URBANISTICO

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DIREITO
URBANÍSTICO
Edição 2023.1
Revisada
Atualizada 
Ampliada
 
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DIREITO URBANÍSTICO 
ESTATUTO DA CIDADE (LEI 10.257/01) .................................................................................................... 3 
1. PREVISÃO CONSTITUCIONAL (art. 182 e 183 CF) ........................................................................... 3 
2. INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA CIDADE .................................................................................. 4 
2.1. REGULAMENTAÇÃO DO ART. 182, § 4º DA CF ......................................................................... 4 
2.2. INSTRUMENTOS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA ............................................................... 4 
2.3. INSTRUMENTOS DE INTERVENÇÃO URBANÍSTICA ............................................................... 4 
3. OBJETO E FINALIDADE DO ESTATUTO DA CIDADE ...................................................................... 4 
4. ESTUDO DOS INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA CIDADE ......................................................... 6 
4.1. REGULAMENTAÇÃO DO ART. 182, § 4º DA CF ......................................................................... 6 
4.1.1. Parcelamento/edificação compulsória (art. 182 CF e art. 5º EC)............................................... 6 
4.1.2. IPTU progressivo (art. 182 CF e art. 7º EC) ............................................................................... 8 
4.1.3. Desapropriação (art. 182 CF e art. 8º EC).................................................................................. 9 
4.2. INSTRUMENTOS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA ............................................................. 10 
4.2.1. Usucapião especial urbana (art. 183 CF, art. 1240 CC, art. 9º EC) ........................................ 10 
4.2.2. Usucapião especial coletiva (art. 183 CF, art. 10 EC) ......................................................... 11 
4.2.3. Procedimento da usucapião (especial/especial coletiva) do Estatuto da Cidade (art. 11, 12,13 
e 14 EC) ............................................................................................................................................... 14 
4.2.4. Usucapião e o Código de Processo Civil .................................................................................. 14 
4.2.5. Concessão de uso especial para fins de moradia .................................................................... 17 
4.3. INSTRUMENTOS DE INTERVENÇÃO URBANÍSTICA ............................................................. 20 
4.3.1. Direito de superfície (DS - art. 21 a 24 do EC, 1369 e ss do CC) ............................................ 20 
4.3.2. Direito de Laje ........................................................................................................................... 23 
4.3.3. Direito de preempção (DP - preferência ou prelação – art. 25 a 27 do EC) ............................ 25 
4.3.4. Outorga onerosa do direito de construir (OODC - “solo criado” – art. 28 a 31 EC) ................. 28 
4.3.5. Transferência do direito de construir (TDC - art. 35 EC) .......................................................... 29 
4.3.6. Operação urbana consorciada (OUC - art. 32, 33 e 34 EC) .................................................... 30 
4.3.7. Estudo de impacto de vizinhança (EIV – art. 36 EC) ............................................................... 32 
5. PLANO DIRETOR (PD - art. 39 a 42 EC) ........................................................................................... 33 
6. GESTÃO DEMOCRÁTICA DA CIDADE (art. 43, 44 e 45 - EC) ........................................................ 36 
7. CONSÓRCIO IMOBILIÁRIO (art. 46 EC) ........................................................................................... 36 
8. IMPROBIDADE (art. 52 EC) ................................................................................................................ 37 
9. DEMAIS ARTIGOS .............................................................................................................................. 39 
10. POLÍTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA ....................................................................... 40 
10.1. DOS PRINCÍPIOS, DIRETRIZES E OBJETIVOS DA POLÍTICA NACIONAL DE MOBILIDADE 
URBANA .................................................................................................................................................. 40 
10.2. DIREITO DOS USUÁRIOS .......................................................................................................... 41 
 
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10.3. PLANO DE MOBILIDADE URBANA............................................................................................ 41 
PROGRAMA MINHA CASA, MINHA VIDA (LEI Nº 11.977/09) ................................................................. 42 
1. PROGRAMA MINHA CASA, MINHA VIDA (PMCMV) ........................................................................ 43 
2. REGISTRO ELETRÔNICO, CUSTAS E EMOLUMENTOS ............................................................... 43 
3. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE ASSENTAMENTOS URBANOS .............................................. 43 
PARCELAMENTO DO SOLO URBANO: DECRETO-LEI 58/67 E LEI 6.766/79 ...................................... 43 
1. URBANIZAÇÃO, PARCELAMENTO: LOTEAMENTO E DESMEMBRAMENTO .............................. 44 
2. PASSOS PARA A IMPLANTAÇÃO REGULAR DE UM PARCELAMENTO...................................... 49 
2.1. DEFINIÇÃO DE DIRETRIZES ..................................................................................................... 49 
2.2. APRESENTAÇÃO DO PROJETO ............................................................................................... 50 
2.3. APROVAÇÃO DO PROJETO ...................................................................................................... 51 
2.4. REGISTRO DO PARCELAMENTO ............................................................................................. 52 
3. DOS CONTRATOS ............................................................................................................................. 56 
4. DISPOSIÇÕES GERAIS ..................................................................................................................... 61 
5. DISPOSIÇÕES PENAIS ...................................................................................................................... 63 
6. DISPOSIÇÕES FINAIS ....................................................................................................................... 65 
7. DECRETO-LEI 58/1937 ...................................................................................................................... 66 
LEI 13.089/2015 (ESTATUTO DA METRÓPOLE) ..................................................................................... 66 
1. NOÇÕES GERAIS ............................................................................................................................... 66 
2. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL .................................................................................................. 67 
3. ESTATUTO DA CIDADE X ESTATUTO DA METRÓPOLE ............................................................... 67 
4. AGLOMERAÇÃO URBANA E REGIÃO METROPOLITANA ............................................................. 67 
4.1. CONCEITO E DIFERENÇAS .......................................................................................................... 68 
4.2. PREVISÃO CONSTITUCIONAL ...................................................................................................... 68 
4.3. INSTITUIÇÃO DE AGLOMERAÇÕES URBANAS E REGIÕES METROPOLITANAS.................. 68 
4.3.1. Existência jurídica ...................................................................................................................... 684.3.2. Finalidade de sua criação ......................................................................................................... 69 
4.3.3. Governança interfederativa ....................................................................................................... 69 
4.3.4. Forma de criação ....................................................................................................................... 69 
4.3.5. Requisitos da Lei Complementar instituidora ........................................................................... 69 
5. GOVERNANÇA INTERFEDERATIVA ................................................................................................ 70 
5.1. CONCEITO....................................................................................................................................... 70 
5.2. PRINCÍPIOS (ART. 6º) .................................................................................................................... 71 
5.3. Diretrizes específicas (art. 7º) .......................................................................................................... 71 
5.4. ESTRUTURA (ART. 8º) ................................................................................................................... 71 
6. INSTRUMENTOS DE DESENVOLVIMENTO URBANO INTEGRADO ............................................. 72 
 
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6.1. ROL DE INSTRUMENTOS DE DESENVOLVIMENTO URBANO INTEGRADO........................... 72 
6.2. PLANO DE DESENVOLVIMENTO URBANO INTEGRADO .......................................................... 72 
6.2.1. Em que consiste ........................................................................................................................ 72 
6.2.2. Obrigatório ................................................................................................................................. 73 
6.2.3. Aprovação .................................................................................................................................. 73 
6.2.4. Ministério Público ...................................................................................................................... 73 
6.2.5. Revisão periódica do plano ....................................................................................................... 73 
6.2.6. Plano diretor continua obrigatório ............................................................................................. 73 
7. APOIO DA UNIÃO AO DESENVOLVIMENTO URBANO INTEGRADO ........................................... 74 
REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA................................................................................................................. 75 
1. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA RURAL ............................................................................................ 75 
1.1. CONCEITO ................................................................................................................................... 75 
1.2. ALTERAÇÕES NA LEI 8.629/93 ................................................................................................. 76 
1.3. ALTERAÇÕES NA LEI 11.952/2009 ........................................................................................... 78 
2. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA ......................................................................................... 79 
2.1. NOÇÕES GERAIS ....................................................................................................................... 79 
2.2. OBJETIVOS DA REURB ............................................................................................................. 79 
2.3. NÚCLEOS URBANOS ................................................................................................................. 80 
2.4. NÚCLEOS URBANOS INFORMAIS ............................................................................................ 80 
2.5. DISPENSA DE EXIGÊNCIAS ...................................................................................................... 80 
2.6. NÚCLEOS URBANOS INFORMAIS SITUADOS EM ÁREAS RURAIS ..................................... 80 
2.7. ESPÉCIES DE REURB ................................................................................................................ 80 
2.8. ÁREAS DE RISCO NÃO PODEM SER OBJETO DE REURB ................................................... 81 
2.9. LEGITIMADOS PARA REQUERER A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA ................... 81 
3. LEGITIMAÇÃO FUNDIÁRIA ............................................................................................................... 82 
4. PROCESSO ADMINISTRATIVO ........................................................................................................ 83 
5. DISPOSIÇÕES FINAIS DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA ............................................ 84 
6. ARRECADAÇÃO DE IMÓVEIS ABANDONADOS ............................................................................. 84 
7. JURISPRUDÊNCIA ............................................................................................................................. 85 
 
 
 
 
 
 
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ESTATUTO DA CIDADE (LEI 10.257/01) 
 
A grande maioria das provas, sobre o Estatuto da Cidade, cobra letra seca de lei. 
1. PREVISÃO CONSTITUCIONAL (art. 182 e 183 CF) 
O Estatuto da Cidade regulamenta os artigos 182 e 183 da CF. 
Objetiva trabalhar a função social da cidade e a função social da propriedade, através de 
instrumentos, que serão vistos abaixo. 
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público 
municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o 
pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de 
seus habitantes. 
§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades 
com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de 
desenvolvimento e de expansão urbana. 
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências 
fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. 
§ 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa 
indenização em dinheiro. 
§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área 
incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo 
urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado 
aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: 
I - parcelamento ou edificação compulsórios; 
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no 
tempo; 
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de 
emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de 
até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor 
real da indenização e os juros legais. 
 
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta 
metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a 
para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja 
proprietário de outro imóvel urbano ou rural. 
§ 1º - O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à 
mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. 
§ 2º - Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez. 
§ 3º - Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião. 
 
Como o tema foi cobrado em concurso? 
MPE/RJ (2022) Acerca da Desapropriação Urbanística, assinale a alternativa 
correta: Apenas os Municípios que possuem plano diretor podem se valer dessa 
modalidade de desapropriação. Correta! 
 
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2. INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA CIDADE 
Aqui estudaremos: 
2.1. REGULAMENTAÇÃO DO ART. 182, § 4º DA CF 
1) Parcelamento/edificação compulsória; 
2) IPTU progressivo; 
3) Desapropriação. 
2.2. INSTRUMENTOS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA 
1) Usucapião (especial e/ou coletiva). 
2.3. INSTRUMENTOS DE INTERVENÇÃO URBANÍSTICA 
1) Direito de superfície; 
2) Direito de laje; 
3) Direito de preempção; 
4) Outorga onerosa do direito de construir (solo criado); 
5) Transferência do direito de construir; 
6) Operação urbana consorciada; 
7) Estudo de impacto de vizinhança. 
3. OBJETO E FINALIDADE DO ESTATUTO DA CIDADE 
Normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do 
bem coletivo, da segurança, do bem-estar e do equilíbrio ambiental. Tudo gira em torno das funções 
sociais da propriedade urbana. 
Lembremos que a competência material para elaborar e executar os planos nacionais e regionais 
de ordenação urbana é PRIVATIVA da União: 
CF Art. 21. Compete à União: 
IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de 
desenvolvimento econômico e social; 
 
Não obstante, a competência legislativa para tratar de direito urbanístico é CONCORRENTE, entre 
União, Estado e Distrito Federal: 
CF Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar 
concorrentemente sobre: 
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; 
§ 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a 
estabelecer normas gerais. 
§ 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a 
competência suplementar dos Estados. 
§ 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a 
competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. 
 
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§ 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da 
lei estadual, no que lhe for contrário. 
 
Tal estrutura normativa, inclusive, foi reforçada no Estatuto da Cidade (art. 3º): 
Art. 3o Compete à União, entre outras atribuições de interesse da política urbana: 
I – Legislar sobre normas gerais de direito urbanístico; 
II – legislar sobre normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito 
Federal e os Municípios em relação à política urbana, tendo em vista o equilíbrio do 
desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional; 
III - promover, por iniciativa própria e em conjunto com os Estados, o Distrito Federal 
e os Municípios, programas de construção de moradias e melhoria das condições 
habitacionais, de saneamento básico, das calçadas, dos passeios públicos, do 
mobiliário urbano e dos demais espaços de uso público; (Redação dada pela Lei nº 
13.146, de 2015) 
IV - instituir diretrizes para desenvolvimento urbano, inclusive habitação, 
saneamento básico, transporte e mobilidade urbana, que incluam regras de 
acessibilidade aos locais de uso público; (Redação dada pela Lei nº 13.146, de 
2015) 
V – elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de 
desenvolvimento econômico e social. 
 
A Lei 13.146/2015, Estatuto da Pessoa com Deficiência, alterou o art. 3º do Estatuto da Cidade, a 
fim de facilitar a inclusão social, implementando meios de acessibilidade nas ruas, prédios públicos e 
privados. 
Em 2022, A Lei 14.489/2022, a Lei Padre Júlio Lancelotti, acrescentou uma nova diretriz a ser 
observada, tutelando o interesse das pessoas em situação de rua, tema que vem sendo muito discutido: 
“Art.2º 
(...) 
XX - promoção de conforto, abrigo, descanso, bem-estar e acessibilidade na fruição 
dos espaços livres de uso público, de seu mobiliário e de suas interfaces com os 
espaços de uso privado, vedado o emprego de materiais, estruturas, equipamentos 
e técnicas construtivas hostis que tenham como objetivo ou resultado o afastamento 
de pessoas em situação de rua, idosos, jovens e outros segmentos da população.”. 
 
O artigo 4º traz um rol dos instrumentos do Estatuto da Cidade. 
Art. 4o Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros INSTRUMENTOS: 
I – planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de 
desenvolvimento econômico e social; 
II – planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e 
microrregiões; 
III – planejamento municipal, em especial: 
a) plano diretor; 
b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo; 
c) zoneamento ambiental; 
d) plano plurianual; 
e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual; 
f) gestão orçamentária participativa; 
g) planos, programas e projetos setoriais; 
h) planos de desenvolvimento econômico e social; 
IV – institutos tributários e financeiros: 
 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13146.htm#art113
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13146.htm#art113
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13146.htm#art113
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13146.htm#art113
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a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU; 
b) contribuição de melhoria; 
c) incentivos e benefícios fiscais e financeiros; 
V – institutos jurídicos e políticos: 
a) desapropriação; 
b) servidão administrativa; 
c) limitações administrativas; 
d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano; 
e) instituição de unidades de conservação; 
f) instituição de zonas especiais de interesse social; 
g) concessão de direito real de uso; 
h) concessão de uso especial para fins de moradia; 
i) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; 
j) usucapião especial de imóvel urbano; 
l) direito de superfície; 
m) direito de preempção; 
n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso; 
o) transferência do direito de construir; 
p) operações urbanas consorciadas; 
q) regularização fundiária; 
r) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais 
menos favorecidos; 
s) referendo popular e plebiscito; 
t) demarcação urbanística para fins de regularização fundiária; 
u) legitimação de posse. 
VI – estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de 
vizinhança (EIV). 
§ 1o Os instrumentos mencionados neste artigo regem-se pela legislação que lhes 
é própria, observado o disposto nesta Lei. 
§ 2o Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, 
desenvolvidos por órgãos ou entidades da Administração Pública com atuação 
específica nessa área, a concessão de direito real de uso de imóveis públicos 
poderá ser contratada coletivamente. 
§ 3o Os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispêndio de recursos 
por parte do Poder Público municipal devem ser objeto de controle social, garantida 
a participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil. 
 
4. ESTUDO DOS INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA CIDADE 
4.1. REGULAMENTAÇÃO DO ART. 182, § 4º DA CF 
1) Parcelamento/edificação compulsória (art. 182 CF e art. 5º EC); 
2) IPTU progressivo (art. 182 CF e art. 7º EC); 
3) Desapropriação (art. 182 CF e art. 8º EC). 
Vejamos: 
4.1.1. Parcelamento/edificação compulsória (art. 182 CF e art. 5º EC) 
 
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CS – DIREITO URBANÍSTICO 2023.1 7 
 
a) Previsão constitucional 
 
CF Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público 
municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno 
desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus 
habitantes. 
... 
§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área 
incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo 
urbano não edificado, subutilizado ou nãoutilizado, que promova seu adequado 
aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: 
I - parcelamento ou edificação compulsórios; 
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no 
tempo; 
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de 
emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de 
até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor 
real da indenização e os juros legais. 
 
b) Solo urbano NÃO EDIFICADO 
 
Trata-se de terreno. Terra nua que não há nada. Embora não esteja edificado, poderia ser 
utilizado. 
Exemplo: estacionamento. 
c) Imóvel SUBUTILIZADO 
 
É aquele em que existe construção, só que inferior ao índice legal definido no plano diretor. 
Só para que visualize: X tem um terreno de 200 m², com uma casa minúscula e em péssimas 
condições no meio. 
d) Imóvel urbano NÃO UTILIZADO 
 
Além de não ser edificado, não está sendo utilizado para qualquer circunstância. 
É problema do proprietário? Sim, pois influi na vida das demais pessoas, seja através dos preços 
dos aluguéis, da ocupação por pessoas em situação de rua, do uso do imóvel para consumir drogas, etc. 
e) Procedimento 
 
EC Art. 5o Lei municipal específica para área incluída no plano diretor poderá 
determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano 
não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e os prazos 
para implementação da referida obrigação. 
§ 1o Considera-se SUBUTILIZADO o imóvel: 
I – cujo aproveitamento seja inferior ao mínimo definido no plano diretor ou em 
legislação dele decorrente; 
§ 2o O proprietário será notificado pelo Poder Executivo municipal para o 
cumprimento da obrigação, devendo a notificação ser averbada no cartório de 
registro de imóveis. 
§ 3o A notificação far-se-á: 
 
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CS – DIREITO URBANÍSTICO 2023.1 8 
 
I – por funcionário do órgão competente do Poder Público municipal, ao proprietário 
do imóvel ou, no caso de este ser pessoa jurídica, a quem tenha poderes de 
gerência geral ou administração; 
II – por edital quando frustrada, por três vezes, a tentativa de notificação na forma 
prevista pelo inciso I. 
§ 4o Os prazos a que se refere o caput não poderão ser inferiores a: 
I - um ano, a partir da notificação, para que seja protocolado o projeto no órgão 
municipal competente; 
II - dois anos, a partir da aprovação do projeto, para iniciar as obras do 
empreendimento. 
§ 5o Em empreendimentos de grande porte, em caráter excepcional, a lei municipal 
específica a que se refere o caput poderá prever a conclusão em etapas, 
assegurando-se que o projeto aprovado compreenda o empreendimento como um 
todo. 
 
Art. 6o A transmissão do imóvel, por ato inter vivos ou causa mortis, posterior 
à data da notificação, transfere as obrigações de parcelamento, edificação ou 
utilização previstas no art. 5o desta Lei, sem interrupção de quaisquer prazos. 
 
Inicialmente, o Poder Público Municipal notificará o proprietário, a notificação deverá ser averbada 
no Registro de Imóveis. 
Obs.: caso o proprietário do imóvel seja pessoa jurídica, a notificação será 
feita na pessoa do representante legal/contratual. 
Após três tentativas infrutíferas de notificação, esta será feita por meio de edital. 
Após a notificação, o proprietário terá um ano para protocolar um projeto no órgão municipal 
competente. Sendo aprovado, terá dois anos para começar as obras do seu empreendimento. 
ATENÇÃO! Uma vez notificado, mesmo que haja transmissão inter vivos ou causa mortis, após a 
notificação, todas as obrigações são transferidas (seja de apresentar o projeto ou de iniciar a edificação). 
Exceção: empreendimentos de grande porte. A lei municipal pode prever a conclusão do 
empreendimento por etapas. Ex: shopping. 
Como o tema foi cobrado em concurso? 
MPE/GO (2019) Sobre o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, 
institutos jurídicos e políticos, previstos na Lei Federal n. 10.257/2001, que dispõe 
sobre o Estatuto da Cidade, é incorreto afirmar que o prazo para a implementação 
da obrigação não poderá ser inferior a dois anos, a partir da notificação, para que 
seja protocolado o projeto no órgão municipal competente. Correta! 
4.1.2. IPTU progressivo (art. 182 CF e art. 7º EC) 
Art. 7o Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na 
forma do caput do art. 5o desta Lei, ou não sendo cumpridas as etapas 
previstas no § 5o do art. 5o desta Lei, o Município procederá à aplicação do 
imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) PROGRESSIVO 
no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos 
consecutivos. 
 
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CS – DIREITO URBANÍSTICO 2023.1 9 
 
§ 1o O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei específica a que 
se refere o caput do art. 5o desta Lei e não excederá a duas vezes o valor referente 
ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento. 
§ 2o Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida em 
cinco anos, o Município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se 
cumpra a referida obrigação, garantida a prerrogativa prevista no art. 8o. 
§ 3o É vedada a concessão de isenções ou de anistia relativas à tributação 
progressiva de que trata este artigo. 
 
Não sendo cumpridas as exigências do art. 5º do EC, alíquota do IPTU poderá ser majorada pelo 
prazo de 05 anos consecutivos. Após, será mantida a cobrança no valor máximo. 
O valor da alíquota é fixado em lei e não excederá 2x o valor referente ao ano anterior, respeitada 
a alíquota máxima de 15%. 
OBS: Não se poderá conceder a concessão de isenções ou anistia 
referentes ao IPTU progressivo. É o caráter extrafiscal do IPTU progressivo, 
isto é, não tem fins de arrecadação para o Fisco, mas sim estimular uma 
conduta do indivíduo . 
Após os 5 anos, sem que se cumpra a obrigação, o Poder Público poderá proceder a 
desapropriação (sanção). 
Como o tema foi cobrado em concurso? 
PGE/AL (2021) Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem as 
providências legais pelo proprietário, a notificação de inadimplência pelo Poder 
Executivo municipal deverá ser averbada no cartório de registro de imóveis. Correta! 
4.1.3. Desapropriação (art. 182 CF e art. 8º EC) 
Art. 8o Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o 
proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, 
o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos 
da dívida pública. 
§ 1o Os títulos da dívida pública terão prévia aprovação pelo Senado Federal e 
serão resgatados no prazo de até dez anos, em prestações anuais, iguais e 
sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais de seis por 
cento ao ano. 
§ 2o O valor real da indenização: 
I – refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, descontado o montante incorporado 
em função de obras realizadas pelo Poder Público na área onde o mesmo se 
localiza após a notificação de que trata o § 2o do art. 5o desta Lei; 
II – não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros 
compensatórios. 
§ 3o Os títulos de que trata este artigo não terão poder liberatório para 
pagamento de tributos. 
§ 4o O Município procederá ao adequado aproveitamento do imóvel no prazo 
máximo de cinco anos, contado a partir da sua incorporação ao patrimônio público. 
§ 5o O aproveitamento do imóvel poderá ser efetivado diretamente pelo Poder 
Público ou por meio de alienação ou concessão a terceiros, observando-se, nesses 
casos, o devido procedimento licitatório. 
 
http://www.iceni.com/infix.htm
 
 
CS – DIREITO URBANÍSTICO 2023.1 10 
 
§ 6o Ficam mantidas para o adquirente de imóvel nos termos do § 5o as 
mesmas obrigações de parcelamento, edificaçãoou utilização previstas no 
art. 5o desta Lei. 
 
É a desapropriação sanção. 
Será paga com títulos da dívida pública. O valor real da indenização será o do momento da 
notificação. 
Base de cálculo do IPTU só que descontado o montante incorporado em função de obras 
realizadas pelo poder público, após a notificação do proprietário. 
Não há que se falar em expectativa de ganhos, lucros cessantes e juros compensatórios. 
É possível utilizar os títulos da dívida pública como liberação de pagamento de tributos? Não. 
Utilização do bem pelo Poder Público: o poder público não pode ficar retendo o imóvel após a 
desapropriação, ele tem o prazo de 05 anos, após a incorporação, para dar destinação. 
O Poder Público pode alienar este bem ou fazer concessão a terceiros (licitação). Neste caso, as 
mesmas obrigações serão cobradas do terceiro. A intenção é que o imóvel obedeça a função social. 
Perceba, portanto, que há uma ordem necessária de preferência na implementação das 
instrumentos citados. 
Desta forma, resumindo: 
 
4.2. INSTRUMENTOS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA 
4.2.1. Usucapião especial urbana (art. 183 CF, art. 1240 CC, art. 9º EC) 
CF Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e 
cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem 
oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o 
domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. 
§ 1º - O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à 
mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. 
§ 2º - Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez. 
§ 3º - Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião. 
 
CC Art. 1.240. Aquele que possuir, como sua, área urbana de até duzentos e 
cinquenta metros quadrados, por cinco anos ininterruptamente e sem 
oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o 
domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. 
Parcelamento/edificação 
compulsória (art. 182 CF 
e art. 5º EC);
IPTU progressivo (art. 
182 CF e art. 7º EC);
Desapropriação (art. 182 
CF e art. 8º EC).
 
http://www.iceni.com/infix.htm
 
 
CS – DIREITO URBANÍSTICO 2023.1 11 
 
§ 1o O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à 
mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. 
§ 2o O direito previsto no parágrafo antecedente não será reconhecido ao mesmo 
possuidor mais de uma vez. 
 
EC Art. 9o Aquele que possuir como sua área ou edificação urbana de até 
duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e 
sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o 
domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. 
§ 1o O título de domínio será conferido ao homem ou à mulher, ou a ambos, 
independentemente do estado civil. 
§ 2o O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao mesmo possuidor 
mais de uma vez. 
§ 3o Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legítimo continua, de pleno direito, 
a posse de seu antecessor, desde que já resida no imóvel por ocasião da 
abertura da sucessão. 
 
Como o tema foi cobrado em concurso? 
DPE/AP (2022) A destinação de parte do imóvel para fins comerciais não impede o 
reconhecimento da usucapião especial urbana sobre a totalidade da área quando 
atendidos os requisitos legais. 
 
DPE/SE (2022) O título de domínio pode ser conferido ao homem, à mulher ou a 
ambos, independentemente do estado civil. Correta! 
4.2.2. Usucapião especial coletiva (art. 183 CF, art. 10 EC) 
Art. 10. Os núcleos urbanos informais existentes sem oposição há mais de cinco 
anos e cuja área total dividida pelo número de possuidores seja inferior a duzentos 
e cinquenta metros quadrados por possuidor são suscetíveis de serem usucapidos 
coletivamente, desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel 
urbano ou rural. (Redação dada pela lei nº 13.465, de 2017) 
§ 1o O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo, 
acrescentar sua posse à de seu antecessor, contanto que ambas sejam contínuas. 
§ 2o A usucapião especial coletiva de imóvel urbano será declarada pelo juiz, 
mediante sentença, a qual servirá de título para registro no cartório de registro 
de imóveis. 
§ 3o Na sentença, o juiz atribuirá igual fração ideal de terreno a cada possuidor, 
independentemente da dimensão do terreno que cada um ocupe, salvo 
hipótese de acordo escrito entre os condôminos, estabelecendo frações 
ideais diferenciadas. 
§ 4o O condomínio especial constituído é indivisível, não sendo passível de 
extinção, salvo deliberação favorável tomada por, no mínimo, dois terços dos 
condôminos, no caso de execução de urbanização posterior à constituição do 
condomínio. 
§ 5o As deliberações relativas à administração do condomínio especial serão 
tomadas por maioria de votos dos condôminos presentes, obrigando também 
os demais, discordantes ou ausentes. 
 
A Lei 13.465/2017 modificou a redação do art. 10, que prevê a usucapião coletiva, pela qual se 
institui um condomínio. Essa modalidade passou a ser autorizada sempre que a fração ideal de cada 
morador for inferior a 250 m2 por ocupante. A redação anterior somente autorizava essa forma de 
 
http://www.iceni.com/infix.htm
 
 
CS – DIREITO URBANÍSTICO 2023.1 12 
 
usucapião quando não fosse viável identificar a área ocupada por cada morador, o que praticamente 
inviabilizava o instituto. 
OBS: Comentários aos §§ 4º e 5º do art. 1.228 do CC (“desapropriação judicial” ou forma especial 
de usucapião?!) 
Art. 1.228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito 
de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha 
§ 2o São defesos os atos que não trazem ao proprietário qualquer comodidade, ou 
utilidade, e sejam animados pela intenção de prejudicar outrem. 
§ 3o O proprietário pode ser privado da coisa, nos casos de desapropriação, por 
necessidade ou utilidade pública ou interesse social, bem como no de requisição, 
em caso de perigo público iminente. 
§ 4o O proprietário também pode ser privado da coisa se o imóvel reivindicado 
consistir em extensa área, na posse ininterrupta e de boa-fé, por mais de cinco 
anos, de considerável número de pessoas, e estas nela houverem realizado, 
em conjunto ou separadamente, obras e serviços considerados pelo juiz de 
interesse social e econômico relevante. 
 
Seria uma desapropriação ou forma especial de usucapião? 
 
Há quem acredite tratar-se de desapropriação, entretanto, Pablo Stolze acredita ser uma forma de 
usucapião especial, devido à presença do elemento posse. 
A norma é cheia de conceitos abertos. É possível que um grande número de pessoas ocupar 
extensa área de boa-fé? Sim, imagine que eles acreditam que ela seja improdutiva. 
§ 5o No caso do parágrafo antecedente, o juiz fixará a justa indenização devida 
ao proprietário; pago o preço, valerá a sentença como título para o registro do 
imóvel em nome dos possuidores. 
 
OBS: Lembre-se que a Lei nº 13.465/2017 retirou o requisito "população de 
baixa renda"! 
Como o tema foi cobrado em concurso? 
DPE/SC (2021) Uma comunidade reside informalmente em núcleo urbano 
localizado em bairro periférico de Florianópolis-SC. A ocupação da área particular 
data de pouco mais de cinco anos, sem oposição dos proprietários. Os ocupantes 
não são proprietários de nenhum outro imóvel urbano ou rural. Diante da situação 
hipotética e considerando o disposto no Estatuto da Cidade, é possível a usucapião 
especial coletiva caso a área total dividida pelo número de possuidores seja inferior 
a 250 m2 por possuidor. 
 
DPE/GO (2021) Conforme regrada no Estatuto da Cidade (Lei n° 10.257/2001), com 
suas alterações posteriores, a usucapião coletiva, modalidade da usucapião 
especial urbana, é aplicadaaos núcleos urbanos informais existentes sem oposição 
há mais de cinco anos cujos possuidores não sejam proprietários de outro imóvel. 
Correta! 
 
➔ QUESTÃO: Expropriada a propriedade, neste caso, quem pagará o proprietário? 
 
 
http://www.iceni.com/infix.htm
 
 
CS – DIREITO URBANÍSTICO 2023.1 13 
 
Eduardo Cambi, Arruda Alvim e o Ministro Teori Zavascki dizem que o pagamento deve ser feito 
pelos próprios posseiros. 
Outra parcela da doutrina (Fabiana Pacheco Araújo) defende que o pagamento, por se tratar de 
desapropriação judicial, deve ser feito pelo Município (caso seja imóvel urbano) ou pela União (se imóvel 
rural). 
No entanto, esse pagamento não tem previsão legal ou constitucional. 
Os Enunciados 84 (I Jornada) e 308 (IV Jornada) tentam responder a essa pergunta. 
84 – Art. 1.228: A defesa fundada no direito de aquisição com base no interesse 
social (art. 1.228, §§ 4º e 5º, do novo Código Civil) deve ser arguida pelos réus da 
ação reivindicatória, eles próprios responsáveis pelo pagamento da indenização. 
 
308 – Art.1.228. A justa indenização devida ao proprietário em caso de 
desapropriação judicial (art. 1.228, § 5°) somente deverá ser suportada pela 
Administração Pública no contexto das políticas públicas de reforma urbana ou 
agrária, em se tratando de possuidores de baixa renda e desde que tenha havido 
intervenção daquela nos termos da lei processual. Não sendo os possuidores de 
baixa renda, aplica-se a orientação do Enunciado 84 da I Jornada de Direito Civil. 
(Utilizar esta orientação em defesa na AGU!) 
 
*Cristiano Chaves: É chamada também de “DESAPROPRIAÇÃO JUDICIAL INDIRETA” ou 
“AQUISIÇÃO COMPULSÓRIA ONEROSA”. 
Seria uma Nova modalidade de desapropriação por interesse social. Não se confunde com 
usucapião coletivo (Estatuto da Cidade), eis que neste não há indenização. Apesar de o código se referir 
à via de defesa em ações reivindicatórias, nada impede que seja usada em reintegratórias. 
Há entendimento ainda, no sentido que tal regra pode ser aplicada a bens públicos dominicais, 
visto não ser usucapião. 
Para Cristiano Chaves, tratando-se de coletividade de baixa renda, a indenização deve ser paga 
pelo Estado. 
“DESAPROPRIAÇÃO JUDICIAL INDIRETA” USUCAPIÃO ESPECIAL URBANO COLETIVO 
Prazo de 05 anos; Prazo de 05 anos; 
Posse de boa-fé; Posse de boa ou má-fé; 
Extensa área, em imóvel urbano ou rural; Imóvel urbano superior a 250 m2; 
Considerável número de pessoas; População de baixa renda em composse; 
Gera indenização (aquisição compulsória) Não gera indenização (modo de aquisição 
originária) 
Alegação em ação autônoma ou em matéria de 
defesa. 
Alegação em ação autônoma ou em matéria de 
defesa. 
Obras e serviços relevantes, assim 
considerados pelo juiz. 
Finalidade de moradia. 
Incide sobre bem público. Não incide sobre bem público. 
 
http://www.iceni.com/infix.htm
 
 
CS – DIREITO URBANÍSTICO 2023.1 14 
 
4.2.3. Procedimento da usucapião (especial/especial coletiva) do Estatuto da Cidade (art. 
11, 12,13 e 14 EC) 
Art. 11. Na pendência da ação de usucapião especial urbana, ficarão sobrestadas 
quaisquer outras ações, petitórias ou possessórias, que venham a ser propostas 
relativamente ao imóvel usucapiendo. 
 
Art. 12. São partes legítimas para a propositura da ação de usucapião especial 
urbana: 
I – o possuidor, isoladamente ou em litisconsórcio originário ou superveniente; 
II – os possuidores, em estado de composse; 
III – como substituto processual, a associação de moradores da comunidade, 
regularmente constituída, com personalidade jurídica, desde que explicitamente 
autorizada pelos representados. 
§ 1o Na ação de usucapião especial urbana é obrigatória a intervenção do 
Ministério Público. 
§ 2o O autor terá os benefícios da justiça e da assistência judiciária gratuita, inclusive 
perante o cartório de registro de imóveis. 
 
Art. 13. A usucapião especial de imóvel urbano poderá ser invocada como matéria 
de defesa, valendo a sentença que a reconhecer como título para registro no 
cartório de registro de imóveis. 
 
Art. 14. Na ação judicial de usucapião especial de imóvel urbano, o rito 
processual a ser observado é o SUMÁRIO. 
 
Quando há a ação de usucapião especial urbana, ficam sobrestadas todas e quaisquer ações, 
petitórias ou possessórias que venham a ser propostas em relação a este imóvel. 
Como o tema foi cobrado em concurso? 
MPE/PR (2019) A associação de moradores da comunidade, mesmo que sem 
personalidade jurídica, é parte legítima para a propositura da ação, desde que 
explicitamente autorizada pelos representados. Errada! 
4.2.4. Usucapião e o Código de Processo Civil 
- Usucapião de bem imóvel 
Era um procedimento especial previsto pelo CPC de 73. 
Não há mais previsão de um procedimento especial de usucapião. 
O CPC/15 pegou as peculiaridades da usucapião e colocou no procedimento comum, ou seja, a 
usucapião passou a ser um procedimento comum com peculiaridades, consequentemente, ela não é 
propriamente um procedimento comum. 
Art. 246. A citação será feita: (...) 
§ 3o Na ação de usucapião de imóvel, os confinantes (vizinhos) serão citados 
pessoalmente (litisconsórcio necessário), exceto quando tiver por objeto unidade 
autônoma de prédio em condomínio, caso em que tal citação é dispensada – isso é 
novidade (havia discussão sobre quais vizinhos deveriam ser citados e o CPC 
esclarece) 
 
http://www.iceni.com/infix.htm
 
 
CS – DIREITO URBANÍSTICO 2023.1 15 
 
 
Art. 259. Serão publicados editais: 
I - na ação de usucapião de imóvel (...). 
 
São 5 características que trazem as especificidades da usucapião, e 3 não foram reproduzidas no 
CPC de 2015: 
a) Citação dos confinantes – mantida pelo CPC/15; 
b) Edital para terceiros interessados – mantida pelo CPC/15; 
c) Juntada de planta do imóvel – foi extinta porque a legislação extravagante já não previa mais 
essa exigência; 
d) Intervenção obrigatória do MP – o CPC/15 deixa claro que a intervenção do MP como fiscal 
da ordem jurídica se dá somente nas hipóteses previstas no art. 179 – presença de incapaz e 
presença de interesse público, ou quando previsto expressamente, tal como ocorre na 
usucapião especial urbana prevista no E. da Cidade; 
e) As Fazendas Públicas deveriam ser intimadas – embora não haja previsão expressa, a 
doutrina tem entendido que essa exigência deve continuar em vigor, a partir de uma 
interpretação por analogia, porque o CPC/15 criou a figura do reconhecimento extrajudicial da 
usucapião perante o Cartório, no qual as Fazendas Públicas têm que ser intimadas. 
- Usucapião de bem móvel 
A ação de usucapião de bem móvel tramita pelo procedimento comum, e não tem nenhuma 
especialidade. 
- Usucapião especial rural e especial urbana 
Usucapião especial rural: Lei 6.969/81 
Usucapião especial urbana: Estatuto da Cidade. 
Ambas remetem ao procedimento sumário – só que o procedimento sumário não existe mais. Art. 
1049, parágrafo único, CPC: aplicação do procedimento comum. 
- Usucapião extrajudicial 
Previsto no art. 1.071 do CPC/15. 
Art. 1.071. O Capítulo III do Título V da Lei no 6.015, de 31 de dezembro de 
1973 (Lei de Registros Públicos), passa a vigorar acrescida do seguinte art. 216-
A: (Vigência) 
“Art. 216-A. Sem prejuízo da via jurisdicional, é admitido o pedido de 
reconhecimento extrajudicial de usucapião, que será processado diretamente 
perante o cartório do registro de imóveis da comarca em que estiver situado o imóvel 
usucapiendo, a requerimento do interessado, representado por advogado, instruído 
com: 
I - ata notarial lavrada pelo tabelião, atestando o tempo de posse do requerente e 
seus antecessores, conforme o caso e suas circunstâncias; 
II - planta e memorial descritivo assinado por profissional legalmente habilitado, com 
prova de anotação de responsabilidade técnica no respectivo conselho de 
 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L6015consolidado.htmhttp://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L6015consolidado.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1045
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L6015consolidado.htm#art216a
http://www.iceni.com/infix.htm
 
 
CS – DIREITO URBANÍSTICO 2023.1 16 
 
fiscalização profissional, e pelos titulares de direitos reais e de outros direitos 
registrados ou averbados na matrícula do imóvel usucapiendo e na matrícula dos 
imóveis confinantes; 
III - certidões negativas dos distribuidores da comarca da situação do imóvel e do 
domicílio do requerente; 
IV - justo título ou quaisquer outros documentos que demonstrem a origem, a 
continuidade, a natureza e o tempo da posse, tais como o pagamento dos impostos 
e das taxas que incidirem sobre o imóvel. 
§ 1o O pedido será autuado pelo registrador, prorrogando-se o prazo da prenotação 
até o acolhimento ou a rejeição do pedido. 
§ 2o Se a planta não contiver a assinatura de qualquer um dos titulares de direitos 
reais e de outros direitos registrados ou averbados na matrícula do imóvel 
usucapiendo e na matrícula dos imóveis confinantes, esse será notificado pelo 
registrador competente, pessoalmente ou pelo correio com aviso de recebimento, 
para manifestar seu consentimento expresso em 15 (quinze) dias, interpretado o 
seu silêncio como discordância. 
§ 3o O oficial de registro de imóveis dará ciência à União, ao Estado, ao Distrito 
Federal e ao Município, pessoalmente, por intermédio do oficial de registro de títulos 
e documentos, ou pelo correio com aviso de recebimento, para que se manifestem, 
em 15 (quinze) dias, sobre o pedido. 
§ 4o O oficial de registro de imóveis promoverá a publicação de edital em jornal de 
grande circulação, onde houver, para a ciência de terceiros eventualmente 
interessados, que poderão se manifestar em 15 (quinze) dias. 
§ 5o Para a elucidação de qualquer ponto de dúvida, poderão ser solicitadas ou 
realizadas diligências pelo oficial de registro de imóveis. 
§ 6o Transcorrido o prazo de que trata o § 4o deste artigo, sem pendência de 
diligências na forma do § 5o deste artigo e achando-se em ordem a documentação, 
com inclusão da concordância expressa dos titulares de direitos reais e de outros 
direitos registrados ou averbados na matrícula do imóvel usucapiendo e na 
matrícula dos imóveis confinantes, o oficial de registro de imóveis registrará a 
aquisição do imóvel com as descrições apresentadas, sendo permitida a abertura 
de matrícula, se for o caso. 
§ 7o Em qualquer caso, é lícito ao interessado suscitar o procedimento de dúvida, 
nos termos desta Lei. 
§ 8o Ao final das diligências, se a documentação não estiver em ordem, o oficial de 
registro de imóveis rejeitará o pedido. 
§ 9o A rejeição do pedido extrajudicial não impede o ajuizamento de ação de 
usucapião. 
§ 10. Em caso de impugnação do pedido de reconhecimento extrajudicial de 
usucapião, apresentada por qualquer um dos titulares de direito reais e de outros 
direitos registrados ou averbados na matrícula do imóvel usucapiendo e na 
matrícula dos imóveis confinantes, por algum dos entes públicos ou por algum 
terceiro interessado, o oficial de registro de imóveis remeterá os autos ao juízo 
competente da comarca da situação do imóvel, cabendo ao requerente emendar a 
petição inicial para adequá-la ao procedimento comum.” 
 
Segundo Daniel Neves, observando uma tendência nacional de desjudicialização do direito, e 
atribuindo às serventias notariais e registrais tarefas que antes dependiam obrigatoriamente da 
intervenção jurisdicional, o art. 1.071 do CPC/15, ao criar o art. 216-A da Lei 6.015/1973 (Lei de Registros 
Públicos), passou a admitir a realização de usucapião extrajudicial. 
Não se trata propriamente de uma novidade do sistema, já que o art. 60 da Lei 11.977/2009 (Lei 
do Programa Minha Casa, Minha Vida), já prevê tal possibilidade, desde que preenchidos os requisitos 
 
http://www.iceni.com/infix.htm
 
 
CS – DIREITO URBANÍSTICO 2023.1 17 
 
legais. O art. 216-A da Lei 6.015/1973, entretanto, é mais amplo, porque sua única exigência é a 
concordância das partes. 
Registre-se que a novidade não cria um dever para a parte que pretenda adquirir um bem por 
usucapião, que mesmo preenchidos os requisitos para o procedimento extrajudicial pode livremente optar 
pela propositura de ação judicial. Sendo a via extrajudicial uma opção da parte, que deverá estar assistida 
de advogado, o procedimento tramitará obrigatoriamente perante a serventia imobiliária da situação do 
imóvel. 
Ainda sobre o tema, destacamos a ementa do julgado em que o STJ entendeu que o art. 12, §2º, 
EC estabelece uma presunção relativa de hipossuficiência em relação ao autor da ação de usucapião 
especial urbana: 
O Estatuto da Cidade, ao tratar sobre a ação de usucapião especial urbana, prevê 
que "o autor terá os benefícios da justiça e da assistência judiciária gratuita, inclusive 
perante o cartório de registro de imóveis." 
Isso significa que o autor da ação de usucapião especial urbana gozará sempre da 
gratuidade da justiça? Há uma presunção absoluta de que este autor não tem 
recursos suficientes para pagar as custas? NÃO. 
O art. 12, § 2º da Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) estabelece uma 
presunção relativa de que o autor da ação de usucapião especial urbana é 
hipossuficiente. Isso significa que essa presunção pode ser ilidida (refutada) a partir 
da comprovação inequívoca de que o autor não é considerado "necessitado". 
STJ. 3ª Turma. REsp 1517822-SP, Rel. Min. Ricardo Villas Bôas Cueva, julgado em 
21/2/2017 (Info 599). 
4.2.5. Concessão de uso especial para fins de moradia 
A polêmica Lei n. 13.465, resultante da conversão da Medida Provisória n. 759/2016, surgiu com 
o objetivo de rever a política de regularização fundiária rural e urbana no Brasil. Sob esse escopo, além 
de alterar boa parte da legislação urbanística, ela sistematizou os institutos jurídicos empregados para 
fins de reurbanização, tornando mais claras as soluções para os problemas constantes de ocupação para 
fins de moradia.1 
Em consonância com o art. 15 da Lei n. 13.465, os institutos de reurbanização abrangem: I – a 
legitimação fundiária e a legitimação de posse; II – a usucapião; III – a desapropriação em favor dos 
possuidores; IV – a arrecadação de bem vago; V – o consórcio imobiliário; VI – a desapropriação por 
interesse social; VII – o direito de preempção; VIII – a transferência do direito de construir; IX – a 
requisição, em caso de perigo público iminente; X – a intervenção do poder público em parcelamento 
clandestino ou irregular; XI – a alienação de imóvel pela administração pública diretamente para seu 
detentor; XII – a concessão de uso especial para fins de moradia; XIII – a concessão de direito real de 
uso; XIV – a doação; e XV – a compra e venda (g.n.). 
Mas o que afinal mudou? De que modo o regime da CUEM foi atingido? Quais foram os 
dispositivos da MP n. 2.220 afetados? Em que medida essas modificações restringem ou ampliam o 
 
1 Trecho extraído do artigo publicado por Thiago Marrara. Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia (CUEM): O que 
Mudou em Seu Regime Jurídico Desde a Constituição de 1988 até a Lei n.13465 de 2017? No site Gen Jurídico. 
http://genjuridico.com.br/2019/04/03/concessao-de-uso-especial-para-fins-de-moradia-cuem-o-que-mudou-em-seu-regime-
juridico-desde-a-constituicao-de-1988-ate-a-lei-n-13465-de-2017/ 
 
http://genjuridico.com.br/2019/04/03/concessao-de-uso-especial-para-fins-de-moradia-cuem-o-que-mudou-em-seu-regime-juridico-desde-a-constituicao-de-1988-ate-a-lei-n-13465-de-2017/
http://genjuridico.com.br/2019/04/03/concessao-de-uso-especial-para-fins-de-moradia-cuem-o-que-mudou-em-seu-regime-juridico-desde-a-constituicao-de-1988-ate-a-lei-n-13465-de-2017/
http://www.iceni.com/infix.htm
 
 
CS – DIREITO URBANÍSTICO 2023.1 18 
 
emprego da concessão? De pronto, é possível afirmar que muitopouco aconteceu. A lei de 2017 ficou 
bem atrás da Lei n. 11.481/2007 em termos de avanços. 
Na verdade, em 2017, o legislador acabou por alterar somente três artigos da Medida Provisória 
n. 2.220: o art. 1º, caput, que trata do direito individual à concessão de uso especial para fins de moradia; 
o art. 2º, caput, referente à concessão na modalidade coletiva e o art. 9º, que, porém, não se refere à 
concessão para fins de moradia, senão à autorização de uso de bem público para fins comerciais. 
O art. 1º da MP n. 2.220 foi alterado basicamente em dois aspectos, a saber: 
a) Prazo de aquisição do direito – antes de 2017, a CUEM havia ficado restrita aos ocupantes 
que tivessem comprovado a posse quinquenal sobre o imóvel público urbano até 30 de junho 
de 2001. Agora, o prazo foi bastante alargado e passou para dia 22 de dezembro de 2016. 
Com isso, foram beneficiados ocupantes que não tinham logrado atingir os cinco anos de 
posse até 2001, bem como aqueles que iniciaram as ocupações após a MP n. 2.220 e 
conseguiram os requisitos até o final de 2016. Note-se, porém, que o legislador insiste em fixar 
uma data aparentemente nacional e que, a meu ver, é completamente inconstitucional diante 
da competência do Congresso para apenas prever normas gerais de direito urbanístico, não 
para decidir como os Estados e Municípios farão sua gestão patrimonial. 
b) Característica do imóvel: antes de 2017, a legislação se referia à ocupação de imóvel público 
situado em área urbana. A partir de então, fala-se da ocupação para moradia de área com 
características e finalidade urbanas. Com isso, o legislador aparentemente buscou deixar de 
lado a questão mais rígida do perímetro urbano, de modo a permitir a CUEM em áreas que 
não estejam dentro dele, mas demonstram características urbanas, sobretudo em termos de 
serviços e de infraestruturas. Para se chegar à conclusão se há ou não característica e 
finalidade urbana, podem ser empregados, por exemplo, os critérios do art. 32, § 1º e 2º[10] 
do Código Tributário Nacional.[11] 
Já o artigo 2º da MP n. 2.220/2001, que cuida da CUEM coletiva, sofreu três mudanças: as duas 
já apontadas em relação ao art. 1º (prazo limite até 22 de dezembro de 2016 e imóvel ocupado com 
características e finalidade urbanas), e outra referente às características da ocupação. Como se observou 
anteriormente, na redação originária da MP, a concessão na modalidade coletiva dependia da 
comprovação de requisitos adicionais não previstos para a concessão individual, a saber: a indivisibilidade 
da posse, bem como a vulnerabilidade dos possuidores. A indivisibilidade, na redação originária do art. 
2º, caput, constava da seguinte oração: “onde não for possível identificar os terrenos ocupados por 
possuidor”. 
Na nova redação do art. 2º, o requisito da vulnerabilidade dos ocupantes foi mantido. Todavia, a 
oração transcrita a respeito da indivisibilidade foi suprimida e substituída pela seguinte: “cuja área total 
dividida pelo número de possuidores seja inferior a duzentos e cinquenta metros quadrados por 
possuidor”. Dessa modificação ao menos duas conclusões podem ser extraídas. 
• Em primeiro lugar, o legislador parece ter desejado mitigar a importância da indivisibilidade, 
já que não mais fala da impossibilidade de identificação dos terrenos ocupados por 
possuidor. Assim, esse requisito não se mostra mais essencial para a concessão na 
modalidade coletiva. Ainda que a área seja divisível e as ocupações por família ou indivíduo 
estejam bem separadas e identificadas, poderá ser empregada a concessão coletiva, além 
da individual. A opção coletiva, apesar da eventual divisibilidade da área ocupada pelo 
grupo de baixa renda, pode ser recomendável, por exemplo, para garantir a gestão do 
espaço urbano nas mãos de um ente representativo do grupo, tornando mais forte os 
 
http://www.iceni.com/infix.htm
 
 
CS – DIREITO URBANÍSTICO 2023.1 19 
 
interesses coletivos que os individuais no processo de reurbanização. Se houver 
divisibilidade, portanto, tanto a modalidade coletiva quanto a individual poderão ser 
utilizadas pelo proprietário concedente. 
• De outro lado, porém, o novo texto aparentemente criou um requisito não previsto na 
redação de 2001: a necessidade de que a porção, divisível ou não, de cada ocupante não 
supere 250 metros quadrados. Essa regra serve para igualar o direito de concessão dos 
ocupantes coletivos com o direito do ocupante na concessão individual. Trata-se de uma 
padronização das modalidades que objetiva evitar tratamento discriminatório. No entanto, 
a regra pode causar inúmeros inconvenientes práticos, seja por inviabilizar a regularização 
de inúmeras áreas por pequenas superações da metragem per capita, seja por problemas 
no cálculo. 
Apesar para ilustrar: a área total do imóvel dividida pelo número de possuidores incluirá 
estritamente a área ocupada ou a área do imóvel como um todo? Tome-se o exemplo de um edifício de 
10 andares com 200 m2 cada, mas em que os dois primeiros andares sofram a ocupação por quatro 
pessoas e todos os outros andarem permaneçam desocupados. Caso se considere para o cálculo a área 
dos andares efetivamente ocupados (400 m2), haverá direito subjetivo à concessão coletiva. Caso se 
utilize a área total do imóvel (2000 m2) – interpretação que se afigura, a meu ver, incorreta –, não surgirá 
o direito. Esse simples problema ilustra, portanto, que o legislador, de uma parte, buscou ampliar a 
possibilidade de aquisição do direito à concessão de uso especial, mas, de outro, criou algumas 
dificuldades adicionais para seu emprego na prática. Ainda que a limitação a 250 metros quadrados se 
imponha pela regra da isonomia, ela não deve ser empregada para burocratizar e inviabilizar a 
regularização pela via da CUEM. 
De todo modo, atualmente o que vigora sobre o instituto pode ser verificado na MP 2220, 
posteriormente alterada pela lei n. 13.465/2017: 
Art. 1º Aquele que, até 22 de dezembro de 2016, possuiu como seu, por cinco anos, 
ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de 
imóvel público situado em área com características e finalidade urbanas, e que o 
utilize para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial 
para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja 
proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural. 
(Redação dada pela lei nº 13.465, de 2017) 
 § 1º A concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de forma 
gratuita ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. 
§ 2º O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao mesmo 
concessionário mais de uma vez. 
 § 3º Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legítimo continua, de pleno direito, na 
posse de seu antecessor, desde que já resida no imóvel por ocasião da abertura da 
sucessão. 
 
Art. 2 o Nos imóveis de que trata o art. 1 o , com mais de duzentos e cinquenta 
metros quadrados, ocupados até 22 de dezembro de 2016, por população de baixa 
renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, cuja 
área total dividida pelo número de possuidores seja inferior a duzentos e cinquenta 
metros quadrados por possuidor, a concessão de uso especial para fins de moradia 
será conferida de forma coletiva, desde que os possuidores não sejam proprietários 
ou concessionários, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural. 
 
 
http://www.iceni.com/infix.htm
 
 
CS – DIREITO URBANÍSTICO 2023.1 20 
 
Como o tema foi cobrado em concurso? 
MPE/SP (2022) É correto afirmar, no que tange aos instrumentos jurídicos da 
política urbana, que o imóvel público situado em área com características e 
finalidade urbanas, com mais de duzentos e cinquenta metros quadrados, ocupados 
até 22 de dezembro de 2016, por população de baixa renda para sua moradia, por 
cinco anos, ininterruptamentee sem oposição, cuja área total dividida pelo número 
de possuidores seja inferior a duzentos e cinquenta metros quadrados por 
possuidor, terá conferida concessão de uso especial para fins de moradia, de forma 
coletiva, desde que os possuidores não sejam proprietários ou concessionários, a 
qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural, conforme a Lei no 13.465/17, que 
alterou a Medida Provisória no 2.220/2001. Correta! 
 
DPE/RR (2021) Aquele que, até 22 de dezembro de 2016, possuiu como seu, por 
cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros 
quadrados de imóvel público situado em área com características e finalidade 
urbanas, e que o utilize para sua moradia ou de sua família, tem o direito real de 
uso para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja 
proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural. 
Errada! 
 
4.3. INSTRUMENTOS DE INTERVENÇÃO URBANÍSTICA 
1) Direito de superfície (DS - art. 21 a 24 do EC, 1369 e ss do CC); 
2) Direito de sobrelevação (direito de laje) 
3) Direito de preempção (DP - preferência ou prelação – art. 25 a 27 do EC); 
4) Outorga onerosa do direito de construir (OODC - “solo criado” – art. 28 a 31 EC); 
5) Transferência do direito de construir (TDC - art. 35 EC); 
6) Operação urbana consorciada (OUC - art. 32, 33 e 34 EC); 
7) Estudo de impacto de vizinhança (EIV – art. 36 EC). 
Vejamos: 
4.3.1. Direito de superfície (DS - art. 21 a 24 do EC, 1369 e ss do CC) 
Art. 21. O proprietário urbano poderá conceder a outrem o direito de superfície do 
seu terreno, por tempo determinado ou indeterminado, mediante escritura pública 
registrada no cartório de registro de imóveis. (Perceber que difere do CC, no qual 
só pode ser por tempo DETERMINADO...). 
§ 1o O direito de superfície abrange o direito de utilizar o solo, o subsolo ou o espaço 
aéreo relativo ao terreno, na forma estabelecida no contrato respectivo, atendida a 
legislação urbanística. (Perceber que difere do CC, no qual não pode ser utilizado o 
subsolo...) 
 
CC Art. 1.369. O proprietário pode conceder a outrem o direito de construir ou de 
plantar em seu terreno, por tempo determinado, mediante escritura pública 
devidamente registrada no Cartório de Registro de Imóveis. 
 
http://www.iceni.com/infix.htm
 
 
CS – DIREITO URBANÍSTICO 2023.1 21 
 
Parágrafo único. O direito de superfície não autoriza obra no subsolo, salvo se for 
inerente ao objeto da concessão. 
 
Conforme o Enunciado 93 da Jornada, os dois diplomas são compatíveis. 
 
JDC Enunciado 93 Art. 1.369: As normas previstas no Código Civil sobre direito de 
superfície não revogam as relativas a direito de superfície constantes do Estatuto 
da Cidade (Lei n. 10.257/2001) por ser instrumento de política de desenvolvimento 
urbano. 
 
Código Civil: Estabelece as normas gerais do instituto. 
Estatuto da Cidade: Regula especificamente o direito de superfície em zona urbana. 
O direito de superfície de zona rural é totalmente disciplinado pelo CC/2002. 
CÓDIGO CIVIL ESTATUTO DA CIDADE 
Regramento geral e Imóveis rurais Imóveis urbanos. 
O prazo é sempre por tempo DETERMINADO. 
Pode ser por tempo DETERMINADO ou 
INDETERMINADO. 
Obs: se for por indeterminado, a mora é ex persona. 
CC NÃO ABRANGE subsolo e espaço aéreo. 
ABRANGE também o subsolo e o espaço aéreo, ou 
seja, admite o direito de sobrelevação (“laje”). Mais 
amplo. 
 
Continuando: 
§ 2o A concessão do direito de superfície poderá ser GRATUITA ou ONEROSA. 
 
Lembrar que no CC, cada prestação periódica recebe o nome de CÂNON ou SOLARIUM. 
 
§ 3o O superficiário responderá integralmente pelos encargos e tributos que 
incidirem sobre a propriedade superficiária, arcando, ainda, proporcionalmente à 
sua parcela de ocupação efetiva, com os encargos e tributos sobre a área objeto da 
concessão do direito de superfície, salvo disposição em contrário do contrato 
respectivo. 
§ 4o O direito de superfície pode ser transferido a terceiros, obedecidos os termos 
do contrato respectivo. 
§ 5o Por morte do superficiário, os seus direitos transmitem-se a seus herdeiros. 
 
Art. 22. Em caso de alienação do terreno, ou do direito de superfície, o superficiário 
e o proprietário, respectivamente, terão direito de preferência, em igualdade de 
condições à oferta de terceiros. 
 
Art. 23. Extingue-se o direito de superfície: 
I – pelo advento do termo; 
II – pelo descumprimento das obrigações contratuais assumidas pelo superficiário. 
 
Art. 24. Extinto o direito de superfície, o proprietário recuperará o pleno 
domínio do terreno, bem como das acessões e benfeitorias introduzidas no 
imóvel, independentemente de indenização, se as partes não houverem 
estipulado o contrário no respectivo contrato. 
§ 1o Antes do termo final do contrato, extinguir-se-á o direito de superfície se o 
superficiário der ao terreno destinação diversa daquela para a qual for concedida. 
 
http://www.iceni.com/infix.htm
 
 
CS – DIREITO URBANÍSTICO 2023.1 22 
 
§ 2o A extinção do direito de superfície será averbada no cartório de registro de 
imóveis. 
 
Qual a natureza jurídica do direito de superfície? Direito real. 
As construções e plantações constituem inegável valor econômico em si mesmas. Por conta disso, 
pensou o ordenamento em criar um direito real na coisa alheia que valorizasse a construção e a plantação 
no solo, de modo a concretizar a função social da propriedade. 
Assim, pode-se conceituar como o direito concedido a um terceiro de usar a superfície da 
propriedade de outrem, para fins de construção e plantação (ou seja, funcionalização do solo). 
O direito real de superfície é aquele através do qual um terceiro cumpre a função social da 
propriedade de outrem, através da funcionalização do solo. 
É um meio de o titular do solo evitar uma série de sanções que poderiam lhe ser aplicadas dado 
o não cumprimento da função social de sua propriedade: edificação compulsória, desapropriação, IPTU 
progressivo etc. 
O direito de superfície é a utilização do solo, do subsolo ou do espaço aéreo. O CC restringe mais 
o direito de superfície, falando apenas do solo. Ceder o espaço para o indivíduo edificar no imóvel do 
proprietário. Isso pode acontecer por tempo determinado ou determinável, registrado em escritura pública 
lavrada em cartório. 
O direito de superfície pode ser gratuito ou oneroso, o que será pactuado no contrato. 
O superficiário é responsável por todos os encargos que incidem sobre a propriedade superficiária, 
arcando ainda proporcionalmente à sua efetiva ocupação com a área objeto do direito de superfície (ex: 
onde o superficiário está utilizando, ele arcará com os encargos, salvo disposição contratual em contrário). 
É possível a transferência de direito de superfície? Sim, desde que o contrato permita. 
E se morrer o superficiário? Neste caso, os direitos do superficiário se transferem aos herdeiros. 
O direito de superfície divide o direito de propriedade. 
E no caso de venda do direito de superfície? O proprietário tem preferência. 
E no caso de venda do imóvel? O superficiário tem direito de preferência em igualdade de 
condições com outros. 
 
Se eu sou o proprietário do terreno, quero vender e quem adquire é o superficiário, elimina-se o 
instituto. 
Formas de extinção do direito de superfície: 
1-Advento do termo; 
2-Descumprimento das obrigações contratuais assumidas pelo superficiário. 
Com a extinção do direito de superfície, o proprietário pega o pleno domínio do terreno 
(propriedade alodial). Mesmo com benfeitoria e acessões, tudo vem para o proprietário 
independentemente de indenização, salvo se houver disposição contratual em sentido contrário. 
 
http://www.iceni.com/infix.htm
 
 
CS – DIREITO URBANÍSTICO 2023.1 23 
 
A extinção do direito de superfície deve ser averbada a margem da matrícula do imóvel, já que é 
um direito real. 
4.3.2. Direitode Laje 
O direito real de laje consiste na possibilidade de coexistência de unidades imobiliárias autônomas 
de titularidades distintas situadas em uma mesma área, de maneira a permitir que o proprietário ceda a 
superfície de sua construção a fim de que terceiro edifique unidade distinta daquela originalmente 
construída sobre o solo (novo art. 1.510-A do Código Civil). 
Em outras palavras, o Código Civil passa a permitir algo que já existia na prática: alguém tem um 
imóvel (uma casa, p. ex.) e cede a outra pessoa a parte de cima deste imóvel (a "laje") para que lá ela 
construa outra edificação autônoma em relação à construção existente na parte de baixo. 
Veja a íntegra do novo artigo inserido no Código Civil: 
Art. 1.510-A. O direito real de laje consiste na possibilidade de coexistência de 
unidades imobiliárias autônomas de titularidades distintas situadas em uma mesma 
área, de maneira a permitir que o proprietário ceda a superfície de sua construção 
a fim de que terceiro edifique unidade distinta daquela originalmente construída 
sobre o solo. 
§ 1º O direito real de laje somente se aplica quando se constatar a impossibilidade 
de individualização de lotes, a sobreposição ou a solidariedade de edificações ou 
terrenos. 
§ 2º O direito real de laje contempla o espaço aéreo ou o subsolo de terrenos 
públicos ou privados, tomados em projeção vertical, como unidade imobiliária 
autônoma, não contemplando as demais áreas edificadas ou não pertencentes ao 
proprietário do imóvel original. 
§ 3º Consideram-se unidades imobiliárias autônomas aquelas que possuam 
isolamento funcional e acesso independente, qualquer que seja o seu uso, devendo 
ser aberta matrícula própria para cada uma das referidas unidades. 
§ 4º O titular do direito real de laje responderá pelos encargos e tributos que 
incidirem sobre a sua unidade. 
§ 5º As unidades autônomas constituídas em matrícula própria poderão ser 
alienadas e gravadas livremente por seus titulares, não podendo o adquirente 
instituir sobrelevações sucessivas, observadas as posturas previstas em legislação 
local. 
§ 6º A instituição do direito real de laje não implica atribuição de fração ideal de 
terreno ao beneficiário ou participação proporcional em áreas já edificadas. 
§ 7º O disposto neste artigo não se aplica às edificações ou aos conjuntos de 
edificações, de um ou mais pavimentos, construídos sob a forma de unidades 
isoladas entre si, destinadas a fins residenciais ou não, nos termos deste Código 
Civil e da legislação específica de condomínios. 
§ 8º Os Municípios e o Distrito Federal poderão dispor sobre posturas edilícias e 
urbanísticas associadas ao direito real de laje. 
 
➔ QUESTÃO: Em que consiste este novo direito real?2 
 
2 https://www.dizerodireito.com.br/2016/12/resumo-dos-principais-pontos-da-mp.html 
 
http://www.iceni.com/infix.htm
 
 
CS – DIREITO URBANÍSTICO 2023.1 24 
 
O direito real de laje consiste na possibilidade de coexistência de unidades imobiliárias autônomas 
de titularidades distintas situadas em uma mesma área, de maneira a permitir que o proprietário ceda a 
superfície de sua construção a fim de que terceiro edifique unidade distinta daquela originalmente 
construída sobre o solo (novo art. 1.510-A do Código Civil). 
Em que pese discussão doutrinária anterior quanto à possibilidade de instituir tal direito, 
atualmente, em função da aprovação da lei n. 13.465, lei que converteu em lei a MP 759, dispondo, dentre 
outras coisas sobre regularização fundiária rural e urbana, temos como legalmente possível tal direito. 
Em outras palavras, o Código Civil passa a permitir algo que já existia na prática: alguém tem um 
imóvel (uma casa, p. ex.) e cede a outra pessoa a parte de cima deste imóvel (a "laje") para que lá ela 
construa outra edificação autônoma em relação à construção existente na parte de baixo. 
Distinção entre direito de sobrelevação e direito de superfície por cisão: 
 O direito de superfície por cisão está presente quando o proprietário aliena por superfície 
construção já existente no terreno. O superficiário poderá introduzir benfeitorias na construção já existente 
(superfície por cisão qualificada) ou não introduzir tais benfeitorias (superfície por cisão ordinária). 
Embora essa situação tenha alguma semelhança com a sobrelevação, com esta não se confunde, 
pois, na superfície por cisão, as benfeitorias estarão sendo feitas na construção que o superficiário terá 
direito de manter (ou seja, terá direito de fruição e disposição), o que não ocorre na sobrelevação. Na 
realidade, em se tratando de sobrelevação, a construção já existente não será alvo de melhoramento ou 
de destaque para exercício em benefício próprio do superficiário, servindo apenas de base para nova 
construção, que será independente da primeira. 
Impacto social e econômico do instituto: 
O instituto permite incrementar a função social da posse em várias favelas e aglomerados 
populares pela via de sua regularização através do registro imobiliário. Em razão do pluralismo jurídico 
que surge nas favelas, criou-se uma prática social plenamente aceita e regrada por essas comunidades, 
denominada direito de laje. Para essas comunidades, o direito de laje refere-se ao poder de disposição 
que o proprietário da construção exerce sobre o espaço aéreo imediatamente superior à sua construção 
e que, pela cultura popular desenvolvida nas favelas, lhe pertence por direito. 
A laje, para o costume social praticado na favela, tem um importante papel nas atividades sociais 
e de lazer dos seus moradores. Uma vez que, normalmente, nas construções não existem áreas do solo 
destinadas ao lazer dos moradores, pois cada espaço do solo é aproveitado, a laje acaba 
desempenhando o papel de extensão da construção, no que se refere às áreas de lazer, e se torna palco 
das reuniões sociais com as famílias e com os amigos nos finais de semana, do cultivo de plantas e dos 
mais diversos interesses dos moradores, sendo facultado a estes que vendam o direito sobre a laje, para 
que outra pessoa nela edifique sua moradia. 
Da relação proprietária da construção com a sua superfície no sentido horizontal, decorre a 
apropriação do direito de laje resultante das relações com a família, pois, com o surgimento de um novo 
grupo familiar, o pai ou a mãe cede o direito de laje, para que o filho, ou filha, edifique nela sua moradia. 
Analisando a questão das construções que possuem os moradores das favelas, em relação ao direito 
oficial, verifica-se que o seu direito sobre elas é um direito informal de superfície, pois o solo, na maioria 
das situações, pertence ao poder público ou a outro particular que, muitas vezes, desconhecem. O que 
realmente importa é a construção; portanto, o direito que eles têm resume-se à construção. Assim 
compreendido, o direito de laje seria o direito sobre um outro direito (oficial ou não), sobre a superfície do 
 
http://www.iceni.com/infix.htm
 
 
CS – DIREITO URBANÍSTICO 2023.1 25 
 
solo que pode ser vendido, permutado, doado, enfim, objeto de todos os atos de disposição (Frederico 
Henrique Viegas Lima). 
Como o tema foi cobrado em concurso? 
DPE/RR (2022) O direito real de laje contempla o espaço aéreo ou o subsolo de 
terrenos públicos ou privados, tomados em projeção vertical, como unidade 
imobiliária autônoma, não contemplando as demais áreas edificadas ou não 
pertencentes ao proprietário da construção-base. Correta! 
 
DPE/AP (2022) Um grupo de moradores de baixa renda residente há mais de 10 
anos em faixa de domínio de via férrea busca a Defensoria Pública informando ter 
recebido notificação para desocupação da área em 90 dias, sob pena de ação 
judicial. O defensor público responsável pela defesa desse grupo de moradores, 
com base na legislação urbanística, poderá requerer a constituição de direito real 
de laje ou de superfície da unidade urbanística, observado o plano diretor, o prévio