6 - Controle e responsabilização da administração - controle administrativo, judicial e legislativo

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Controle da Administração Pública
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CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Temas que serão analisados:
• Conceito, abrangência e espécies;
• Controle exercido pela administração pública;
• Controle judicial;
• Controle legislativo.
Conceito
É o conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos por meio dos quais se exerce 
o poder de fiscalização e de revisão da atividade administrativa em qualquer das esfe-
ras de Poder.
Vale lembrar que o Brasil é pautado como um Estado Democrático de Direito, logo, a sua 
estrutura estatal também é responsável por cumprir normas jurídicas. Assim, se o Estado de 
Direito impõe regras, essas imposições também são válidas para a Administração Pública.
Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema 
de controle interno (art. 74 da CF/1988).
Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma 
da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
Características
É decorrente da aplicação dos princípios da administração, sobretudo do princípio 
republicano, que assegura o dever de prestação de contas dos agentes públicos que com-
põem o Estado.
Em um Estado Democrático de Direito, o próprio Estado deve respeitar as regras jurídi-
cas vigentes.
O controle da Administração Pública é gênero, que pode acontecer por diversas vias, que 
são os controles administrativo, legislativo e judicial.
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A tabela abaixo resume esses tipos de controle: 
Vale lembrar que o controle legislativo se dá na função típica do Poder Legislativo. Além 
disso, o controle judicial se dá na função típica do Poder Judiciário.
O controle interno é feito no âmbito do controle administrativo. Já no caso dos controles 
legislativo e judicial, o controle é externo.
Assim, o controle administrativo se dá tanto na esfera da legalidade quanto do mérito, 
abrangendo qualquer tipo de análise. Já o controle legislativo, embora também possa ser de 
legalidade ou mérito, está limitado às hipóteses previstas na Constituição Federal de 1988. 
O controle judicial é o mais restrito de todos, pois envolve apenas a legalidade.
O fundamento do controle administrativo é a relação de subordinação (autotutela) ou 
vinculação (tutela). O controle legislativo é chamado de controle político (checks and balan-
ces). Já o controle judicial é pautado na inafastabilidade do Poder Judiciário (checks and 
balances).
A iniciativa dos controles administrativo e legislativo pode se dar de ofício ou por provo-
cação. Já o controle judicial se dá somente por provocação (“inércia”).
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O momento dos controles administrativo e legislativo pode ser Prévio, concomitante e 
superveniente. Já o controle judicial, em regra, pode ser concomitante e superveniente, ou 
seja, não há um controle prévio. 
CONTROLE ADMINISTRATIVO
É subdividido em:
• Fiscalização hierárquica;
• Supervisão ministerial; e
• Recursos administrativos.
Fiscalização hierárquica:
• Visa ordenar, coordenar, orientar e corrigir atividades de seus órgãos e agentes;
• Decorre do poder hierárquico;
• É permanente (contínua) e automática (não depende de ordem ou solicitação).
Supervisão ministerial:
• Poder de controle finalístico sobre as entidades da Administração indireta. Relação de 
vinculação;
• Natureza política, pois supervisiona se a entidade está cumprindo o papel que foi des-
tinado em lei.
Obs.: a supervisão ministerial também é conhecida como “tutela” ou apenas “supervisão”. 
Vale lembrar que nela não cabe a revogação, mas apenas a anulação de atos.
Recursos administrativos:
• EXERCICIOS DE FIXACAO do contraditório, ampla defesa e do direito de petição;
• Em regra, apenas efeito devolutivo (efeito suspensivo é exceção);
• Vide Súmula Vinculante n. 21.
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Súmula Vinculante Nº 21. É inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento prévios de dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso administrativo.
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Os recursos administrativos se subdividem em:
• Reconsideração: Dirigido à mesma autoridade (Admite-se reformatio in pejus);
• Recurso Hierárquico: Dirigido à autoridade superior e admite a reformatio in pejus. 
Além disso, se subdivide em:
– Próprio: mesma linha hierárquica; e
– Impróprio: estranho à linha hierárquica;
• Revisão Administrativa: Reabertura do processo em razão de fatos novos. Não 
admite reformatio in pejus.
• Reclamação: Meio de defesa/impugnação relacionado a interesse de caráter pessoal;
• Representação: Meio de defesa/impugnação relacionado a interesse coletivo/difuso. 
Obs.: dentre as figuras acima, as mais cobradas em provas de concursos públicos são a 
reconsideração e o recurso hierárquico. A revisão administrativa é pouco cobrada. Já 
a reclamação e a representação quase não possuem incidência em provas.
DA COISA JULGADA “ADMINISTRATIVA”
É o nome dado às decisões administrativas das quais não caibam mais recursos admi-
nistrativos.
Todavia, é importante lembrar que o Brasil adota o sistema inglês, em que as decisões 
administrativas ainda podem ser revistas pelo Judiciário.
Conceito de coisa julgada administrativa:
É a decisão final da Administração Pública, gerando a imutabilidade na esfera admi-
nistrativa.
Características:
Não impede a busca da via Judicial – princípio da inafastabilidade do Poder Judiciário.
Exceções:
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Esgotamento da via administrativa:
• Justiça Desportiva (CF/1988 – art. 217, § 1º O Poder Judiciário só admitirá ações 
relativas à disciplina e às competições desportivas após esgotarem-se as instâncias 
da justiça desportiva, regulada em lei. § 2º A justiça desportiva terá o prazo máximo de 
sessenta dias, contados da instauração do processo, para proferir decisão final.)
• Reclamação Judicial por descumprimento de súmula vinculante (Lei n. 11.417/2006 
– Art. 7º, § 1º Contra omissão ou ato da administração pública, o uso da reclamação só 
será admitido após esgotamento das vias administrativas).
Provocação da via administrativa (não precisa esgotar):
• Habeas data (Lei n. 9.507/1997 – da recusa ao acesso às informações ou em fazer-se 
a retificação, ou ainda do decurso do prazo legal dias sem decisão);
• Mandado de Segurança (Lei n. 12.016/2009 – Art. 5º “Não se concederá mandado de 
segurança quando se tratar: I - de ato do qual caiba recurso administrativo com efeito 
suspensivo...);
• Benefícios previdenciários: segundo o STF, os benefícios só podem ser pleiteados 
após requerimento no INSS, salvo alguns casos.
CONTROLE LEGISLATIVO
O controle externo da Administração Pública é exercido pelo Poder Legislativo de cada 
esfera, com auxílio do Tribunal de Contas. 
CF/1988, Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
(...)
X – fiscalizar e controlar,diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, 
incluídos os da administração indireta; (...)
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das 
entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, 
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, median-
te controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribu-
nal de Contas da União, ao qual compete: (...)
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Controle da Administração Pública
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Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante con-
trole externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Con-
tas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, 
onde houver.
(...)
§ 4º É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.
Obs.: vale lembrar que, em regra, não há um Tribunal de Contas Municipal. As exceções 
são os municípios do Rio de Janeiro e de São Paulo. Todavia, é preciso ter cuidado, 
pois existem os Tribunais de Contas dos Municípios, que é um órgão estadual.
Pontos importantes:
1. Tribunal de Contas DOS MUNICÍPIOS é órgão ESTADUAL (atualmente, só TCM-BA, 
TCM-GO e TCM-PA). Auxiliam TODAS as Câmaras de Vereadores/Municipais no controle 
externo sobre o respectivo município daquele estado. A CF não proíbe a criação.
2. Tribunal de Contas DO MUNICÍPIO é órgão MUNICIPAL (atualmente, só no município 
do RJ e de SP). Vedada a criação de novos.
Congresso Nacional - Art. 
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Câmara - Art. 51 Senado - Art. 52 TCU - Art. 71
V – SUSTAR os atos nor-
mativos do Poder Exe-
cutivo que exorbitem do 
poder regulamentar ou 
dos limites de delegação 
legislativa;
------- -------
X – SUSTAR, se não 
atendido, a execução do 
ato impugnado, comu-
nicando a decisão à 
Câmara dos Deputados 
e ao Senado Federal
*Art. 71, § 1º No caso de 
contrato, o ato de susta-
ção será adotado direta-
mente pelo Congresso 
Nacional, que solicitará, 
de imediato, ao Poder 
Executivo as medidas 
cabíveis.
------- -------
§ 2º Se o Congresso 
Nacional ou o Poder 
Executivo, no prazo de 
noventa dias, não efeti-
var as medidas previstas 
no parágrafo anterior, o 
Tribunal decidirá a res-
peito.
------- Poder de Convocação de autoridades.
Poder de Convocação de 
autoridades. -------
------- Eleger membros do Con-selho da República.
Eleger membros do Con-
selho da República. -------
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XIII – escolher 2/3 dos 
membros do Tribunal de 
Contas da União*
Cuidado: de acordo com 
a CF/1988, a escolha se 
dá com 1/3 pela Câmara 
e 1/3 pelo Senado. 
-------
III, “b” – aprovar a esco-
lha de Ministros do TCU 
indicados pelo PR.
-------
------- ------- III – aprovar a escolha de autoridades. -------
IX – Julgar, anualmente, 
as contas do PR.
I – Tomada de Contas;
II – Admissibilidade (2/3).
I – Julgar os crimes de 
responsabilidade do PR.
I – apreciar as contas do 
PR;
II – julgar as contas dos 
administradores.
Esquema:
CF/1988, Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio 
do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
(...)
III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer tí-
tulo, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder 
Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das con-
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cessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não 
alterem o fundamento legal do ato concessório;
Obs.: vale lembrar que a aposentadoria é considerada um ato complexo.
Súmula Vinculante n. 3:
Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e 
a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administra-
tivo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão 
inicial de aposentadoria, reforma e pensão.
“Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais 
de Contas estão sujeitos ao prazo de cinco anos para o julgamento da legalidade do ato de 
concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à 
respectiva Corte de Contas”. STF. RE 636553/RS, julgado em 19/02/2020 (repercussão geral 
– Tema 445) (Info 967).
Agora, passados cinco anos, tem-se a homologação tácita. Dessa forma, não há que se 
respeitar contraditório e ampla defesa.
Súmula n. 347/STF (SUPERADA): O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribui-
ções, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder público.
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Cuidado: Não cabe ao Tribunal de Contas, que não tem função jurisdicional, exercer o 
controle de constitucionalidade de leis ou atos normativos nos processos sob sua análise – 
Plenário do STF – MS 35410, julgado em 12/04/2021.
CF/1988, Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio 
do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
(...)
VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acor-
do, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município; 
VIII – aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, 
as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao 
dano causado ao erário;
(...)
§ 3º As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título 
executivo. (extrajudicial)
§ 4º O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas 
atividades.
CONTROLE JUDICIAL
É um controle mais restrito.
De acordo com a Constituição Federal de 1988:
Art. 5º, XXXV – a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito.
O dispositivo acima traduz o princípio da inafastabilidade do Poder Judiciário (Regra 
Geral), todavia, fica restrito à legalidade (hoje, considerada a juridicidade).
Exceções:
• Justiça Desportiva; (necessidade de esgotar a esfera administrativa)
• Reclamação Judicial por descumprimento de súmula vinculante; (necessidade de 
esgotar a esfera administrativa)
• Habeas data;
• Mandado de segurança contra ato do qual caiba recurso administrativo com efeito 
suspensivo;
• Alguns benefícios previdenciários.
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Casos Especiais
• Atos Políticos;
• Atos Interna Corporis; e
• Atos Discricionários.
Cabe controle do Judiciário, desde que seja na análise da legalidade. Não cabe análise 
de méritopelo Judiciário.
��Este material foi elaborado pela equipe pedagógica do Gran Cursos Online, de acordo com a aula 
preparada e ministrada pelo professor Vandre Borges de Amorim. 
A presente degravação tem como objetivo auxiliar no acompanhamento e na revisão do conteúdo 
ministrado na videoaula. Não recomendamos a substituição do estudo em vídeo pela leitura exclu-
siva deste material.
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