E-book da Unidade - Controle de Constitucionalidade

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Direito Constitucional
Unidade 3
Controle de constitucionalidade
Diretor Executivo 
DAVID LIRA STEPHEN BARROS
Gerente Editorial 
CRISTIANE SILVEIRA CESAR DE OLIVEIRA
Projeto Gráfico 
TIAGO DA ROCHA
Autoria 
ELLEN THAYNNÁ MARA DELGADO BRANDÃO 
MILENA BARBOSA DE MELO
AUTORIA
Ellen Thaynná Mara Delgado Brandão
Possuo graduação em Direito pela Universidade de Ciências Sociais 
Aplicadas (Unifacisa). Atualmente, sou professora conteudista e autora 
de cadernos de questões. Como jurista, atuo nas áreas de Direito Penal, 
Direito do Trabalho e Direito do Consumidor.
Milena Barbosa de Melo
Possuo graduação em Direito pela Universidade Estadual da 
Paraíba. Sou Especialista e Mestra em Direito Comunitário e Doutora em 
Direito Internacional, todos esses títulos pela Universidade de Coimbra. 
Atualmente, sou professora universitária. Como jurista, atuo principalmente 
nas seguintes áreas: Direito Internacional – público e privado, Jurisdição 
Internacional, Direito Empresarial, Direito do Desenvolvimento, Direito da 
Propriedade Intelectual e Direito Digital.
Com satisfação, fomos convidadas pela Editora Telesapiens a 
integrar seu elenco de autores independentes. Diante dessa oportunidade, 
estamos muito felizes em poder ajudar você nesta fase de muito estudo 
e trabalho. Conte conosco!
ICONOGRÁFICOS
Olá. Esses ícones irão aparecer em sua trilha de aprendizagem toda vez 
que:
OBJETIVO:
para o início do 
desenvolvimento de 
uma nova compe-
tência;
DEFINIÇÃO:
houver necessidade 
de se apresentar um 
novo conceito;
NOTA:
quando forem 
necessários obser-
vações ou comple-
mentações para o 
seu conhecimento;
IMPORTANTE:
as observações 
escritas tiveram que 
ser priorizadas para 
você;
EXPLICANDO 
MELHOR: 
algo precisa ser 
melhor explicado ou 
detalhado;
VOCÊ SABIA?
curiosidades e 
indagações lúdicas 
sobre o tema em 
estudo, se forem 
necessárias;
SAIBA MAIS: 
textos, referências 
bibliográficas e links 
para aprofundamen-
to do seu conheci-
mento;
REFLITA:
se houver a neces-
sidade de chamar a 
atenção sobre algo 
a ser refletido ou dis-
cutido sobre;
ACESSE: 
se for preciso aces-
sar um ou mais sites 
para fazer download, 
assistir vídeos, ler 
textos, ouvir podcast;
RESUMINDO:
quando for preciso 
se fazer um resumo 
acumulativo das últi-
mas abordagens;
ATIVIDADES: 
quando alguma 
atividade de au-
toaprendizagem for 
aplicada;
TESTANDO:
quando o desen-
volvimento de uma 
competência for 
concluído e questões 
forem explicadas;
SUMÁRIO
Conceito de controle de constitucionalidade ............................... 10
Controle de constitucionalidade .......................................................................................... 10
Presunção de constitucionalidade das leis ................................................................. 17
Espécies de inconstitucionalidade e momentos de controle .... 19
Conceito de inconstitucionalidade ................................................................................... 19
Inconstitucionalidade por ação e por omissão ..................................... 20
Inconstitucionalidade material e formal ..................................................... 20
Inconstitucionalidade total e parcial .............................................................. 22
Inconstitucionalidade direta e indireta ........................................................23
Inconstitucionalidade originária e superveniente ................................24
Inconstitucionalidade circunstancial ..............................................................25
Momento do controle de constitucionalidade ..........................................................26
Controle difuso ............................................................................................28
Introdução .............................................................................................................................................28
Controle difuso ..................................................................................................................................28
Competência ..................................................................................................................................... 31
Declaração da inconstitucionalidade pelos tribunais .......................32
Efeitos da decisão de inconstitucionalidade .............................................................33
Senado Federal .................................................................................................................................35
Controle concentrado ............................................................................... 37
Conceito ................................................................................................................................................37
Ação direta de inconstitucionalidade genérica ....................................................... 38
Ação direta de inconstitucionalidade interventiva .................................................. 41
Ação direta de inconstitucionalidade por omissão ................................................43
Ação declaratória de constitucionalidade ....................................................................45
7
UNIDADE
03
Direito Constitucional
8
INTRODUÇÃO
O Direito Constitucional é um dos principais ramos do Direito, 
isso porque a Constituição Federal é a norma norteadora dos demais 
ramos. Nesta unidade, nos dedicaremos ao estudo do controle de 
constitucionalidade. Para isso, devemos compreender o que vem a ser 
esse controle e a presunção da constitucionalidade de todas as leis.
Assim, é possível estudar sobre as espécies de inconstitucionalidade e 
em que momento ocorre esse controle quando as normas são dadas 
como institucionais. Nessa linha de conhecimento, estudaremos sobre 
o controle difuso e controle concentrado e em quais ocasiões eles 
acontecem. Vamos juntos nesta jornada?
Direito Constitucional
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OBJETIVOS
Olá. Seja muito bem-vindo à Unidade 3 – Controle de 
constitucionalidade. Nosso objetivo é auxiliar você no desenvolvimento 
das seguintes competências profissionais até o término desta etapa de 
estudos:
1. Entender e aplicar o conceito de controle de constitucionalidade.
2. Conhecer as espécies de inconstitucionalidade, aplicando-as aos 
momentos de controle.
3. Discernir sobre o conceito de controle difuso e suas ocorrências.
4. Identificar as ocorrências do que se conhece por controle 
concentrado.
Você está preparado para adquirir conhecimento sobre um 
assunto fascinante e inovador como esse? Então, vamos lá!
Direito Constitucional
10
Conceito de controle de 
constitucionalidade 
OBJETIVO:
Sabemos que o ordenamento jurídico é composto por 
diversas normas e que a Constituição é a norma maior, no 
entanto podemos nos perguntar como se faz o controle 
para que não existam normas conflitantes. Tendo isso em 
consideração, vamos estudar o que vem a ser o controle 
de constitucionalidade, que é responsável por manter o 
ordenamento jurídico em harmonia. Prontos? Vamos lá!
Controle de constitucionalidade
A Constituição Federal é o diploma normativo mais importante 
de uma sociedade, pois é dela que emanam os direitos e as garantias, 
a repartição dos poderes, a limitação dos tributos, enfim, todos os 
elementos que fazem com que uma sociedade possa conviver em 
harmonia. Todas as leis infraconstitucionais devem respeitar o que vem 
delimitado na Constituição, não podendo haver norma que contrarie o 
texto constitucional. 
Desse modo, devido a sua importância e ao fato de suas normas 
infraconstitucionais terem o dever de seguir o que é estabelecido na 
Constituição, o Legislador criou um mecanismo para que se possa ter 
o controle dos atos normativos, para que, assim, possa ser verificada a 
adequação das normas aos preceitos estabelecidos na Carta Maior.
Mas que mecanismo foi esse criado pelo Legislador?
Esse mecanismo éo controle de constitucionalidade, que será 
estudado neste capítulo. Podemos dizer, então, que esse controle 
surge devido à supremacia da Constituição sobre todo o ordenamento 
jurídico, mas ele não se sustenta apenas nesse fundamento. O controle 
de constituição possui uma íntima relação com a rigidez da Constituição 
e com a atribuição de competência a um órgão específico para a 
resolução dos problemas referentes à constitucionalidade. Importante 
Direito Constitucional
11
mencionarmos que esse órgão específico varia de acordo com o controle 
de constitucionalidade que será adotado, como estudaremos mais 
adiante.
REFLITA:
Você se lembra do que vem a ser Constituição rígida? 
Lenza (2020) aponta que rígida é a Constituição capaz de 
permitir modificações em seu texto a partir de medidas 
específicas e formais. Isso implica, necessariamente, a 
realização de um processo eminentemente complexo, 
que difere, contudo, do processo que se aplica à criação 
de legislação infraconstitucional. Assim, de modo geral, 
as constituições rígidas exigem um processo legislativo 
bem mais árduo, mais solene e mais dificultoso do que o 
processo de alteração das normas não constitucionais.
Como sabemos, a nossa Constituição Federal de 1988 é uma 
Constituição rígida e isso se dá devido às formas de alteração desse texto, 
que se encontram estabelecidas no artigo 60:
Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante 
proposta:
I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos 
Deputados ou do Senado Federal;
II - do Presidente da República;
III - de mais da metade das Assembleias [sic.] Legislativas 
das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma 
delas, pela maioria relativa de seus membros.
§ 1º A Constituição não poderá ser emendada na vigência 
de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado 
de sítio.
§ 2º A proposta será discutida e votada em cada Casa do 
Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se 
aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos 
respectivos membros.
§ 3º A emenda à Constituição será promulgada pelas 
Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, 
com o respectivo número de ordem.
Direito Constitucional
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§ 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda 
tendente a abolir:
I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico;
III - a separação dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais.
§ 5º A matéria constante de proposta de emenda rejeitada 
ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova 
proposta na mesma sessão legislativa. (BRASIL, 1988)
A partir da leitura do artigo 60 da Constituição Federal de 1988, 
podemos perceber o quanto o processo de alteração desse texto é mais 
dificultoso se comparado às demais normas, que são alteradas a partir de 
projetos de leis simples na Câmara Legislativa.
A primeira consequência dessa rigidez para alteração da 
Constituição é que isso ocasiona o vigor do princípio da supremacia da 
Constituição, posicionando as normas elaboradas pelo poder constituinte 
originário acima de todas as outras manifestações de direito.
NOTA:
De acordo com Lenza (2020), falar do princípio da 
supremacia da Constituição significa dizer que ela é a pedra 
angular do sistema jurídico, encontrando-se no vértice do 
sistema jurídico do país, conferindo validade e devendo 
todos os poderes estatais serem reconhecidos pelo texto 
Constitucional.
Como é possível ter um entendimento amplo de toda a complexidade 
das normas na Constituição rígida? De forma a compreender facilmente 
essa complexidade, Paulo e Alexandrino (2017) descrevem como ocorre o 
processo nas normas das Constituições flexíveis
Para que se compreenda com clareza essa decorrência 
da rigidez constitucional é suficiente notar que, nos 
sistemas jurídicos de Constituição flexível, a inexistência 
de diferenciação entre os procedimentos de elaboração 
das leis ordinárias e de modificação das normas 
constitucionais faz com que toda produção normativa 
Direito Constitucional
13
jurídica tenha o mesmo status formal, ou seja, as leis 
novas derrogam ou revogam todas as normas anteriores 
com elas incompatíveis, mesmo que estas sejam normas 
constitucionais.
Assim, em um sistema de constituição: flexível - o da 
Inglaterra, por exemplo - descabe cogitar de impugnação 
de inconstitucionalidade, sendo o parlamento poder 
legislativo e constituinte ao mesmo tempo. As decisões 
do parlamento não podem ser de modo algum atacadas 
perante os tribunais; somente os atos praticados 
em decorrência de ato do parlamento é que podem 
ser examinados pelo Judiciário, a fim de se verificar 
se não excederam os poderes conferidos. (PAULO; 
ALEXANDRINO, 2017, p. 723-724)
Em vista do exposto por Paulo e Alexandrino (2017), podemos 
concluir que somente nas Constituições rígidas é possível haver um 
controle de constitucionalidade. Apenas esse sistema jurídico permite 
com que falemos sobre as normas infraconstitucionais que devem 
respeitar a Constituição, haja vista que ela é a norma que se encontra no 
topo do Estado Democrático.
Figura 1 – Hierarquia das normas
Ato normativo
Decreto
Lei ordinária
Lei complementar
Constituição Federal
Fonte: Elaborado pelas autoras (2020).
Observando todo esse contexto, como podemos explicar, de forma 
mais simples, em que consiste o controle de constitucionalidade?
Direito Constitucional
14
O controle de constitucionalidade atua de forma a garantir que uma 
norma só terá validade dentro do sistema se for produzida de acordo com 
os ditames da Constituição, sendo ela a representatividade da validade da 
norma infraconstitucional.
IMPORTANTE:
A Constituição Federal é a norma mais alta e mais importante 
do ordenamento jurídico, de forma que as normas que 
tiverem um grau inferior só poderão ser válidas se forem 
compatíveis com ela.
Paulo e Alexandrino (2017) apontam que as normas devem obedecer 
aos princípios e às regras traçadas na Constituição, devendo, também, 
respeitar o processo de elaboração das normas que é descrito no texto 
constitucional, sob pena de incorrer em um vício de inconstitucionalidade.
Mas o que vem a ser, de fato, o controle de constitucionalidade?
Moraes (2003) aponta que controlar a constitucionalidade quer 
dizer verificar a compatibilidade de uma lei ou de um ato normativo 
com a Constituição, devendo ser verificados os requisitos formais e 
materiais. Assim, no sistema constitucional brasileiro, apenas as normas 
constitucionais positivadas podem ser utilizadas como paradigma para a 
análise da constitucionalidade das leis e dos atos normativos estatais.
De acordo com o que já estudamos, podemos concluir que existem 
dois pressupostos para o controle de constitucionalidade, sendo eles:
 • Existência de uma Constituição rígida.
 • Previsão constitucional de um mecanismo de fiscalização da 
validade das leis.
Figura 2 – Pressuposto do controle de constitucionalidade 
Mecanismo de 
fiscalização da 
validade das leis.
Controle de 
constitucionalidade.
Constituição rígida.
Fonte: Elaborado pelas autoras (2020).
Direito Constitucional
15
É importante, no entanto, ressaltarmos que, para existir um 
controle de constitucionalidade, é necessário que a Constituição seja 
do tipo rígida. Além disso, também é estabelecido que esse controle 
de constitucionalidade constitui um pressuposto e garantia para as 
Constituições rígidas. Mas por que podemos afirmar isso?
É o controle de constitucionalidade que garante a supremacia da 
Constituição, assim, se não houver um órgão para exercer o controle de 
constitucionalidade, a Constituição ficará sem meios de fazer valer a sua 
supremacia em decorrência de condutas que afrontem o seu texto.
Paulo e Alexandrino (2017), em seu livro, trazem alguns pontos 
a fim de traçar breves considerações com relação ao controle de 
constitucionalidade. Desse modo, esses autores expõem que:
 • A noçãocontemporânea de controle de constitucionalidade das 
leis possui como pressuposto a existência de uma Constituição 
do tipo rígida.
 • A rigidez da Constituição tem como consequência imediata o 
princípio da supremacia formal da Constituição.
 • Segundo o princípio da supremacia formal da Constituição, que 
é princípio fundamental do controle de constitucionalidade, é 
exigido que todas as demais normas do ordenamento jurídico 
estejam de acordo com o texto constitucional.
 • As normas que não estiverem de acordo com a Constituição 
serão inválidas e inconstitucionais e, por esse motivo, deverão ser 
retiradas do ordenamento jurídico.
 • A Constituição deve outorgar competência para que algum órgão 
ou vários órgãos, que sejam independentes do órgão encarregado 
da produção normativa, fiscalizarem se a norma inferior está ou 
não está contrariando o seu texto, com a finalidade de retirá-la do 
campo jurídico se necessário e, assim, restabelecer a harmonia do 
ordenamento.
 • Sempre que o órgão competente realizar o confronto entre a lei e 
a Constituição, ele efetuará o controle de constitucionalidade.
Direito Constitucional
16
Figura 3 – Controle de constitucionalidade 
Rigidez da constituição
Princípio da supremacia da constituição
Inconstitucionalidade das leis
Necessidade do controle de constitucionalidade
Fonte: Elaborado pelas autoras (2020).
Assim, podemos identificar que o controle de constitucionalidade 
é base e efeito de quatro elementos, sendo eles, de acordo com Paulo e 
Alexandrino (2017):
1. De um Estado Democrático de Direito.
2. Do princípio da separação de poderes.
3. Da garantia maior do indivíduo frente ao Estado, na proteção de 
seus direitos fundamentais.
4. Da garantia da rigidez e supremacia da Constituição.
Além disso, Paulo e Alexandrino (2017) acentuam que o estudo do 
controle de constitucionalidade implica indagar, de forma essencial, sobre:
 • Quais são os órgãos do Brasil que possuem competência para 
declarar a inconstitucionalidade das leis, atos e condutas.
 • Em que espécies de procedimentos as normas e condutas 
poderão ser declaradas inconstitucionais.
 • Quais os efeitos da declaração de inconstitucionalidade da norma 
ou comportamento em desacordo com a Constituição.
Estudaremos cada uma dessas indagações nos capítulos seguintes. 
No entanto, agora, cabe a nós conhecermos em que consiste a presunção 
de constitucionalidade das leis.
Direito Constitucional
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Presunção de constitucionalidade das leis
A importância da lei no Estado Democrático de Direito é tamanha 
que ela vem contida no art. 5º, II, da Constituição Federal de 1988, como 
sendo um direito e dever individual e coletivo:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de 
qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos 
estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do 
direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à 
propriedade, nos termos seguintes:
[...]
II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer 
alguma coisa senão em virtude de lei. (BRASIL, 1988)
Podemos, então, enxergar que a lei tem a missão de impor ao 
indivíduo a obrigação de fazer ou de deixar de fazer alguma coisa. No 
entanto, o povo é o responsável pela elaboração das leis, o que deve 
ser feito por meio de seus representantes eleitos. Essas leis devem ser 
protegidas pelo princípio da presunção de constitucionalidade das leis. 
Mas o que esse princípio quer dizer?
Como a Constituição determina que é dever do povo elaborar as 
leis, elas devem ser consideradas constitucionais, válidas e legítimas até 
que em algum momento venham a ser, de maneira formal, declaradas 
inconstitucionais por um dos órgãos competentes para realizar o controle 
de constitucionalidade. Assim, pode-se dizer que: 
O reconhecimento da inconstitucionalidade das leis é 
medida excepcional, que somente poderá ser proclamada 
por um órgão que disponha de competência constitucional 
para tanto - e, ainda assim, na vigência da atual Carta 
Magna, com a devida motivação. (PAULO; ALEXANDRINO, 
2017, p. 727)
É possível observar que o controle de constitucionalidade deve 
existir como forma de observação das normas constitucionais, mas que a 
inconstitucionalidade da norma só pode ser conferida em última hipótese. 
O que isso quer dizer?
Direito Constitucional
18
Quer dizer que o órgão responsável pelo controle de 
constitucionalidade, sempre que possível, deverá conferir à norma 
impugnada uma forma de interpretação que esteja em concordância com 
o texto constitucional, com a finalidade de manter a norma no âmbito 
jurídico.
RESUMINDO:
Estudamos, neste capítulo, sobre o Controle de 
Constitucionalidade. Vimos que, por ser a Constituição 
Federal o regramento jurídico mais importante e devido 
ao fato de nossa Constituição ser rígida, existem órgãos 
responsáveis por realizar o controle de constitucionalidade 
a fim de garantir a supremacia da Constituição, não podendo 
existir norma infraconstitucional que contrarie o disposto 
na Constituição Federal. Entretanto, toda norma deve ser 
presumidamente válida, devendo o órgão responsável pelo 
controle fazer o máximo para adequar essas normas ao 
texto constitucional.
Direito Constitucional
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Espécies de inconstitucionalidade e 
momentos de controle
OBJETIVO:
Você fala que determinada norma é inconstitucional? 
Mas você sabe o que vem a ser a inconstitucionalidade? 
Neste capítulo, trataremos sobre qual é o conceito de 
inconstitucionalidade e suas variantes, estudando quando 
cada tipo acontece. Estudaremos, também, qual é o 
momento em que o controle de constitucionalidade é 
realizado. Prontos? Vamos lá!
Conceito de inconstitucionalidade 
Falamos em inconstitucionalidade, mas devemos indagar: você 
sabe o que é a inconstitucionalidade? Quando uma norma não se 
encontra alinhada aos ditames estabelecidos na Constituição, o órgão 
que realiza o controle de constitucionalidade tem o dever de declará-la 
inconstitucional. Nesses termos, Paulo e Alexandrino (2017) conceituam a 
inconstitucionalidade como:
Ação ou omissão que ofende, no todo ou em parte, a 
Constituição. Se a lei ordinária, a lei complementar, o 
estatuto privado, o contrato, o ato administrativo etc. 
não se conformarem com a Constituição, não devem 
produzir efeitos. Ao contrário, devem ser fulminados, por 
inconstitucionais, com base no princípio da supremacia 
constitucional. (PAULO; ALEXANDRINO, 2017, p. 727)
Sendo assim, a inconstitucionalidade é o elemento que o órgão de 
controle constitucional busca nas normas, ou seja, os órgãos que atuam 
no controle de constitucionalidade buscam identificar as normas que 
estão em desconformidade com a Constituição Federal. Não faz parte 
das normas de Controle de Constitucionalidade o texto originário da 
Constituição Federal de 1988. Sabendo o que é a inconstitucionalidade, 
agora é importante estudar os tipos de inconstitucionalidade, sendo 
eles: inconstitucionalidade por ação e por omissão; inconstitucionalidade 
Direito Constitucional
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material e formal; inconstitucionalidade total e parcial; inconstitucionalidade 
direta e indireta; inconstitucionalidade originária e superveniente; 
inconstitucionalidade circunstancial. Vamos, então, estudar em que 
consiste cada um desses tipos de inconstitucionalidade.
Inconstitucionalidade por ação e por omissão
O Poder Público pode causar a inconstitucionalidade da norma por 
meio de uma ação ou de uma omissão. Mas em que consistem esses 
tipos de inconstitucionalidades?
A inconstitucionalidade por ação ocorre quando houver desrespeito 
à Constituição a partir de uma conduta comissiva, positiva, tendo sido 
praticada por algum órgão estatal (PAULO; ALEXANDRINO, 2017). Um 
exemplo de inconstitucionalidade por ação é quando o legislador elabora 
uma lei em desacordo com a Constituição. A inconstitucionalidade por 
ação pode ocorrer devido a três vícios: vício formal, vício material e víciode decoro parlamentar.
No que tange à inconstitucionalidade por omissão, ela representa 
o contrário daquela que ocorre por ação, pois ela é resultado do silêncio 
do legislador. Como seria isso? O silêncio do legislador é quando a ele 
é determinada a obrigação de legislar sobre determinada matéria, mas 
ele não legisla. Isso ocorre nas normas de eficácia limitada, em que a 
Constituição exige que o legislador elabore uma norma regulamentadora 
para que, assim, possa tornar viável determinado direito.
Inconstitucionalidade material e formal
Outra forma de inconstitucionalidade que pode ocorrer é a material 
e a formal. Lenza (2020) aponta que a inconstitucionalidade material 
ocorre quando for promulgada uma lei e o seu conteúdo for contrário à 
Constituição. Desse modo, mesmo que tenha sido obedecido o processo 
legislativo, se a matéria for incompatível com a Constituição, ela será 
inconstitucional materialmente.
Com relação à inconstitucionalidade formal, ela acontece quando 
existe um desrespeito à norma Constitucional com relação ao processo 
Direito Constitucional
21
de elaboração da norma, podendo referir-se tanto à competência quanto 
ao processo legislativo em si. Assim, a norma pode estar em conformidade 
com a Constituição, mas foi desobedecida alguma das formalidades 
exigidas na Constituição. A inconstitucionalidade formal possui uma 
divisão, sendo apontada por Lenza (2020) da seguinte maneira:
 • Inconstitucionalidade formal orgânica – decorre da inobservância 
da competência legislativa para elaboração do ato. Como exemplo, 
podemos citar uma lei estadual tratando de direito processual. 
Nesse caso, ela será inconstitucional, pois a competência para 
legislar sobre direito processual é da União.
 • Inconstitucionalidade formal propriamente dita – decorre da 
inobservância do devido processo legislativo. Assim, além 
de haver um vício de competência legislativa, há um vício no 
procedimento de elaboração da norma, podendo haver vício 
subjetivo que é verificado na fase de iniciativa da elaboração da 
norma, ou vício objetivo, que é observado nas demais fases do 
processo legislativo, sendo posterior à fase de iniciativa.
É apontado, então, por Paulo e Alexandrino (2017) que: 
A inconstitucionalidade formal decorrente da violação dos 
requisitos objetivos do processo legislativo ocorre sempre 
que quaisquer outros aspectos referentes ao procedimento 
de elaboração das leis, não ligados à iniciativa, são 
desrespeitados. Assim, o vício formal poderá advir da 
inobservância das regras constitucionais referentes às 
fases constitutiva e complementar do processo legislativo, 
que abrangem a discussão e votação, a sanção, o veto, 
a rejeição do veto, a promulgação etc. Por exemplo, uma 
lei complementar que tenha sido aprovada por maioria 
simples (ou relativa) padecerá de inconstitucionalidade 
formal, por desobediência ao requisito objetivo fixado no 
art. 69 da Constituição Federal, que impõe a aprovação 
dessa espécie normativa por maioria absoluta. Da mesma 
forma, se uma emenda à Constituição não é aprovada 
em dois turnos em cada uma das Casas do Congresso 
Nacional, por três quintos dos respectivos membros, 
padecerá de vício formal, seja qual for o seu conteúdo. 
(PAULO; ALEXANDRINO, 2017, p. 731)
Direito Constitucional
22
A inconstitucionalidade formal e a material são as mais analisadas 
pelo controle de constitucionalidade devido ao processo de elaboração 
da norma.
Inconstitucionalidade total e parcial
O controle de constitucionalidade analisa a norma e pode 
determinar que ela é inconstitucional, o que pode ser devido a uma 
ação ou a uma omissão do legislador, de forma formal ou material. 
Contudo, não é necessário que o legislador julgue a norma completa 
como inconstitucional, já que ele deve adequá-la ao máximo para 
permanecer em vigor no ordenamento jurídico. É nesse cenário que surge 
a inconstitucionalidade total e a parcial.
Quando a inconstitucionalidade atinge o ato normativo por 
completo, ela é uma inconstitucionalidade total; já quando atinge só parte 
desse ato, ela é considerada parcial.
IMPORTANTE:
Via de regra, é reconhecida a inconstitucionalidade apenas 
de parte do ato normativo, tendo em vista que a verificação 
da validade do ato é feita dispositivo por dispositivo, 
matéria por matéria, e não tomando como base o bloco por 
completo.
A inconstitucionalidade total vai acontecer quando não for 
observado, por exemplo, o devido processo legislativo, como retratado 
na inconstitucionalidade formal propriamente dita. A lei deverá ser 
considerada inconstitucional por não ter sido elaborada por aquele que a 
Constituição determina.
A inconstitucionalidade parcial acontece quando um determinado 
artigo de uma lei contém disposição que afete o estabelecido na 
Constituição Federal, por exemplo, como se no Código de Processo Penal 
constasse um artigo determinando a pena de morte para um determinado 
ato criminoso.
Direito Constitucional
23
Inconstitucionalidade direta e indireta 
Outra classificação da inconstitucionalidade é em: direta e indireta. 
O que essa classificação representa? É apontado por Paulo e Alexandrino 
(2017) que
A inconstitucionalidade é direta quando a desconformidade 
verificada dá-se [sic.] entre leis e atos normativos primários 
e a Constituição. Enfim, sempre que a invalidade resultar 
do confronto direto entre norma infraconstitucional e a 
Constituição estaremos diante da inconstitucionalidade 
direta. (PAULO; ALEXANDRINO, 2017, p. 735)
Como podemos enxergar, a inconstitucionalidade direta advém de 
uma norma nova, que foi promulgada por meio do processo legislativo, mas 
que desrespeitou a Constituição Federal. Assim, devido a esse desrespeito 
(podendo ser formal ou material), haverá a inconstitucionalidade direta.
No que tange à inconstitucionalidade indireta, Paulo e Alexandrino (2017) 
dispõem:
A inconstitucionalidade indireta (ou reflexa), como a própria 
denominação sugere, ocorre naquelas situações em 
que o vício verificado não decorre de violação direta da 
Constituição. Assim, se determinado decreto regulamentar, 
expedido para a fiel execução da lei, extrapola os limites 
desta, ainda que supostamente essa extrapolação 
tenha implicado, também, flagrante desrespeito a 
determinada norma constitucional, não será hipótese de 
inconstitucionalidade direta. Isso porque o fundamento 
de validade do decreto regulamentar não é diretamente a 
Constituição, mas sim a lei regulamentada, em função da 
qual tenha sido expedido. Logo, eventuais conflitos entre a 
norma regulamentar secundária (decreto) e a norma primária 
regulamentada (lei), ainda que supostamente infringentes 
de normas constitucionais, não constituem ofensa direta à 
Constituição. (PAULO; ALEXANDRINO, 2017, p. 735)
Essa diferenciação entre inconstitucionalidade direta e indireta é 
de suma importância para o controle de constitucionalidade, visto que o 
Supremo Tribunal Federal faz uma equiparação da inconstitucionalidade 
indireta com a ilegalidade. Desse modo, é estabelecido pelo STF que, 
quando existe conflito entre norma secundária e primária, haverá uma 
mera ilegalidade, não ocasionando, assim, uma inconstitucionalidade 
Direito Constitucional
24
propriamente dita. Quando estudamos sobre a diferença de 
inconstitucionalidade direta e indireta, devemos também estudar sobre a 
inconstitucionalidade derivada, mas por quê?
Devemos estudar o que vem a ser a inconstitucionalidade derivada, 
porque ela é diversas vezes confundida com a inconstitucionalidade 
indireta. Assim, a inconstitucionalidade derivada, de acordo com Lenza 
(2020), ocorre quando a declaração da inconstitucionalidade da norma 
regulamentada leva automaticamente à invalidade da norma secundária 
que tiver sido expedida em função dela. Desse modo, todas as normas 
secundárias que tenham sido regulamentadas de acordo com a norma 
primária, se esta últimativer sido declarada inconstitucional, serão levadas 
à invalidade de forma automática, tendo em vista que o seu fundamento 
de validade, que era a norma primária, deixa de existir.
Inconstitucionalidade originária e superveniente
Outra forma de distinção da inconstitucionalidade consiste 
em originária e superveniente. Primeiramente, devemos tratar da 
inconstitucionalidade originária, que acontece quando existe um 
confronto entre a lei e a Constituição que estiver em vigor no momento 
de sua produção.
Exemplo: A inconstitucionalidade originária de uma norma produzida 
em 1985, por exemplo, deverá levar em consideração a Constituição de 
1969, pois era a que estava em vigor quando a norma foi produzida.
No que se refere à inconstitucionalidade superveniente, pode-se 
dizer que ela é o contrário da originária, pois a sua invalidade se dá devido a 
uma incompatibilidade com o texto constitucional futuro. Como seria isso? 
A Constituição Federal, apesar de ser rígida, permite que haja alteração, 
mesmo que seja por um processo mais dificultoso, podendo haver, 
assim, emendas à Constituição. Sendo assim, se uma lei é promulgada 
no dia de hoje em conformidade com a Constituição e se futuramente 
houver a promulgação de uma emenda à Constituição que torna essa 
lei inconstitucional, pode-se dizer que haverá a sua inconstitucionalidade 
superveniente. No entanto, é apontado por Paulo e Alexandrino (2017) que: 
Direito Constitucional
25
Em que pese a relevância desse conhecimento, o fato é que, 
entre nós, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal não 
admite a existência da inconstitucionalidade superveniente. 
Para a Corte, a superveniência de texto constitucional 
opera a simples revogação do direito pretérito com ele 
materialmente incompatível, não havendo razões para se falar 
em inconstitucionalidade superveniente; não se trata de juízo 
de constitucionalidade, mas sim de mera aplicação de regra 
de direito intertemporal, segundo a qual a norma posterior 
opera a simples revogação (e não a inconstitucionalidade) do 
direito anterior com ela materialmente incompatível. (PAULO; 
ALEXANDRINO, 2017, p. 737)
Essa, então, é a diferenciação e a aplicação da inconstitucionalidade 
originária e superveniente.
Inconstitucionalidade circunstancial
A inconstitucionalidade circunstancial se refere aos casos em que 
a aplicação da lei que for constitucional em determinada situação gere 
uma inconstitucionalidade devido às circunstâncias do caso concreto. 
Em síntese, essa inconstitucionalidade não diz respeito a uma lei 
inconstitucional em si, mas, sim, à sua aplicação, a uma situação específica.
Logo, conhecemos os principais tipos de inconstitucionalidade, podendo 
ser sintetizados na imagem a seguir:
Figura 4 – Tipos de inconstitucionalidade 
Ação - resulta de uma conduta comissiva.
Omissão - resulta da omissão do legislador.
Material - conteúdo da lei contraria à Constituição.
Formal - desrespeito à Constituição no processo de elaboração.
Total - atinge o texto completo.
Parcial - atinge parte do texto.
Direta - desconformidade entre leis primárias e a Constituição.
Indireta - desconformidade de duas leis secundárias.
Originária - desrepeita a Constituição vigente.
Superveniente - desrepeita a norma Constitucional futura.
Circunstancial - inconstitucionalidade de acordo com o caso concreto.
Fonte: Elaborado pelas autoras (2020).
Direito Constitucional
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Nesse sentido, acabamos o estudo sobre os tipos de 
inconstitucionalidade, sendo eles os principais pontos que devem ser 
observados pelo controle de constitucionalidade. Agora, cabe a nós 
estudarmos qual é o momento em que acontece esse controle.
Momento do controle de 
constitucionalidade
No que se refere aos momentos, podemos expor que o controle de 
constitucionalidade poderá ser preventivo ou repressivo. Quando ocorre 
cada um desses momentos de controle?
O controle de constitucionalidade preventivo, como o próprio 
nome já nos indica, acontece de forma a prevenir que aconteça a 
inconstitucionalidade. Deste modo, o controle preventivo realiza uma 
fiscalização no projeto da norma antes mesmo de a norma estar pronta e 
acabada (LENZA, 2020).
Entre os órgãos que realizam o controle preventivo, podemos 
citar o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. O Legislativo exerce essa 
fiscalização por meio de suas comissões de constituição e justiça. O 
Executivo tem a função de aprovar o projeto de lei, podendo vetá-lo se 
constatar que o projeto contém lei inconstitucional. O Judiciário deve 
garantir um procedimento em total conformidade com a Constituição, 
podendo impetrar um mandado de segurança quando houver vício de 
constitucionalidade. 
O controle repressivo acontece pela fiscalização na norma já pronta 
e finalizada, tendo sido ela já inserida no ordenamento jurídico. Desse 
modo, a sua finalidade é de retirar a norma inconstitucional do ordenamento 
jurídico, analisando se há algum tipo de inconstitucionalidade na norma. 
Direito Constitucional
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Assim, temos:
Figura 5 – Momento de controle de constitucionalidade 
Legislativo
Judiciário
ExecutivoPreventivo
Repressivo
Momento 
de controle
Fonte: Elaborado pelas autoras (2020).
Podemos, então, compreender que o controle de constitucionalidade 
pode ser exercido tanto antes da norma entrar em vigor quanto depois 
que ela ingressa no nosso ordenamento jurídico.
RESUMINDO:
Estudamos, neste capítulo, que a inconstitucionalidade 
corresponde à ação ou à omissão que ofende, tanto no todo 
quanto em parte, a Constituição. Existem diversas espécies de 
inconstitucionalidade, sendo elas: inconstitucionalidade por 
ação e por omissão; inconstitucionalidade material e formal; 
inconstitucionalidade total e parcial; inconstitucionalidade 
direta e indireta; inconstitucionalidade originária e 
superveniente; inconstitucionalidade circunstancial. Por fim, 
vimos que o controle de constitucionalidade pode ser tanto 
preventivo quanto repressivo.
Direito Constitucional
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Controle difuso
OBJETIVO:
O Controle de constitucionalidade é um importante 
instrumento utilizado para a garantia da supremacia 
da Constituição. Existem diversos tipos de controle de 
constitucionalidade. Nesses termos, iremos estudar, neste 
capítulo, sobre o controle difuso, importante para as partes 
que envolvem o processo. Empolgados? Vamos lá!
Introdução
O controle de constitucionalidade possui sistemas e vias de controle 
judicial de constitucionalidade. Entre eles, existe o critério subjetivo ou 
orgânico, que poderá ser difuso ou concentrado.
De forma geral, podemos expor que o controle difuso consiste na 
possibilidade de qualquer juiz ou tribunal, em observância às regras de 
competência, realizar o controle de constitucionalidade.
No que diz respeito ao controle concentrado, o controle de 
constitucionalidade se concentra em um ou em mais de um órgão.
Lançamos essa nota introdutória para que você, aluno, possa 
compreender a importância de se estudar em que consistem os controles 
difusos e concentrados para que, assim, possa entender mais a fundo o 
controle de constitucionalidade.
Vamos, então, compreender de forma mais abrangente em que 
consiste o controle difuso.
Controle difuso
O controle de constitucionalidade difuso é originário dos Estados 
Unidos da América, e, de acordo com Paulo e Alexandrino (2017), ele 
também é conhecido como controle incidental, concreto ou por via de 
exceção. Sua base é no reconhecimento da inconstitucionalidade de 
um ato normativo por qualquer componente do Poder Judiciário, juiz ou 
Direito Constitucional
29
tribunal, em decorrência de um caso concreto submetido a sua apreciação. 
O órgão do Poder Judiciário, ao declarar a inconstitucionalidade de norma 
que tem relação com o direito objeto da lide, deixa de aplicá-lo ao caso 
concreto.
De forma mais exemplificativa, temos que: um determinado caso 
é levado ao Poder Judiciário, e, ao observar as normasque envolvem 
a lide, o juiz verifica que há uma dúvida sobre a constitucionalidade. É 
nesse momento que surge a necessidade de análise, por parte do Poder 
Judiciário, com relação à constitucionalidade da lei para que se possa 
proferir sua decisão da lide. Essa análise feita pelo Poder Judiciário é 
indispensável para o julgamento do mérito do caso, e é nesse momento 
que o juiz realizará o controle constitucional difuso.
Todavia, os casos em que mais ocorre esse controle de 
constitucionalidade difuso são quando as próprias partes observam que a 
norma contraria a Constituição e, assim, trazem na causa de pedir do seu 
processo a alegação de inconstitucionalidade.
IMPORTANTE:
Quando alguém ingressa com a lide que enseja o controle 
difuso, ele não vai em busca da inconstitucionalidade 
da norma, ele busca a tutela de um determinado direito. 
Ademais, é o juiz que, ao observar o dispositivo normativo 
que norteia o direito do interessado, detecta se a norma 
é inconstitucional e, assim, realiza o controle ou, ainda, o 
próprio interessado verifica a incompatibilidade da norma 
com a Constituição e suscita ao juiz que realize essa análise.
Como podemos observar, o controle difuso acontece no processo 
comum, e é a partir disso que podemos constatar que ele pode ser 
exercido por qualquer órgão do Poder Judiciário. Nesse contexto, vale 
perguntar: quem são os legitimados ativos para iniciar o controle de 
constitucionalidade difuso?
Sabendo que o controle difuso se dá no curso da ação, todos 
que compõem o processo têm a legitimidade para provocar o órgão 
jurisdicional para que seja declarada a inconstitucionalidade da norma 
Direito Constitucional
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no caso concreto. Nesses termos, Paulo e Alexandrino (2017) expõem 
que possuem legitimidade para iniciar o controle de constitucionalidade 
difuso: 
 • As partes do processo.
 • Eventuais terceiros admitidos como intervenientes no processo.
 • O representante do Ministério Público que oficie no feito, como 
fiscal da lei (custos legais). 
 • O juiz ou tribunal de ofício.
Figura 6 – Legitimados a suscitar o controle difuso 
Partes do processo.
Terceiros admitidos 
como intervenientes 
no processo.
Juiz ou tribunal, de ofício.
Representante do 
ministério público.
Controle difuso de 
constitucionalidade
Fonte: Elaborado pelas autoras (2020).
Assim, podemos constatar que não é só responsabilidade do 
juiz verificar a inconstitucionalidade da norma, dado que as partes, ao 
observarem tal problema, devem suscitar ao juiz à análise. 
Sabendo quem são os legitimados a suscitar o controle de 
constitucionalidade difuso, devemos, então, indagar: você, aluno, sabe 
quais são os tipos de ação judicial que são cabíveis a esse controle?
Como podemos observar quando tratamos do conceito de controle 
difuso, ele pode ser suscitado em qualquer tipo de ação, seja ela cível, 
penal, administrativa, tributária, ou seja, todas as ações de direito que 
forem submetidas ao Poder Judiciário, havendo um interesse concreto 
de discussão.
Direito Constitucional
31
NOTA:
O controle de constitucionalidade difuso pode ser suscitado 
em qualquer natureza jurídica e, ainda, em qualquer tipo de 
processo, podendo ser ele um procedimento comum, uma 
execução ou até mesmo uma ação cautelar.
Sabe-se que, se o juiz acatar o pedido de inconstitucionalidade 
da norma, não quer dizer que essa norma não produza mais efeitos na 
sociedade, pois essa decisão só afetará o caso concreto, devendo o 
Supremo Tribunal Federal dispor sobre a inconstitucionalidade para que, 
assim, ela possa produzir efeitos sobre todo o ordenamento jurídico.
Competência 
Quem é, então, competente para julgar o pedido de 
inconstitucionalidade da norma?
A resposta para essa pergunta é fácil. Se você leu bem tudo o 
que apresentamos até aqui, você vai saber rapidamente que o órgão 
competente para julgar sobre a inconstitucionalidade da norma é qualquer 
órgão do Poder Judiciário, juiz ou tribunal, devendo ser aquele que vai 
apreciar o processo.
Desse modo, no caso do primeiro grau, é o juiz que irá examinar a 
questão suscitada e que deverá analisar a constitucionalidade da norma. 
O magistrado, constatando que a lei desrespeita a Constituição, deverá 
proclamar a sua inconstitucionalidade, não aplicando a norma ao caso 
concreto que estiver em questão.
Os tribunais do Poder Judiciário, sendo eles o de segundo grau, os 
Tribunais Superiores e até mesmo o próprio Supremo Tribunal Federal, 
também são competentes para declarar a inconstitucionalidade das 
normas que sejam a eles submetidos. Entretanto, no caso dos tribunais, 
para que a norma possa ser declarada como inconstitucional, ela deve ter 
os votos da maioria absoluta dos seus membros ou da maioria absoluta 
dos membros do respectivo órgão especial.
Direito Constitucional
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Declaração da inconstitucionalidade pelos tribunais
Abrimos um parêntese para falar sobre a declaração de 
inconstitucionalidade pelos tribunais devido a sua complexidade, que é 
maior do que a declaração feita pelo juiz de primeiro grau.
Sabemos que o juiz de primeiro grau, de acordo com sua livre 
convicção, pode declarar a inconstitucionalidade da norma, negando que 
ela seja aplicada no caso concreto, devendo apenas motivar sua decisão. 
No entanto, no que tange aos tribunais, a Constituição Federal 
estabelece o chamado de reserva de plenário. Mas o que vem a ser essa 
reserva?
A definição de reserva de plenário vem expressamente contida 
no art. 97 da Constituição Federal, que dispõe: “Somente pelo voto da 
maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo órgão 
especial poderão os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou 
ato normativo do Poder Público” (BRASIL, 1988).
Desse modo, podemos observar que a reserva de plenário 
corresponde a uma exigência elencada na Constituição, estabelecendo 
um procedimento diferenciado para a declaração da inconstitucionalidade 
da norma pelos tribunais. Sobre a reserva de plenário, Paulo e Alexandrino 
(2017) apontam que:
Essa exigência de maioria absoluta garante maior 
segurança, maior estabilidade ao ordenamento jurídico, 
realçando o princípio da presunção de constitucionalidade 
das leis. Com efeito, ao impor necessidade de maioria 
absoluta para que os tribunais possam declarar a 
inconstitucionalidade, o constituinte reforçou sobremaneira 
a presunção de constitucionalidade das leis, pois sempre 
que não se logre atingir esse quórum, a norma será tida 
por constitucional; fica afastada a possibilidade de um 
dos membros do tribunal (ou alguns poucos de seus 
integrantes) decidir, isoladamente, que uma lei deva ser 
considerada inconstitucional. (PAULO; ALEXANDRINO, 
2017, p. 763)
Direito Constitucional
33
Importante destacar que essa maioria absoluta não corresponde à 
maioria dos juízes presentes na sessão, mas, sim, à maioria dos juízes que 
compõem o tribunal.
No que tange à reserva de plenário, Paulo e Alexandrino (2017) 
trazem uma síntese sobre esse assunto, constando o seguinte:
 • Somente é aplicável a exigência da reserva de plenário à apreciação 
da primeira controvérsia envolvendo a inconstitucionalidade de 
determinada lei.
 • Quando houver uma decisão do plenário ou do órgão especial do 
respectivo tribunal ou do plenário do Supremo Tribunal Federal, 
não haverá mais de se falar em cláusula de reserva de plenário, 
tendo em vista que os órgãos fracionários possuem competência 
para proclamar, eles próprios, a inconstitucionalidade da lei, 
devendo ser observado o precedente fixado por um dos órgãos.
 • No caso de haver divergência entre a decisão proferida pelo órgão 
do tribunal e a decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal, 
devem os órgãos fracionários dar aplicação, nos casos futuros 
submetidos a sua apreciação, à decisão do Supremo Tribunal 
Federal.
Ainda no que diz respeito à reserva de plenário, podemos perguntar 
o seguinte: a reserva deplenário é aplicada pelas turmas recursais dos 
juizados especiais?
A resposta para essa pergunta é “não” e isso porque as turmas 
recursais dos juizados não são consideradas como tribunais. As decisões 
dessas turmas são vistas de modo igual às decisões do juiz singular.
Podemos, então, enxergar em que consta a diferença entre o 
controle difuso exercido pelo juiz singular e aquele exercido pelos 
tribunais superiores.
Efeitos da decisão de inconstitucionalidade 
Como já vimos, a decisão sobre a inconstitucionalidade no controle 
difuso pode ser proferida pelo juízo de primeiro grau, por um tribunal 
Direito Constitucional
34
de segundo grau, ou até mesmo pelo tribunal superior, inclusive, pelo 
Supremo Tribunal Federal.
Desse modo, seja a decisão de inconstitucionalidade proferida pelo 
juiz de primeiro grau ou pelo Supremo Tribunal Federal, tendo em vista 
que o que se busca é o afastamento da lei ao caso concreto, os efeitos da 
decisão serão os mesmos, independentemente do órgão que a proferir.
A decisão, então, possuirá os seguintes efeitos:
 • Só alcançará as partes do processo – o interessado requer a 
declaração de inconstitucionalidade unicamente, com a pretensão 
de afastar a aplicabilidade ao caso concreto, assim, o juízo só 
estará decidindo para as partes que integram o processo.
No momento em que a lei é declarada como inconstitucional, as 
partes são atingidas, mas essa regra possui exceções. Por meio de um 
recurso extraordinário, a lei em questão poderá ser levada à apreciação 
pelo Supremo Tribunal Federal, que deverá realizar o controle difuso. Se 
o referido tribunal declarar a inconstitucionalidade da norma por meio 
de uma decisão definitiva e deliberada pela maioria absoluta do pleno 
do tribunal, essa decisão deverá ser comunicada à autoridade ou ao 
órgão interessado, assim como, após o trânsito em julgado, ao Senado 
Federal, para que sejam aplicados os efeitos do art. 52, X, da Constituição 
Federal de 1988, que determina: “Compete privativamente ao Senado 
Federal: X - suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada 
inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal” 
(BRASIL, 1988, s/p).
Essa suspensão determinada pelo art. 52, X, da Constituição, pode 
ocorrer em relação às normas federais, estaduais, distritais e municipais 
que forem declaradas pelo STF. Nesse sentido: 
Desde que o Senado suspenda a execução, no todo ou 
em parte da lei levada a controle de Constitucionalidade 
de maneira incidental e não principal, a referida suspensão 
atingirá a todos, porém valerá a partir do momento em que 
a resolução do Senado for publicada na Imprensa Oficial. 
(LENZA, 2020, p. 181)
Direito Constitucional
35
É a partir desse momento que os efeitos da inconstitucionalidade 
da norma passam a valer não somente para as partes envolvidas no 
processo, mas também para toda a sociedade.
 • A decisão não possui efeito vinculante – quando é decidido pela 
inconstitucionalidade, a decisão só atingirá aquele caso concreto, 
não retirando a lei do ordenamento jurídico. Assim, para terceiros 
que não participam da lide a lei continuará a ser aplicada, de forma 
integral. A exceção a esse caso é a tratada anteriormente, de que, 
se o Senado decidir pela suspensão da lei, ela atingirá terceiros.
 • Produz efeito retroativo – a decisão opera de forma retroativa em 
relação ao caso que deu motivo à decisão.
Nesses termos, Lenza (2020) aponta que, quando a sentença declara 
a inconstitucionalidade da lei, ela produzirá efeitos pretéritos, atingindo a 
lei desde a sua edição, tornando-a nula de pleno direito. É nesse momento 
que podemos observar a produção dos efeitos retroativos.
Essa decisão proferida não vincula os demais órgãos, mesmo se 
for proferida pelo Supremo Tribunal Federal. Assim, os demais órgãos 
não necessitam seguir a decisão que julgou pela inconstitucionalidade 
da norma.
Senado Federal
Com relação à atuação do Senado Federal, de que tratamos 
anteriormente, pode-se dizer que ele é o responsável por suspender a 
norma inconstitucional no todo ou em parte. Podemos expor alguns 
pontos fundamentais com relação a essa atuação. De acordo com Paulo 
e Alexandrino (2017):
1. Só ocorre no controle incidental.
2. O Senado não está obrigado a suspender a execução da lei.
3. Não há prazo para atuação.
4. A decisão do Senado Federal pela suspensão da execução é 
irretratável.
Direito Constitucional
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5. O Senador não pode modificar os termos da decisão do Supremo 
Tribunal Federal.
6. O instrumento para suspensão da execução é a resolução.
7. A competência do Senado alcança leis federais, estaduais e 
municipais.
8. A resolução do Senado se sujeita ao controle de constitucionalidade.
Analisando esses fatores, podemos concluir que o controle difuso de 
constitucionalidade se inicia com um processo qualquer, em que as partes 
ou o juiz, de ofício, visualizam que uma norma é inconstitucional. No entanto, 
se houver declaração por parte do STF, com votos de maioria absoluta, 
poderá o Senado suspender a norma no todo ou em parte e, assim, a norma 
passará a não produzir mais efeito no nosso ordenamento jurídico.
RESUMINDO:
Estudamos que o controle de constitucionalidade difuso 
se originou nos Estados Unidos, tendo como base o 
reconhecimento da inconstitucionalidade de um ato 
normativo por qualquer componente do Poder Judiciário, 
juiz ou tribunal, em decorrência de um caso concreto 
submetido a sua apreciação. Os legitimados para iniciar 
o controle de constitucionalidade difuso são: as partes, 
terceiros admitidos como intervenientes no processo; 
Ministério Público; o juiz ou tribunal de ofício. O órgão 
competente para julgar sobre a inconstitucionalidade da 
norma é qualquer órgão do Poder Judiciário, juiz ou tribunal, 
devendo ser aquele que vai apreciar o processo. Quando 
a inconstitucionalidade for analisada pelo plenário, deve-
se observar a reserva de plenário. Os efeitos da decisão 
de inconstitucionalidade no controle difuso atingem, em 
regra, somente as partes do processo. No entanto, se 
houver declaração por parte do STF, com votos de maioria 
absoluta, poderá o Senado suspender a norma no todo ou 
em parte e, assim, a norma passará a não produzir mais 
efeito no nosso ordenamento jurídico.
Direito Constitucional
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Controle concentrado
OBJETIVO:
Este capítulo se dedicará ao estudo do controle 
concentrado de constitucionalidade. Você já ouviu falar 
sobre essa temática? Você sabe a importância de exercer 
esse controle como forma de segurança jurídica para a 
sociedade? Se não sabe, vai aprender nesse momento e, 
se já sabe, embarque conosco em busca de uma nova 
forma de visualização do conteúdo. Vamos lá!
Conceito 
Por meio da Emenda Constitucional n.º 16 de 1965, surgiu 
o controle concentrado no Brasil, atribuindo ao Supremo Tribunal 
Federal a competência para processar e julgar, originariamente, a 
inconstitucionalidade de lei ou de ato normativo federal ou estadual, 
apresentada pelo procurador-geral da República. Nas palavras de Moraes 
(2003), o controle concentrado
É exercido nos moldes preconizados por Hans Kelsen 
para o Tribunal Constitucional austríaco e adotados, 
posteriormente, pelo Tribunal Constitucional alemão, 
espanhol, italiano e português, competindo ao Supremo 
Tribunal Federal processar e julgar, originariamente, ação 
direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo 
federal ou estadual. (MORAES, 2003, p. 490)
É por intermédio desse controle que é possível obter a declaração 
de inconstitucionalidade da lei ou do ato normativo. Isso ocorre 
independentemente de existir um caso concreto, com a finalidade de 
obter a invalidade da lei e, desse modo, garantir que haja segurança das 
relações jurídicas. Mas como é exercido esse controle concentrado?
O controle concentrado, nos moldes do texto Constitucional, pode 
ser realizado por quatro tipos de ações, sendo elas:
a. Ação diretade inconstitucionalidade genérica.
b. Ação direta de inconstitucionalidade interventiva.
Direito Constitucional
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c. Ação direta de inconstitucionalidade por omissão.
d. Ação declaratória de constitucionalidade.
Assim, nos dedicaremos neste capítulo, ao estudo desses tipos de 
ações.
Ação direta de inconstitucionalidade 
genérica
O primeiro tipo de ação de controle de constitucionalidade 
concentrado é a ação direta de inconstitucionalidade genérica. Você sabe 
o que vem a ser esse tipo de ação? Paulo e Alexandrino (2017) conceituam 
que a ação direta de inconstitucionalidade genérica, conhecida como ADI, 
corresponde a uma ação típica do controle concentrado brasileiro, tendo 
por objetivo a defesa da ordem jurídica por meio da apreciação, na esfera 
federal, da constitucionalidade, em tese, de lei ou ato normativo, federal 
ou estadual, em virtude das regras e princípios constantes de forma 
explícita ou implícita na Constituição Federal.
Nesse tipo de ação, a inconstitucionalidade da lei é declarada em 
tese, ou seja, não existe nenhum caso concreto sob apreciação, tendo em 
vista que o objetivo da ação é o exame da validade da lei, possuindo como 
objetivo único o de reconhecer a invalidade da lei ou do ato normativo.
A função precípua da ação direta de inconstitucionalidade 
é a defesa da ordem constitucional, possibilitando a 
extirpação da lei ou ato normativo inconstitucional do 
sistema jurídico. Não se visa - como ocorre no controle 
incidental - à garantia de direitos subjetivos, à liberação 
de alguém do acatamento de uma lei inconstitucional. 
O autor da ADI não atua na qualidade de alguém 
que postula interesse próprio, pessoal, mas, sim, na 
condição de defensor do interesse coletivo, traduzido na 
preservação da higidez do ordenamento jurídico. (PAULO; 
ALEXANDRINO, 2017, p. 782)
Assim, podemos observar que a ação direta de inconstitucionalidade 
genérica corresponde a um tipo de ação constante no controle concentrado 
de normas, com o objetivo de defender a Constituição, proporcionando 
Direito Constitucional
39
uma harmonia jurídica e expelindo do ordenamento jurídico as normas 
que forem incompatíveis com a Carta Maior.
Nessa perspectiva, quem é o legitimado para processar e julgar 
esse tipo de ação?
Nos termos do art. 102, I, “a”, da Constituição Federal, é o Supremo 
Tribunal Federal o órgão responsável por processar e julgar, originalmente, 
a ação direta de inconstitucionalidade genérica. 
No entanto, quem são os legitimados ativos para propor esse tipo 
de ação?
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 103, traz o rol taxativo 
dos legitimados para propor a ação direta de inconstitucionalidade 
perante o Supremo Tribunal Federal, dispondo:
Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade 
e a ação declaratória de constitucionalidade:
I - o Presidente da República;
II - a Mesa do Senado Federal;
III - a Mesa da Câmara dos Deputados;
IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara 
Legislativa do Distrito Federal;
V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal;
VI - o Procurador-Geral da República;
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do 
Brasil;
VIII - partido político com representação no Congresso 
Nacional;
IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito 
nacional. (BRASIL, 1988)
É importante ser destacado que, entre os legitimados para propor 
esse tipo de ação, somente o partido político com representação no 
Congresso Nacional e a confederação sindical ou entidade de classe de 
âmbito nacional necessitam de advogado para que possam propor as 
ações do controle concentrado.
Direito Constitucional
40
Desse rol, é possível estabelecer uma divisão entre os legitimados 
universais, que podem impugnar qualquer matéria, independentemente 
de comprovar seu interesse, e os legitimados especiais, que só podem 
impugnar a matéria em relação à qual comprovem possuir interesse. 
Assim, temos o disposto na figura 7.
Figura 7 – Legitimados para propor ADI 
Presidente da República;
Procurador-geral da República;
Mesa do Senado Federal;
Conselho Federal da OAB;
Partido político com representação 
no Congresso Nacional.
Legitimados
Governador de estado e do DF;
Mesa de Assembleia Legislativa e 
da Câmara Legislativa do DF;
Confederação sindical ou entidade 
de classe de âmbito nacional.
Só podem 
impugnar 
matéria 
em que 
comprovem 
interesse
Podem 
impugnar 
qualquer 
matéria
Legitimados 
especiais
Legitimados 
universais
Fonte: Elaborado pelas autoras com base em Paulo e Alexandrino (2017).
Sabendo quem são os legitimados, cabe-nos perguntar: qual é o 
objetivo da ação direta de inconstitucionalidade genérica?
Lenza (2020) aponta que a ação direta de inconstitucionalidade 
possui a finalidade de apreciar a validade de lei ou de ato normativo, federal 
ou estadual, desde que tenham sidos editados após a promulgação da 
Constituição Federal de 1988.
IMPORTANTE:
Lei ou ato normativo municipal não pode ser impugnado 
por meio de ação direta de inconstitucionalidade perante 
o Supremo Tribunal Federal, existindo uma única exceção, 
que é no caso de a lei ou de o ato normativo municipal ser 
contrário, de forma direta, à Constituição.
A Suprema Corte dispõe de orientações, de acordo com Paulo e 
Alexandrino (2017), constando os requisitos que uma norma deve conter 
para ser objeto de uma ADI. Esses requisitos são:
Direito Constitucional
41
 • Ter sido editada na vigência da atual Constituição.
 • Ser dotada de abstração, generalidade ou normatividade.
 • Possuir natureza autônoma.
 • Estar em vigor.
Ante o exposto, cabe a nós ressaltar o que vem a ser lei e a definição 
de atos normativos. Primeiramente, podemos dizer que lei são todas as 
espécies normativas elencadas no art. 59 da Constituição Federal, ou seja, 
as leis são: emendas à Constituição, leis ordinárias, leis complementares, 
leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções. 
No que tange aos atos normativos, Lenza (2020) aponta que eles são 
as resoluções administrativas dos tribunais, os atos estatais de conteúdo 
meramente derrogatório. Após decidir sobre a inconstitucionalidade 
da norma em razão da ADI, o Supremo Tribunal Federal confere a essa 
decisão efeito erga omnes, ex nunc e vinculante em relação aos demais 
órgãos do Poder Judiciário e da Administração Pública federal, estadual, 
municipal e distrital.
Ação direta de inconstitucionalidade 
interventiva
A Constituição Federal de 1988 estabelece que os entes federativos 
possuem autonomia, possuindo como característica a capacidade 
de auto-organização e de legislação, assim como de autogoverno e 
autoadministração. Entretanto, o texto constitucional também admite 
um excepcional afastamento dessa autonomia, em decorrência da 
preservação da unidade federativa por meio da intervenção de uma 
entidade política sobre a outra.
É nesse cenário que nasce a intervenção, quando um ente intervém 
sobre o outro em virtude de afronta a algum dos princípios estabelecidos 
no texto constitucional.
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A ação direta de constitucionalidade interventiva pode ser classificada 
em dois casos: intervenção espontânea e intervenção provocada. De acordo 
com Paulo e Alexandrino (2017), existe a intervenção espontânea (ou de 
ofício) nas hipóteses em que é autorizada pela Constituição a efetivação 
da medida pelo chefe do Poder Executivo, diretamente e por iniciativa 
própria. O chefe do Executivo, dentro de seu juízo de discricionariedade, 
decide pela intervenção e, de ofício, executa-a, independentemente de 
existir uma provocação de outros órgãos. No que tange à intervenção 
provocada, ela é uma medida que depende de iniciativa de algum órgão 
ao qual a Constituição tenha conferido tal competência. Nessas hipóteses, 
não pode o Chefe do Executivo, por sua iniciativa, decretar e executar 
a medida; ele dependerá da manifestação de vontade do órgãoque 
recebeu incumbência constitucional para deflagrar a intervenção. 
Um dos exemplos de intervenção se encontra previsto no art. 34, VII, 
da Constituição Federal, sendo fundamentada na defesa da observância 
dos princípios sensíveis. Quais são, então, esses princípios sensíveis? 
Moraes (2003) aponta que os princípios sensíveis são:
 • Forma republicana, sistema representativo e regime democrático.
 • Direitos da pessoa humana.
 • Autonomia municipal.
 • Prestação de contas da administração pública, direta e indireta.
 • Aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos 
estaduais, sendo compreendida a que provém de receitas de 
transferência, da manutenção e do desenvolvimento do ensino, e 
nas ações e serviços públicos de saúde.
A decretação da intervenção não é feita pelo Poder Judiciário, mas, 
sim, pelo chefe do Poder Executivo. Nas hipóteses em que a intervenção 
depende de uma decisão judicial, esse processo de intervenção deve ser 
deflagrado, de forma exclusiva, pelo procurador-geral da República, na 
esfera federal.
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A decisão proferida pelo Poder Judiciário limita-se a 
constatar e declarar que o ente federado desrespeitou 
algum dos princípios sensíveis estabelecidos na 
Constituição, ou negou-se a executar lei federal etc. Ela, 
por si só, não anula o ato, nem cria para o ente federado 
obrigação de fazer algo. Consiste a decisão judicial mera 
condição, simples pressuposto à atuação do chefe do 
Executivo, à adoção, por este, das medidas interventivas. 
(PAULO; ALEXANDRINO, 2017, p. 872)
Quando a intervenção for julgada procedente, é de responsabilidade 
do Poder Judiciário comunicar ao Poder Executivo, com a finalidade de 
decidir sobre a execução do processo de intervenção. Sabendo que o 
legitimado para propor a ação direta de inconstitucionalidade interventiva 
é o procurador-geral da República, deve-se dispor que a competência 
para o julgamento da representação interventiva federal é do Supremo 
Tribunal Federal. 
Ação direta de inconstitucionalidade por 
omissão
O desrespeito à Constituição pode ser decorrente de ações, mas 
também pode ser de omissões, ou seja, quando os órgãos permanecem 
inertes, não cumprindo o seu dever de elaboração normativa que é 
indispensável para que a norma seja eficaz e possua aplicabilidade.
Segundo orientação do Supremo Tribunal Federal, a ação 
direta de inconstitucionalidade por omissão não se restringe 
à omissão legislativa, alcançando, também, a omissão de 
órgãos administrativos que devam editar atos administrativos 
em geral, necessários à concretização de disposições 
constitucionais. Destarte, a inconstitucionalidade por 
omissão verifica-se naqueles casos em que não sejam 
praticados atos legislativos ou administrativos normativos 
requeridos para tornar plenamente aplicáveis normas 
constitucionais, já que muitas destas requerem uma lei 
ou uma providência administrativa ulterior para que os 
direitos ou situações nelas previstos se efetivem na prática. 
Nessas hipóteses, se tais direitos não se realizarem, por 
omissão do legislador ou do administrador em produzir a 
regulamentação necessária à plena aplicação da norma 
constitucional, tal omissão poderá caracterizar-se como 
inconstitucional. (PAULO; ALEXANDRINO, 2017, p. 837)
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Várias vezes os órgãos não cumprem a sua função de elaborar 
disposições normativas para efetivar as normas constitucionais. É nesse 
cenário que surge a omissão inconstitucional, sendo ela uma forma 
negativa de violação da norma maior, devendo ser combatida por meio 
da ação direta de inconstitucionalidade por omissão.
A omissão legislativa pode ser total ou parcial, correspondendo, de 
acordo com Lenza (2020), a essas modalidades:
 • Omissão total – na hipótese de não haver o cumprimento do dever 
de normatizar, editando a medida para que torne efetiva a norma 
constitucional.
 • Omissão parcial – na hipótese de haver normatização 
infraconstitucional, mas de forma insuficiente. Ela pode ser 
subdividida em omissão parcial propriamente dita, na qual o ato 
normativo, mesmo sendo editado, regula de forma deficiente o 
texto; ou omissão parcial relativa, que surge na hipótese de o ato 
normativo existir e outorgar um certo benefício a determinada 
categoria, no entanto deixa de concedê-lo a outra, que deveria ter 
sido contemplada.
Quem possui, então, a legitimidade ativa para propor a ação direta 
de inconstitucionalidade por omissão?
Os legitimados, para propor esse tipo de ação, são os mesmos 
legitimados para propor a ação direta de inconstitucionalidade genérica, 
ou seja, aqueles elencados no art. 103 da Constituição Federal. No 
entanto, Paulo e Alexandrino (2017) entendem que a legitimidade deve 
ser examinada de acordo com o caso concreto, devendo ser levado 
em consideração o ato omissivo que for questionado. É determinado, 
ainda, que não pode propor uma ação direta por omissão aquele que é 
legitimado para iniciar o processo legislativo questionado na ação.
No que tange ao polo passivo, ocupam esse lugar as autoridades ou 
órgãos que foram omissos, que deixaram de adotar as medidas cabíveis 
para o que foi estabelecido no texto Constitucional.
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IMPORTANTE:
Após ser proposta a ação direta de inconstitucionalidade 
por omissão, não será admitida a desistência.
Sendo declarada a inconstitucionalidade por omissão, são 
estabelecidos pela Constituição Federal em ser art. 103, § 2º, efeitos 
diferentes para o poder competente e para o órgão administrativos. 
Nesses termos, temos:
 • Ao poder competente deverá ser dada a ciência, não sendo fixado 
prazo para adoção das providências necessárias.
 • Ao órgão administrativo deverá ser dado o prazo de 30 dias para 
suprir a omissão, sob pena de responsabilidade, podendo, ainda, 
de acordo com o caso concreto, ser concedido um prazo maior, o 
qual será estipulado pelo Tribunal. 
Esse tipo de ação dá eficácia às normas constitucionais que não 
foram disciplinadas pelos órgãos infraconstitucionais.
Ação declaratória de constitucionalidade
Ao contrário das demais ações tratadas neste capítulo, a ação 
declaratória de constitucionalidade possui a finalidade de obter a 
declaração de que o ato normativo é constitucional. Sobre esse assunto, 
Paulo e Alexandrino (2017) afirmam que:
Nessa ação, o autor apenas comparece perante o 
Supremo Tribunal Federal para pedir que este declare a 
constitucionalidade de determinada lei ou ato normativo. 
O seu objetivo é, portanto, abreviar o tempo - que em 
muitos casos pode ser longo - para obtenção de uma 
pronúncia do STF sobre a constitucionalidade de certo 
ato, que esteja originando dissenso nos juízos inferiores, 
consubstanciando um verdadeiro atalho para encerrar 
a controvérsia sobre a sua legitimidade. (PAULO; 
ALEXANDRINO, 2017, p. 844)
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Desse modo, essa ação se preocupa em requerer que o Supremo 
Tribunal Federal aprecie a constitucionalidade de um determinado 
dispositivo legal que seja objeto de uma controvérsia entre os juízes 
e os tribunais, para que, assim, após a decisão do órgão maior, haja a 
vinculação da decisão proferida.
Quem possui a legitimidade para propor a ação declaratória de 
constitucionalidade? Lenza (2020) afirma que os legitimados para propor 
essa espécie de ação são os mesmos daqueles legitimados para propor a 
ação direta de inconstitucionalidade genérica, ou seja, aqueles elencados 
no art. 103 da Constituição Federal.
No procedimento da ação direta de constituição, deve ser o 
procurador-geral da República ouvido de forma prévia, sendo encarregado 
de emitir um parecer. Após esse relatório, a ação vai para julgamento no 
Supremo Tribunal Federal, tendo a sua sentença efeito erga omnes, ex 
tunc e vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e da 
Administração Pública federal, estadual, municipal e distrital.RESUMINDO:
O controle de constitucionalidade surgiu por meio da 
Emenda nº 16 de 1965. Existem quatro tipos de ações pelo 
qual é realizado o controle de constitucionalidade, sendo 
eles: ação direta de inconstitucionalidade genérica, que é 
uma ação que tem por objetivo a ordem jurídica por meio 
da análise da constitucionalidade de lei ou ato normativo; 
ação direta de inconstitucionalidade interventiva, que 
nasce quando um ente intervém sobre o outro em virtude 
de afronta a algum dos princípios estabelecidos no texto 
constitucional; ação direta de inconstitucionalidade por 
omissão, que ocorre quando a norma infraconstitucional 
deixa de dispor de forma total ou parcialmente sobre lei 
que a Constituição manda legislar; ação declaratória de 
constitucionalidade, que busca obter a declaração de que 
o ato normativo é constitucional.
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REFERÊNCIAS
BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa 
do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, [1988]. Disponível 
em: http://bit.ly/36vujoQ. Acesso em: 22 nov. 2020.
CÂMARA DOS DEPUTADOS. Emenda Constitucional n.º 16 de 
1965. Disponível em: https://bit.ly/3oqZ8FN. Acesso em: 07 dez. 2020.
LENZA, P. Direito Constitucional esquematizado. São Paulo: Saraiva, 
2020.
MORAES, A. de. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 2003.
PAULO, V.; ALEXANDRINO, M. Direito constitucional descomplicado. 
Rio de Janeiro: Forense, 2017.
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