ao sabor das necessidades 
e contingências políticas, econômicas, sociais e culturais de cada 
comunidade, em cada momento histórico, como acentuam os modernos 
publicistas. Eis o nosso conceito: Serviço público é todo aquele prestado 
pela administração ou por seus delegados, sob normas e controles 
estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da 
coletividade ou simples conveniência do Estado. (MEIRELLES, 2011, p. 
364, grifo do autor).
Caro(a) acadêmico(a), existem três critérios que ajudam a identificar o que é 
considerado um serviço público. São eles: critério subjetivo ou orgânico, critério material e 
critério formal. A leitura complementar desta unidade explica cada um desses critérios de 
forma prática e clara. Não deixe de ler e se integrar melhor sobre este assunto que é muito 
importante e facilitador para um melhor entendimento sobre serviços públicos.
IMPORTANT
E
TÓPICO 1 | ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
85
Podemos então afirmar que serviço público é um dever que o Estado tem 
de proporcionar benfeitorias, comodidade, utilidade e serviços essenciais aos 
indivíduos da sociedade. Para Di Pietro apud Alexandrino e Paulo (2011, p. 656, 
grifo dos autores), serviço público “[...] é o que abrange todas as prestações de 
utilidade ou comodidades materiais efetuadas diretamente à população, pela 
administração pública ou pelos delegatários de serviços públicos, e também as 
atividades internas ou atividades-meio da administração (por vezes chamadas de 
‘serviços administrativos’) [...]”. Para complementar o conceito de serviço público, 
o Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello apud Alexandrino e Paulo (2011, p. 656, 
grifo dos autores): “[...] considera serviço público unicamente a prestação direta à 
população, pela administração pública ou pelos delegatários deserviços públicos, 
de utilidades ou comodidades materiais voltadas à satisfação de suas necessidades 
ou meros interesses”. 
A prestação do serviço público pode ser direta ou indireta. Conforme 
Alexandrino e Paulo (2011, p. 653, grifo do autor): 
Assim sendo, decorre do caput do art. 175 da vigente Carta Política 
que a prestação de serviços públicos pela administração pública, 
incluídas todas as entidades da administração indireta, enquadra-se 
como prestação direta, ou seja, prestação pelo próprio poder público; 
é prestação indireta tão somente a realizada por particulares, mediante 
delegação (concessão ou permissão de serviços públicos, ou, quando 
cabível, autorização de serviços públicos).
Portanto, sempre que o serviço for prestado pelo Estado (administração 
direta) e suas entidades (administração indireta), a prestação de serviço é direta. E 
quando o serviço for prestado por particulares, a prestação de serviço é indireta.
2.1 CLASSIFICAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO
Serviço público é um assunto complexo, cada tipo de serviço tem sua 
finalidade, responsabilidade, formas e meios de execução, entre outros fatores. 
Para Meirelles (2011, p. 366, grifo do autor), a classificação dos serviços 
públicos deve ser feita “levando-se em conta a essencialidade, a adequação, a 
finalidade e os destinatários dos serviços, podemos classificá-los em: públicos e de 
utilidade pública; próprios e impróprios do Estado; administrativos e industriais; ‘uti 
universi’ e ‘uti singuli’ [...]”.
Portanto, é de extrema importância conhecer e saber classificar os serviços 
públicos. Estudaremos a seguir: serviços públicos e de utilidade pública, serviços 
próprios do Estado ou serviços indelegáveis, serviços impróprios do Estado ou 
serviços delegáveis, serviços administrativos, serviços industriais, serviços uti 
universi ou serviços gerais/indivisíveis e serviços uti singuli ou serviços individuais/
divisíveis. Em seguida, estudaremos as formas (centralizada, descentralizada ou 
concentrada) e os meios (direta ou indireta) de execução do serviço. 
UNIDADE 2 | ESTRUTURA E IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
86
2.1.1 Serviços públicos
Serviços públicos são os considerados essenciais e necessários à comunidade. 
Este tipo de serviço deve ser prestado obrigatoriamente pela administração/poder 
público, sem transferir este serviço a terceiros. 
No conceito de Meirelles (2011, p. 366):
Serviços públicos: propriamente ditos, são os que a administração 
presta diretamente à comunidade, por reconhecer sua essencialidade 
e necessidade para a sobrevivência do grupo social e do próprio 
Estado. Por isso mesmo, tais serviços são considerados privativos do 
poder público, no sentido de que só a administração deve prestá-los, 
sem delegação a terceiros, mesmo porque geralmente exigem atos 
de império e medidas compulsórias em relação aos administrados. 
Exemplos desses serviços são os de defesa nacional, os de polícia, os de 
preservação da saúde pública. 
Como exemplo de serviço público podemos citar a área da saúde, que é 
uma necessidade crucial do povo; também podemos citar o serviço de polícia.
2.1.2 Serviços de utilidade pública
Os serviços de utilidade pública são os considerados convenientes e 
facilitadores para uma parcela dos membros da comunidade, já que nem todos 
necessariamente usufruem deste serviço. É um tipo de serviço útil, facilitador e 
não obrigatoriamente necessário e essencial. Podem ser prestados por terceiros 
que respondem por seus próprios atos, porém os serviços prestados ficam sob 
controle da administração. Meirelles (2011, p. 366-367) explica:
Serviços de utilidade pública: são os que a administração, reconhecendo 
sua conveniência (não essencialidade) para os membros da coletividade, 
presta-os diretamente ou aquiesce em que sejam prestados por terceiros 
(concessionários, permissionários ou autorizatários), nas condições 
regulamentadas e sob seu controle, mas por conta e risco dos prestadores, 
mediante remuneração dos usuários. São exemplos dessa modalidade 
os serviços de transporte coletivo, energia elétrica, gás, telefone.
Não confunda a classificação de serviço público com serviço de utilidade pública. 
ATENCAO
TÓPICO 1 | ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
87
Há diferença entre os termos serviço público e utilidade pública. Serviço 
público se trata de serviços necessários e essenciais que beneficiam toda a sociedade 
(na área da saúde, por exemplo), são de interesse coletivo, enquanto utilidade 
pública facilita e beneficia apenas uma parcela da sociedade que possa vir a utilizar 
determinado serviço (serviço de transporte coletivo, por exemplo). Meirelles (2011) 
explica que o serviço público visa satisfazer necessidades gerais e essenciais da 
sociedade, para que ela possa substituir e desenvolver-se como tal, enquanto que 
a utilidade pública objetiva facilitar a vida do indivíduo na coletividade, pondo à 
sua disposição utilidades que lhe proporcionarão mais conforto e bem-estar. 
Para diferenciar serviço público de utilidade pública, Meirelles (2011) faz 
uma comparação e explica que serviço público são serviços pró-comunidade que 
se dirigem ao bem comum, enquanto os serviços de utilidade pública são serviços 
pró-cidadão que, embora reflexamente interessem a toda a comunidade, atendem 
precipuamente às conveniências de seus membros individualmente considerados.
2.1.3 Serviços próprios do Estado ou serviços indelegáveis
Serviços próprios do Estado, ou serviços indelegáveis, são os serviços 
que devem ser realizados exclusivamente pelo poder público, e não por 
particulares. O termo “Serviço próprio do Estado” é utilizado pelo autor Hely 
Lopes Meirelles, já o termo “serviços indelegáveis” é utilizado pelos autores 
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo. Vamos ver e conhecer os conceitos 
trazidos por esses autores citados. 
Para Alexandrino e Paulo (2011, p. 665-666): 
São “serviços públicos indelegáveis” aqueles que somente podem ser 
prestados pelo Estado, centralizadamente, ou pelas pessoas jurídicas 
de direito público integrantes da administração indireta. São, portanto, 
serviços públicos cuja prestação exige exercício de poder de império. Os 
exemplos usualmente apontados são a garantia da defesa nacional, da 
segurança interna, a fiscalização de atividades etc.
Para Meirelles (2011, p. 367):
Serviços próprios do Estado: são aqueles que se relacionam intimamente 
com as atribuições do poder público (segurança, polícia, higiene e 
saúde pública etc.) e para a execução dos quais a administração usa 
da sua supremacia sobre os administrados. Por esta razão, só devem 
ser prestados por órgãos ou entidades públicas, sem delegação a 
particulares. Tais serviços, por sua essencialidade, geralmente são 
gratuitos ou de baixa remuneração, para que fiquem ao alcance de todos 
os membros da coletividade.
UNIDADE 2 | ESTRUTURA E IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
88
Esses serviços, como citado acima, por sua essencialidade, podem ser 
executados pelo Estado através da administração direta, e desta forma prestados 
pelos órgãos do Estado, ou pela administração indireta, quando o Estado cria uma 
entidade (outra pessoa jurídica) para executar o serviço. Este tipo de serviço próprio 
do Estado, quando prestado pela administração indireta, fica sob fiscalização e 
vinculação do Estado.
São exemplos de serviços próprios do Estado as áreas de saúde, segurança, 
polícia etc. Conforme citado, este tipo de serviço é gratuito ou de baixo valor por 
sua essencialidade, pois assim fica acessível a todos os membros do povo.
2.1.4 Serviços impróprios do Estado ou serviços delegáveis
“Serviços impróprios do Estado” é o termo utilizado por Meirelles, e 
“serviços delegáveis” é o termo utilizado por Alexandrino e Paulo. Nos termos os 
autores divergem, porém o significado é o mesmo, vamos analisar.
 
Para Meirelles (2011, p. 367): 
Serviços impróprios do Estado: são os que não afetam substancialmente 
as necessidades da comunidade, mas satisfazem interessescomuns de 
seus membros, e, por isso, a administração os presta remuneradamente, 
por seus órgãos ou entidades descentralizadas (autarquias, empresas 
públicas, sociedades de economia mista, fundações governamentais), 
ou delega sua prestação a concessionários, permissionários ou 
autorizatários. Esses serviços, normalmente, são rentáveis e podem ser 
realizados com ou sem privilégio (não confundir com monopólio), mas 
sempre sob regulamentação e controle do poder público competente.
Para Alexandrino e Paulo (2011, p. 665): 
[...] “serviços públicos delegáveis” são aqueles que podem ser prestados 
pelo Estado – centralizadamente ou por meio das entidades integrantes 
da administração indireta – ou, alternativamente, ter a sua prestação 
delegada a particulares, mediante contratos de concessão ou permissão 
de serviço público (ou, ainda, se cabível, mediante ato administrativo de 
autorização de serviço público). Exemplos são os serviços de telefonia, 
de fornecimento de energia elétrica, de transporte coletivo rodoviário 
de passageiros etc.
Alexandrino e Paulo (2011, p. 667, grifo dos autores) criticam a classificação 
como serviço impróprio do Estado. “Consideramos inadequada essa classificação 
exatamente porque os assim denominados ‘serviços públicos impróprios’ 
simplesmente não são serviços públicos (são aquilo que a doutrina costuma 
chamar de ‘serviços de utilidade pública’).” Para eles, esse tipo de serviço não é 
público, se enquadrariam melhor como serviços de utilidade pública, já que não 
se trata de uma necessidade de toda a comunidade e sim de uma facilidade que 
atende apenas quem utiliza o serviço oferecido.
TÓPICO 1 | ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
89
Utilidade pública é um tipo de serviço útil, facilitador e não obrigatoriamente 
necessário e essencial à comunidade.
Independente de qual termo deve ou não ser utilizado, o conceito/
significado de “serviços impróprios do Estado” e “serviços delegáveis” é o mesmo. 
São serviços que podem ou não ser prestados pelo Estado. Quando não for prestado 
diretamente por ele, o prestador fica sob fiscalização daquele. 
Estes serviços não se tratam necessariamente de necessidades da 
comunidade e sim de facilidades para quem o usufruir. Justamente por este motivo 
que Alexandrino e Paulo não concordam com essa classificação, pois, como vimos, 
para eles este tipo de serviço se enquadra melhor como utilidade pública, e por 
isso denominam como “serviços delegáveis”. Podemos citar como exemplo deste 
serviço os serviços de telefonia, energia elétrica, transporte coletivo etc.
2.1.5 Serviços administrativos
Serviços administrativos são aqueles realizados internamente na 
administração pelos agentes/administradores/servidores públicos para o 
funcionamento dos órgãos e entidades do Estado. 
Conforme Meirelles (2011, p. 367), serviços administrativos “[...] são os que 
a administração executa para atender a suas necessidades internas ou preparar 
outros serviços que serão prestados ao público, tais como o da imprensa oficial, 
das estações experimentais e outros dessa natureza”.
Ou seja, são as atividades administrativas internas realizadas na administração.
Para Alexandrino e Paulo (2011, p. 666, grifo dos autores): 
A doutrina costuma chamar de “serviços públicos administrativos” 
as atividades internas da administração pública, as suas atividades-
meio. São todas aquelas atividades que, embora não representem uma 
prestação diretamente fruível pela população, beneficiam indiretamente 
a coletividade, porque são necessárias ao adequado funcionamento dos 
órgãos públicos e entidades administrativas. São, ademais, atividades 
preparatórias que visam assegurar a efetiva e eficiente prestação dos 
serviços diretamente fruíveis pela população.
Aqui o autor destaca que embora estas atividades administrativas internas 
não sejam “palpáveis” ou “visíveis” à população, estes serviços são de extrema 
necessidade para o bom funcionamento dos órgãos públicos e das entidades. 
UNI
UNIDADE 2 | ESTRUTURA E IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
90
Para ficar mais claro, podemos citar um exemplo. Vamos imaginar que 
você vendeu um produto ou prestou um serviço para algum órgão público. 
Desde o momento em que foi contratado houve serviço administrativo interno. 
Mas vamos diretamente ao pagamento deste produto ou serviço: como você 
imagina que é feito o pagamento? Por pessoas que trabalham na administração 
pública interna, que realizarão os procedimentos necessários até que o seu 
pagamento seja efetuado.
Serviços administrativos na administração pública são os serviços realizados 
internamente pelos agentes públicos, assim como uma empresa privada tem o setor 
administrativo interno integrado por seus colaboradores.
2.1.6 Serviços industriais
Serviços industriais são aqueles que não são pagos através dos impostos/
tributos arrecadados, geram renda para quem o presta, ou seja, é um serviço pago 
pela comunidade, não é gratuito. A remuneração deste tipo de serviço sempre será 
estabelecida pelo poder público, podendo ser por meio de tarifa quando prestado 
pela administração direta (órgãos do Estado) ou indireta (entidades) ou por meio 
de preço público, quando o serviço é prestado por outra pessoa jurídica que não 
faça parte da administração pública direta e indireta, no caso os concessionários, 
permissionários ou autorizatários. 
Meirelles (2011, p. 367-368, grifo do autor) conceitua serviços industriais da 
seguinte forma: 
Serviços industriais: são os que produzem renda para quem os presta, 
mediante a remuneração da utilidade usada ou consumida, remuneração 
esta que, tecnicamente, se denomina tarifa ou preço público, por ser sempre 
fixada pelo poder público, quer quando o serviço é prestado por seus 
órgãos ou entidades, quer quando por concessionários, permissionários 
ou autorizatários. Os serviços industriais são impróprios do Estado, por 
consubstanciarem atividade econômica que só poderá ser explorada 
diretamente pelo poder público quando “necessária aos imperativos da 
segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos 
em lei” (CF, art. 173).
Conforme Meirelles citou acima, este tipo de serviço é considerado 
impróprio do Estado, ou seja, é delegável, não precisa ser obrigatoriamente 
prestado pelo Estado. Portanto, o poder público só poderá explorar esta atividade 
econômica dos serviços industriais quando, segundo a CF, art. 173, for relevante o 
interesse coletivo, tudo conforme define a lei.
ATENCAO
TÓPICO 1 | ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
91
Serviços industriais são os pagos pela comunidade através de taxa ou tarifa, não 
é um serviço “gratuito” (não é pago com impostos/tributos), por serem considerados serviços 
individuais. Quem obter o serviço deverá pagar por ele, como o fornecimento de água. 
2.1.7 Serviços uti universi ou serviços gerais/indivisíveis
Serviços uti universi ou serviços gerais/indivisíveis são serviços que atendem 
toda a coletividade, de forma que se torna impossível identificar individualmente 
quem está usufruindo deste serviço público geral indispensável. Podemos citar 
como exemplo a iluminação pública, o serviço está lá, sendo prestado, para 
quem? É impossível descrever individualmente, mas sabemos que é para toda a 
comunidade/coletividade. 
Conforme Alexandrino e Paulo (2011, p. 665): 
Conforme a orientação do Pretório Excelso, serviços públicos gerais 
(uti universi) ou indivisíveis são aqueles prestados a toda coletividade, 
indistintamente, ou seja, seus usuários são indeterminados e 
indetermináveis. Não é possível ao poder público identificar, de forma 
individualizada, as pessoas beneficiadas por um serviço prestado uti 
universi. Não há, tampouco, meio de mensurar a utilização por parte de 
cada usuário. Exemplo de serviços gerais são o serviço de iluminação 
pública, o serviço de varrição de ruas e praças, o serviço de conservação 
de logradouros públicos, entre outros. Caso se adote uma concepção 
ampla de serviço público, poderãoser designados ainda como serviços 
gerais ou indivisíveis o policiamento urbano, a garantia da segurança 
nacional, a defesa das fronteiras etc.
Sendo assim, serviços uti universi ou serviços gerais são serviços 
indivisíveis, ou seja, é impossível mensurar/dividir o quanto ou quem está 
usufruindo deste serviço. Conforme citado acima, alguns exemplos deste tipo 
de serviço são: iluminação pública, manutenção de ruas e praças, conservação 
de logradouros públicos etc.
Os serviços uti universi ou serviços gerais/indivisíveis são “gratuitos”, por 
serem prestados diretamente a toda a coletividade, pagos pelo Estado com as 
receitas obtidas através dos impostos pagos pela população.
ATENCAO
UNIDADE 2 | ESTRUTURA E IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
92
2.1.8 Serviços uti singuli ou serviços individuais/divisíveis
Serviços uti singuli ou serviços individuais/divisíveis são serviços prestados 
de forma individual ao usuário, é possível dividir/mensurar qual serviço está 
sendo prestado para quem. Para ficar mais claro, podemos citar como exemplo o 
fornecimento de água. 
Segundo Alexandrino e Paulo (2011, p. 665): 
Os serviços individuais, específicos ou singulares (uti singuli), 
ou, ainda, divisíveis, são prestados a beneficiários determinados. 
A administração pública sabe a quem presta o serviço e é capaz 
de mensurar a utilização por parte de cada um dos usuários, 
separadamente. Tais serviços podem ser remunerados mediante a 
cobrança de taxas (regime legal) ou de tarifas (regime contratual). São 
exemplos os serviços de coleta domiciliar de lixo, de fornecimento 
domiciliar de água encanada, de gás canalizado, de energia elétrica, o 
serviço postal, os serviços telefônicos etc.
Serviços uti singuli ou serviços individuais/divisíveis são pagos através de 
taxas ou tarifas, cada usuário pagará pelo serviço que adquirir, de forma individual.
2.2 FORMAS E MEIOS DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO
As formas de prestação dos serviços públicos podem ser: centralizada, 
descentralizada ou desconcentrada. Enquanto sua execução pode ser: direta ou 
indireta. Entenda que os serviços prestados de forma centralizada, descentralizada 
ou desconcentrada podem ser executados de forma direta ou indireta. 
Segundo Meirelles (2011, p. 379, grifo do autor), “Os serviços centralizados, 
descentralizados ou desconcentrados admitem execução direta ou indireta, porque isto 
diz respeito à sua implantação e operação, e não a quem tem a responsabilidade 
pela sua prestação ao usuário.”
Isso significa que, embora determinado ente possua a responsabilidade 
de oferecer determinados serviços à população, ele não tem a obrigatoriedade de 
prestar esse serviço diretamente, pode contratar outra pessoa jurídica para fazê-lo, 
de forma indireta. A seguir explicaremos as formas e os meios de execução dos 
serviços de forma individualizada.
2.2.1 Forma de serviço centralizado
É o serviço público prestado pelo próprio Estado, por meio de seus órgãos 
(administração direta), sob sua responsabilidade. 
 
TÓPICO 1 | ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
93
Para Meirelles (2011, p. 378), serviço centralizado “[...] é o que o poder 
público presta por seus próprios órgãos em seu nome e sob sua exclusiva 
responsabilidade. Em tais casos o Estado é, ao mesmo tempo, titular e prestador 
do serviço, que permanece integrado na agora denominada administração direta 
(DECRETO-LEI no 200/67, art. 4º, I)”. 
O serviço centralizado é aquele prestado pelo próprio Estado, pela 
administração direta, pelos órgãos do Estado. Além disso, a responsabilidade 
desse serviço também passa a ser do Estado. 
2.2.2 Forma de serviço descentralizado
Ocorre quando o Estado outorga ou delega outra pessoa jurídica para 
executar o serviço. Segundo Meirelles (2011, p. 378, grifo do autor), serviço 
descentralizado “[...] é todo aquele em que o poder público transfere sua titularidade 
ou, simplesmente, sua execução, por outorga ou delegação, a autarquias, fundações, 
empresas estatais, empresas privadas ou particulares individualmente e, agora, 
aos consórcios públicos (Lei no 11.107, de 6.4.2005)”.
Ou seja, o serviço descentralizado é quando outra empresa/pessoa 
jurídica (administração indireta ou particular) criada ou delegada pelo Estado 
(administração direta) presta o serviço determinado por ele.
Conforme Meirelles (2011, p. 378, grifo do autor): “Há outorga quando o 
Estado cria uma entidade e a ela transfere, por lei, determinado serviço público 
ou de utilidade pública”. Portanto, outorga é quando o Estado cria uma entidade 
obrigatoriamente por lei para executar determinado serviço.
Conforme Meirelles (2011, p. 378, grifo do autor): “Há delegação quando 
o Estado transfere, por contrato (concessão ou consórcio público) ou ato unilateral 
(permissão ou autorização), unicamente a execução do serviço, para que o 
delegado o preste ao público em seu nome e por sua conta e risco, nas condições 
regulamentares e sob controle estatal”.
Existe diferença entre outorga e delegação. A outorga é quando o Estado 
cria outra pessoa jurídica para executar determinado serviço, e isto só pode ser 
criado e modificado por lei. Já a delegação por ato administrativo é um serviço 
delegado a um terceiro por contrato e isto pode ser modificado conforme os atos 
desta natureza. Meirelles (2011, p. 378, grifo do autor) explica:
A distinção entre serviço outorgado e serviço delegado é fundamental, 
porque aquele é transferido por lei e só por lei pode ser retirado ou 
modificado, e este tem apenas sua execução traspassada a terceiro, por 
ato administrativo (bilateral ou unilateral), pelo que pode ser revogado, 
modificado e anulado, como são os atos dessa natureza.
 
UNIDADE 2 | ESTRUTURA E IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
94
Quanto ao tempo de contrato, uma empresa/pessoa jurídica outorgada 
pelo Estado normalmente presta serviço por tempo indeterminado, se trata da 
administração indireta, das entidades do Estado. Já quando o Estado delega 
outra empresa/pessoa jurídica para executar determinado serviço, geralmente é 
por tempo determinado, firmado por contrato. Conforme Meirelles (2011, p. 379, 
grifo do autor): “[...] os serviços de outorgados o são, normalmente, por tempo 
indeterminado, e os delegados por prazo certo, para que ao seu término retornem 
ao delegante”. 
Como exemplo de descentralização por delegação podemos citar a 
concessão de serviço de transporte coletivo. Enquanto a descentralização por 
outorga ocorre quando o Estado cria uma empresa pública prestadora de serviços 
de saneamento básico (SAMAE).
Ambos, tanto a outorga quanto a delegação, são caracterizados como 
serviço descentralizado, pois o Estado transferiu um serviço para tal. Vale salientar 
que a empresa/pessoa jurídica que foi outorgada ou delegada pelo Estado está sob 
seu controle, regulamentação e fiscalização deste. 
2.2.3 Forma de serviço desconcentrado
A desconcentração sempre vai ocorrer dentro da mesma pessoa jurídica, 
onde a administração direta (centralizada) desconcentra, ou seja, distribui o serviço 
entre os órgãos da sua estrutura para facilitar e agilizar os serviços. Conforme 
Meirelles (2011, p. 379, grifo do autor): 
Serviço desconcentrado - é todo aquele que a administração executa 
centralizadamente, mas o distribui entre vários órgãos da mesma 
entidade, para facilitar sua realização e obtenção pelos usuários. 
A desconcentração é uma técnica administrativa de simplificação e 
aceleração do serviço dentro da mesma entidade, diversamente da 
descentralização, que é uma técnica de especialização, consistente na 
retirada do serviço dentro de uma entidade e transferência a outra para 
que o execute com mais perfeição e autonomia.
A desconcentração é diferente da descentralização. A desconcentração 
ocorre dentro da mesma pessoa jurídica, o serviço é transferido para um órgão 
da mesma pessoa jurídica. Já a descentralização é quando a administração 
direta, o Estado, transfere o serviço para outra pessoa jurídica executar. 
A desconcentraçãotem como objetivo facilitar e agilizar os serviços e a 
descentralização tem como objetivo a especialização, onde visa à execução do 
serviço com mais perfeição e autonomia. Exemplo de serviço desconcentrado 
são as delegacias de polícia.
TÓPICO 1 | ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
95
2.2.4 Meio de execução direta
O meio de execução direta é quando o responsável pela prestação do 
serviço também o executa.
Para Meirelles (2011, p. 379, grifo do autor):
Execução direta do serviço - É a realizada pelos próprios meios da pessoa 
responsável pela sua prestação ao público, seja esta pessoa estatal, 
autárquica, fundacional, empresarial, paraestatal, ou particular. 
Considera-se serviço em execução direta sempre que o encarregado de 
seu oferecimento ao público realiza pessoalmente, ou por seus órgãos, 
ou por seus prepostos (não por terceiros contratados). Para essa 
execução não há normas especiais, senão aquelas mesmas constantes 
da lei instituidora do serviço, ou consubstanciadora da outorga, ou 
autorizada da delegação a quem vai prestá-lo aos usuários.
De forma simplificada, podemos dizer que o meio de execução direta é 
quando o serviço é realizado por quem vai responder pelo mesmo, sem contratação 
de terceiros. Esta pessoa que executará o serviço e se responsabilizará por ele 
pode ser uma pessoa estatal, autárquica, fundacional, empresarial, paraestatal ou 
particular, conforme citado acima. Como exemplo de serviço prestado por meio 
de execução direta podemos citar o serviço de água e saneamento prestado pela 
autarquia municipal SAMAE.
SAMAE – Serviço Autônomo Municipal de Água e Esgoto.
2.3 MEIO DE EXECUÇÃO INDIRETA
Ocorre quando a empresa responsável pelo serviço designa ou destina a 
realização deste a terceiros. 
Conforme Meirelles (2011, p. 380, grifo do autor): “Execução indireta do 
serviço é a que o responsável pela sua prestação aos usuários comete a terceiros 
para realizá-lo nas condições regulamentares. Serviço próprio ou delegado, feito 
por outrem, é execução indireta”. 
IMPORTANT
E
UNIDADE 2 | ESTRUTURA E IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
96
Então, tanto a administração direta quanto a administração indireta e as 
empresas privadas e particulares podem executar indiretamente o serviço público 
que lhe foi designado, contratando um terceiro para realizar o mesmo, mas não em 
todos os casos. Segundo Meirelles (2011, p. 380, grifo do autor):
[...] quer a administração direta, quer a administração indireta 
(autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia 
mista), como também os entes de cooperação (serviços sociais 
autônomos, organizações sociais etc.), ou as empresas privadas 
e particulares que receberem serviços públicos para prestar aos 
destinatários, podem, em certos casos, executar indiretamente o serviço, 
contratando-o (não delegando) com terceiros. A possibilidade de 
execução indireta depende, entretanto, da natureza do serviço, pois 
alguns existem que não admitem substituição do executor, como, por 
exemplo, os de polícia, e para outros a própria outorga ou delegação 
proíbe o traspasse da execução.
Em alguns casos não é admitido contratar um terceiro para realizar o 
serviço, é o caso dos serviços de polícia. Como exemplo de serviço prestado por 
meio de execução indireta podemos citar os serviços de análises clínicas. Observe 
que o governo deve prestar os serviços na área de saúde, mas nesse caso contrata 
os laboratórios para que prestem esse serviço à população.
3 CENTRALIZAÇÃO, DESCENTRALIZAÇÃO, 
CONCENTRAÇÃO, DESCONCENTRAÇÃO
Centralização na administração púbica ocorre quando o próprio Estado 
executa suas atividades administrativas através de seus órgãos, ocorre dentro 
da mesma pessoa jurídica, é o mesmo que a administração pública direta. 
Conforme Alexandrino e Paulo (2011, p. 23, grifo dos autores), “Ocorre a chamada 
centralização administrativa quando o próprio Estado executa suas tarefas 
diretamente, por meio dos órgãos e agentes integrantes da administração direta.” 
Observe que os serviços de saúde e educação da sua cidade são prestados de forma 
centralizada através das secretarias. 
Descentralização é o oposto da centralização, é o mesmo que a 
administração pública indireta, quando o Estado cria uma pessoa jurídica/
entidade para executar determinadas atividades administrativas, sem hierarquia 
e subordinação, porém com fiscalização. 
Segundo Alexandrino e Paulo (2011, p. 25, grifo dos autores), “em 
nenhuma forma de descentralização há hierarquia. [...] há vinculação (e não 
subordinação)”. Ainda segundo os autores (2011, p. 23, grifo do autor), “Ocorre a 
chamada descentralização administrativa quando o Estado desempenha algumas 
de suas atribuições por meio de outras pessoas, e não pela administração direta”. 
Como já vimos no item 2.2.2, a descentralização pode ocorrer por outorga (por 
lei, geralmente por tempo indeterminado) ou por delegação (por contrato, 
TÓPICO 1 | ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
97
normalmente com tempo determinado). Como exemplo de descentralização 
temos as empresas públicas, as autarquias como o SAMAE e as sociedades de 
economia mista.
Concentração ocorre quando uma pessoa jurídica na administração pública 
extingue algum órgão da sua própria estrutura, dentro da mesma pessoa jurídica. 
Para Alexandrino e Paulo (2011, p. 27), concentração é “[...] a situação em que uma 
determinada pessoa jurídica integrante da administração pública extingue órgãos 
antes existentes em sua estrutura, reunindo em um número menor de unidades 
as respectivas competências.”. Na concentração não existe divisão interna de 
competências, não existe divisão em órgãos ou secretarias. Se analisarmos a 
estrutura interna dos nossos órgãos públicos, veremos que a maioria é dividida em 
órgãos e secretarias. Para entender a concentração, imagine que a prefeitura da sua 
cidade decide extinguir as secretarias e fique com todas as atividades centradas 
numa única estrutura.
 
Desconcentração ocorre quando uma pessoa jurídica pública cria um novo 
órgão dentro da sua própria estrutura (da mesma pessoa jurídica). Alexandrino e 
Paulo (2011, p. 26, grifo dos autores) explicam: 
Diferentemente da descentralização, que envolve sempre mais de 
uma pessoa jurídica, a desconcentração ocorre exclusivamente 
dentro da estrutura de uma mesma pessoa jurídica. [...] quando uma 
pessoa política ou uma entidade da administração indireta distribui 
competências no âmbito de sua própria estrutura a fim de tornar mais 
ágil e eficiente a prestação dos serviços. Vale repetir, desconcentração 
envolve, obrigatoriamente, uma só pessoa jurídica.
A desconcentração pode ser entendida analisando a estrutura da 
prefeitura da sua cidade, certamente ela possui secretarias (de Educação, Saúde, 
Desenvolvimento, entre outras), fundações (Fundação de Esportes e Fundação de 
Cultura) e autarquias (SAMAE). 
4 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA
A administração pública direta é composta por pessoas políticas do 
Estado e tem como função executar atividades administrativas. Quando falamos 
em administração direta, é o mesmo que centralização ou administração pública 
centralizada. Conforme Alexandrino e Paulo (2011, p. 27): “Administração direta 
é o conjunto de órgãos que integram a pessoa política do Estado (União, estados, 
Distrito Federal e municípios), aos quais foi atribuída a competência para o 
exercício, de forma centralizada, de atividades administrativas”.
De forma simplificada, podemos afirmar que administração pública 
direta ou administração pública centralizada é quando a execução das atividades 
administrativas é feita pelos próprios órgãos do Estado. 
UNIDADE 2 | ESTRUTURA E IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
98
Esses órgãos compõem as pessoas políticas do Estado (União, estados, 
Distrito Federal e municípios) e possuem autonomia política, administrativa e 
financeira. Meirelles (2011, p. 63) afirma: “Na nossa Federação, portanto, as entidades 
estatais, ou seja, entidades com autonomia política(além da administrativa e financeira) 
são unicamente a União, os estados-membros, os municípios e o Distrito Federal [...].”.
5 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA
A administração pública indireta, ou administração pública descentralizada, 
ocorre quando o Estado (administração direta) cria outras pessoas jurídicas 
para executar atividades em seu nome e assumindo as responsabilidades. Essas 
pessoas jurídicas criadas pelo Estado são chamadas de entidades administrativas 
(administração indireta), não são subordinadas ao Estado, mas são vinculadas 
e fiscalizadas por ele, pois não possuem autonomia política. Essas entidades 
administrativas devem ser obrigatoriamente criadas por lei pelo Estado. Conforme 
Alexandrino e Paulo (2011, p. 24, grifo dos autores):
A descentralização será efetivada mediante outorga quando o Estado 
cria uma entidade (pessoa jurídica) e a ela transfere determinado 
serviço público. A outorga pressupõe obrigatoriamente a edição 
de uma lei que institua a entidade, ou autorize a sua criação, e 
normalmente seu prazo é indeterminado. [...] A descentralização é 
efetivada mediante delegação quando o Estado transfere, por contrato 
(concessão ou permissão de serviços públicos) ou ato unilateral 
(autorização de serviços públicos), unicamente a execução do serviço, 
para que a pessoa delegada o preste à população, em seu próprio 
nome e por sua conta e risco, sob fiscalização do Estado. 
Como dito, as entidades administrativas da administração indireta não 
possuem autonomia política. “Entidades administrativas são pessoas jurídicas 
que integram a administração pública formal brasileira, sem dispor de autonomia 
política.” (ALEXANDRINO; PAULO, 2011, p. 22).
Apesar das entidades administrativas não disporem de autonomia política, 
possuem autonomia administrativa, portanto esta pessoa jurídica/entidade que o 
Estado criou não é subordinada a ele, não existe uma hierarquia, apenas a fiscalização 
do Estado (administração direta) sob a entidade administrativa (administração 
indireta). Alexandrino e Paulo (2011, p. 23, grifo dos autores) explicam: 
Embora as entidades administrativas não tenham autonomia política, 
possuem autonomia administrativa, capacidade de autoadministração, 
significa dizer, não são hierarquicamente subordinadas à pessoa 
política instituidora e têm capacidade para editar regimentos 
internos dispondo acerca de sua organização e funcionamento, 
gestão de pessoas, gestão financeira, gestão de seus serviços, sempre 
nos termos e limites estabelecidos na lei que criou ou autorizou a 
criação da entidade administrativa. Essas entidades são vinculadas 
TÓPICO 1 | ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
99
(sem hierarquia) à pessoa política instituidora, que exerce sobre elas 
controle administrativo denominado tutela ou supervisão, exercido 
nos termos da lei, voltado essencialmente à verificação do atingimento 
de resultados, tendo em conta as finalidades para cuja consecução a 
entidade administrativa foi criada.
Essas entidades administrativas, que são as pessoas jurídicas que compõem 
a administração indireta, que possuem autonomia administrativa e financeira, 
exceto autonomia política, são: “[...] as autarquias, as fundações públicas, as 
empresas públicas e as sociedades de economia mista”. (ALEXANDRINO E 
PAULO, 2011, p. 22). 
Como exemplo de autarquias temos: INMETRO, IBAMA E INSS; fundações 
públicas: FUNAI (Fundação Nacional do Índio) e CNPq (Conselho Nacional de 
Desenvolvimento Científico e Tecnológico); empresas públicas: EBCT (Empresa 
Brasileira de Correios e Telégrafos) e CEF (Caixa Econômica Federal); e sociedades 
de economia mista: Banco do Brasil e Petrobras. Vamos estudar cada uma dessas 
entidades citadas da administração indireta.
A seguir, estudaremos os quatro tipos de entidades de forma 
individualizada.
5.1 AUTARQUIAS
As autarquias fazem parte do grupo de entidades criadas pelo Estado para 
executar atividades determinadas por ele, são empresas jurídicas, têm autonomia 
administrativa e financeira, exceto autonomia política. As autarquias são exemplos 
de administração pública indireta. 
Alexandrino e Paulo (2011, p. 39) transcrevem o art. 5º, inciso I, do Decreto-
Lei no 200/1967, que define autarquia da seguinte forma:
Autarquia – o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade 
jurídica, patrimônio e receita próprios para executar atividades típicas da 
administração pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, 
gestão administrativa e financeira descentralizada.
É importante compreender que as atividades outorgadas às autarquias 
devem ser as atividades típicas da administração, não sendo possível a criação de 
uma autarquia para desenvolver atividades econômicas. 
Observe que, embora possuam certa autonomia, as autarquias são 
vinculadas ao Estado e fiscalizadas por ele. Conforme Alexandrino e Paulo (2011, 
p. 39, grifo dos autores):
UNIDADE 2 | ESTRUTURA E IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
100
As autarquias estão sujeitas a controle da pessoa política que as criou 
[Estado], à qual são vinculadas. Trata-se do denominado controle 
finalístico, de tutela, ou supervisão, exercido apenas nos termos e limites 
expressos em lei, uma vez que não há hierarquia entre a autarquia e o 
ente federado que a instituiu [...].
A União, o Distrito Federal, os estados e municípios podem criar autarquias. 
Podemos citar como exemplos de autarquias o INSS (Instituto Nacional do Seguro 
Social) e o BACEN (Banco Central do Brasil).
A criação das autarquias ocorre por lei específica (a lei só pode tratar da criação da 
autarquia), mas a organização é feita por decreto, que aprova o regulamento ou estatuto da 
entidade, e a partir daí sua implantação se completa pelos atos da diretoria. (MEIRELLES, 2006).
Para facilitar seu entendimento, observe a seguir as principais características 
das autarquias:
Criada através de lei específica.
Sua organização se dá através de decreto (aprova regulamento ou estatuto).
Só pode ser extinta através de lei específica.
Possui autonomia administrativa e financeira, exceto autonomia política.
É fiscalizada pelo ente que a criou (União, Distrito Federal, Estado ou município).
Patrimônio próprio.
FONTE: As autoras
5.2 SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA E EMPRESA PÚBLICA
A sociedade de economia mista possui muitas semelhanças com a empresa 
pública. É bem verdade que as poucas diferenças existentes entre essas entidades 
são cruciais para o entendimento de suas denominações. Vejamos os conceitos de 
cada uma delas.
Conforme Alexandrino e Paulo (2011, p. 74, grifo dos autores): 
[...] é possível definir sociedades de economia mista como pessoas 
jurídicas de direito privado, integrantes da administração indireta, 
instituídas pelo poder público, mediante autorização de lei específica, 
sob forma de sociedade anônima, com a participação obrigatória de 
IMPORTANT
E
TÓPICO 1 | ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
101
capital privado e público, sendo da pessoa política instituidora ou 
entidade da respectiva administração indireta o controle acionário, 
para a exploração de atividades econômicas ou para a prestação de 
serviços públicos. 
Agora, observe o conceito de empresa pública e compare-o com o conceito 
acima exposto:
[...] podemos conceituar empresas públicas como pessoas jurídicas 
de direito privado, integrantes da administração pública indireta, 
instituídas pelo poder público, mediante autorização em lei específica, 
sob qualquer forma jurídica e com capital exclusivamente público, para 
a exploração de atividades econômicas ou para a prestação de serviços 
públicos. (ALEXANDRINO E PAULO, 2011, p. 74, grifo dos autores).
Veja as diferenças existentes entre sociedades de economia mista e empresas 
públicas:
Sociedade de economia mista Empresa Pública
Forma jurídica Sociedade anônima Qualquer forma jurídica
Capital Composto por dinheiro público e privado Totalmente público
FONTE: As autoras
Convém destacar uma característica importante das sociedades de economiamista e empresas públicas: o fato de poderem explorar atividades econômicas. 
Além disso, o bens dessas empresas não são públicos. E assim como sua criação, a 
extinção também depende de lei específica.
Podemos citar como exemplo de sociedade de economia mista o Banco do 
Brasil e a Petrobras. Como exemplo de empresa pública podemos citar a Caixa 
Econômica Federal.
5.3 FUNDAÇÕES PÚBLICAS
Uma fundação pública é uma entidade que integra a administração indireta, 
criada pelo poder público por lei, de personalidade jurídica. Pode ser de direito público 
ou de direito privado, dependendo da forma de criação. Normalmente, as fundações 
públicas são criadas para atender determinadas atividades de interesse social.
IMPORTANT
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UNIDADE 2 | ESTRUTURA E IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
102
Conforme Alexandrino e Paulo (2011, p. 56, grifo dos autores):
 
[...] fundação pública é conceituada como a entidade da administração 
indireta instituída pelo poder público mediante a personificação 
de um patrimônio que, dependendo da forma de criação, adquire 
personalidade jurídica de direito público ou personalidade jurídica 
de direito privado, à qual a lei atribui competências administrativas 
específicas, a serem definidas em lei complementar (sua vocação teórica 
são atividades de interesse social).
Às fundações públicas não é permitido explorar atividade econômica.
Alexandrino e Paulo (2011, p. 55) citam três elementos essenciais no conceito 
de fundação: 
a) A figura do instituidor, que faz a dotação patrimonial, ou seja, separa um 
determinado patrimônio para destiná-lo a uma finalidade específica.
b) O objeto consistente em atividades de interesse social.
c) A ausência de fins lucrativos.
Portanto, fica claro que uma fundação não é criada com fins lucrativos e 
sim com o objetivo de atender e realizar atividades de interesse social. Além disso, 
sua existência se origina de um patrimônio e para uma finalidade específica, este 
patrimônio pode ser público ou privado.
Alguns exemplos de fundações públicas: Fundação Nacional do Índio; 
Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística; Fundação Nacional da 
Saúde; Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico; Fundação 
Escola de Administração Pública. (ALEXANDRINO E PAULO, 2011).
IMPORTANT
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TÓPICO 1 | ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
103
LEITURA COMPLEMENTAR
CRITÉRIOS PROPOSTOS PARA IDENTIFICAÇÃO DE UMA ATIVIDADE 
COMO SERVIÇO PÚBLICO
[...]
Historicamente, a doutrina administrativa em geral, a partir da noção 
francesa de serviço público propugnada pela “escola do serviço público”, apontava 
a necessidade de serem atendidos, cumulativamente, três critérios para que uma 
atividade fosse considerada serviço público, a saber:
a) critério subjetivo ou orgânico: dá relevância ao prestador do serviço público; só 
considera serviço público aquele prestado diretamente pelos órgãos e entidades 
estatais, integrantes da administração pública;
b) critério material: confere relevância à atividade, em si mesma considerada; 
segundo esse critério, as atividades de importância crucial para o grupo social, 
das quais depende a própria existência deste, devem ser tidas por serviço público; 
as atividades que visam à satisfação de necessidades coletivas fundamentais 
deveriam, portanto, ser prestadas como serviço público;
c) critério formal: dá relevância ao regime jurídico sob o qual é desenvolvida a 
atividade; exige que os serviços públicos sejam prestados sob regime jurídico de 
direito público, portanto, orientados pelo princípio da supremacia do interesse 
público (que assegura prerrogativas especiais para a sua prestação) e pelo 
princípio da indisponibilidade do interesse público (que resulta em restrições 
não existentes no exercício de atividades privadas).
Não é difícil perceber que, hoje, nenhum administrativista pode defender 
a necessidade de serem atendidos simultaneamente os três critérios para que uma 
atividade seja considerada serviço público. Basta pensarmos nas modalidades de 
delegação de serviços públicos a particulares (desatendem ao critério subjetivo) ou 
lembrarmos que há serviços não essenciais, como as loterias, que são prestados pelo 
Estado sob regime jurídico de direito público (desatendem ao critério material). 
Ainda há serviços que podem ser prestados como serviço privado, ou seja, podem 
ser prestados por particulares sob regime jurídico de direito privado, a exemplo 
dos serviços de educação e saúde.
Portanto, atualmente, os administrativistas costumam utilizar para definir 
serviço público um dos critérios acima expostos, ou a combinação de dois deles, 
mas não exigem o atendimento aos três, conjuntamente, como ocorria na época em 
que era hegemônica a “escola do serviço público”.
FONTE: ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo descomplicado. 19. ed. 
Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2011.
104
RESUMO DO TÓPICO 1
Neste tópico vimos que:
• Apesar do conceito de “serviços públicos”, quando citado, sugerir e vir em 
mente vários exemplos, não há uma definição específica para este conceito 
na nossa Constituição. Não existindo um conceito para serviços públicos na 
Constituição Federal, há escolas e teóricos que buscam caracterizar e identificar 
os serviços públicos.
• Podemos então afirmar que serviço público é um dever que o Estado tem de 
proporcionar benfeitorias, comodidade, utilidade e serviços essenciais aos 
indivíduos da sociedade.
• É de extrema importância conhecer e saber classificar os serviços públicos, que 
podem ser classificados em: serviços públicos e de utilidade pública, serviços 
próprios do Estado ou serviços indelegáveis, serviços impróprios do Estado 
ou serviços delegáveis, serviços administrativos, serviços industriais, serviços 
uti universi ou serviços gerais/indivisíveis e serviços uti singuli ou serviços 
individuais/divisíveis.
• Existem as formas e os meios de prestação de serviço público e utilidade pública. 
As formas podem ser centralizadas, descentralizadas ou desconcentradas. Os 
meios de execução podem ser classificados de maneira direta ou indireta. 
• Centralização na administração pública ocorre quando o próprio Estado executa 
suas atividades administrativas através de seus órgãos, ocorre dentro da mesma 
pessoa jurídica, é o mesmo que a administração pública direta.
• Descentralização é o oposto da centralização, é o mesmo que a administração 
pública indireta, quando o Estado cria uma pessoa jurídica/entidade para executar 
determinadas atividades administrativas, sem hierarquia e subordinação, porém 
com fiscalização.
• Concentração ocorre quando uma pessoa jurídica na administração pública 
extingue algum órgão da sua própria estrutura, dentro da mesma pessoa 
jurídica.
• Desconcentração ocorre quando uma pessoa jurídica pública cria um novo 
órgão dentro da sua própria estrutura (da mesma pessoa jurídica).
• De forma simplificada, podemos afirmar que administração pública direta 
ou administração pública centralizada é quando a execução das atividades 
administrativas é feita pelos próprios órgãos do Estado.
105
• A administração pública indireta, ou administração pública descentralizada, 
ocorre quando o Estado (administração direta) cria outras pessoas jurídicas 
para executar atividades em seu nome e assumindo as responsabilidades. Essas 
pessoas jurídicas, criadas pelo Estado, são chamadas de entidades administrativas 
(administração indireta), não são subordinadas ao Estado, mas são vinculadas 
e fiscalizadas por ele, pois não possuem autonomia política. Essas entidades 
administrativas devem ser obrigatoriamente criadas por lei pelo Estado.
• Essas entidades administrativas, que são as pessoas jurídicas que compõem a 
administração indireta, que possuem autonomia administrativa e financeira, 
exceto autonomia política, são: as autarquias, as fundações públicas, as empresas 
públicas e as sociedades de economia mista.
106
AUTOATIVIDADE
1 Assinale a alternativa CORRETA:
I. Osserviços públicos têm seu conceito claro na Constituição Federal.
II. Os serviços públicos só podem ser realizados pela administração direta.
III. Serviço público é um dever que o Estado tem em proporcionar benfeitorias, 
comodidade, utilidade e serviços essenciais aos indivíduos da sociedade.
a) ( ) Apenas a afirmativa I está correta.
b) ( ) Apenas a afirmativa III está correta.
c) ( ) As afirmativas I e III estão corretas.
d) ( ) Todas as afirmativas estão corretas.
2 É INCORRETO afirmar:
a) ( ) Centralização na administração pública ocorre quando o próprio Estado 
executa suas atividades administrativas através de seus órgãos.
b) ( ) Descentralização ocorre quando o Estado cria uma pessoa jurídica/
entidade para executar determinadas atividades administrativas, sem 
hierarquia e subordinação, porém com fiscalização.
c) ( ) Concentração ocorre quando uma pessoa jurídica na administração 
pública extingue algum órgão da sua própria estrutura, dentro da 
mesma pessoa jurídica;
d) ( ) Desconcentração ocorre quando uma pessoa jurídica pública extingue 
algum órgão dentro da sua própria estrutura (da mesma pessoa jurídica).
3 Assinale a alternativa CORRETA:
I. Existem as formas e os meios de prestação de serviço público e utilidade 
pública. As formas podem ser centralizadas, descentralizadas ou 
desconcentradas. Os meios de execução podem ser classificados de maneira 
direta ou indireta. Estes conceitos são comumente confundidos, e isto não 
pode ocorrer.
II. Administração pública indireta, ou administração pública descentralizada, 
ocorre quando o Estado (administração direta) cria outras pessoas jurídicas 
para executar atividades em seu nome e assumindo as responsabilidades.
III. Administração pública direta, ou administração pública centralizada, 
é quando a execução das atividades administrativas é feita pelos próprios 
órgãos do Estado.
a) ( ) Apenas a afirmativa I está correta.
b) ( ) Apenas a afirmativa III está correta.
c) ( ) As afirmativas I e III estão corretas.
d) ( ) Todas as afirmativas estão corretas.
107
4 Assinale a alternativa INCORRETA:
a) ( ) Os serviços públicos podem ser classificados em: serviços públicos 
e de utilidade pública, serviços próprios do Estado ou serviços 
indelegáveis, serviços impróprios do Estado ou serviços delegáveis, 
serviços administrativos, serviços industriais, serviços uti universi ou 
serviços gerais/indivisíveis e serviços uti singuli ou serviços individuais/
divisíveis.
b) ( ) As entidades administrativas criadas pelo Estado, que são as pessoas 
jurídicas que compõem a administração indireta e possuem autonomia 
administrativa e financeira, exceto autonomia política, são: as autarquias, 
as fundações públicas, as empresas públicas e as sociedades de economia 
mista.
c) ( ) Serviços uti universi ou serviços gerais/indivisíveis são serviços 
que atendem toda a coletividade, de forma que se torna impossível 
identificar individualmente quem está usufruindo deste serviço público 
geral indispensável.
d) ( ) Não há diferença entre serviços públicos e utilidade pública, ambos têm 
o mesmo conceito e as mesmas características.
Assista ao vídeo de
resolução da questão 2
108
109
TÓPICO 2
IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
UNIDADE 2
1 INTRODUÇÃO
É impossível existir homens convivendo em sociedade sem que esteja 
presente a administração pública. Afinal, a partir do momento em que existem 
pessoas convivendo num mesmo espaço, compartilhando bens, é preciso 
determinar regras a fim de organizar a vida em sociedade.
Ao longo do tempo, a forma de administrar os estados foi sofrendo 
alterações, sendo modelada conforme as necessidades do povo, até chegar à 
estrutura que temos atualmente. Embora ainda seja preciso evoluir em busca de 
boas práticas de gestão dos recursos públicos, não podemos desconsiderar todas 
as evoluções que aconteceram e vêm acontecendo.
Você consegue imaginar como seria sua vida se não existissem os órgãos 
públicos? Talvez você tenha pensado: “eu não pagaria impostos”, “não pagaria 
multas” e por aí vai. Mas, se não houvesse a administração pública, quem 
organizaria a segurança da sua cidade? Quem a manteria limpa? Quem seria 
responsável pela saúde, pela educação? A lista de perguntas seria gigantesca! O 
fato é que é preciso que tenha um órgão acima do povo para organizar a “casa”. 
A partir de agora, estaremos lhe explicando a importância da administração 
pública, seu objetivo, seus deveres e poderes. Ao terminar a leitura deste tópico, 
certamente você verá a administração pública com outros olhos.
2 IMPORTÂNCIA HISTÓRICA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A importância histórica da administração pública pode ser compreendida 
partindo da ideia de que, a partir do momento em que existem pessoas convivendo 
em sociedade, é necessário ter um ente maior que estabeleça regras e se preocupe 
em manter o bem-estar de todos. E como sabemos, o homem, desde sempre, vive 
em grupo. 
UNIDADE 2 | ESTRUTURA E IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
110
Afinal, o que faz com que o homem viva em sociedade? Conforme 
Dallari (2011, p. 23): 
Para Ranelletti, o homem é induzido fundamentalmente por uma 
necessidade natural, porque o associar-se com os outros seres humanos 
é para ele condição essencial de vida. Só em tais uniões e com o 
concurso dos outros é que o homem pode conseguir todos os meios 
necessários para satisfazer as suas necessidades e, portanto, conservar e 
melhorar a si mesmo, conseguindo atingir os fins de sua existência. Em 
suma, só na convivência e com a cooperação dos semelhantes o homem 
pode beneficiar-se das energias, dos conhecimentos, da produção e da 
experiência dos outros, acumuladas através de gerações, obtendo assim 
os meios necessários para que possa atingir os fins de sua existência, 
desenvolvendo todo o seu potencial de aperfeiçoamento, no campo 
intelectual, moral ou técnico.
Logo, podemos concluir que a evolução humana, as inovações tecnológicas, 
o avanço das ciências são fruto da associação e cooperação entre o ser humano. 
Caso vivêssemos isolados, cada um no seu “mundo”, toda essa evolução não teria 
sido possível. E talvez estivéssemos ainda morando em cavernas. 
E por falar no homem das cavernas, conforme Bächtold (2008, p. 15): “Nem 
o homem das cavernas escapou da administração pública!”. Esse mesmo autor 
faz uma análise das principais características dos grupos sociais de acordo com a 
Idade da Pedra Lascada, Idade da Pedra Polida e Idade dos Metais:
• Na Idade da Pedra Lascada o homem teve que aprender a cooperar e se organizar 
socialmente, pois dependia do sucesso dessa organização para comer e ficar 
seguro. A liderança era ocupada pelo mais forte, o estilo de vida era nômade 
(não tinham lugar fixo para morar, mudavam conforme a necessidade). 
• Na Idade da Pedra Polida, o homem se organizou e começou a cultivar a terra 
e domesticar animais para controlar a fonte de alimentação. Passou a morar 
num lugar fixo (vida sedentária), não havia diferença social entre os integrantes 
do grupo, as tarefas eram divididas entre o grupo. Por questão de segurança, 
esses grupos foram aumentando e se transformando em tribos, o que implicou 
a formação de grupos sociais mais complexos.
• Na Idade dos Metais surgiu a civilização, as pessoas passaram a construir suas 
casas, formaram-se as cidades, foi necessário criar regras, começaram a aparecer as 
propriedades privadas, os ricos (aqueles que possuíam propriedades) passaram 
a explorar os mais desfavorecidos. A partir desse período, a administração 
pública deixou de ser exercida por todos e surgiram as classes sociais (ricos/
pobres; senhores/escravos) e, finalmente, nasceu o Estado.
TÓPICO 2 | IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
111
Como podemos perceber, a existência da raça humana dependeu da 
organização em grupos, da divisão de tarefas, da colaboração de todos para atingir 
o bem comum, isso nada mais é do que administração pública. Entretanto, como os 
grupos foram aumentando,era preciso delegar a função de buscar o bem comum 
para órgãos específicos, surgindo assim a figura do Estado.
Segundo Gropalli apud Brancato (2009, p. 60): “Estado é a pessoa jurídica 
soberana constituída de um povo organizado sobre um território sob o comando 
de um poder supremo, para fins de defesa, ordem, bem-estar e progresso social”. 
Do conceito acima, podemos entender que o Estado deve garantir a defesa, 
a ordem, o bem-estar e o progresso social de seu povo. A seguir, passamos ao 
estudo dos objetivos da administração pública, que podem ser considerados, 
também, os objetivos do Estado.
3 OBJETIVO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
As ações do Estado são concretizadas através da administração pública. 
Um objetivo é o que se pretende atingir, é um resultado esperado. A administração 
pública também possui objetivos, e esses objetivos nada mais são do que os fins 
do Estado.
Conforme definição do Dicionário O Globo (apud FERNADES; LUFT; 
GUIMARÃES, 1992, p, 202, grifo dos autores): “OBJETIVO [...] s.m. fim que se tem 
em vista; objeto de uma ação ou de uma ideia; alvo; propósito. [...].”
O Estado surgiu com o propósito de organizar a vida em sociedade, 
garantir que os bens de uso comum sejam distribuídos de forma igual entre todos 
os seus integrantes e zelar pelo desenvolvimento e crescimento de seu povo, dando 
estrutura para que isso ocorra. Os fins do Estado podem ser jurídicos e sociais.
Segundo Brancato (2009, p. 69-70): 
 
Os fins jurídicos ou essenciais do Estado são: 
a) garantir a ordem interna – o que é chamado “poder de polícia” – por 
meio da força armada;
b) assegurar a soberania na ordem internacional – o que se realiza não 
só pelas forças armadas, como também por meio da representação 
diplomática; 
c) dizer o direito, ou seja, fazer as leis;
d) ministrar ou distribuir justiça.
UNIDADE 2 | ESTRUTURA E IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
112
Embora os fins jurídicos do Estado sejam considerados essenciais, não 
podemos deixar de pensar na importância dos cuidados sociais com o povo, a 
fim de garantir uma vida digna. O Estado não pode servir apenas para criar leis, 
exercer o poder de polícia e assegurar a representação internacional. Um Estado 
precisa cuidar de seu povo.
“Os fins sociais do Estado, também chamados não essenciais, realizam-se 
pela assistência à família, à educação e cultura, pelas instituições de previdência 
social, pelo amparo à infância e à velhice e também pela disciplina da ordem 
econômica e social.” (BRANCATO, 2009, p. 70).
A atual Constituição do Brasil contempla os fins jurídicos e sociais do 
Estado Brasileiro. Você consegue identificar isso na Carta Magna? 
Os fins do Estado se resumem no objetivo da administração pública, que 
é, como já dito em outros momentos, o bem comum. Conforme Di Pietro (2011, 
p. 57, grifo da autora): “[...] a administração pública pode ser definida como a 
atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurídico total 
ou parcialmente público, para a consecução dos interesses coletivos.” 
Tudo que é feito pela administração pública deve garantir o bem do seu 
povo. Deve satisfazer ao interesse público. Todo ato administrativo praticado pelo 
administrador que não tiver como objetivo atender o interesse público é ilícito e 
imoral.
Segundo Meirelles (2006, p. 86, grifo do autor): 
[...] Os fins da administração pública resumem-se num único objetivo: o 
bem comum da coletividade administrada. Toda atividade do administrador 
público deve ser orientada para esse objetivo. Se dele o administrador 
se afasta ou desvia, trai o mandato de que está investido, porque a 
comunidade não institui a administração senão como meio de atingir 
o bem-estar social. Ilícito e imoral será todo ato administrativo que não 
for praticado no interesse da coletividade.
A fim de garantir que a administração pública cumpra seu objetivo, a lei 
impôs aos administradores públicos deveres e lhes concedeu poderes, para que, 
dentro da lei, façam cumprir o bem comum e a defesa do interesse coletivo. A 
partir desse momento, passamos ao estudo dos deveres e poderes administrativos 
da administração pública.
TÓPICO 2 | IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
113
Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da administração 
pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, 
modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si 
própria. (MEIRELLES, 2006, p. 149, grifo do autor).
4 DEVERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Até mesmo na nossa vida temos deveres e poderes. Existem inúmeras 
coisas que, se pudéssemos escolher, certamente não faríamos. Temos o dever de 
pagar impostos, temos o poder (preferimos dizer direito) de cobrar que o dinheiro 
recebido pelo governo através dos impostos que pagamos seja bem aplicado. 
A administração pública também possui deveres a cumprir. Segundo 
Alexandrino e Paulo (2011, p. 211, grifo dos autores):
[...] como decorrência da indisponibilidade do interesse público, a 
Constituição e as leis impõem ao administrador público alguns deveres 
específicos e peculiares, preordenados a assegurar que sua atuação 
efetivamente se dê em benefício do interesse público e sob controle 
direto e indireto do titular da coisa pública, o povo. São esses os 
chamados deveres administrativos.
Esses deveres administrativos são impostos ao administrador público a fim 
de garantir que este atue em benefício do interesse do povo. Dentre os principais 
deveres do administrador público estão: poder-dever de agir, dever de eficiência, 
dever de probidade e dever de prestar contas.
Dizer que o administrador público possui poder-dever de agir, conforme 
Alexandrino e Paulo (2011, p. 212, grifo dos autores): “Significa dizer que as 
competências administrativas, por serem conferidas visando ao atingimento 
de fins públicos, implicam ao mesmo tempo um poder para desempenhar as 
correspondentes funções públicas e um dever de exercício dessas funções.” 
Ou seja, o gestor público não possui apenas o poder de agir, tem o dever de 
agir, diferentemente do que ocorre na esfera privada, onde, possuindo o poder, o 
administrador pode escolher se irá ou não agir. 
NOTA
UNIDADE 2 | ESTRUTURA E IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
114
De acordo com Meirelles (apud FILHO, 2011, p. 42): “Se para o particular o 
poder de agir é faculdade, para o administrador público é uma obrigação de atuar, 
desde que se apresente o ensejo de exercitá-lo em benefício da comunidade.” 
Em decorrência desse poder-dever, fica claro que os poderes administrativos são 
irrenunciáveis (devem ser exercidos pelos titulares) e que a omissão do agente 
caracteriza abuso de poder. (ALEXANDRINO; PAULO, 2011).
Além do poder-dever de agir, o administrador público também deve 
cumprir o dever da eficiência. Eficiência é fazer algo bem feito, de forma correta, 
rápida e com o mínimo de recurso possível. O dever da eficiência é o dever da boa 
administração.
Conforme Alexandrino e Paulo (2011, p. 212, grifo dos autores): “O dever 
da eficiência traduz-se na exigência de elevado padrão de qualidade na atividade 
administrativa, na imposição de que o administrador e os agentes públicos em 
geral tenham sua atuação pautada na celeridade, perfeição técnica, economicidade, 
coordenação, controle, entre outros atributos.” 
Da análise desse dever, podemos considerar que este objetiva a 
profissionalização do serviço público. De acordo com Meirelles (2006), a eficiência 
funcional considera a produtividade do servidor, a qualidade do seu serviço, 
bem como adequação técnica, pois se existe critério técnico para os assuntos, a 
administração não pode se basear em critérios leigos.
Se o gestor dos recursos públicos deve geri-los com eficiência, deve também 
atuar de forma limpa, ser honesto, ter boa-fé, agir de acordo com a ética. Só assim 
os recursos públicos estarão em boas mãos e beneficiarão o povo. 
“O dever de probidadeexige que o administrador público, no desempenho 
de suas atividades, atue sempre com ética, honestidade e boa-fé, em consonância 
com o princípio da moralidade administrativa.” (ALEXANDRINO; PAULO; 2011, 
p. 213, grifo dos autores).
Um administrador que age com probidade, age com honestidade. 
Quando alguém contraria esse dever, dizemos que houve ato de improbidade 
administrativa. 
São três as espécies de atos de improbidade administrativa: os que importam 
enriquecimento ilícito, os que causam prejuízo ao Erário e os que atentam contra 
os princípios da administração pública. As penas variam de acordo com a extensão 
do dano e o proveito patrimonial obtido pelo agente. (MEIRELLES, 2006).
O agente público que cometer ato de improbidade administrativa está 
cometendo um crime, e será punido por isso.
TÓPICO 2 | IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
115
Conforme Meirelles (2006, p. 108), a Constituição da República, em 
seu art. 37, § 4º, traz as punições para os atos de improbidade administrativa: 
“Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos 
políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o 
ressarcimento ao Erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da 
ação penal cabível.”
E, finalmente, vamos abordar o dever de prestar contas, que está ao lado 
do dever de probidade. Quando se trata do uso do seu dinheiro ou de seus atos, 
você não deve explicações para ninguém do que faz. No entanto, quando estamos 
falando de dinheiro e atos públicos, a prestação de contas é um dever. 
Conforme Alexandrino e Paulo (2011, p. 214, grifo dos autores): “O dever de 
prestar contas decorre diretamente do princípio da indisponibilidade do interesse 
público, sendo inerente à função do administrador público, mero gestor de bens e 
interesses alheios, vale dizer, do povo.” 
É simples entender porque o administrador público deve prestar contas: 
simplesmente porque o dinheiro que está gerindo não é apenas seu, é do povo, 
e deve beneficiar o povo. Os atos também devem beneficiar o interesse coletivo, 
jamais particular. 
De acordo com Meirelles (2006, p. 109): 
O dever de prestar contas alcança não só administradores de 
entidades e órgãos públicos, como, também, os de entes paraestatais 
e até os particulares que recebam subvenções estatais para aplicação 
determinada [...] A regra é universal: quem gere dinheiro público ou 
administra bens ou interesses da comunidade deve contas ao órgão 
competente para fiscalização.
Portanto, envolveu recurso ou ato público, é devida a prestação de contas. 
Nesse título você aprendeu que a lei, ao dar o poder de agir ao administrador 
público, também lhe impôs o dever de agir e os deveres da eficiência, probidade 
administrativa e o de prestar contas, tudo isso com o objetivo de garantir que 
os recursos do povo sejam bem administrados e utilizados para beneficiar seu 
verdadeiro dono: o povo. 
Sua compreensão acerca dos deveres dos agentes públicos pode ser 
melhorada com a leitura do quadro a seguir. 
UNIDADE 2 | ESTRUTURA E IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
116
QUADRO 4 - DEVERES DOS AGENTES PÚBLICOS
Dever Característica Exemplo
Poder-dever de agir
Para que possa agir o agente público 
recebe poder, consequentemente, passa a 
ter o dever de agir.
Ao fiscal de trânsito é dado o 
poder de multar o motorista que 
estacionar em local proibido. Ao 
ver um veículo estacionado de 
forma irregular, o fiscal tem o dever 
de multá-lo.
Dever da eficiência
O agente público deve utilizar os recursos 
públicos de forma eficiente. Deve 
garantir que os serviços sejam prestados 
à população de forma rápida e com 
qualidade; em resumo, os bens públicos 
devem ser bem administrados.
Quando um cidadão entra com 
pedido de licença para construção, 
cabe à prefeitura fazer sua parte 
sem retardar a liberação (desde que 
esteja dentro da lei). Outro exemplo 
é a profissionalização dos agentes a 
fim de garantir serviços de melhor 
qualidade.
Dever de probidade Dever de agir com honestidade e ética.
O dinheiro público deve ser 
utilizado com boa-fé para beneficiar 
a coletividade. Um agente que age 
com probidade não tira vantagem, 
para si ou outrem, do dinheiro 
público.
Dever de prestar 
contas
Todo aquele que utilizar dinheiro público, 
ou que agir em nome do Estado, tem o 
dever de prestar contas de suas ações.
Quando um agente público recebe 
dinheiro para pagar alimentação 
durante viagem a outra cidade, 
deverá fazer a prestação de contas 
dessa despesa.
FONTE: As autoras
5 PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
São os poderes que permitem que a administração pública atinja seus fins. 
Segundo Di Pietro (2011, p. 90): “[...] tais poderes são inerentes à administração 
pública, pois, sem eles, ela não conseguiria fazer sobrepor-se a vontade da lei à 
vontade individual, o interesse público ao interesse privado.”
É através dos poderes administrativos que o gestor público pode garantir 
a defesa dos interesses coletivos em detrimento dos interesses particulares, a 
aplicação da lei em detrimento da vontade de cada um. Afinal, se a administração 
pública gere os recursos do povo, deve beneficiar a todos, não apenas parte da 
população. 
TÓPICO 2 | IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
117
De acordo com Filho (2011, p. 46): “Pode-se, pois, conceituar os poderes 
administrativos como o conjunto de prerrogativas de direito público que a ordem 
jurídica confere aos agentes administrativos para o fim de permitir que o Estado 
alcance seus fins.” 
Dentre os poderes administrativos que a administração pública possui, 
temos: poder vinculado, poder discricionário, poder hierárquico, poder disciplinar, 
poder regulamentar e poder de polícia. 
Segundo Meirelles (2006, p. 116, grifo do autor): 
Os poderes administrativos nascem com a administração e se apresentam 
diversificados segundo as exigências do serviço público, o interesse da 
coletividade e os objetivos a que se dirigem. Dentro dessa diversidade, 
são classificados, consoante a liberdade da administração para a prática 
de seus atos, em poder vinculado e poder discricionário; segundo visem ao 
ordenamento da administração ou à punição dos que a ela se vinculam, 
em poder hierárquico e poder disciplinar; diante da sua finalidade 
normativa, em poder regulamentar; e, tendo em vista seus objetivos de 
contenção dos direitos individuais, em poder de polícia.
A partir da explicação acima citada, podemos compreender que os poderes 
são classificados conforme sua necessidade para o poder público na busca pelo bem 
comum. Dentro dessa classificação, os poderes vinculado e discricionário tratam da 
liberdade que tem a administração para a prática de seus atos; os poderes hierárquico 
e disciplinar tratam da punição que a administração pública pode aplicar aos que 
a ela se vinculam (servidores/prestadores de serviço, respectivamente); o poder 
regulamentar trata da sua finalidade normativa e o poder de polícia para garantir 
que os direitos individuais não firam os direitos de outros.
É importante lembrar que esses poderes são para toda a administração 
pública, nas esferas Federal, Estadual e Municipal. Além disso, podem ser usados 
sozinhos ou ao mesmo tempo, dependendo da situação. Um exemplo de como 
podem ser usados ao mesmo tempo é apontado por Meirelles (2006, p. 117): 
[...] o ato de polícia administrativa, que é normalmente precedido de 
uma regulamentação do Executivo (poder regulamentar), em que a 
autoridade escalona e distribui as funções dos agentes fiscalizadores 
(poder hierárquico), concedendo-lhes atribuições vinculadas (poder 
vinculado) ou discricionárias (poder discricionário), para a imposição 
de sanções aos infratores (poder de polícia).
Agora que você conhece os poderes administrativos que permitem à 
administração pública buscar seu objetivo, qual seja, o bem comum, vejamos as 
principais características de cada um desses poderes.
Observe o quadro a seguir com explicações sobre os poderes da 
administração pública:UNIDADE 2 | ESTRUTURA E IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
118
QUADRO 5 - OS PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Tratam da Poder Característica Exemplo
Liberdade que 
a administração 
pública tem 
para praticar 
seus atos
Vinculado
O agente não possui liberdade 
nenhuma, deve fazer o que está 
expresso na lei.
Se a lei que regulamenta a atuação 
do fiscal sanitário determina que, ao 
identificar produtos alimentícios com 
prazo de validade vencido, este deverá 
inutilizá-los, quando o fiscal for a um 
estabelecimento e identificar produtos 
nessa condição deverá cumprir a lei.
Discricionário
O a g e n t e p o s s u i c e r t a 
liberdade, podendo agir de 
acordo com a conveniência e 
o que for melhor, desde que 
esteja previsto na lei.
Se a lei que regulamenta a atuação 
do fiscal sanitário determina que ao 
identificar produtos alimentícios com 
prazo de validade vencido, este poderá 
inutilizá-los ou deixar que o dono do 
estabelecimento o faça, quando o 
fiscal for a um estabelecimento e 
identificar produtos nessa condição, 
poderá escolher o que considerar mais 
adequado à situação.
Punição dos 
que a ela se 
vinculam
Hierárquico
Relação de subordinação entre os 
órgãos e o Executivo. Obediência 
às ordens dos superiores (atinge 
o público interno).
O secretár io de Planejamento 
determinou que fossem expedidos 
alvarás de liberação de construção 
diariamente. Maria, subordinada a 
este, tem a obrigação de cumprir o que 
lhe foi ordenado.
Disciplinar
Utilizado para punir condutas 
inadequadas dos servidores 
e também para punir aqueles 
que mantêm contrato com a 
administração e não o cumprem.
Se o servidor faltar ao trabalho sem 
justificativa, a administração deve 
apurar os fatos para punir a conduta 
do servidor. 
Finalidade 
normativa
Regulamentar
Poder que o Poder Executivo 
(Presidente, governadores e 
prefeitos) possui para adequar 
as leis editadas pelo Legislativo 
a fim de aplicá-las.
A Câmara de Vereadores aprovou 
determinada lei, no entanto, para 
facilitar a sua aplicação foi necessário 
que o prefeito regulamentasse, através 
de decreto, essa lei.
Contenção 
dos direitos 
individuais
de Polícia
Poder que a administração 
pública possui de limitar 
a t iv idades ou bens que 
afetam ou possam afetar a 
coletividade.
A vigilância sanitária recebeu 
denúncia de que o estabelecimento “x” 
está vendendo produtos com prazo de 
validade vencido. Após visita ao local, 
identificou que a denúncia procedia e 
ordenou ao dono do estabelecimento a 
retirada e destruição das mercadorias 
vencidas.
FONTE: As autoras
TÓPICO 2 | IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
119
5.1 PODER VINCULADO
O poder vinculado não é exatamente um poder, é mais um dever, uma 
vez que a administração pública não tem liberdade para agir de acordo com a 
conveniência, deve fazer exatamente o que está expresso na lei.
Conforme Alexandrino e Paulo (2011, p. 214): “Em relação aos atos 
vinculados, não cabe à administração tecer considerações de oportunidade e 
conveniência, nem escolher seu conteúdo. O poder vinculado apenas possibilita à 
administração executar ato vinculado nas estritas hipóteses legais, observando o 
conteúdo rigidamente estabelecido na lei.”
Nesse caso, a administração pública deve fazer exatamente o que está 
previsto em lei. Caso não o faça, o ato será nulo. É como se fosse preciso seguir um 
roteiro pronto, não cabendo ao administrador análise de alternativas.
5.2 PODER DISCRICIONÁRIO
No caso do poder discricionário, a administração pública possui certa 
liberdade para escolher o que considerar mais adequado e o que for mais satisfatório 
para o interesse público.
De acordo com Alexandrino e Paulo (2011, p. 216, grifo dos autores): 
O poder discricionário tem como núcleo a autorização legal para que 
o agente público decida, nos limites da lei, acerca da conveniência e 
da oportunidade de praticar, ou não, um ato administrativo, e, quando 
for o caso, escolher o seu conteúdo. Dito de outro modo, o núcleo 
essencial do poder discricionário traduz-se no denominado mérito 
administrativo.
 
Convém lembrar que a ação do administrador público deve ficar dentro 
dos limites estabelecidos pela lei. Justamente por dar ao gestor certa liberdade no 
momento da escolha da ação, existem alguns limites ao poder discricionário.
“O poder discricionário tem como limites, além do próprio conteúdo da 
lei, os princípios jurídicos administrativos, sobretudo os da razoabilidade e da 
proporcionalidade – os quais decorrem implicitamente do postulado do devido 
processo legal, em sua acepção substantiva.” (ALEXANDRINO; PAULO, 2011, p. 
218, grifo dos autores).
Qualquer ato que seja praticado fora dos limites da lei será anulado, uma 
vez que será ilegal.
Segundo Meirelles (2006, p. 118-119, grifo do autor): “[...] poder discricionário 
não se confunde com poder arbitrário. [...] Discricionariedade é liberdade de ação 
UNIDADE 2 | ESTRUTURA E IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
120
administrativa, dentro dos limites permitidos em lei; arbítrio é ação contrária ou 
excedente da lei. Ato discricionário, quando autorizado pelo Direito, é legal e 
válido; ato arbitrário é sempre ilegítimo e inválido.”
A validade de um ato decorrente do poder discricionário depende de este 
ser executado dentro dos limites da lei, só assim o ato será legal. Entretanto, se 
o administrador usar o poder arbitrário, o ato será inválido e ilegal. A liberdade 
concedida pela lei nesse caso não é total, pois o administrador deverá cumprir 
algumas exigências previstas na lei, não poderá fazer o que bem entender.
5.3 PODER HIERÁRQUICO
A partir do momento em que temos dentro de uma organização alguém 
que comanda e outras pessoas que seguem esses comandos, tem-se uma relação 
de hierarquia. Dentro da estrutura da administração pública também existe a 
hierarquia.
Conforme Meirelles (2006, p. 121, grifo do autor): “Poder hierárquico é o que 
dispõe o Executivo para distribuir e escalonar as funções de seus órgãos, ordenar e 
rever a atuação de seus agentes, estabelecendo a relação de subordinação entre os 
servidores do seu quadro de pessoal.”
Hierarquia é a relação de subordinação existente entre os vários órgãos e agentes 
do Executivo, com a distribuição de funções e a gradação da autoridade de cada um. Dessa 
conceituação resulta que não há hierarquia no Judiciário e no Legislativo, nas suas funções 
próprias, pois ela é privativa da função executiva, como elemento típico da organização e 
ordenação dos serviços administrativos. (MEIRELLES, 2006, p. 121, grifo do autor).
O poder hierárquico permite ao administrador dar ordens, fiscalizar, 
controlar, aplicar punições e delegar competências, é através desse poder que é 
possível organizar e melhorar a qualidade dos serviços prestados.
É através do poder de comandar que o superior hierárquico garante que os 
serviços que estão sob sua responsabilidade sejam executados de forma adequada. 
Os subordinados (aqueles que recebem as ordens) têm o dever de obedecê-las, a 
menos que sejam ilegais. E no caso de serem ilegais, deverá tomar as providências 
para que o ato não ocorra.
IMPORTANT
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TÓPICO 2 | IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
121
A importância do poder hierárquico deve-se ao fato de ser necessário 
organizar e controlar a execução dos serviços, uma vez que a estrutura da 
administração pública é grande, além de envolver inúmeros processos e detalhes 
ligados às leis, que devem ser cumpridos. É importante lembrar que o poder 
hierárquico acontece dentro da administração pública, com seu público interno 
(servidores), jamais com o público externo (o povo).
Na leitura complementar você confere os objetivos do poder hierárquico, bem 
como das obrigações dos subordinados e dos superiores.
5.4 PODER DISCIPLINAR
A administração pública usa o poder disciplinar para punir as atitudes 
incorretas de seus servidores, bem como para punir outras entidades ou pessoas 
que mantenham contrato com ela e que não cumpram com seus deveres.Conforme Alexandrino e Paulo (2011, p. 223, grifo dos autores):
O poder disciplinar [...] possibilita à administração pública:
a) punir internamente as infrações funcionais de seus servidores; e
b) punir infrações administrativas cometidas por particulares a ela 
ligados mediante algum vínculo jurídico específico (por exemplo, 
a punição pela administração de um particular que com ela tenha 
celebrado um contrato administrativo e descumpra as obrigações 
contratuais que assumiu).
Isso quer dizer que a administração pública pode punir tanto seu servidor, 
quanto quem com ela contrata, no entanto, a grande diferença, nesse caso, está 
em que a aplicação da punição ao servidor decorre da hierarquia, já ao contratado 
mediante contrato administrativo (fornecimento de material de expediente, por 
exemplo) não tem relação alguma com a hierarquia.
Na aplicação das punições ao infrator, servidor ou contratado, o 
administrador público possui certa discricionariedade. Conforme Meirelles (2006, 
p. 125): “O administrador, no seu prudente critério, tendo em vista os deveres do 
infrator em relação ao serviço e verificando a falta, aplicará a sanção que julgar 
cabível, oportuna e conveniente, dentre as que estiverem enumeradas em lei ou 
regulamento [...].”
ESTUDOS FU
TUROS
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122
O fato de o administrador poder aplicar a sanção que julgar cabível não lhe 
dá o direito de não punir, pois havendo ato que mereça punição, o administrador 
tem o poder de punir, e acima de tudo, o dever de fazê-lo. Deixar de punir 
disciplinarmente é crime contra a administração pública. 
De acordo com Alexandrino e Paulo (2011, p. 224): “[...] quando a 
administração constata que um servidor público, ou particular que com ela 
possua vinculação jurídica específica, praticou uma infração administrativa, ela é 
obrigada a puni-lo; não há discricionariedade quanto a punir ou não alguém que 
comprovadamente tenha praticado uma infração disciplinar.”
As penas disciplinares são de seis espécies: advertência; suspensão; 
demissão; cassação de aposentadoria ou disponibilidade; destituição de cargo em 
comissão e destituição de função comissionada. As penas só podem ser aplicadas 
após a apuração regular da falta disciplinar; além disso, é preciso que se tenha a 
motivação (justificativa) da punição. (MEIRELLES, 2006).
Para finalizar a explicação sobre o poder disciplinar, podemos considerar 
que estão sujeitos às penalidades disciplinares os que possuírem vínculo jurídico 
específico com a administração pública, compreendendo os servidores e os 
prestadores de serviços ou fornecedores de mercadorias. No caso dos servidores, 
esse poder decorre da hierarquia. Uma vez comprovada a necessidade da punição, 
o administrador tem o dever de fazê-lo, sob pena de cometer crime não o fazendo.
5.5 PODER REGULAMENTAR
As leis editadas pelo Poder Legislativo nem sempre são possíveis de 
aplicação imediata, muitas vezes precisam ser complementadas, e para isso serve 
o poder regulamentar, para a administração pública adequar as leis editadas 
pelo Legislativo, garantindo que estas possam ser aplicadas. Esse poder é de uso 
privativo dos chefes do Executivo, não sendo possível delegá-lo.
Segundo Meirelles (2006, p. 127, grifo do autor): “O poder regulamentar 
é a faculdade de que dispõem os chefes de Executivo (Presidente da República, 
governadores e prefeitos) de explicar a lei para sua correta execução, ou de expedir 
decretos autônomos sobre matéria de sua competência ainda não disciplinada em lei.”
É importante também frisar que essa regulamentação não pode contrariar 
a lei. Caso isso ocorra, o ato será invalidado.
Segundo Filho (2011, p. 52, grifo do autor): “Poder regulamentar, portanto, 
é a prerrogativa conferida à administração pública de editar atos gerais para 
complementar as leis e permitir a sua efetiva aplicação. A prerrogativa, registre-
se, é apenas para complementar a lei; não pode, pois, a administração alterá-la a 
pretexto de estar regulamentando.”
TÓPICO 2 | IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
123
O poder regulamentar atinge as esferas federal, estadual e municipal. Se 
você for até a sede da prefeitura do seu município, encontrará um mural onde 
estarão afixados alguns atos de regulamentação, geralmente, decretos, resoluções, 
portarias e instruções normativas.
A formalização do poder regulamentar acontece através dos decretos, 
regulamentos, instruções normativas, resoluções, portarias, entre outros. Os 
decretos e regulamentos são atos de regulamentação de primeiro grau, enquanto 
os demais são atos de regulamentação de segundo grau. (FILHO, 2011).
Sobre o poder regulamentar, podemos destacar que: é de uso exclusivo dos 
chefes do Executivo, que são: Presidente da República, governadores e prefeitos. Além disso, 
devem apenas adequar a lei, jamais contrariá-la. 
5.6 PODER DE POLÍCIA
O objetivo da administração pública, como já falamos em outros momentos, 
é garantir o bem comum, protegendo os interesses da coletividade. Para garantir 
que esse objetivo seja alcançado, a administração possui deveres e poderes. Dentre 
esses poderes, temos o poder de polícia administrativa. 
O poder de polícia administrativa é exercido pela administração pública 
sobre todas as atividades e bens que afetam ou possam afetar a coletividade. As 
três esferas possuem competência para exercer esse poder, e quando as atividades 
forem de interesse nacional, o poder é dividido entre todos e cada um atua dentro 
do seu território. (MEIRELLES, 2006).
É importante lembrar que esse poder de polícia não tem nada a ver 
com a atuação das Polícias Civil e Militar. O poder de polícia serve para que a 
administração pública limite determinadas atividades ou serviços garantindo o 
bem da população.
Segundo Alexandrino e Paulo (2011, p. 236, grifo dos autores): “[...] 
conceituamos poder de polícia, simplesmente, como o poder de que dispõe a 
administração pública para, na forma da lei, condicionar ou restringir o uso de 
bens, o exercício de direitos e a prática de atividades privadas, visando a proteger 
os interesses gerais da coletividade.”
IMPORTANT
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124
No Código Tributário Nacional também podemos encontrar o conceito de 
poder de polícia:
Art. 78. Considera-se poder de polícia a atividade da administração 
pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, 
regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse 
público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, 
à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades 
econômicas dependentes de concessão ou autorização do poder público, 
à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos 
individuais ou coletivos. (MEIRELLES, 2006, p. 132).
Dos conceitos acima apresentados, podemos identificar que o uso do poder 
de polícia age sobre atividades e bens, não sobre os indivíduos, para garantir o 
bem-estar destes. 
Você consegue imaginar como seria o país se o poder público não 
estabelecesse regras para quem oferece um produto ou presta um serviço? É bem 
provável que muita gente sairia lesada pela má-fé de alguns.
O poder de polícia pode ser exercido de duas formas: preventiva ou 
repressiva. No exercício preventivo são estabelecidas regras de como os serviços 
ou bens devem ser prestados aos consumidores e é exigido que o prestador consiga 
junto ao poder público autorização para prestar os serviços ou exercer a atividade 
pretendida. Essa autorização é formalizada pelos alvarás. Os alvarás podem ser de 
licença (exemplo: o exercício de uma profissão) ou autorização (exemplo: o porte 
de arma de fogo).
A forma repressiva é a aplicação de penalidades administrativas em 
decorrência da prática de infrações a normas de polícia pelos particulares a ela 
sujeitos. A repressão acontece quando a autoridade administrativa identifica 
a infração, registra e dá conhecimento aoparticular da penalidade aplicada. 
(ALEXANDRINO; PAULO; 2011).
Após conhecer as formas de exercer o poder de polícia, podemos perceber 
que é possível evitar as sanções administrativas impostas por esse poder. Basta, 
para isso, legalizar a atividade que se pretende desenvolver. No entanto, por 
comodismo ou por “falta de conhecimento”, muitos preferem correr riscos a 
legalizar sua atuação. 
De acordo com Alexandrino e Paulo (2011), dentre as sanções cabíveis estão: 
imposição de multas administrativas; interdição de estabelecimentos comerciais; 
suspensão do exercício de direitos; demolição de construções irregulares; embargo 
administrativo de obra; destruição de gêneros alimentícios impróprios para o 
consumo; e apreensão de mercadorias irregularmente entradas no território nacional.
TÓPICO 2 | IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
125
Para compreender o poder de polícia em sua totalidade é importante 
saber que este possui três características: discricionariedade, autoexecutoriedade 
e coercibilidade. A discricionariedade, como já vimos anteriormente, é quando a 
administração pública possui certa liberdade para atuar. 
Segundo Alexandrino e Paulo (2011, p. 247-248):
A discricionariedade no exercício do poder de polícia significa que a 
administração, quanto aos atos a ele relacionados, regra geral, dispõe de 
uma razoável liberdade de atuação, podendo valorar a oportunidade e a 
conveniência de sua prática, estabelecer o motivo e escolher, dentro dos 
limites legais, seu conteúdo. 
Atente que a liberdade que a administração possui para atuar deve ficar dentro 
dos limites estabelecidos pela lei. 
A autoexecutoriedade é o direito que a administração possui de impor 
medidas ou sanções sem a necessidade de prévia autorização judicial. 
Meirelles, citado por Alexandrino e Paulo (2011, p. 248), afirma que: “[...] 
a autoexecutoriedade consiste na possibilidade que certos atos administrativos 
ensejam de imediata e direta execução pela própria administração, independente 
de ordem judicial.”
Para exemplificar o exercício do poder de polícia autoexecutório, imagine 
a seguinte situação: a prefeitura identifica uma construção irregular que oferece 
perigo à coletividade e imediatamente embarga a obra e promove a sua demolição 
sem necessidade de autorização judicial. 
No entanto, nem toda atuação de polícia pode ser concluída de forma 
autoexecutória, principalmente quando quem sofreu a sanção se mostra contrário 
ao pagamento da multa, ou entende que a administração não agiu dentro da lei.
“Nem toda atuação de polícia administrativa, contudo, pode ser levada a 
termo de forma autoexecutória. Exemplo consagrado de ato não autoexecutório é a 
cobrança de multas administrativas de polícia, quando resistida pelo particular.” 
(ALEXANDRINO; PAULO; 2011, p. 248, grifo dos autores). Nesse caso, o particular 
recorre judicialmente, cabendo ao Judiciário decidir em favor da administração ou 
do particular.
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UNIDADE 2 | ESTRUTURA E IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
126
Por fim, estudemos a característica da coercibilidade. É através da 
coercibilidade que a administração impõe medidas aos administrados, podendo 
usar, se necessário, a força.
Conforme Alexandrino e Paulo (2011, p. 250):
[...] a coercibilidade traduz-se na possibilidade de as medidas 
adotadas pela administração pública serem impostas coativamente ao 
administrado, inclusive mediante o emprego da força. Caso o particular 
resista ao ato de polícia, a administração poderá valer-se da força 
pública para garantir o seu cumprimento.
Todo ato de polícia por si é coercitivo, ou seja, impõe ao administrado a 
obrigação de cumpri-lo. Para exemplificar o ato de polícia coercitivo, podemos 
considerar a proibição de vender carne temperada nos supermercados. O fiscal 
sanitário, ao verificar que o estabelecimento descumpre a norma, poderá usar da 
força e recolher os alimentos.
Caro(a) acadêmico(a), observe que o poder de polícia serve para garantir o 
bem da coletividade, é através desse poder que a administração regula as atividades 
e bens que serão fornecidos ou prestados aos consumidores, garantindo que esses 
bens não causem prejuízo ao povo.
Você aprendeu que o poder de polícia pode ser de forma preventiva ou 
de forma repressiva. No primeiro caso, a administração regula a forma como a 
atividade deve acontecer e o interessado busca um alvará junto ao governo para 
praticar a atividade; no segundo caso, a administração pune quem não está de 
acordo com as normas estabelecidas.
6 USO E ABUSO DE PODER
Sabemos que o principal princípio da administração pública é o da 
legalidade, ou seja, tudo que a administração pública fizer deve ser com base 
em leis, deve ter autorização legal para fazer. O uso dos poderes administrativos 
também é autorizado por lei, e justamente por isso, possui limites. Uma vez 
ultrapassados esses limites, o administrador estará abusando do poder. 
Com relação ao uso do poder, Meirelles (2006, p. 110) afirma: “Usar 
normalmente do poder é empregá-lo segundo as normas legais, a moral da 
instituição, a finalidade do ato e as exigências do interesse público.”
Afinal, o administrador público recebe autoridade para usar os poderes em 
benefício da coletividade. Caso o poder seja usado para outros fins que não seja o 
bem comum, o administrador estará abusando do poder. 
TÓPICO 2 | IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
127
“O abuso do poder ocorre quando a autoridade, embora competente para 
praticar o ato, ultrapassa os limites de suas atribuições ou se desvia das finalidades 
administrativas.” (MEIRELLES, 2006, p. 110, grifo do autor).
Do conceito acima vamos destacar dois pontos principais: “ultrapassa 
limites de suas atribuições = excesso de poder” e “se desvia das finalidades = 
desvio de poder”. Segundo Alexandrino e Paulo (2011, p. 255, grifo dos autores):
O abuso de poder [...] desdobra-se, mais precisamente, em duas 
categorias consagradas, a saber:
a) excesso de poder, quando o agente público atua fora dos limites de 
sua esfera de competências;
b) desvio de poder, quando a atuação do agente, embora dentro de sua 
órbita de competências, contraria a finalidade explícita ou implícita 
na lei que determinou ou autorizou a sua atuação; tanto é desvio de 
poder a conduta contrária à finalidade geral (ou mediata) do ato – o 
interesse público – , quanto a que discrepe de sua finalidade específica 
(ou imediata).
Todo agente público recebe poderes que são inerentes ao cargo que ocupa, 
devendo exercer esse poder apenas para cumprir as funções a ele atribuídas. 
Conforme Meirelles (2006, p. 104, grifo do autor):
Cada agente administrativo é investido da necessária parcela de poder 
público para o desempenho de suas atribuições. Esse poder é de ser 
usado normalmente, como atributo do cargo ou da função, e não como 
privilégio da pessoa que o exerce. É esse poder que empresta autoridade 
ao agente público quando recebe da lei competência decisória e força 
para impor suas decisões aos administrados. Por isso mesmo, o agente, 
quando despido da função ou fora do exercício do cargo, não pode usar 
da autoridade pública, nem invocá-la ao talante de seu capricho para 
superpor-se aos demais cidadãos.
É importante também dizer que se o uso em excesso do poder constitui 
crime por parte do agente administrativo, o fato de este não usá-lo quando deve 
também o é. Isso quer dizer que o abuso de poder pode ocorrer tanto pela ação 
quanto pela omissão, pois essas duas situações podem contrariar a lei e prejudicar 
indivíduos. 
Nesse sentido, Meirelles (2006, p. 111) coloca que: “O abuso de poder tanto 
pode revestir a forma comissiva como a omissiva, porque ambas são capazes de 
afrontar a lei e causar lesão a direito individual do administrado.”
O abuso de poder de forma comissiva acontece quando o agente público 
possui poder para julgar determinado ato, e fazendo-o aplica sanção além do que 
está previsto em lei, com o objetivo de prejudicar o cidadão. Enquanto o abuso de 
poderde forma omissiva resulta da não ação por parte do agente público, ele tem 
o dever de verificar a situação e dar uma resposta, mas não o faz.
UNIDADE 2 | ESTRUTURA E IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
128
Como já mencionado em outros vários momentos, a lei é soberana na 
administração pública e concede aos administradores poderes para garantir o bem 
comum; entretanto, se esse poder não for utilizado dentro dos limites da lei, o 
administrador estará cometendo abuso de poder e será punido por isso.
Quando um indivíduo sente que seu direito está sendo lesado por abuso de 
poder, pode se utilizar de mandado de segurança, previsto na Constituição.
LEITURA COMPLEMENTAR
Você já estudou o que é o poder hierárquico. Nesta leitura você verá os objetivos 
desse poder, bem como as faculdades que decorrem desse poder. 
Poder hierárquico
[...] 
O poder hierárquico tem por objetivo ordenar, coordenar, controlar e corrigir 
as atividades administrativas, no âmbito interno da administração pública. Ordena 
atividades da administração, repartindo e escalonando as funções entre os agentes 
do poder, de modo que cada um possa exercer eficientemente seu encargo; 
coordena, entrosando as funções no sentido de obter o funcionamento harmônico 
de todos os serviços a cargo do mesmo órgão; controla, velando pelo cumprimento 
da lei e das instruções e acompanhando a conduta e rendimento de cada servidor; 
corrige os erros administrativos, pela ação revisora dos superiores sobre os atos 
dos inferiores. Desse modo, a hierarquia atua como instrumento de organização 
e aperfeiçoamento do serviço e age como meio de responsabilização dos agentes 
administrativos, impondo-lhes o dever de obediência. 
[...]
Do poder hierárquico decorrem faculdades implícitas para o superior, tais 
como a de dar ordens e fiscalizar o seu cumprimento, a de delegar e avocar atribuições 
e a de rever os atos dos inferiores.
IMPORTANT
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TÓPICO 2 | IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
129
Dar ordens é determinar, especificamente, ao subordinado os atos a praticar 
ou a conduta a seguir em caso concreto. Daí decorre o dever de obediência.
Fiscalizar é vigilar permanentemente os atos praticados pelos subordinados, 
com o intuito de mantê-los dentro dos padrões legais regulamentares instituídos 
para cada atividade administrativa.
Delegar é conferir a outrem atribuições que originariamente competiam ao 
delegante. As delegações dentro do mesmo poder são, em princípio, admissíveis, 
desde que o delegado esteja em condições de bem exercê-las. O que não se admite, 
no nosso sistema constitucional, é a delegação de atribuições de um poder a 
outro, como também não se permite delegação de atos de natureza política, como 
a do poder de tributar, a sanção e o veto de lei. No âmbito administrativo as 
delegações são frequentes, e, como emanam do poder hierárquico, não podem ser 
recusadas pelo inferior, como também não podem ser subdelegadas sem expressa 
autorização do delegante. Outra restrição à delegação é a de atribuição conferida 
pela lei especificamente a determinado órgão ou agente. Delegáveis, portanto, são 
as atribuições genéricas, não individualizadas nem fixadas como privativas de 
certo executor.
Avocar é chamar a si funções originariamente atribuídas a um subordinado. 
Nada impede tal prática, que, porém, só deve ser adotada pelo superior hierárquico 
quando houver motivos relevantes para tal substituição, isto porque a avocação 
de um ato sempre desprestigia o inferior e, não raro, desorganiza o normal 
funcionamento do serviço. Pela avocação substitui-se a competência do inferior 
pela do superior hierárquico, com todas as consequências dessa substituição, 
notadamente a deslocação do juízo ou da instância para ajustá-lo ao da autoridade 
avocante em caso de demanda. Assinale-se, também, que a avocação desonera o 
inferior de toda responsabilidade pelo ato avocado pelo superior [...]. Não pode ser 
avocada atribuição que a lei expressamente confere a determinado órgão ou agente, 
como, por exemplo, o julgamento de concorrência pela comissão competente, ou 
a aprovação de um ato por autoridade superior diversa da que deveria praticá-lo 
originariamente por determinação legal.
Rever atos de inferiores hierárquicos é apreciar tais atos em todos os seus 
aspectos (competência, objeto, oportunidade, conveniência, justiça, finalidade 
e forma), para mantê-los ou invalidá-los, de ofício ou mediante provocação do 
interessado. A revisão hierárquica é possível enquanto o ato não se tornou 
definitivo para a administração, ou não criou direito subjetivo para o particular, 
isto é, não fez nascer para o destinatário um direito oponível à administração [...].
FONTE: Meirelles (2006, p. 121-123)
130
RESUMO DO TÓPICO 2
Neste tópico vimos que:
• A administração pública existe desde que o homem vive em grupo.
• A sobrevivência da raça humana dependeu que esta se organizasse e se ajudasse, 
com isso surgiram os grupos e mais tarde as sociedades.
• O objetivo da administração pública é garantir o bem comum.
• A administração pública possui deveres e poderes.
• Dentre os deveres da administração pública temos: poder-dever de agir, dever 
de eficiência, dever de probidade e dever de prestar contas.
• São poderes da administração pública: poder vinculado, poder discricionário, 
poder hierárquico, poder disciplinar, poder regulamentar e poder de polícia.
• Os deveres estão previstos em lei, assim como o exercício dos poderes também 
é limitado pela lei.
• O abuso de poder acontece quando o administrador ultrapassa os limites de 
suas atribuições ou se desvia das finalidades administrativas.
131
AUTOATIVIDADE
1 Marque V para as proposições verdadeiras e F para as falsas:
( ) Podemos dizer que a essência da administração pública está presente na 
vida humana desde a formação dos primeiros grupos.
( ) O Estado já existia antes de surgirem os primeiros grupos.
( ) O povo concede poder ao Estado para organizar e defender o bem-estar e o 
progresso social.
( ) A associação e cooperação entre os humanos foram fatores cruciais para a 
evolução humana.
Assinale a sequência CORRETA:
a) ( ) F – V – V – V.
b) ( ) V – F – F – V.
c) ( ) V – F – V – V.
d) ( ) V – V – F – F.
2 Os fins do Estado são:
a) ( ) Somente jurídicos.
b) ( ) Jurídicos ou essenciais e sociais.
c) ( ) Somente sociais.
d) ( ) Nem jurídicos, nem sociais, são financeiros.
3 Analise as proposições a seguir:
I. A administração pública é a atividade por meio da qual o Estado cumpre sua 
função.
II. O objetivo da administração pública é o bem-estar de seu povo.
As afirmativas acima são:
a) ( ) Verdadeiras.
b) ( ) Falsas.
c) ( ) Apenas a II é verdadeira.
d) ( ) Apenas a I é verdadeira.
4 São deveres da administração pública:
a) ( ) Poder-dever de agir, dever de probidade e dever de prestar contas.
b) ( ) Dever de eficiência e dever de probidade.
c) ( ) Dever de eficiência e dever de prestar contas.
d) ( ) Poder-dever de agir, dever de eficiência, dever de probidade e dever de 
prestar contas.
132
5 Sobre os poderes da administração pública:
I. Os poderes vinculado e discricionário são os que estabelecem a liberdade da 
administração pública na prática de seus atos.
II. Os poderes hierárquico e disciplinar tratam das punições que a administração 
pública pode aplicar aos que a ela se vinculam.
III. O poder regulamentar é de uso privativo dos chefes do Executivo (Presidente 
da República, governador e prefeito).
IV. É através do poder de polícia que a administração pública limita determinadas 
atividades ou serviços para garantir o bem da coletividade.
Assinale a alternativa CORRETA:
a) ( ) Somente as assertivas I, III e IV são verdadeiras.
b) ( ) Todas as assertivas são verdadeiras.
c) ( ) Todas as assertivas são falsas.
d) ( ) Somente as assertivas II e III são verdadeiras.
133
TÓPICO 3
GOVERNO, POLÍTICAS E AGENTES PÚBLICOS
UNIDADE 2
1 INTRODUÇÃO
Para que seja possível concretizar os objetivosdo Estado é preciso que 
exista toda uma estrutura envolvida. Nesta estrutura temos o governo, as políticas 
e os agentes públicos. É o governo que dirige o Estado e que conduz o povo no 
cumprimento das regras estabelecidas.
O governo, por sua vez, estabelece as políticas para o bom funcionamento 
do Estado. As políticas são ações que regulam a vivência em sociedade. Dentre as 
políticas temos: política regulatória, política fiscal e política monetária, que buscam 
direcionar o país na busca dos objetivos econômicos.
Sabemos que o Estado, por si, não tem como desenvolver suas atividades, 
por esse motivo a lei concede poderes aos agentes públicos para atuarem em nome 
do Estado. Nesse tópico você aprenderá também quem são os agentes públicos, e 
conhecerá os atos de improbidade administrativa.
2 GOVERNO
O Estado é dirigido pelo governo. Podemos dizer que governar é 
administrar, é organizar as ações do Estado para atingir os objetivos propostos.
Segundo Bächtold (2008, p. 16, grifo do autor): “Governo – Ato ou efeito 
de administrar, sistema político que dirige um Estado com poder soberano. É a 
organização necessária para o exercício do poder e leva a população ao cumprimento 
das normas que estabelece como condição para a convivência social.”
O governo estabelece regras ao seu povo com o intuito de organizar 
a convivência em grupo. Podemos considerar que as regras são impostas aos 
cidadãos por meio das leis. Todo o conceito de Estado só pode ser colocado em 
prática através das ações do governo.
De acordo com Brancato (2009, p. 62): “O governo dá ao Estado a sua 
conotação jurídica. É a organização necessária para o exercício do poder, a força 
que conduz a coletividade para o cumprimento das normas que cria, estabelece e 
exige, como condição de vida de um povo [...].”
 
134
UNIDADE 2 | ESTRUTURA E IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Existem formas e sistemas de governo. Dentre as formas temos as puras e 
impuras e nos sistemas temos o parlamentarismo e o presidencialismo.
As formas puras são formas boas de governo, as formas impuras são 
formas más. Enquanto os sistemas de governo existentes são o parlamentarismo e 
o presidencialismo. (BÄCHTOLD, 2008).
As formas e sistemas de governo serão estudados no Tópico 1 da Unidade 3.
O objetivo do estudo do governo aqui é mostrá-lo como ente que cria e 
estabelece as políticas de funcionamento do Estado. O governo tem a função de 
órgão regulador, por isso, todas as políticas são estabelecidas por ele. 
Conforme Meirelles (2006, p. 64, grifo do autor): “[...] A constante, porém, 
do governo é a sua expressão política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos 
do Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente. O governo atua mediante atos 
de soberania ou, pelo menos, de autonomia política na condução dos negócios 
públicos.”
O governo mantém a ordem jurídica através da criação das políticas. A 
seguir você passará ao estudo das políticas existentes no nosso país.
3 POLÍTICAS
Quando você escuta falar em política, o que lhe vem em mente? A maioria 
de nós já vai se lembrando de escândalos de corrupção envolvendo políticos, de 
falcatruas, enfim, não temos prazer em falar de política, pois lembramos sempre 
das ações vergonhosas de alguns de nossos políticos. Façamos uma diferença aqui, 
isso não é política, é politicagem. Porque política é uma coisa boa, ou melhor, 
política é fundamental para o desenvolvimento da sociedade e para atingir os fins 
do Estado.
Segundo Lacombe e Heilborn apud Bächtold (2008, p. 79, grifo do autor): 
ESTUDOS FU
TUROS
TÓPICO 3 | GOVERNO, POLÍTICAS E AGENTES PÚBLICOS
135
Política é um conjunto de declarações escritas a respeito das intenções 
das instituições em relação a determinado assunto. As políticas indicam 
os meios e a forma para atingir os objetivos principais. São formuladas, 
em geral, de forma ampla e proporcionam as linhas mestras para orientar 
as decisões mais importantes e a formulação dos objetivos setoriais e 
das normas. Ela também pode significar o conjunto de guias e intenções 
que traçam o rumo de uma instituição e governam suas atividades e 
decisões para atingir o objetivo geral para o qual a instituição foi criada.
Toda organização, seja pública ou privada, possui política. As regras 
internas de uma organização são políticas, ou seja, são diretrizes estabelecidas 
para organizar as ações e a convivência dentro da organização. As políticas podem 
ser implícitas ou explícitas.
 
Conforme Lacombe e Heilborn apud Bächtold (2008, p. 79, grifo do autor): 
Políticas Implícitas – São práticas genéricas correntes na empresa, não 
oficializadas nem escritas, que orientam as decisões dos administradores. 
Na maioria dos casos, as políticas são implícitas porque ninguém se deu 
ao trabalho de escrevê-las. [...] Existe ainda a possibilidade de a empresa 
ter uma política oficial, documentada e divulgada, mas seguir práticas 
diferentes das que estão explicitamente estabelecidas.
Políticas Explícitas – São as políticas expressas da empresa. Aquelas 
regras de conduta, regras de ação. Elas não prevalecem sobre as políticas 
implícitas, ao contrário, principalmente na administração pública, a 
política expressa é de ideologias pautadas em princípios éticos e morais, 
mas nem sempre a prática segue estes pressupostos.
O estudo das políticas, aqui, se refere às ações praticadas pelo governo 
para garantir a ordem e o desenvolvimento da sociedade. O governo estabelece as 
políticas para conduzir o país na busca por seus objetivos, quer seja, o crescimento 
econômico, o desenvolvimento social, entre outros.
Conforme Giambiagi apud Bächtold (2008, p. 80): “[...] a existência do 
governo é necessária para guiar, corrigir e complementar o sistema de mercado 
que, sozinho, não é capaz de desempenhar [sic] todas as funções econômicas.”
Dentre as várias políticas estabelecidas pelo governo, abordaremos três 
que são de grande importância para o desenvolvimento econômico do país, que 
são as políticas: regulatória, fiscal e monetária. 
No entanto, antes de explicar cada uma dessas políticas, é necessário 
conceituar políticas públicas. Segundo Lopes, Amaral e Caldas (2008, p. 5): 
136
UNIDADE 2 | ESTRUTURA E IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Para atingir resultados em diversas áreas e promover o bem-es tar da 
sociedade, os governos se utilizam das políticas públicas [...] as políticas 
públicas são a totalidade de ações, metas e planos que os governos 
(nacionais, estaduais ou municipais) traçam para alcançar o bem-estar 
da sociedade e o interesse público. É certo que as ações que os dirigentes 
públi cos (os governantes ou os tomadores de decisões) selecionam (suas 
prioridades) são aquelas que eles entendem serem as de mandas ou 
expectativas da sociedade. Ou seja, o bem-estar da sociedade é sempre 
definido pelo governo e não pela sociedade. 
É comum as pessoas se organizarem em grupos para reivindicar ações 
do governo, uma vez que não é possível atender ao interesse de cada indivíduo. 
Dessa forma, através das reivindicações dos grupos, o governo define as ações nas 
suas diversas áreas de atuação: saúde, educação, esporte, lazer, desenvolvimento, 
planejamento, turismo, entre outras.
A seguir você conhecerá um pouco sobre as políticas regulatória, fiscal e 
monetária.
3.1 POLÍTICA REGULATÓRIA
Dentre as funções exercidas pelo Estado está a de regular e normatizar a 
atividade econômica, com o intuito de promover o bem-estar social, e limitar os 
direitos individuais para garantir o bem da coletividade. 
Essa função está explícita na Constituição Federal de 1988: “Art. 174. 
Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, 
na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este 
determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.”
Através do uso de normativas como decretos e leis, o governo estabelece 
normas e condutas que deverão ser seguidas pelas empresas, a fim de organizar aeconomia do país, isso nada mais é do que a política regulatória.
Segundo Bächtold (2008, p. 80, grifo do autor): 
Política Regulatória - envolve o uso de medidas legais como decretos, 
leis, portarias, expedidas como alternativa para alocar, distribuir os 
recursos e estabilizar a economia. Com o uso das normas, diversas 
condutas podem ser banidas, como a criação de monopólios, cartéis, 
práticas abusivas, aumento da poluição, entre outras.
Observe que a política regulatória serve para garantir que o mercado não 
adote condutas abusivas e que o consumidor não seja prejudicado. Mais uma vez, 
fica claro o objetivo do Estado, que é garantir o bem comum.
TÓPICO 3 | GOVERNO, POLÍTICAS E AGENTES PÚBLICOS
137
3.2 POLÍTICA FISCAL
Entende-se por política fiscal o conjunto de ações que o governo toma para 
arrecadar receita e realizar despesas. A receita do governo deriva da arrecadação 
de impostos. Quando falamos do governo no sentido de arrecadar impostos, 
utilizamos a denominação “fisco”. É o fisco que controla e fiscaliza a arrecadação 
dos impostos.
Conforme definição encontrada no site do Tesouro Nacional (BRASIL, 
2013): 
Política fiscal reflete o conjunto de medidas pelas quais o governo 
arrecada receitas e realiza despesas de modo a cumprir três funções: a 
estabilização macroeconômica, a redistribuição da renda e a alocação de 
recursos. A função estabilizadora consiste na promoção do crescimento 
econômico sustentado, com baixo desemprego e estabilidade de preços. 
A função redistributiva visa assegurar a distribuição equitativa da 
renda. Por fim, a função alocativa consiste no fornecimento eficiente de 
bens e serviços públicos, compensando as falhas de mercado.
É através da política fiscal que o governo monitora e influencia a economia 
de um país. “É possível, com a política fiscal, aumentar a renda e o PIB, e aquecer 
a economia, com melhor distribuição de renda.” (BÄCHTOLD, 2008, p. 80). 
Podemos acompanhar as ações de política fiscal tomadas pelo governo 
nos diversos meios de comunicação: jornais, revistas, telejornais, internet, entre 
outros. Através da política fiscal o governo pode incentivar algumas empresas, 
mas também pode criar barreiras para seu crescimento. 
 
Você já deve ter ouvido em algum momento que o governo liberou 
determinados produtos do pagamento de impostos para que as vendas 
aumentassem, aumentando consequentemente a necessidade de contratar 
mais pessoal (exemplo: redução do IPI para linha branca e veículos). O 
contrário também pode ocorrer, o governo pode aumentar a carga tributária de 
determinados produtos ou serviços para frear o consumo (exemplo: empresas 
que produzem cigarros). É importante destacar que a política fiscal está 
diretamente ligada à política monetária.
3.3 POLÍTICA MONETÁRIA
A palavra monetária nos remete à palavra dinheiro, logo, podemos concluir que 
as ações de política monetária envolvem o dinheiro. O controle da oferta de dinheiro, a 
taxa de juros e a oferta de crédito são ações reguladas pela política monetária.
138
UNIDADE 2 | ESTRUTURA E IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Segundo Bächtold (2008, p. 80, grifo do autor): 
Política Monetária – envolve o controle da oferta de moeda, da taxa de 
juros e do crédito em geral, para efeito de estabilização da economia 
e influência na decisão de produtores e consumidores. Com a política 
monetária, pode-se controlar a inflação, preços, restringir a demanda, 
entre outros.
 
Como o governo pode restringir a demanda? Aumentando a taxa de juros, 
aumentando os impostos. Quando o consumidor precisa pagar mais impostos, 
mais juros, ele passa a controlar seus gastos com o que realmente é necessário. 
De acordo com Rebouças (2013, grifo do autor): 
A política monetária visa defender o poder de compra de uma 
moeda, sendo ela expansionista ou restritiva. Na política restritiva, 
o dinheiro em circulação é diminuído ou estabilizado para desaquecer a 
economia e manter os preços de mercado.
Na política expansionista, o dinheiro em circulação aumenta de 
quantidade para aquecer a economia, a demanda de mercado e 
consequentemente o crescimento econômico do país. O aquecimento 
possui o risco de gerar efeito inflacionário na economia.
As ações de política monetária também podem ser acompanhadas nos 
meios de comunicação. É visto que a política monetária influencia em muito a 
economia do país. Certamente você já ouviu falar no Conselho Monetário Nacional 
ou no Banco Central, são essas entidades que estabelecem as políticas monetárias.
Conforme Rebouças (2013): “No Brasil essas políticas ocorrem a partir 
do Conselho Monetário Nacional, posteriormente avaliadas pelo Banco Central, 
Copom e sistema bancário; daí estabelece-se a oferta monetária no mercado e 
a taxa de juros.” 
Assim como as políticas regulatória e fiscal, a política monetária serve para 
controlar a economia do país. É através de todas elas que o governo direciona 
ações para atingir objetivos de crescimento e desenvolvimento. 
4 AGENTES PÚBLICOS
O agente público é a figura humana da administração pública, é toda 
pessoa física que exerce qualquer atividade em função do Estado.
Para Meirelles (2011, p. 76, grifo do autor): “Agentes públicos – São todas 
as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de 
alguma função estatal”. Para complementar este conceito, vejamos o que dizem 
Alexandrino e Paulo (2011, p. 124): “Considera-se agente público toda pessoa 
física que exerça, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, 
http://www.infoescola.com/economia/politica-monetaria/
http://www.infoescola.com/economia/politica-monetaria/
TÓPICO 3 | GOVERNO, POLÍTICAS E AGENTES PÚBLICOS
139
nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou 
vínculo, mandato, cargo, emprego ou função pública”.
Portanto, agente público não é apenas a pessoa que trabalha na administração 
pública interna, mas também todas as pessoas físicas envolvidas nas atividades 
executadas a fim de realizar um objetivo do Estado. Geralmente, quando ouvimos 
o termo agente público, logo pensamos nos funcionários públicos, porém, como 
vimos e ainda vamos nos aprofundar, este conceito é mais amplo e envolve outras 
pessoas.
O Estado é composto por órgãos, para que a administração desta estrutura 
funcione é preciso de pessoas para executar as atividades, essas pessoas são os 
agentes públicos que têm suas funções definidas e que podem, ou não, ocupar 
algum cargo dentro do órgão. Conforme Meirelles (2011, p. 76):
Os agentes normalmente desempenham funções do órgão, distribuídas 
entre os cargos de que são titulares, mas excepcionalmente podem 
exercer funções sem cargo. A regra é a atribuição de funções múltiplas 
e genéricas ao órgão, as quais são repartidas especificamente entre os 
cargos, ou individualmente entre os agentes de função sem cargo. Em 
qualquer hipótese, porém, o cargo ou a função pertence ao Estado, e 
não ao agente que o exerce, razão pela qual o Estado pode suprimir 
ou alterar cargos e funções sem nenhuma ofensa aos direitos de seus 
titulares, como podem desaparecer os titulares sem extinção dos 
cargos e funções.
Como os cargos e as funções pertencem ao Estado, e não ao agente que 
apenas ocupa a função ou cargo existente, o Estado a qualquer momento poderá 
alterar ou extinguir o cargo ou função, caso achar conveniente.
Para ficar mais claro, vamos conhecer os termos cargo e função, segundo 
Meirelles (2011, p. 76, grifo do autor): “Os cargos, [...] são apenas os lugares criados 
no órgão para serem providos por agentes que exercerão as suas funções na forma 
legal. O cargo é lotado no órgão e o agente é investido no cargo. [...] As funções são 
os encargos atribuídos aos órgãos, cargos e agentes.” 
Portanto, quando falarmos em cargo estamos nos referindo aos postos 
existentes no órgão que serão ocupados pelo agente público. Logo, as funções 
são as tarefas propriamente ditas, impostas para determinado órgão, cargo ou 
agente.Ou seja, existe o órgão composto pelos cargos, ocupados pelos agentes. 
A função vai definir a responsabilidade e a atividade a ser executada pelo órgão, 
cargo ou agente.
Agente público é um conceito empregado em sentido amplo. Há duas 
espécies de agentes públicos que são mais estudadas: servidor público e empregado 
público. “A expressão ‘agente público’ é utilizada em sentido amplo e genérico. 
[...] Dentre todos os integrantes do gênero ‘agentes públicos’, duas espécies 
são mais estudadas [...] a saber: ‘servidor público’ e ‘empregado público’”. 
(ALEXANDRINO; PAULO, 2011, p. 125, grifo dos autores). 
140
UNIDADE 2 | ESTRUTURA E IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Servidor público é identificado por ocupar um cargo público, podendo 
ser efetivo ou em comissão em regime estatutário e sob regime jurídico de direito 
público. Enquanto o empregado público é contratado sob o regime contratual 
trabalhista (CLT) e sob regime jurídico privado.
Caro(a) acadêmico(a), você deve se perguntar por que não falamos no termo 
“funcionário público”, já que é tão comum ouvir este nome quando se fala em alguém que 
trabalha na administração pública, correto? Conforme Alexandrino e Paulo (2011, p. 125-126, 
grifo dos autores): “Outro conceito, não mais utilizado no direito administrativo, mas sim no 
direito penal, é o de “funcionário público” [...] A Constituição vigente abandonou a antes 
consagrada expressão funcionário público. Na seara do direito penal, todavia, ela ainda é 
empregada [...]”.
Agora que já temos o conhecimento do conceito de agente público, 
cargo e função, além das espécies de agentes públicos, vamos nos aprofundar 
e estudar a classificação dos agentes públicos e as formas de investidura desses 
agentes públicos.
4.1 CLASSIFICAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS
Como vimos, o termo agente público é empregado em sentido amplo, é 
de suma importância conhecer este conceito minuciosamente. Alexandrino e 
Paulo (2011) adotaram de Meirelles a classificação dos agentes públicos, que são 
classificados da seguinte forma: agentes políticos, agentes administrativos, agentes 
honoríficos, agentes delegados e agentes credenciados. Estudaremos a seguir cada 
espécie/grupo de agentes públicos citados.
4.1.1 Agentes políticos
Os agentes políticos são os que detêm o poder de comando, compõem o 
governo e estão nos mais altos escalões do poder público. Segundo Alexandrino e 
Paulo (2011, p. 126, grifo dos autores): “Os agentes políticos são os integrantes dos 
mais altos escalões do poder público, aos quais incumbe a elaboração das diretrizes 
de atuação governamental, e as funções de direção, orientação e supervisão geral 
da administração pública”. 
 
UNI
TÓPICO 3 | GOVERNO, POLÍTICAS E AGENTES PÚBLICOS
141
Os agentes políticos são representados pelo Presidente da República, 
governadores, prefeitos, secretários, ministros, senadores, procuradores, promotores, 
entre outros.
As principais características dos agentes políticos, segundo Alexandrino e 
Paulo (2011, p. 127), são:
a) sua competência é haurida da própria Constituição;
b) não se sujeitam às regras comuns aplicáveis aos servidores públicos em geral;
c) normalmente são investidos em seus cargos por meio de eleição, nomeação ou 
designação;
d) não são hierarquizados (com exceção dos auxiliares imediatos dos chefes dos 
Executivos), sujeitando-se, tão somente, às regras constitucionais.
Os agentes políticos são diferenciados dos demais agentes públicos em 
alguns aspectos, por ser o grupo que representa o governo (sendo assim responsável 
por tomadas de decisões importantes e por não possuir hierarquia), ficarão salvos 
em eventuais situações de erro sem intenção, afinal de contas, haveria grande temor 
por parte do agente político responsável por determinada decisão, ser punido por 
algum grave erro sem intenção. (MEIRELLES, 2011).
Portanto, os agentes políticos, diferente dos demais agentes públicos 
pela responsabilidade da tomada de decisão, só serão salvos de eventual erro 
quando este for ocasionado sem intenção. Caso houver culpa, má-fé ou abuso 
de poder, haverá punição.
4.1.2 Agentes administrativos
Os agentes administrativos são todos aqueles que executam atividades e 
são vinculados à administração direta ou indireta, são aqueles que ocupam algum 
cargo ou alguma função pública, sem ser pessoa política. Conforme Alexandrino e 
Paulo (2011, p. 127, grifo dos autores): 
Os agentes administrativos são todos aqueles que exercem uma 
atividade pública de natureza profissional e remunerada, sujeitos 
à hierarquia funcional e ao regime jurídico estabelecido pelo ente 
federado ao qual pertencem. São os ocupantes de cargos públicos e 
de funções públicas nas administrações direta e indireta das diversas 
unidades da Federação, nos três Poderes.
Os agentes administrativos a que nos referimos aqui são os servidores e 
empregados públicos, que já estudamos anteriormente.
Estes agentes administrativos podem ser classificados, conforme 
Alexandrino e Paulo (2011, p. 127-128, grifo dos autores), em:
142
UNIDADE 2 | ESTRUTURA E IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
a) servidores públicos: são os agentes administrativos sujeitos a regime jurídico-
administrativo, de caráter estatutário (isto é, de natureza legal, e não contratual); 
são os titulares de cargos públicos de provimento efetivo e de provimento em 
comissão;
b) empregados públicos: são os ocupantes de empregos públicos, sujeitos a regime 
jurídico contratual trabalhista; têm “contrato de trabalho” em sentido próprio, 
e são regidos basicamente pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT (são, 
por isso, chamados “celetistas”);
c) temporários: são os contratados por tempo determinado para atender a 
necessidade temporária de excepcional interesse público, nos termos do art. 
37, IX, da Constituição, não têm cargo público nem emprego público, exercem 
uma função pública remunerada temporária e o seu vínculo funcional com 
a administração pública é contratual, mas se trata de um contrato de direito 
público, e não de natureza trabalhista (eles não têm o “contrato de trabalho” 
propriamente dito, previsto na Consolidação das Leis do Trabalho – CLT); em 
síntese, não são agentes públicos celetistas, nem propriamente estatutários, mas 
estão vinculados à administração pública por um regime funcional de direito 
público, de natureza jurídico-administrativa (e não trabalhista).
Portanto, esses agentes administrativos são aqueles que trabalham na 
administração interna do setor público, onde ocupam um cargo ou função pública, 
sem ser pessoa política.
4.1.3 Agentes honoríficos
Os agentes honoríficos atuam em função pública quando solicitado, por 
colaboração junto ao Estado, sem remuneração e sem vínculo profissional. 
Conforme Alexandrino e Paulo (2011, p. 128, grifo dos autores): 
Os agentes honoríficos são cidadãos requisitados ou designados para, 
transitoriamente, colaborarem com o Estado mediante a prestação 
de serviços específicos, em razão de sua condição cívica, de sua 
honorabilidade ou de sua notória capacidade profissional. Não possuem 
qualquer vínculo profissional com a administração pública (são apenas 
considerados “funcionários públicos” para fins penais) e usualmente 
atuam sem remuneração. São os jurados, os mesários eleitorais, os 
membros dos Conselhos Tutelares criados pelo Estatuto da Criança e 
do Adolescente e outros dessa natureza.
Conforme citado acima, os jurados e mesários são exemplos desta categoria 
dos agentes honoríficos. 
TÓPICO 3 | GOVERNO, POLÍTICAS E AGENTES PÚBLICOS
143
4.1.4 Agentes delegados
Os agentes delegados são particulares (não são servidores, nem empregados 
públicos) incumbidos de executar determinada atividade por sua conta e risco e 
sob fiscalização do Estado. 
Conforme Meirelles (2011, p. 81): 
Agentes delegados: são particulares – pessoas físicas ou jurídicas, 
que não se enquadram na acepção própria de agentes públicos – que 
recebem a incumbência da execução de determinada atividade, obra ou 
serviçopúblico e o realizam em nome próprio, por sua conta e risco, 
mas segundo as normas do Estado e sob a permanente fiscalização 
do delegante. [...] Nessa categoria encontram-se os concessionários e 
permissionários de obras e serviços públicos, os serventuários de ofícios 
ou cartórios não estatizados, os leiloeiros [...] [e] as demais pessoas que 
recebem delegação para a prática de alguma atividade estatal ou serviço 
de interesse coletivo. 
Fica claro que os agentes delegados são pessoas físicas ou jurídicas, 
portanto são particulares sem ser servidores ou empregados públicos, sem 
possuir vínculo profissional com a administração pública, incumbidos de realizar 
determinada atividade. Podemos citar aqui como exemplo os concessionários e os 
permissionários de obras, conforme citado acima.
4.1.5 Agentes credenciados
Os agentes credenciados são aqueles incumbidos de representar a 
administração em determinada ocasião.
Conforme Meirelles (2011, p. 82): “Agentes credenciados: são os que 
recebem a incumbência da administração para representá-la em determinado 
ato ou praticar certa atividade específica, mediante remuneração do poder 
público credenciante”. Como podemos perceber aqui, os agentes credenciados 
são remunerados.
Vale considerar que os agentes credenciados “também são considerados 
‘funcionários públicos’ para fins penais”. (ALEXANDRINO; PAULO, 2011, p. 129).
Podemos citar como exemplo de agente credenciado “[...] um artista 
consagrado que fosse incumbido de oficialmente representar o Brasil em 
um congresso internacional sobre proteção da propriedade intelectual [...]”. 
(ALEXANDRINO E PAULO, 2011, p. 129).
144
UNIDADE 2 | ESTRUTURA E IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
4.2 FORMAS DE INVESTIDURA DOS AGENTES PÚBLICOS
Um agente público se torna vinculado ao Estado somente por alguma 
forma ou ato legal, a forma como o agente público ingressou na administração 
pública é denominada investidura.
Conforme Meirelles (2011, p. 82, grifo do autor), “Todo agente público 
vincula-se ao Estado por meio de ato ou procedimento legal a que se denomina 
investidura, variável na forma e nos efeitos, segundo a natureza do cargo, do 
emprego, da função ou mandato que atribui ao investido”.
Portanto, é através da investidura que o agente público ingressa na 
administração pública ou vincula-se ao Estado.
A investidura, conforme citado por Meirelles, é variável conforme suas 
características, que podem ser: “administrativa ou política; originária ou derivada; 
vitalícia, efetiva ou em comissão, e outras formas temporárias”. (MEIRELLES, 2011, 
p. 83, grifo do autor). A seguir, vamos estudar todas as formas de investidura 
citadas.
4.2.1 Investidura administrativa
Os agentes vinculados à administração pública por cargo, função ou 
mandato administrativo são os casos de investidura administrativa.
Conforme Meirelles (2011, p. 83, grifo do autor): 
Investidura administrativa: é toda aquela que vincula o agente a cargo, 
função ou mandato administrativo, atendidos os requisitos de capacidade e 
idoneidade que a lei estabelecer. Destina-se, em geral, à composição dos 
quadros do serviço público, em sentido amplo, abrangendo o pessoal 
dos três Poderes e dos serviços autárquicos e fundacionais.
Para que o agente público possa ocupar sua posição na administração 
pública, precisa atender os requisitos que a lei determinar, como, por exemplo, no 
que diz respeito à sua capacidade e idoneidade. 
Quanto à forma usual da investidura administrativa, conforme Meirelles 
(2011, p. 83, grifo do autor): “[...] é a nomeação, por decreto ou portaria, mas admite, 
também, a admissão, a designação, a contratação e a eleição administrativa, nos termos 
regulamentares, regimentais ou estatutários”.
TÓPICO 3 | GOVERNO, POLÍTICAS E AGENTES PÚBLICOS
145
4.2.2 Investidura política
A investidura política é feita através de eleição. Não são exigidos 
requisitos profissionais do candidato, mas é necessário que ele tenha este 
direito político. 
Conforme Meirelles (2011, p. 83, grifo do autor): 
Investidura política: realiza-se, em regra, por eleição direta ou indireta, 
mediante sufrágio universal, ou restrito a determinados eleitores, na 
forma da Constituição da República (arts. 2º e 14), para mandatos nas 
Corporações Legislativas (Senado Federal, Câmara dos Deputados, 
Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais) ou nas Chefias dos 
Executivos (Presidente da República, Governadores de Estados-
membros, Governadores do Distrito Federal e Prefeitos Municipais). O 
fundamento desta investidura é a condição cívica do cidadão, razão pela 
qual não se exigem do candidato requisitos profissionais, mas apenas 
a plenitude de seus direitos políticos, nos termos da legislação eleitoral.
É o caso de eleições para presidente, governadores, prefeitos, vereadores, 
entre outros integrantes do Poder Legislativo e Poder Executivo.
4.2.3 Investidura originária e derivada
A investidura originária é a forma pela qual o agente público ingressou na 
administração pública de acordo com o cargo ou função que lhe foi designado. A 
investidura derivada ocorre a partir da investidura originária, quando um agente 
público é promovido e passa a ocupar outra posição dentro da administração 
pública. 
Conforme Meirelles (2011, p. 84, grifo do autor): 
Investidura originária e derivada: investidura originária é a que vincula 
inicialmente o agente ao Estado, tal como a primeira nomeação para 
cargo público a que se refere a Constituição (art. 37, II); investidura 
derivada é aquela que se baseia em anterior vinculação do agente com 
a administração, como a promoção, a transferência, a remoção, a 
reintegração etc. Para o funcionalismo em geral, a investidura originária 
depende de concurso público de provas, ou de provas e títulos, salvo 
as dispensas indicadas em lei; a investidura derivada normalmente se faz 
por seleção interna pelo sistema de mérito e tempo de serviço, na forma 
estatutária (v. cap. VII).
Vale destacar que a investidura originária é dada através de concurso 
público, entre outras modalidades de seleção. Por exemplo, João prestou concurso 
público para o cargo de auxiliar administrativo na prefeitura de sua cidade, tendo 
146
UNIDADE 2 | ESTRUTURA E IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
sido aprovado e nomeado, assumiu o cargo. Tempos depois, João passou por 
processo de seleção interna e foi promovido para o cargo de oficial administrativo. 
Podemos dizer que no primeiro caso a investidura foi originária, enquanto no 
segundo, derivada. 
Investidura derivada é dada através de seleção interna considerando tempo de 
serviço e mérito, tudo conforme base legal.
4.2.4 Investidura vitalícia
A investidura vitalícia significa certa estabilidade da permanência do 
agente público na administração pública, é exigido processo judicial caso o 
agente público por algum motivo perder o direito de exercer seu cargo ou 
função pública. 
Conforme Meirelles (2011, p. 84, grifo do autor): 
Investidura vitalícia, efetiva e em comissão: investidura vitalícia é 
a de caráter perpétuo, como a dos magistrados, e cuja destituição 
exige processo judicial; investidura efetiva é a que tem presunção de 
definitividade, para tornar o agente estável no serviço após o estágio 
probatório, pelo quê [sic] a sua destituição depende de processo 
administrativo ou de sentença judicial; investidura em comissão é a de 
natureza transitória, para cargos ou funções de confiança, sendo o 
agente exonerável ad nutum, a qualquer tempo e independentemente 
de justificativa. Nesta modalidade de investidura o agente não adquire 
estabilidade no cargo ou na função exercida, dada a precariedade de 
seu exercício.
Na investidura vitalícia temos a investidura efetiva e a investidura em 
comissão. Na investidura efetiva encontramos os agentes com estabilidade 
definitiva, e após o estágio probatório o agente só pode ser exonerado através de 
processo administrativo ou de sentença judicial. 
IMPORTANT
E
TÓPICO 3 | GOVERNO, POLÍTICAS E AGENTESPÚBLICOS
147
Já na investidura em comissão, se trata de agentes que exercem funções ou 
cargos de confiança, e a qualquer tempo, sem ser necessária justificativa, o agente 
poderá ser dispensado do serviço, pois não possui estabilidade. Para complementar 
este assunto:
A investidura efetiva é própria dos cargos do quadro permanente da 
administração, ocupados pela grande massa do funcionalismo, com 
provimento inicial por concurso, para o desempenho de atividades 
técnicas e administrativas do Estado, com caráter de exercício 
profissional. Diversamente, a investidura em comissão é adequada 
para os agentes públicos de alta categoria ou de confiança, chamados 
a prestar serviços ao Estado, sem caráter profissional, e até mesmo de 
natureza honorífica e transitória (v. cap. VII). (MEIRELLES, 2011, p. 84).
De forma simplificada, podemos dizer que a investidura efetiva é aquela 
que garante estabilidade ao agente público que é admitido após aprovação em 
concurso público, enquanto na investidura comissionada os agentes públicos 
podem a qualquer momento ser exonerados sem ser necessária justificativa, se 
trata aqui dos cargos de confiança.
5 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Podemos entender como improbidade administrativa condutas ilícitas e 
contrárias aos princípios da administração pública em razão do cargo ou função 
pública. Para aquele que cometer este tipo de ato ilegal contra a administração, 
haverá, dependendo do caso, ressarcimento ao erário, punição e até mesmo 
exoneração.
O termo “erário” é utilizado quando se refere ao tesouro/dinheiro público.
NOTA
148
UNIDADE 2 | ESTRUTURA E IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Alexandrino e Paulo (2011, p. 894) citam o § 4º do art. 37 da Carta de 1988: 
§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos 
direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos 
bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, 
sem prejuízo da ação penal cabível.
 
Esta norma é válida tanto para administração direta quanto para 
administração indireta. A Lei no 8.429/1992 apresenta as condutas que ferem a 
administração pública, no caso, os atos de improbidade administrativa. 
Segundo Alexandrino e Paulo (2011, p. 899), a Lei no 8.429/1992 classifica os 
atos de improbidade administrativa em três categorias:
a) atos de improbidade administrativa que importam em enriquecimento ilícito;
b) atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário;
c) atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da 
administração pública.
A prática de atos ilícitos, dentro destas categorias citadas acima, trará 
consequência ao responsável em função da ilegalidade, segundo Alexandrino 
e Paulo (2011, p. 899, grifo dos autores): “Independentemente das sanções 
penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, a prática de 
atos dessa natureza sujeita o responsável às [...] cominações, que podem ser 
aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato 
(art. 12, I) [...]”.
É importante destacar ainda que a improbidade administrativa traz dois 
sujeitos, o sujeito ativo que é o praticante do ato ilícito, e o sujeito passivo que é o 
Estado, ou quem sofre o dano causado. Conforme Moraes (2005, p. 331-332): 
Os artigos 1º, caput, e parágrafo único, 2º e 3º da Lei nº 8.429/92 definem 
como sujeito do ato de improbidade administrativa o agente público, 
servidor ou não, que exerça, embora transitoriamente, com ou sem 
remuneração, seja por eleição, nomeação, designação, contratação ou 
qualquer forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego 
ou função na administração direta ou indireta [...] O sujeito passivo 
é o Estado, uma vez que a Lei nº 8.429/92 tem por escopo proteger o 
patrimônio público, a administração da coisa pública (bens, direitos, 
recursos, com ou sem valor econômico). O sujeito passivo imediato é 
a pessoa juridicamente afetada pelo ato, desde que incluída no [...] rol, 
previsto no art. 1º, caput, da Lei nº 8.429/92 [...].
Para facilitar o entendimento acerca dos atos de improbidade administrativa, 
vamos analisar o quadro a seguir:
TÓPICO 3 | GOVERNO, POLÍTICAS E AGENTES PÚBLICOS
149
QUADRO 6 - ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
ATOS DE 
IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA
DEFINIÇÃO/
CARACTERÍSTICA
EXEMPLO
ATOS DE 
IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA 
QUE IMPORTAM EM 
ENRIQUECIMENTO 
ILÍCITO
Este tipo de ato se caracteriza 
quando o agente tira vantagem 
patrimonial ou tomada de posse 
indevida do patrimônio público.
João está construindo em local 
irregular, e para que o fiscal de obras 
não denuncie ou embargue sua obra, 
João lhe oferece dinheiro e presentes.
ATOS DE 
IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA QUE 
CAUSAM PREJUÍZO AO 
ERÁRIO
Este tipo de ato se caracteriza 
quando, de alguma forma ilegal, 
o agente provoca prejuízo ao 
erário.
A Prefeitura precisa locar um imóvel 
para sediar uma unidade de educação 
infantil no bairro “x”. Pedro, por ser 
amigo do secretário de Educação, 
consegue locar seu imóvel com preço 
superior praticado pelo mercado. 
ATOS DE 
IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA QUE 
ATENTAM CONTRA 
OS PRINCÍPIOS DA 
ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA
Este tipo de ato de improbidade se 
caracteriza quando o agente fere 
os princípios da administração 
pública.
João analisa os processos de restituição 
de ISS e, para isso, tem um prazo de 15 
dias; no entanto, ao receber o pedido de 
restituição de uma empresa com a qual 
possui desafetos, não se preocupa em 
cumprir o prazo estabelecido, ferindo 
o princípio da eficiência. 
FONTE: As autoras
A seguir, vamos estudar separadamente cada uma das categorias dos atos 
de improbidade administrativa citados no quadro acima.
5.1 ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE 
 IMPORTAM EM ENRIQUECIMENTO ILÍCITO (ART 9º)
Este ato de improbidade administrativa se refere à vantagem patrimonial ou 
tomada de posse indevida do patrimônio público, são condutas ilícitas e contrárias 
aos princípios da administração pública em razão do cargo ou função pública.
“É considerado ato de improbidade administrativa que importa em 
enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida 
em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade públicos 
(art. 9º).” (ALEXANDRINO; PAULO, 2011, p. 899, grifo dos autores).
 
150
UNIDADE 2 | ESTRUTURA E IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Os requisitos que caracterizam esta categoria de improbidade administrativa 
que importam em enriquecimento ilícito estão previstos no artigo 9º da Lei no 
8.429/1992, que segundo Moraes (2005) são: dolo do agente; obtenção de vantagem 
patrimonial pelo agente; ilicitude da vantagem obtida; existência de nexo causal entre 
o exercício funcional e a vantagem indevida (nexo de oficialidade).
De acordo com a atualização desta lei por meio da lei nº 14.230 de 25 de 
outubro de 2021, as 12 condutas ilícitas que prevê o artigo 9º são:
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, 
ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título 
de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha 
interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por 
ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;
II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a 
aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação 
de serviços pelas entidades referidas no art. 1° por preço superior ao 
valor de mercado;
III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a 
alienação, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de 
serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado; 
IV - utilizar, em obra ou serviço particular, qualquer bem móvel, de 
propriedade ou à disposição de qualquer das entidades referidas no art. 
1º desta Lei, bem como o trabalho de servidores, de empregados ou de 
terceiros contratados por essas entidades; 
V - receber vantagem econômica de qualquernatureza, direta ou 
indireta, para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de 
lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de qualquer 
outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem;
VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou 
indireta, para fazer declaração falsa sobre qualquer dado técnico que 
envolva obras públicas ou qualquer outro serviço ou sobre quantidade, 
peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens 
fornecidos a qualquer das entidades referidas no art. 1º desta Lei; 
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, de 
cargo, de emprego ou de função pública, e em razão deles, bens de 
qualquer natureza, decorrentes dos atos descritos no caput deste artigo, 
cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do 
agente público, assegurada a demonstração pelo agente da licitude da 
origem dessa evolução; 
VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria 
ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse 
suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente 
das atribuições do agente público, durante a atividade;
IX - perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou 
aplicação de verba pública de qualquer natureza;
X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou 
indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração a 
que esteja obrigado;
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, 
verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades 
mencionadas no art. 1° desta lei;
XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores 
integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° 
desta lei (BRASIL, 2021).
De acordo com a atualização da Lei de outubro de 2021, as penas que 
podem ser aplicadas para ao agente que praticou ato ilícito são:
TÓPICO 3 | GOVERNO, POLÍTICAS E AGENTES PÚBLICOS
151
5.2 ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE CAUSAM 
PREJUÍZO AO ERÁRIO (ART 10º)
Este tipo de ato se caracteriza quando, de alguma forma ilegal, o agente 
provoca prejuízo ao erário.
“É considerado ato de improbidade administrativa que causa lesão ao 
erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, 
desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres do poder 
público (art. 10)”. (ALEXANDRINO E PAULO, 2011, p. 899, grifo dos autores).
Os requisitos que caracterizam esta categoria de improbidade administrativa 
que causa lesão ao erário estão previstos no artigo 10º, que, segundo Moraes (2005), 
são: conduta dolosa ou culposa do agente; conduta ilícita; existência de lesão ao 
erário ou perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação 
dos bens ou haveres; não exigência de obtenção de vantagem patrimonial pelo 
agente, e, por fim, existência de nexo causal entre o exercício funcional e o prejuízo 
concreto gerado ao erário público (nexo de oficialidade). 
Art. 12. Independentemente do ressarcimento integral do dano patrimonial, 
se efetivo, e das sanções penais comuns e de responsabilidade, civis e 
administrativas previstas na legislação específica, está o responsável 
pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser 
aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: 
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021).
I - na hipótese do art. 9º desta Lei, perda dos bens ou valores acrescidos 
ilicitamente ao patrimônio, perda da função pública, suspensão dos 
direitos políticos até 14 (catorze) anos, pagamento de multa civil 
equivalente ao valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar 
com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou 
creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa 
jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 14 
(catorze) anos; (BRASIL, 2021).
Resumidamente, podemos afirmar sobre o “ato de improbidade administrativa 
que importa enriquecimento ilícito”, que é caracterizado quando o agente tira 
vantagem do patrimônio público e usa sua função ou cargo público com objetivos 
próprios, esquecendo-se da finalidade da administração pública, que é o bem comum. 
Além disso, para que se caracterize o “ato de improbidade administrativa que importa 
enriquecimento ilícito” é preciso estar de acordo com requisitos citados neste tópico. 
Vale ressaltar ainda que a prática do “ato de improbidade administrativa que importa 
enriquecimento ilícito” acarreta punição de acordo com a gravidade do ato.
152
UNIDADE 2 | ESTRUTURA E IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Moraes (2005, p. 337-338) cita 13 condutas ilícitas que o artigo 10º prevê. 
Podemos citar algumas como exemplo: 
[...] facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao 
patrimônio particular, [...] permitir ou concorrer para que pessoa física 
ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes 
do acervo patrimonial das entidades mencionadas no artigo 1º da lei, 
[...] doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, 
ainda que de fins educativos ou assistenciais, bem, rendas, verbas ou 
valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas 
no artigo 1º da lei, [...] permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou 
locação de bem ou serviço por preço superior ao de mercado, [...] 
realizar operação financeira sem observância das normas legais e 
regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea [...]
Sendo ato de improbidade, haverá punição a quem provocar este tipo de 
conduta ilícita, conforme a gravidade dos fatos. 
Segundo a atualização da Lei 8.429 de Improbidade administrativa por 
meio da Lei 14.230 de outubro de 2021, as penas para quem apresentar condutas 
ilícitas que causam prejuízo ao erário são: 
II - na hipótese do art. 10 desta Lei, perda dos bens ou valores acrescidos 
ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da 
função pública, suspensão dos direitos políticos até 12 (doze) anos, 
pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano e proibição de 
contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos 
fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio 
de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior 
a 12 (doze) anos; (BRASIL, 2021).
Resumidamente, podemos afirmar sobre o “ato de improbidade 
administrativa que causa lesão ao erário”, que é caracterizado por causar prejuízo 
ao erário pelo agente que teve conduta ilícita. Além disso, para que se caracterize 
o “ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário” é preciso estar 
de acordo com requisitos citados neste tópico. Vale ressaltar ainda que a prática 
do “ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário” acarreta em 
punição conforme a gravidade do ato.
“MALBARATAR, v. tr. dir. Vender por menos do custo, vender com perda; gastar 
ou empregar mal; dissipar, desperdiçar; [...].” Dicionário O Globo (apud FERNANDES; LUFT; 
GUIMARÃES, 1992, p. 158, grifo dos autores). Nesse caso, os conceitos que mais se adéquam 
à coisa pública são: gastar ou empregar mal, dissipar e desperdiçar.
NOTA
TÓPICO 3 | GOVERNO, POLÍTICAS E AGENTES PÚBLICOS
153
5.3 ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE ATENTAM 
CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
(ART 11º)
Este tipo de ato de improbidade se caracteriza quando o agente fere os 
princípios da administração pública. Para relembrar, podemos citar os cinco 
princípios constitucionais que constam no art. 37: legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência.
De acordo com a atualização da lei Lei 8.429 por meio da Lei 14.230 de 
outubro de 2021, é caracterizado como sendo Atos de Improbidade Administrativa 
que Atentam Contra os Princípios da Administração Pública questões “[...]que atenta 
contra os princípios da administração pública aação ou omissão dolosa que viole os 
deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade” (BRASIL, 2021).
Os requisitos que caracterizam esta categoria de improbidade administrativa 
que atenta contra os princípios da administração pública estão previstos no 
artigo 11º, que, segundo Moraes (2005), são: conduta dolosa do agente; conduta 
comissiva ou omissiva ilícita que, em regra, não gera enriquecimento ilícito ou 
não cause lesão ao patrimônio público; violação dos deveres de honestidade, 
imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições; atentado contra os princípios 
da administração; e, por fim, existência de nexo causal entre o exercício funcional 
e o desrespeito aos princípios da administração. 
Essas ações podem ser caracterizadas por uma das seguintes condutas: 
III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão 
das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando 
beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a 
segurança da sociedade e do Estado; 
IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua 
imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de 
outras hipóteses instituídas em lei;
V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de 
concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com 
vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros; 
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que 
disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes 
da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica 
capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.
VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e 
aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública 
com entidades privadas. 
XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral 
ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante 
ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, 
chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou 
de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública 
direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante 
designações recíprocas; 
154
UNIDADE 2 | ESTRUTURA E IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
XII - praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do 
erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da 
Constituição Federal, de forma a promover inequívoco enaltecimento 
do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de 
serviços ou de campanhas dos órgãos públicos (BRASIL, 2021). 
Sendo ato de improbidade, haverá punição a quem provocar este tipo de 
conduta ilícita, conforme a gravidade dos fatos. 
A partir de outubro de 2021, com atualização de Lei de Improbidade 
Administrativa, algumas das punições que deverão ser aplicadas ao agente que 
praticou o ato ilícito conforme o art. 12, III: 
III - na hipótese do art. 11 desta Lei, pagamento de multa civil de até 24 
(vinte e quatro) vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e 
proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou 
incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por 
intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo 
não superior a 4 (quatro) anos; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 
2021) [...] (BRASIL, 2021).
Resumidamente, podemos afirmar que o “ato de improbidade administrativa 
que atenta contra os princípios da administração pública” é caracterizado pela falta 
para com os princípios da administração pública. Além disso, para que se caracterize o 
“ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração 
pública” é preciso estar de acordo com requisitos citados neste tópico. Vale lembrar 
que os “atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da 
administração pública” acarretam em punição de acordo com a gravidade do ato.
TÓPICO 3 | GOVERNO, POLÍTICAS E AGENTES PÚBLICOS
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LEITURA COMPLEMENTAR
Embora nosso país tenha a fama de não condenar agentes públicos que 
cometam crimes contra a administração pública, essa realidade está aos poucos se 
alterando. O artigo a seguir é apenas um dos exemplos de agentes públicos que 
foram condenados nos últimos tempos por atos de improbidade administrativa.
JOAQUIM RORIZ É CONDENADO POR IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA
O ex-governador do Distrito Federal Joaquim Domingos Roriz e outros dois 
membros de seu governo (Weligton Luiz Moraes, ex-secretário de Comunicação 
Social, e Paulo César Ávila e Silva, ex-consultor jurídico) foram condenados na 
terça-feira (8/10) por improbidade administrativa.
Com a decisão, os réus terão os direitos políticos suspensos por cinco anos, 
deverão pagar multa correspondente a 100 vezes o valor da remuneração recebida 
à frente dos seus cargos e ficam proibidos, pelos próximos três anos, de firmar 
contratos públicos e receber benefícios ou incentivos fiscais e creditícios. Ainda 
cabe recurso contra a sentença, que foi proferida pela 3ª Vara da Fazenda Pública 
do Tribunal de Justiça do Distrito Federal.
De acordo com o juiz relator da decisão, Jansen Fialho de Almeida, os 
condenados cometeram crime doloso ao firmar contrato, sem licitação, com a 
agência de publicidade Giovanni FCB, durante o terceiro mandato do governador 
Roriz (1999-2003). O juiz explica que a dispensa de licitação somente é admitida 
em casos emergenciais, nas quais “a observância do procedimento licitatório pode 
causar mais danos do que economia” (inciso IV, do artigo 24 da Lei das Licitações), 
o que não é o caso das divulgações do governo.
Os autos levantados pelo Ministério Público mostram que Roriz cancelou, 
logo na posse de seu terceiro mandato, em janeiro de 1999, todos os contratos de 
publicidade firmados na gestão anterior. No mesmo dia da publicação do ato de 
rescisão, o então secretário Weligton Luiz Moraes solicitou a dispensa de licitação 
para a contratação de uma nova agência. No dia seguinte, o consultor jurídico 
Paulo César Ávila e Silva lançou parecer favorável à contratação direta da empresa 
Giovanni FCB, que passou a ter a exclusividade nos contratos.
A corte entendeu que houve dolo no ato ilícito, uma vez que Paulo César 
detinha amplo conhecimento do assunto. Pouco tempo depois, ele seria alçado por 
Roriz ao cargo de conselheiro do Tribunal de Contas do Distrito Federal — órgão 
que fiscaliza licitações e contratações públicas.
O juiz também explica que a decisão de aplicar a mesma pena para os três 
acusados baseou-se no fato de todos terem agido pelo mesmo fim.
156
UNIDADE 2 | ESTRUTURA E IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
“Ainda que cada qual tenha aqui a sua conduta ímproba devidamente 
individualizada, todos devem ter a mesma reprimenda, a mesma sanção, 
porquanto a gravidade é manifesta e tinha um fim único: acabar de uma só penada 
com os contratos de publicidade da gestão do governo anterior — 50 —, e escolher 
também unilateralmente outra empresa sem licitação, em valores de milhões de 
reais. Montaram, maquiaram concatenadamente, em diversos atos sequenciais, 
uma pretensa legalidade, ao reverso dos princípios basilares da administração 
pública e da Lei de Licitações”, argumentou.
Em relação à empresa Giovanni FCB S/A, o tribunal julgou improcedente o 
pedido de condenação contra ela, uma vez que “os serviços realizados se deram há 
mais de 14 anos e não há notícias nos autos dando conta de qualquer irregularidade 
desses e, conforme assentado pela Corte de Contas, o mesmo não foi lesivo ao 
patrimônio público”. Assim, não havendo o dano ou a prova do dano efetivo ao 
erário, não se configura o ato de improbidade nos casos previstos no artigo 10 da Lei 
de ImprobidadeAdministrativa. Com informações da Assessoria de Imprensa do TJ-DF.
FONTE: Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2013-out-09/ex-governador-df-condenado-
improbidade-administrativa>. Notícias do dia 09/10/2013. Acesso em: 30 nov. 2013.
http://www.conjur.com.br/2013-out-09/ex-governador-df-condenado-improbidade-administrativa
http://www.conjur.com.br/2013-out-09/ex-governador-df-condenado-improbidade-administrativa
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RESUMO DO TÓPICO 3
Neste tópico vimos que:
• O Estado é dirigido pelo governo. É o governo que administra e organiza as 
ações do Estado.
• As políticas públicas são ações do governo para garantir o bem-estar da 
sociedade. São ações nas áreas de educação, saúde, desenvolvimento, entre 
outras.
• O governo tem a função de órgão regulador. É ele que regula, através de políticas, 
as ações do Estado e do povo.
• Dentre as políticas estabelecidas pelo Estado temos: a política regulatória (ações 
através de decretos e leis para normatizar situações); política fiscal (ações para 
arrecadar receita e realizar despesas); e política monetária (ações que envolvem 
a oferta de dinheiro e de crédito, bem como, a taxa de juros).
• O agente público é a figura humana da administração pública, é toda pessoa 
física que exerce qualquer atividade em função do Estado.
• Quando falamos em cargo, estamos nos referindo aos postos existentes no 
órgão que serão ocupados pelo agente público. Logo, as funções são as tarefas 
propriamente ditas, impostas para determinado órgão, cargo ou agente. Ou 
seja, existe o órgão composto pelos cargos, ocupados pelos agentes. A função 
vai definir a responsabilidade e a atividade a ser executada pelo órgão, cargo ou 
agente.
• Agente público é um conceito empregado em sentido amplo. Há duas espécies 
de agentes públicos que são mais estudadas: servidor público e empregado 
público. Servidor público é identificado por ocupar um cargo público, podendo 
ser efetivo ou em comissão em regime estatutário e sob regime jurídico de direito 
público. Enquanto o empregado público é contratado sob o regime contratual 
trabalhista (CLT) e sob regime jurídico privado.
• Como vimos, o termo agente público é empregado em sentido amplo, é de suma 
importância conhecer este conceito minuciosamente. Podem ser classificados da 
seguinte forma: agentes políticos, agentes administrativos, agentes honoríficos, 
agentes delegados e agentes credenciados. 
• Um agente público se torna vinculado ao Estado somente por alguma forma ou 
ato legal, a forma como o agente público ingressou na administração pública é 
denominada investidura. 
158
• Podemos entender como improbidade administrativa condutas ilícitas e 
contrárias aos princípios da administração pública em razão do cargo ou função 
pública. Para aquele que cometer este tipo de ato ilegal contra a administração, 
haverá, dependendo do caso, ressarcimento ao erário, punição e até mesmo 
exoneração.
• A Lei no 8.429/1992 classifica os atos de improbidade administrativa em 
três categorias: atos de improbidade administrativa que importam em 
enriquecimento ilícito, atos de improbidade administrativa que causam prejuízo 
ao erário, atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios 
da administração pública.
• A improbidade administrativa traz dois sujeitos, o sujeito ativo que é o praticante 
do ato ilícito, e o sujeito passivo que é o Estado, ou quem sofre o dano causado.
159
1 Analise as proposições a seguir:
I. Governo é a organização necessária para o exercício do poder e conduz 
o povo no cumprimento das normas que estabeleceu para garantir que o 
convívio social seja bom.
II. Não são todas as organizações que possuem política.
III. As políticas estabelecidas pelo governo são ações para organizar e 
desenvolver o país.
IV. A política monetária envolve controle da oferta de moeda, sendo o Conselho 
Monetário Nacional o único responsável pela elaboração dessas políticas.
Assinale a alternativa CORRETA:
a) ( ) As proposições I, II e IV estão corretas.
b) ( ) As proposições II e III estão corretas.
c) ( ) As proposições I e III estão corretas.
d) ( ) Todas as proposições estão corretas.
2 Assinale a alternativa CORRETA:
I. O agente público é a figura humana da administração pública, é toda pessoa 
física que exerce qualquer atividade em função do Estado.
II. Funções e cargos públicos são sinônimos.
III. Existe o órgão composto pelos cargos, ocupados pelos agentes. A função 
vai definir a responsabilidade e a atividade a ser executada pelo órgão, 
cargo ou agente.
IV. A expressão “funcionário público” não é mais utilizada no direito 
administrativo.
a) ( ) Apenas a assertiva I está correta.
b) ( ) As assertivas I, III e IV estão corretas.
c) ( ) As assertivas I e III estão corretas.
d) ( ) Todas as assertivas estão corretas.
AUTOATIVIDADE
Assista ao vídeo de
resolução da questão 2
160
3 É INCORRETO afirmar:
a) ( ) Um agente público se torna vinculado ao Estado somente por alguma 
forma ou ato legal, a forma como o agente público se infiltrou na 
administração pública é denominada investidura.
b) ( ) Os agentes públicos podem ser classificados da seguinte forma: 
agentes políticos, agentes administrativos, agentes honoríficos, agentes 
delegados e agentes credenciados. 
c) ( ) As investiduras podem ser: administrativa ou política; originária ou 
derivada; vitalícia, efetiva ou em comissão, e outras formas temporárias.
d) ( ) Investidura é a forma de remuneração dos agentes públicos.
4 Complete as lacunas:
( 1 ) Atos de improbidade administrativa que importam em enriquecimento
 ilícito.
( 2 ) Atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário.
( 3 ) Atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da 
 administração pública.
( 4 ) Sujeito ativo na improbidade administrativa.
( 5 ) Sujeito passivo na improbidade administrativa.
( ) Sujeito que na improbidade administrativa é o praticante do ato ilícito. 
( ) Sujeito que na improbidade administrativa é o Estado, ou quem sofre o
 dano causado.
( ) Ato de improbidade que se caracteriza quando o agente fere os princípios 
da administração pública.
( ) Ato de improbidade que se caracteriza por causar prejuízo ao erário pelo 
agente que teve conduta ilícita. 
( ) Ato de improbidade que é caracterizado quando o agente tira vantagem 
do patrimônio público e usa sua função ou cargo público com objetivos 
próprios, esquecendo da finalidade da administração pública, que é o bem 
comum.
A sequência CORRETA é:
a) ( ) 5 – 3 – 2 – 1 - 4.
b) ( ) 4 – 3 – 2 – 5 - 1.
c) ( ) 4 – 5 – 3 – 2 - 1.
d) ( ) 5 – 4 – 3 – 1 - 2.
5 Assinale a alternativa CORRETA:
I. Podemos entender como improbidade administrativa condutas ilícitas 
e contrárias aos princípios da administração pública em razão do cargo 
ou função pública. Para aquele que cometer este tipo de ato ilegal contra 
a administração haverá, dependendo do caso, ressarcimento ao erário, 
punição e até mesmo exoneração.
161
II. Os atos de improbidade não são motivos de punição a quem provocar este 
tipo de conduta ilícita.
III. Existem requisitos que caracterizam determinado ato como um ato de 
improbidade administrativa, estes requisitos estão expressos na Lei no 
8.429/92.
a) ( ) As assertivas I e II estão corretas.
b) ( ) Apenas a assertiva III está correta.
c) ( ) As assertivas I e III estão corretas.
d) ( ) Todas as assertivas estão corretas.
162
163
UNIDADE 3
MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA E CRISES/REFORMAS DO 
ESTADO
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
PLANO DE ESTUDOS
A partir do estudo desta unidade, você:
• aprenderá o que são formas e sistemas de governo;
• saberá distinguir as formas puras de governo das impuras;
• entenderá as principais características do Parlamentarismo e do 
Presidencialismo;
• conhecerá os modelos de administração pública utilizados;
• compreenderá a importância da adoção de modelos eficientes na 
administração pública;
• aprenderá sobre as principais crisese reformas que aconteceram no 
Estado Brasileiro;
• verá a importância da Constituição de 1988;
• compreenderá os benefícios trazidos pela aprovação da Lei de 
Responsabilidade Fiscal.
Esta unidade está dividida em três tópicos. No final de cada um deles você 
encontrará atividades que reforçarão o seu aprendizado.
TÓPICO 1 – FORMAS E SISTEMAS DE GOVERNO
TÓPICO 2 – MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
TÓPICO 3 – CRISES E REFORMAS DO ESTADO
Assista ao vídeo 
desta unidade.
164
165
TÓPICO 1
FORMAS E SISTEMAS DE GOVERNO
UNIDADE 3
1 INTRODUÇÃO
Caro(a) acadêmico(a), você já aprendeu que a convivência em grupo faz 
parte da vida do homem desde seu início. Aprendeu, também, que foi necessário 
criar uma entidade que primasse pelo bem da coletividade, surgindo assim, o 
Estado. E que o funcionamento do Estado só acontece através do governo. Agora 
você aprenderá sobre as formas e sistemas de governo.
Forma de governo é a maneira como se estabelece o poder e a relação entre 
governantes e governados. As formas de governo são: monarquia, aristocracia e 
democracia. Para Dallari (2011, p. 222): “A organização das instituições que atuam 
no poder soberano do Estado e nas relações entre essas instituições fornecem a 
caracterização das formas de governo.” As formas de governo podem ser puras 
ou impuras.
As formas de governo puras e impuras serão estudadas de forma detalhada nas 
próximas páginas.
Além das formas de governo temos também os sistemas de governo. O 
sistema de governo representa a forma como os poderes Legislativo e Executivo 
se relacionam na prática das funções governamentais. Os sistemas de governo são: 
presidencialismo e parlamentarismo.
ESTUDOS FU
TUROS
UNIDADE 3 | MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E CRISES/REFORMAS DO ESTADO
166
2 FORMAS PURAS DE GOVERNO
Chamamos de formas puras de governo as formas boas de governo, ou 
seja, aquelas que buscam o bem comum. A classificação das formas de governo 
recebeu influência dos filósofos Aristóteles, Maquiavel e Montesquieu. Conforme 
Bächtold (2008, p. 20-21): “A administração pública exige que seja adotada uma 
forma de governo que é o modo pelo qual o poder se organiza e se exerce. São três 
as tipologias clássicas das formas de governo: a de Aristóteles, a de Maquiavel e a 
de Montesquieu.”
Para que se possa chegar a uma definição sobre as formas puras de governo, 
precisamos primeiramente compreender a ideia de cada um desses filósofos. 
É importante entender que a classificação das formas de governo é feita 
levando-se em consideração três critérios: o do número de titulares do poder 
soberano, o da separação de poderes com rigorosa fixação de suas respectivas 
relações e o dos princípios essenciais que animam as práticas governativas e 
consequente exercício limitado ou absoluto do poder estatal. (BONAVIDES, 2010).
Vamos começar pela classificação de Aristóteles, considerada a mais antiga 
dos três, foi baseada no número de governantes.
Segundo Dallari (2011, p. 223, grifo do autor): 
Distingue ele [Aristóteles] três espécies de governo: a realeza, quando é 
um só indivíduo que governa; a aristocracia, que é o governo exercido 
por um grupo, relativamente reduzido em relação ao todo; e a democracia 
(ou república, segundo alguns tradutores), que é o governo exercido pela 
própria multidão no interesse geral.
Aristóteles, também, foi quem classificou as formas de governo em puras 
e impuras. Para ele “Governos puros são [...] aqueles em que os titulares da 
soberania, quer se trate de um, de alguns ou de todos, exercem o poder soberano 
tendo invariavelmente em vista o interesse comum [...].” (BONAVIDES, 2010, p. 
209). As formas de governo realeza ou monarquia, aristocracia e democracia são as 
formas puras de governo na classificação de Aristóteles.
A classificação das formas de governo para Maquiavel pode ser 
compreendida já no início de sua famosa obra O Príncipe, onde ele classifica as 
formas de governo em duas: monarquia, onde o poder é singular, e república, 
onde o poder é de todos. A república abrange ainda a aristocracia e a democracia. 
(BONAVIDES, 2010).
Observe que a classificação de Maquiavel não contraria a de Aristóteles, 
apenas a apresenta de duas formas: monarquia e república, ficando a aristocracia 
dentro da república.
TÓPICO 1 | FORMAS E SISTEMAS DE GOVERNO
167
Montesquieu, por sua vez, considera que:
Em toda forma de governo distingue [...] a natureza e o princípio desse 
governo. A natureza do governo se exprime naquilo que faz com que ele 
seja o que é. O princípio do governo, por sua vez, vem a ser aquilo que o 
faz atuar, que anima e excita o exercício do poder: as paixões humanas, 
por exemplo. São formas de governo: a república, a monarquia e o 
despotismo [...]. (BONAVIDES, 2010, p. 210, grifo do autor).
Veja no quadro a seguir as formas de governo apontadas por Montesquieu 
de acordo com sua natureza e princípio:
QUADRO 7 – FORMAS DE GOVERNO APONTADAS POR MONTESQUIEU DE ACORDO COM SUA 
NATUREZA E PRINCÍPIO
Forma de governo Natureza Princípio
República (compreende 
democracia e aristocracia)
Democracia – a soberania fica 
nas mãos do povo.
Virtude, traduzida no amor à 
pátria e na igualdade.
Aristocracia – a soberania 
pertence a alguns. A moderação dos governantes.
Monarquia
G o v e r n o d e u m s ó ( a 
organização acontece através 
de grupos intermediários como 
o clero, a justiça e a nobreza).
Está no sentimento da honra, no 
amor das distinções, esse amor é 
com relação à posição, ao título. 
A honra desperta nos servidores 
da coroa a fidelidade pessoal e a 
dedicação.
Despotismo Ignorância ou transgressão da lei.
Reside no medo. Exist indo 
desconfiança, insegurança, as 
relações entre governantes e 
governados se fazem à base do 
temor recíproco. O governo nega 
a liberdade ao povo e também o 
teme.
FONTE: Baseado em Bonavides (2010).
Importante observar que na classificação de Montesquieu aparece uma 
terceira forma de governo, que até então não havia sido apontada nem por 
Aristóteles, nem por Maquiavel, o despotismo.
UNIDADE 3 | MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E CRISES/REFORMAS DO ESTADO
168
“des.po.tis.mo sm 1 Poder absoluto e arbitrário. 2 Opressão.” (MELHORAMENTOS 
MINIDICIONÁRIO DA LÍNGUA PORTUGUESA, 1997, p. 161).
Após conhecer as ideias de cada um desses filósofos acerca das formas puras 
de governo, vamos estudar com maior ênfase as duas formas que são apontadas 
pelos três: a monarquia e a república (considerando que dentro da república temos 
a democracia e a aristocracia). A seguir, você conhecerá as principais características 
dessas formas de governo.
2.1 MONARQUIA
Dentre as formas de governo monarquia e república, a monarquia é a mais 
antiga e a que foi adotada em praticamente todos os estados do mundo, uma vez 
que, os reis predominaram por muitos e muitos anos, até mesmo no Brasil, onde 
essa forma de governo perdurou por 70 anos.
O Brasil é o único país das Américas que teve um regime monárquico estável e 
reconhecido mundialmente. Haiti e México também tiveram suas experiências monárquicas, 
mas estas duraram pouco, tendo nenhuma relevância na história de ambos. O período 
monárquico brasileiro, que durou de 1822, ano da independência do país, até 1889, quando 
foi proclamada a República dos Estados Unidos do Brasil, marcou de forma indelével a 
história nacional. (SANTIAGO, 2014).
Conforme Dallari (2011), a monarquia foi aos poucos sendo enfraquecida 
e abandonada, entretanto, com o surgimento do Estado Moderno houve a 
necessidade de governos fortes e isso favoreceu seu ressurgimento, na época como 
monarquia absoluta. Porém, a resistência ao absolutismo foi crescendo e no final 
do século XVIII surgiram as monarquias constitucionais, onde o rei governa, mas 
deve obedecer limites estabelecidos na constituição. Outra situação que limitou o 
poder do rei foi a adoção do sistema parlamentar de governo, em que o monarca 
passa a figurar como chefe de estado, apenas representando, não mais governando, 
pois o poderde governar é passado para um gabinete de ministros.
NOTA
IMPORTANT
E
http://www.infoescola.com/historia/imperio-do-brasil/
http://www.infoescola.com/historia/independencia-do-brasil/
http://www.infoescola.com/historia-do-brasil/proclamacao-da-republica/
TÓPICO 1 | FORMAS E SISTEMAS DE GOVERNO
169
Atente que na monarquia, sempre existirá a figura do rei, entretanto, com 
a criação do gabinete de ministros, o poder não está mais nas mãos de apenas 
uma pessoa. Para entender melhor como funciona a monarquia atualmente, vamos 
utilizar como exemplo a Inglaterra, onde a Rainha Elizabeth II exerce a função de 
Chefe de Estado, e David Cameron que exerce a função de Primeiro-Ministro.
São características fundamentais da monarquia: vitaliciedade, 
hereditariedade e irresponsabilidade. Conforme Dallari (2011, p. 225, grifo do 
autor): 
Vitaliciedade. O monarca não governa por um tempo certo e limitado, 
podendo governar enquanto viver ou enquanto tiver condições para 
continuar governando.
Hereditariedade. A escolha do monarca se faz pela simples verificação da 
linha de sucessão. Quando morre o monarca ou deixa o governo por 
qualquer outra razão, é imediatamente substituído pelo herdeiro da 
coroa. Houve alguns casos de monarquias eletivas, em que o monarca 
era escolhido por meio de eleições, podendo votar apenas os príncipes 
eleitores. Mas a regra sempre foi a hereditariedade.
Irresponsabilidade. O monarca não tem responsabilidade política, isto é, 
não deve explicações ao povo ou a qualquer órgão sobre os motivos 
pelos quais adotou certa orientação política.
Vamos usar como exemplo a coroa britânica, a Rainha Elizabeth II está 
no poder há 61 anos, e não existe previsão alguma para deixá-lo e quando isso 
acontecer herdará o trono seu filho, Charles. Evidentemente, existem grupos que 
são a favor da monarquia e outros que são contra, em função de suas características. 
O quadro a seguir aponta os argumentos de quem é a favor e contra essa forma de 
governo.
QUADRO 8 – ARGUMENTOS DE QUEM É A FAVOR E CONTRA ESSA FORMA DE GOVERNO
Argumentos a favor Argumentos contra
Sendo vitalício e hereditário, o monarca 
está acima das disputas políticas, podendo 
assim intervir com grande autoridade nos 
momentos de crise política.
Se o monarca não governa é uma inutilidade, 
geralmente muito dispendiosa, que sacrifica o povo 
sem qualquer proveito.
O monarca é um fator de unidade do Estado, 
pois todas as correntes políticas têm nele um 
elemento superior, comum.
A unidade do Estado e a estabilidade das instituições 
não podem depender de um fator pessoal, mas 
devem repousar na ordem jurídica, que é um 
elemento objetivo e muito mais eficaz.
UNIDADE 3 | MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E CRISES/REFORMAS DO ESTADO
170
FONTE: Adaptado de: Dallari (2011, p. 225-226)
Não se pode negar que toda forma de governo possui vantagens e 
desvantagens, e em se tratando de pessoas, nunca será possível agradar a todos. 
O fato é que a monarquia realmente tem alto custo, frequentemente ouvimos nos 
noticiários sobre os custos altíssimos de se manter um governo monárquico, apesar 
disso, a Revista Veja apontou em uma de suas reportagens sobre a família real 
britânica que: “Uma pesquisa recente mostrou que hoje míseros 13% defendem o 
fim das cabeças coroadas.” (Edição de 27 de abril de 2011, p. 98).
Afinal, qual o segredo para fazer tanto sucesso? Na mesma reportagem 
acima citada, encontramos uma possível resposta para isso:
A capacidade de resistência e de adaptação da monarquia, além da 
relação primal que os britânicos têm com ela, explicada mais pela 
narrativa mitológica do que pela lógica política, é objeto de constantes e 
nunca inteiramente satisfatórias explicações. A mais simples delas opera 
no campo dos arquétipos imemorialmente moldados no inconsciente 
coletivo. [...] Imperadores, reis, rainhas e princesas continuam a fascinar 
a humanidade muitíssimo tempo depois que o sistema de um único 
governo hereditário, mais ou menos contemporâneo da emergência dos 
estados nacionais, deixou de ter utilidade como fator unificador. (VEJA, 
2011, p. 98-99).
É importante lembrar que o sistema de governo adotado na monarquia é o 
Parlamentarismo, que será estudado mais adiante.
Sendo o ponto de encontro das correntes 
políticas, e estando à margem das disputas, 
o monarca assegura a estabilidade das 
instituições.
Se o monarca efetivamente governa, será 
extremamente perigoso ligar o destino do povo 
e do Estado à sorte de um indivíduo e de sua 
família. Mesmo com a educação especial que se 
ministra ao herdeiro da coroa, não têm sido raros os 
exemplos de monarcas desprovidos das qualidades 
de liderança e de eficiência que se exigem de um 
governante.
Além disso tudo, o monarca é alguém que, 
desde o nascimento, recebe uma educação 
especial, preparando-se para governar. 
Na monarquia não há, portanto, o risco de 
governantes despreparados.
A monarquia é essencialmente antidemocrática, 
uma vez que não assegura ao povo o direito de 
escolher seu governante. E como o monarca é 
hereditário, vitalício e irresponsável dispõe de 
todos os elementos para sobrepor sua vontade a 
todas as demais, desaparecendo, pois, a supremacia 
da vontade popular, que deve ser mantida 
permanentemente nos governos democráticos.
TÓPICO 1 | FORMAS E SISTEMAS DE GOVERNO
171
Confira a lista de países que adotam a monarquia como forma de governo: 
Andorra, Arábia Saudita, Austrália, Bahrain, Bélgica, Brunei, Butão, Camboja, Canadá, 
Dinamarca, Emirados Árabes Unidos, Espanha, Jamaica, Japão, Jordânia, Lesoto, Liechtenstein, 
Luxemburgo, Malásia, Marrocos, Mônaco, Nepal, Noruega, Nova Zelândia, Omã, Países Baixos, 
Qatar, Reino Unido, Suazilândia, Suécia, Tailândia, Tonga e Vaticano. 
FONTE: Disponível em: <http://www.causaimperial.org.br/index.php/arquivos/1159>. Acesso 
em: 14 jan. 2014.
2.2 REPÚBLICA
Na forma de governo república está contida a democracia. É importante 
compreender que nessa forma de governo o poder está nas mãos do povo, que o 
exerce sempre na busca pelo bem comum. É bem verdade que esse poder está nas 
mãos do povo de forma indireta, uma vez que este escolhe seus representantes em 
eleições e esperam que os eleitos os representem de forma satisfatória.
Conforme Dallari (2011, p. 226, grifo do autor): “A república, que é a 
forma de governo que se opõe à monarquia, tem um sentido muito próximo do 
significado de democracia, uma vez que indica a possibilidade de participação 
do povo no governo.”
A república resultou das lutas contra a monarquia absoluta e pela afirmação 
da soberania popular. Essas lutas iniciaram no século XVIII, onde vários teóricos 
buscavam a extinção da monarquia. Paralelo às críticas à monarquia aumentava a 
reivindicação do povo por maior participação no governo, surgindo a república, 
cujos benefícios eram: a limitação do poder dos governantes e a atribuição 
de responsabilidade política. Dentre as vantagens da república estavam: a 
possibilidade de substituir os governantes periodicamente e a aproximação do 
povo com o governo. (DALLARI, 2011).
São características fundamentais da república: temporariedade, eletividade 
e responsabilidade. Se você lembrar as características fundamentais da monarquia 
verá que são exatamente opostas.
De acordo com Dallari (2011, p. 227, grifo do autor): 
Temporariedade. O Chefe do Governo recebe um mandato, com o prazo 
de duração predeterminado. E, para evitar que as eleições reiteradas do 
mesmo indivíduo criasse um paralelo com a monarquia, estabeleceu-se 
a proibição de reeleições sucessivas.
IMPORTANT
E
http://www.causaimperial.org.br/index.php/arquivos/1159
UNIDADE 3 | MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E CRISES/REFORMAS DO ESTADO
172
Eletividade. Na república o Chefe do Governo é eleito pelo povo, não se 
admitindo a sucessão hereditária ou por qualquer forma que impeça o 
povo de participar da escolha.
Responsabilidade. O Chefe do Governo é politicamente responsável, o 
que quer dizer que ele deve prestar contas desua orientação política, ou 
ao povo diretamente ou a um órgão de representação popular.
Observe que a forma de governo utilizada no nosso país é a república, 
proclamada em 15 de novembro de 1889. Nossos governantes são eleitos para um 
mandato com prazo determinado e possuem responsabilidade sobre seus atos, 
devendo prestar contas de tudo que fazem. Na república a maior autoridade do 
país é o presidente, eleito pelo povo, no caso do Brasil, para um mandato de 4 anos, 
podendo ser reeleito apenas uma vez, isso quer dizer que um presidente poderá 
ocupar o cargo por no máximo 8 anos consecutivos.
São muitos os países que utilizam a república como forma de governo, entre 
eles: Brasil, Estados Unidos, Alemanha, Argentina, África do Sul, Chile, Uruguai, Equador, 
Itália, Israel, Líbano, Peru e Polônia. 
Estando a democracia contida na república, faz-se necessário, aqui, 
conhecermos um pouco mais sobre ela. 
Conforme Gomes (2014, grifo da autora) democracia: 
“É o governo do povo, para o povo, pelo povo”. “Governo do povo” 
quer dizer governo com um sentido popular; “para o povo” significa 
que o objetivo é o bem do povo; “pelo povo” quer dizer realizado pelo 
próprio povo. Na democracia é o povo quem toma as decisões políticas 
importantes (direta ou indiretamente por meio de representantes 
eleitos). 
A ideia da democracia surgiu na Grécia. Lá, o governo era realmente 
exercido pelo povo, que se reunia nas ruas para tratar dos assuntos relativos à 
comunidade, esse tipo de democracia é denominado democracia direta. Com o 
tempo a população foi aumentando, não sendo mais possível reunir todos e tomar 
as decisões, por isso, a democracia evoluiu de direta para representativa, onde o 
povo se reunia e escolhia através do voto seus representantes. 
IMPORTANT
E
TÓPICO 1 | FORMAS E SISTEMAS DE GOVERNO
173
As características da democracia podem variar de país para país. Segundo 
Gomes (2014): “Não é possível contabilizar quantas democracias existem no 
mundo, mas estima-se que existam mais de 120.” A autora cita também algumas 
características de uma democracia: “[...] liberdade individual, igualdade perante a 
lei sem distinção de sexo, raça ou credo, direito ao voto, educação e direito ao livre 
exercício de qualquer trabalho ou profissão.”
Vivemos numa democracia representativa, onde escolhemos nossos 
representantes de tempos em tempos através do voto, além disso, das 
características da democracia apontadas por Gomes, podemos dizer que todas 
estão presentes na nossa.
3 FORMAS IMPURAS DE GOVERNO
QUADRO 9 – FORMAS PURAS E IMPURAS DE GOVERNO
Forma Pura Passa a ser impura
A monarquia
Tirania, governo de um só que vota o desprezo da 
ordem jurídica.
A aristocracia
Oligarquia, plutocracia ou despotismo, como 
governo do dinheiro, da riqueza desonesta, dos 
interesses econômicos antissociais. 
A democracia
Demagogia, governo das multidões rudes, ignaras 
e despóticas.
FONTE: Adaptado de: Bonavides (2010, p. 209)
“Chama-se tirania o governo conduzido por um tirano, onde determinada 
população é oprimida e tem seu livre arbítrio retirado, transformando-se em peças 
em um jogo de poder.” (SANTIAGO, 2014).
Um governo tirânico não se importa em oprimir a população, além disso, 
utilizará de violência para atingir seus objetivos e manter-se no poder.
UNIDADE 3 | MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E CRISES/REFORMAS DO ESTADO
174
De acordo com Santiago (2014):
Uma forma comum de implantação do modelo tirânico de 
governo começa com o controle e distribuição de falsas informações, 
por exemplo, com a instituição de ministérios da propaganda chamados 
de “informação pública” ou “marketing”. Outra manobra comum é a da 
fraude eleitoral, usada para impedir a eleição de reformadores. O tirano 
irá se utilizar ainda da usurpação de poderes, controle das forças armadas, 
militarização da aplicação da lei, com medidas aparentemente fortes, 
como a declaração de uma “guerra contra o crime”, por exemplo, que 
acaba por gerar uma guerra contra as liberdades civis. Outras formas 
básicas da tirania é a instituição da prática de espionagem e vigilância 
interna, supressão de pesquisadores e denunciantes, além da criação de 
uma classe de funcionários acima da lei.
Não faltam exemplos de tiranos pelo mundo, dentre eles, podemos citar 
Hugo Chavez, ex-presidente da Venezuela, falecido no ano de 2013.
Agora vamos estudar um pouco sobre a oligarquia. Oligarquia é um 
governo de poucas pessoas que exercem o poder em benefício próprio.
De acordo com Pacievitch (2014):
A palavra oligarquia tem origem grega, e significa literalmente, governo 
de poucos. [...] O próprio Platão cita em uma de suas obras, os governos 
oligárquicos da Grécia Antiga, como o dos Trinta Tiranos. Com o 
aumento do comércio internacional e o crescimento e concentração 
de riquezas nas mãos de poucos, surgem mais oligarquias, como por 
exemplo, a oligarquia da família Médice, em Florença, que atingiu seu 
apogeu entre os séculos XV e XVII.
A oligarquia faz parte da história de vários países, inclusive do Brasil. Você 
já ouviu falar na época chamada política café-com-leite? Pois foi nessa época que a 
oligarquia prevaleceu no Brasil, entre os anos de 1889 e 1930.
Segundo Pacievitch (2014):
Nesse período, os “coronéis” de São Paulo e Minas Gerais faziam um 
revezamento no comando do Brasil, estabelecendo, dessa forma, uma 
oligarquia. Esses “coronéis” eram os grandes cafeicultores de São Paulo 
e os grandes pecuaristas, produtores de leite, em Minas Gerais. O PRP 
(Partido Republicano Paulista) e o PRM (Partido Republicano Mineiro) 
controlavam as eleições, e alternadamente elegiam o presidente da 
República, civis ligados ao setor agrário. As políticas nesse período 
favoreciam o setor agrícola, sobretudo o café (os fazendeiros paulistas) 
e o leite (os produtores mineiros), daí o nome “política café-com-leite”.
http://www.infoescola.com/direito/liberdades-civis/
http://www.infoescola.com/politica/oligarquia/
http://www.infoescola.com/politica/oligarquia/
TÓPICO 1 | FORMAS E SISTEMAS DE GOVERNO
175
Infelizmente, enquanto esses dois estados foram privilegiados com esse 
sistema, outras regiões do país acabaram sendo prejudicadas, agravando ainda 
mais seus problemas sociais.
A plutocracia, por sua vez, pode ser considerada uma forma de oligarquia. 
Plutocracia, palavra de origem grega, significa governo da riqueza, sendo um 
sistema político onde o poder está concentrado nas mãos daqueles que detém as 
fontes de riqueza da sociedade. A plutocracia acontece quando os representantes 
políticos atendem interesses apenas daqueles que os apoiaram financeiramente 
no processo eleitoral, deixando de representar os interesses de toda a população. 
(GASPARETTO JUNIOR, 2014).
Esse financiamento em troca de favores após a eleição é irregular, é 
crime, mas infelizmente, ainda estamos longe de conseguir fazer com que essa 
prática seja extinta, muitos candidatos são eleitos devido a esses financiamentos 
e quando assumem o cargo trabalham de acordo com as vontades de quem 
financiou sua campanha.
No Brasil, um caso de financiamento irregular de partidos políticos aconteceu 
durante o governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva e ficou conhecido como Caixa 
Dois. Esta foi uma das práticas inseridas no processo de maior amplitude conhecido 
como Mensalão, que ficou conhecido como um dos casos de corrupção mais graves e 
emblemáticos da história do país.
FONTE: GASPARETTO JUNIOR, Antonio. Disponível em: <http://www.infoescola.com/
formas-de-governo/plutocracia/>. Acesso em: 25 fev. 2014.
Vimos anteriormente o conceito de despotismo, agora vamos ver como 
essa forma funciona na prática. No despotismo o governo é concentrado nas mãos 
de apenas uma pessoa, onde essa pessoa faz o que quer e como quer.
 Segundo Gasparetto Junior (2014): 
O Despotismo constitui uma das formas mais autoritárias de se governar 
um Estado ou uma nação. É uma categoria de governo que se assemelha 
à ditadura ou à tirania, mas o governante não precisase esforçar para 
sobrepor-se ao povo, pois o povo é vetado para se expressar, não sabe 
o que fazer e, principalmente, é tratado como escravo. Assim, há o 
governo sem leis e regras de um único indivíduo no despotismo, no 
qual tudo depende de suas vontades. 
NOTA
http://www.infoescola.com/politica/mensalao/
http://www.infoescola.com/formas-de-governo/plutocracia/
http://www.infoescola.com/formas-de-governo/plutocracia/
UNIDADE 3 | MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E CRISES/REFORMAS DO ESTADO
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Essa forma de governo é muito antiga. Você consegue lembrar nomes de 
governantes déspotas? De acordo com Gasparetto Junior (2014), o despotismo na sua forma 
tradicional foi praticado por: Napoleão, Mussolini, Hitler, Stalin, Perón, Fidel Castro, Pinochet 
e Sadam Hussein. O Brasil teve dois governos despóticos: o do Marechal Floriano Peixoto e 
do ditador Getúlio Vargas. 
Observe como essa forma de governo é injusta para com o povo, afinal, 
quem governa está administrando o dinheiro do povo, logo, este tem o direito 
de dar sua opinião e de ter suas necessidades básicas supridas (leia-se aqui: 
saúde, educação e segurança) não podendo ficar refém das vontades de apenas 
uma pessoa.
E para terminar a etapa de estudos sobre as formas impuras de governo, 
vamos ao estudo da demagogia. Conforme Gasparetto Junior (2014), a palavra 
demagogia, de origem grega, significa a arte de conduzir o povo. E, inicialmente, 
representava o indivíduo que tinha a capacidade de conduzir o povo. Aos poucos 
a palavra demagogia passou a ser usada para descrever políticos que prometem, 
mas não cumprem com sua palavra.
Ora, se demagogia é prometer e não cumprir, no Brasil, muitos de nossos 
políticos são demagogos! O demagogo utiliza-se das emoções da população para 
atingir fins políticos que não beneficiam a população, mas ainda assim, eles fazem 
com que o povo acredite que tudo está perfeito.
Nesse sentido, Gasparetto Junior (2014) afirma:
Atualmente, no Brasil, a imagem cultural construída em torno do 
homem político na sociedade gira muito em torno da Demagogia. A 
descrença do brasileiro com a política é muito grande e é comum de se 
encontrar declarações que condenem todos os políticos, sem exceção. 
Quando se ouve dizer que os políticos buscam por apoio do eleitorado e 
prometem grandes medidas ou fazem grandes propostas para aumentar 
a popularidade, mas, na prática, agem apenas em benefício próprio, isso 
é uma acusação típica de Demagogia.
Na sua cidade existe algum demagogo? Acreditamos que você já pensou 
em alguns que conhece logo que começou a estudar sobre o que significa a 
demagogia. O fato é que a grande maioria das pessoas gosta de ter poder, e para 
conseguir isso, não mede consequências. É preciso que nós, eleitores, fiquemos 
bem atentos para evitar que esse tipo de político chegue ao poder, precisamos 
lutar contra as formas impuras de governo, só assim, as boas formas prevalecerão 
e beneficiarão a coletividade.
NOTA
TÓPICO 1 | FORMAS E SISTEMAS DE GOVERNO
177
4 SISTEMA DE GOVERNO: PARLAMENTARISMO
No início deste tópico você viu que o sistema de governo é a maneira 
como se relacionam os poderes Legislativo e Executivo no exercício das 
funções governamentais, e que existem dois sistemas: o parlamentarismo e 
o presidencialismo. Vale acrescentar que no parlamentarismo existe maior 
colaboração entre os poderes, enquanto no presidencialismo existe maior 
independência. Antes de explicar como funciona o parlamentarismo na prática é 
preciso que se faça um resumo de como surgiu esse sistema de governo.
De acordo com Dallari (2011, p. 229, grifo do autor):
O parlamentarismo foi produto de uma longa evolução histórica, não 
tendo sido previsto por qualquer teórico, nem se tendo constituído em 
objeto de um movimento político determinado. Suas características 
foram se definindo paulatinamente, durante muitos séculos, até que se 
chegasse, no final do século XIX, à forma precisa e bem sistematizada 
que a doutrina batizou de parlamentarismo [...].
O berço desse sistema de governo é a Inglaterra, talvez se deva isso ao 
fato desse país ainda utilizar o sistema. Para sua melhor compreensão vamos 
elaborar aqui um quadro com os anos e principais acontecimentos que resultaram 
no parlamentarismo.
QUADRO 10 - ANOS E PRINCIPAIS ACONTECIMENTOS QUE RESULTARAM NO 
PARLAMENTARISMO
Ano Acontecimentos
1265
Simon de Montfort, nobre francês, neto de inglesa e grande amigo de barões e 
eclesiásticos ingleses, chefiou uma revolta contra o rei da Inglaterra, Henrique III, 
realizando uma reunião que muitos apontam como a criação do parlamento. Simon 
deu à reunião caráter de assembleia política, reunindo pessoas de igual condição 
política, econômica e social. Nesse mesmo ano Simon morreu em combate, mas os 
cavaleiros (nobres que não eram pares do reino), cidadãos e burgueses continuaram 
se reunindo.
1295 O Rei Eduardo I oficializou essas reuniões, consolidando a criação do Parlamento.
1332
Começa a se definir a criação de duas Casas do Parlamento. Os barões, que eram 
pares do reino, continuavam a realizar suas assembleias, às quais o clero não mais 
comparecia. E os cavaleiros, cidadãos e burgueses, designados commoners, formaram 
sua própria assembleia, que seria a Câmara dos Comuns.
UNIDADE 3 | MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E CRISES/REFORMAS DO ESTADO
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1 6 8 8 -
1689
A Revolução Inglesa resultou na expulsão do rei Católico Jaime II, este foi 
substituído por Guilherme de Orange e Maria, ambos protestantes. A partir de 1688 
o Parlamento se impõe como a maior força política, chegando ao ponto de alterar 
a linha de sucessão com a exclusão do ramo católico dos Stuarts, isso teria sérias 
consequências futuramente. Durante o reinado de Guilherme e Maria e também de 
sua sucessora Ana, tornou-se hábito a convocação pelo soberano de um Conselho de 
Gabinete, o conselho era formado por um corpo restrito de conselheiros privados, 
consultados regularmente sobre assuntos de relações exteriores.
1714
Rainha Ana falece no mês de agosto, subindo ao trono o príncipe alemão Jorge, com 
o título de Jorge I. Nem ele e tampouco seu sucessor Jorge II conheciam os problemas 
políticos ingleses e também não revelavam interesse em tê-lo. Nenhum dos dois 
falava inglês e ao se dirigirem ao Parlamento falavam em latim. A consequência 
disso foi que o Gabinete continuou a se reunir e a tomar decisões sem a presença 
do rei. Dentre os ministros do Gabinete, um deles foi se destacando, liderando o 
Gabinete e expondo e defendendo suas decisões perante o Parlamento, esse ministro 
era Roberto Walpole, que ironicamente foi chamado de Primeiro-Ministro, pois se 
destacava dos demais e controlava o rei. A atuação de Walpole foi decisiva para 
a redução da participação e da autoridade do monarca nas decisões políticas, 
delineando um dos pontos básicos desse sistema de governo: a distinção entre o 
Chefe de Governo (Primeiro-Ministro) e o Chefe de Estado (monarca).
1757
John Wilkes, agitador político influente junto às classes mais pobres, foi eleito para a 
Câmara dos Comuns. Logo que assumiu, Wilkes adotou atitude de hostilidade em 
relação ao monarca. Isso fez com que fosse acusado de sedição na Câmara dos Lordes 
resultando na sua expulsão da Câmara dos comuns após a condenação na Câmara 
dos Lordes.
1770
Na tentativa de reagir contra a submissão da coroa ao Parlamento, o Rei Jorge III 
escolheu para Primeiro-Ministro Lord North, chamando para si a responsabilidade 
pela fixação da política do Estado.
1774
John Wilkes foi reeleito para a Câmara dos Comuns, essa reeleição gerou polêmicas 
sobre a validade da eleição, mas para afirmar sua independência e autoridade, a 
Câmara dos Comuns o acolheu e ainda o designou Lord Mayor de Londres, ou 
seja, prefeito. Dois anos depois, as colônias norte-americanas conquistaram sua 
independência (apoiada por Wilkes) fornecendo pretextos para ataques ao rei e seus 
conselheiros políticos, acusados de incapacidade para fixar a política do Estado.
1782
O