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80 Re vi sã o: C ar la ; V ito r; Ro se ; M ar ci lia - D ia gr am aç ão : M ár ci o - 22 /0 4/ 20 15 Unidade III Unidade III Na atualidade, quando se trata do assunto finanças públicas e, de forma mais abrangente, receitas e despesas governamentais, deve‑se levar em consideração a Constituição Federal de 1988. Com ela, a gestão pública se aproxima cada vez mais da gestão privada, o que pode ser percebido com a criação de dois importantes instrumentos de gestão: o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias. Esses instrumentos valorizam o planejamento, bem como criam a obrigatoriedade da elaboração de planos de médio prazo vinculados aos orçamentos anuais. Por outro lado, a mesma Constituição procura observar o princípio da universalidade pela inclusão de todas as receitas e despesas no processo orçamentário. Passaremos então a tratar desses dois instrumentos. 5 PLANO PLURIANUAL De forma contrária à questão orçamentária, que é obrigatoriedade da União desde a década de 1930, a questão do planejamento coloca‑se como imperativo a cada ente federativo a partir da Constituição de 1988. Antes disso, cada unidade de Federação legislava em causa própria, por assim dizer. Conforme relata Giacomoni (2012, p. 222), antes de 1988: [...] o que mais se aproximou da ideia de plano ou programa plurianual a ser implementado por todas as esferas de governo foram o Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital (QRAC) e o Orçamento Plurianual de Investimentos (OPI). Criação da Lei nº 4.320/64, o QRAC apresentava as seguintes características: (i) compreendia as Receitas e despesas de Capital; (ii) era aprovado por decreto do Poder Executivo; (iii) cobria, no mínimo, um triênio; (iv) era anualmente reajustado, com o acréscimo de mais um exercício; e (v) sempre que possível, os programas deviam estar correlacionados a metas objetivas em termos de realização de obras e de prestação de serviços. Cabe destacar o que se determina no § 1 do Artigo nº 165 da Constituição Federal (BRASIL, 1988): A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Trazendo modernidade e técnica para a elaboração e execução do orçamento público, a partir de então, o planejamento no Brasil passa a ser guiado pelo Plano Plurianual (PPA). Ele se apresenta 81 Re vi sã o: C ar la ; V ito r; Ro se ; M ar ci lia - D ia gr am aç ão : M ár ci o - 22 /0 4/ 20 15 FINANÇAS E ORÇAMENTOS PÚBLICOS como um instrumento de planejamento estratégico de todas as ações que serão tomadas por determinado governo. Elaborado para o período de quatro anos, procura expressar com clareza os resultados pretendidos pelo governante que o elabora e, por meio de seu acompanhamento e avaliação, busca verificar a efetividade da execução de seus programas, bem como rever objetivos e metas (MATIAS‑PEREIRA, 2012). Nascimento (2014) complementa que o PPA traduz, de um lado, o compromisso entre as estratégias e o projeto de futuro e, de outro, a alocação real e concreta dos recursos orçamentários nas funções, nas áreas e nos órgãos públicos com a finalidade de intermediar as ações de longo prazo e as necessidades imediatas. O Poder Executivo deverá encaminhar o PPA ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano de governo, sendo que o prazo de aprovação pelo Congresso é até o término da sessão legislativa daquele ano, ou seja, até dezembro. Quanto à sua vigência, ela vai até o dia 31 de dezembro do primeiro ano de governo subsequente. Observação Para que não haja descontinuidade das ações propostas pelo planejamento de diferentes governantes, é importante ressaltar que a vigência do PPA não coincide com o mandato do governante, mesmo que o período de vigência do mandato seja de quatro anos. O primeiro ano de vigência do PPA será o segundo ano do mandato do governante, seja ele presidente, governador ou prefeito. O objetivo principal do PPA é formular as diretrizes para as finanças públicas no período do plano, com o propósito de identificar e avaliar os recursos disponíveis para o desenvolvimento de ações a cargo da administração pública, incluindo os provenientes de financiamento, bem como para o estabelecimento dos tipos de despesas segundo função, subfunção e programa de governo. Desenvolvido por programas, articula um conjunto de ações representadas por projetos, atividades e operações especiais, que concorrem para o alcance dos objetivos governamentais. Os programas e ações do PPA são revisados anualmente para fins de elaboração das propostas orçamentárias setoriais que dão origem à Lei de Diretrizes Orçamentárias e à Lei de Orçamento Anual, de que trataremos, oportunamente. Conforme Matias‑Pereira (2012, p. 319), [...] os projetos de lei do Plano Plurianual serão encaminhados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional nos termos da lei complementar, aplicando‑se, subsidiariamente, as normas pertinentes ao processo legislativo (art. 166, § 7º, da Constituição Federal). Eles serão apreciados pelas duas casas do Congresso Nacional (Câmara dos Deputados e Senado Federal) na forma do regime comum, após parecer emitido pela Comissão mista permanente de Senadores e Deputados (art. 166, § 1º, e art. 58, § 2º, inciso VI). Deve‑se ressaltar, 82 Re vi sã o: C ar la ; V ito r; Ro se ; M ar ci lia - D ia gr am aç ão : M ár ci o - 22 /0 4/ 20 15 Unidade III conforme prevê o art. 166, § 3º, inciso I, da Constituição Federal, que as emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso sejam compatíveis com o Plano Plurianual. Com a nova Constituição trazendo modernidade integradora entre planejamento e orçamento, é notório perceber que a construção tanto do planejamento quanto da gestão pública delineada por programas requer competência gerencial em todos os âmbitos, incluindo os setoriais, bem como de suas equipes de gestores. Cada uma das equipes envolvidas no PPA fica responsável pelos compromissos do plano quanto ao alcance de seus objetivos. Para tanto, os gestores devem assumir uma postura administrativa orientada para resultados. Conforme bem destaca Nascimento (2014, p. 106), [...] a gestão voltada para resultados pressupõe a adoção de um modelo de gerenciamento em que a responsabilidade esteja claramente atribuída e os objetivos delineados de forma consistente. Além disso, o órgão gestor deverá desenvolver processos produtivos eficientes, promover a conscientização e o controle de custos e buscar sistematicamente a qualidade e efetividade dos resultados alcançados. Observação A conhecida Lei de Responsabilidade Fiscal surge no mesmo contexto do Plano Plurianual, promovendo maior transparência à gestão de recursos públicos. Em síntese, o Plano Plurianual visa: • Orientar a ação governamental, objetivando alcançar o desenvolvimento econômico, que, por sua vez, propiciará a efetiva promoção do bem‑estar social. • Orientar o planejamento, em sintonia com a programação e o orçamento do Poder Executivo, obedecendo aos princípios de regionalização da economia. • Definir diretrizes que deverão nortear a elaboração dos orçamentos fiscal e de investimentos, que possibilitem a redução das desigualdades regionais e sociais. • Ordenar e disciplinar a execução de despesas com investimentos que se reverterão em benefícios para a sociedade. A figura a seguir retrata, de forma sintética, o ordenamento do Plano Plurianual: 83 Re vi sã o:C ar la ; V ito r; Ro se ; M ar ci lia - D ia gr am aç ão : M ár ci o - 22 /0 4/ 20 15 FINANÇAS E ORÇAMENTOS PÚBLICOS Orientações estratégicas do Presidente da República • Megaobjetivos • Desafios • Diretrizes Orientações estratégicas do Ministro da Fazenda • Objetivos setoriais Ações (atividades e projetos) a cargo dos órgãos e entidades Programas de Governo Figura 6 – Plano Plurianual (PPA) 5.1 Elaboração: histórico de elaboração dos Planos – PPA Como vimos, o Plano Plurianual, que foi instituído pela Constituição Federal de 1988, de acordo com seu art. 165, § 1º, oferece mudanças que reestruturam as ações governamentais. Com ele é possível perceber os objetivos governamentais com maior clareza, bem como, via integração de planejamento e orçamento, se os resultados esperados serão, de alguma forma, alcançados. Várias foram as edições de PPA elaboradas no Brasil desde então. Vejamos em ordem cronológica: Quinquênio 1991/1995 Primeiro plano elaborado em cumprimento às determinações da Constituição de 1988, esteve mais voltado para as ações governamentais do que para o desenvolvimento econômico‑social. Interessante destacar a preocupação com os gastos públicos declarada no Plano. É o que se estabelece tanto no § 2º quanto no § 3º do Art. 5º. Quanto à reestruturação do gasto público, deve‑se: a) assegurar o equilíbrio nas contas públicas; b) aumentar os níveis de investimento público federal, em particular os voltados para a área social e para infraestrutura econômica; c) ajustar a execução das políticas públicas federais a uma nova conformação do Estado, que privilegie as iniciativas e a capacidade gerencial do setor privado e, ao mesmo tempo, fortaleça as inerentes ao Poder Público; 84 Re vi sã o: C ar la ; V ito r; Ro se ; M ar ci lia - D ia gr am aç ão : M ár ci o - 22 /0 4/ 20 15 Unidade III d) rever o papel regulador do Estado, com vistas à consolidação de uma economia de mercado moderna, competitiva e sujeita a controles sociais; e) conferir racionalidade e austeridade ao gasto público federal; f) elevar o nível de eficiência do gasto público, mediante melhor discriminação e maior articulação dos dispêndios efetivados pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios (BRASIL, 1991). As medidas a serem tomadas para que os objetivos fossem atingidos prescreviam: a) redução da participação relativa dos gastos com pessoal nas despesas públicas federal; b) modernização e racionalização da Administração Pública Federal; c) privatização de participações societárias, bens ou instalações de sociedades controladas, direta ou indiretamente, pela União, de conformidade com o Programa Nacional de Desestatização, criado pela Lei n° 8.031, de 12 de abril de 1990; d) alienação de imóveis e de outros bens e direitos integrados do ativo permanente de órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta, autárquica ou fundacional; e) transferência de encargos públicos para os Estados, Distrito Federal e Municípios (BRASIL, 1991). Para Giacomoni (2012), em função dos desajustes do governo do período – Collor e o processo de impeachment, bem como pelo governo de transição, Itamar Franco – somadas às medidas macroeconômicas com caráter contracionistas, esse planejamento não merece avaliação rigorosa quanto a seus resultados. Período 1996/1999 Primeiro Plano Plurianual da gestão Fernando Henrique Cardoso e, para quatro anos, foi estruturado em duas fases, sendo a primeira de estratégias e a segunda ordenando objetivos por áreas temáticas. Entre as estratégias, estão a construção de um Estado moderno e eficiente; redução dos desequilíbrios especiais e sociais do país; modernização produtiva da economia brasileira (BRASIL, 1996). Para a construção de um Estado moderno e eficiente, as diretrizes do governo concentraram‑se em: • consolidação do processo de saneamento das fianças públicas; 85 Re vi sã o: C ar la ; V ito r; Ro se ; M ar ci lia - D ia gr am aç ão : M ár ci o - 22 /0 4/ 20 15 FINANÇAS E ORÇAMENTOS PÚBLICOS • descentralização das políticas públicas para Estados e municípios, setor privado e organizações não governamentais; • aumento da eficiência do gasto público, com ênfase na redução dos desperdícios e no aumento da qualidade e da produtividade dos serviços públicos; • aprofundamento do programa de desestatização; • modernização das Forças Armadas e de seus níveis operacionais; • modernização da Justiça e dos sistemas de Segurança e Defesa Nacional; • reformulação e fortalecimento da ação reguladora do Estado, inclusive nos serviços públicos privatizados; • reformulação e fortalecimento dos organismos de fomento regional; • modernização dos Sistemas de Previdência Social (BRASIL, 1996). Quanto à redução dos desequilíbrios especiais e sociais do País, o Plano destaca: • criação de novas oportunidades de ocupação da força de trabalho; • redução dos custos de produtos de primeira necessidade; • aproveitamento das potencialidades regionais, com uso racional e sustentável dos recursos; • fortalecimento da base de infraestrutura das regiões menos desenvolvidas; • fortalecimento da política de desconcentração industrial; • redução da mortalidade infantil; • ampliação do acesso da população aos serviços básicos de saúde; • melhoria das condições de vida, trabalho e produtividade do pequeno produtor e do trabalhador rural; • melhoria das condições de vida nas aglomerações urbanas críticas (segurança pública, saneamento, habitação, transporte coletivo, serviços urbanos, desporto, e cultura e meio ambiente); 86 Re vi sã o: C ar la ; V ito r; Ro se ; M ar ci lia - D ia gr am aç ão : M ár ci o - 22 /0 4/ 20 15 Unidade III • mobilização da sociedade e comprometimento de todo o governo para a erradicação da miséria e da fome; • fortalecimento da cidadania e preservação dos valores nacionais (BRASIL, 1996). No que é possível destacar sobre a modernização produtiva da economia brasileira, as diretrizes da ação do governo para o período foram: • modernização e ampliação da infraestrutura; • aumento da participação do setor privado em investimentos para o desenvolvimento; • fortalecimento de setores com potencial de inserção internacional e estímulo à inovação tecnológica e à restruturação produtiva; • melhoria educacional, com ênfase na educação básica; e • modernização das relações trabalhistas (BRASIL, 1996). Já os objetivos por áreas temáticas procuravam melhorar as condições da infraestrutura básica, priorizando regiões onde as condições econômicas mostravam‑se mais frágeis. Para tanto, recursos seriam destinados para as áreas de transportes, energia e comunicações. Saiba mais Demais áreas foram compreendidas no Plano Plurianual até então tratado. Recomendamos a sua consulta para que você possa perceber o avanço em relação à primeira iniciativa, aquela do período do governo Collor. Acesse: BRASIL. Lei nº 9.276, de 9 de maio de 1996. Dispõe sobre o Plano Plurianual para o período de 1996/1999 e dá outras providências. Brasília, 1996. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9276. htm>. Acesso em: 8 abr. 2015. Giacomoni (2012, p. 240) destaca: A maior deficiência desse plano é a ausência total de representação financeira. A mensagem que acompanhou o projeto de lei trouxe algumas estimativas, de forma bastante agregada, dos montantes a serem aplicados 87 Re vi sã o: C ar la ; V ito r; Ro se ; M ar ci lia - D ia gr am ação : M ár ci o - 22 /0 4/ 20 15 FINANÇAS E ORÇAMENTOS PÚBLICOS e de suas fontes de financiamento. Ao se transformar em lei, o PPA acabou ficando sem nenhuma referência de ordem financeira, o que é paradoxal em se tratando de instrumento com características orçamentárias. Cabe, também, fazer restrições à solução metodológica adotada que desconsiderou, totalmente, as características estabelecidas na Constituição Federal, ou seja, as despesas de capital, as despesas decorrentes destas e os programas de duração continuada. Período 2000/2003 O PPA para a segunda gestão de Fernando Henrique Cardoso foi instituído pela Lei nº 9.989, de 21 de julho de 2000 (BRASIL, 2000b). Sob a bandeira “Avança Brasil, o plano foi organizado com base nos elementos básicos: (i) orientação estratégica; (ii) macro‑objetivos; (iii) agendas; (iv) programas” (GIACOMONI, 2012, p. 240). Entre as estratégias, estão: Consolidar a estabilidade econômica com crescimento sustentado; promover o desenvolvimento sustentável voltado para a geração de empregos e oportunidades de renda; combater a pobreza e promover a cidadania e a inclusão social; consolidar a democracia e a defesa dos direitos humanos; reduzir as desigualdades inter‑regionais; promover os direitos de minorias vítimas de preconceito e discriminação (GIACOMONI, 2012, p. 240). Entre os macro‑objetivos figuravam saneamento das finanças públicas, elevação das exportações, preocupação com a gestão ambiental, melhorias no sistema de educação, combate à fome bem como à mortalidade infantil. É importante lembrar que planejamento, gerência e controle são as três funções básicas do processo, e o PPA 2000‑2003 procurou reavaliar tais funções propondo um orçamento mais moderno e com foco em resultados (CAVALCANTE, 2007). Nesse sentido, integração e desenvolvimento nacional, melhoria na gestão do Estado, maior atenção ao meio ambiente, valorização do emprego e cidadania e promoção do conhecimento foram os grandes eixos temáticos que fizeram parte da agenda, que contava com mais de trezentos programas. Giacomoni (2012) avalia o plano de forma bastante positiva, com destaque para a metodologia adotada quanto à articulação dos programas com os objetivos que foram alcançados. Período 2004/2007 Após dois mandatos com o presidente Fernando Henrique Cardoso, o Brasil experimentou nova gestão, sob a regência de Luis Inácio Lula da Silva e seu Plano Plurianual para o período 2004‑2007, elaborado com base em consultas públicas bem como em debate entre as três esferas do governo. O atual governo colocava para si os desafios de eliminar a fome e a miséria, gerar empregos, distribuir renda com a construção de uma sociedade mais justa e moderna em termos de crescimento e desenvolvimento econômico. 88 Re vi sã o: C ar la ; V ito r; Ro se ; M ar ci lia - D ia gr am aç ão : M ár ci o - 22 /0 4/ 20 15 Unidade III No que diz respeito ao desenvolvimento, o documento Plano Brasil de Todos: Participação e Inclusão destaca o que se segue: [...] o PPA 2004‑2007 terá como norte a seguinte estratégia de longo prazo: inclusão social e desconcentração da renda com crescimento do produto e emprego, desenvolvimento ambientalmente sustentável, redutor das disparidades regionais, dinamizado pelo mercado de consumo de massa, por investimentos e pela elevação da produtividade, e viabilizado pela expansão competitiva das atividades que superem a vulnerabilidade externa. As cinco dimensões da estratégia (social, econômica, regional, ambiental e democrática) representam os megaobjetivos a ser perseguidos (BRASIL, 2003, p. 12). Para que os megaobjetivos pudessem ser alcançados, a estratégia de desenvolvimento foi dividida em cinco dimensões, cada uma com suas ações e políticas: • Dimensão social. • Dimensão econômica. • Dimensão regional. • Dimensão ambiental. • Dimensão democrática. Saiba mais Consulte o documento Plano Brasil de Todos: Participação e Inclusão e veja quais são as atitudes governamentais para que os objetivos de cada dimensão pudesse ser atingido: BRASIL. Plano Brasil de todos: participação e inclusão. Orientação estratégica de governo: crescimento sustentável, emprego e inclusão social. Brasília, maio 2003. Disponível em: <http://www.sigplan.gov.br/arquivos/po rtalppa/15_%28PlanoBrasildeTodos%29.pdf>. Acesso em: 8 abr. 2015. Cavalcante (2007) ressalta que este PPA avança em relação ao anterior justamente pela implantação de um Sistema de Monitoramento e Avaliação com quatro objetivos. O primeiro foi proporcionar transparência quanto às ações tomadas pelo governo e, nesse aspecto, as ações e resultados foram bastante publicizadas. O segundo objetivo está ligado ao auxilio na tomada de decisão e, neste sentido, as consultas populares bem como o debate com demais unidades de federação ofereceram melhoria na qualidade não só das decisões, mas também das ações tomadas no âmbito governamental. 89 Re vi sã o: C ar la ; V ito r; Ro se ; M ar ci lia - D ia gr am aç ão : M ár ci o - 22 /0 4/ 20 15 FINANÇAS E ORÇAMENTOS PÚBLICOS O segundo objetivo, de certa forma, dá condições para que o terceiro também seja conquistado, o da promoção, aprendizado e disseminação do conhecimento organizacional com o envolvimento de todas as equipes e seus debates programáticos. Por último, o aperfeiçoamento, a concepção e a gestão do plano e seus programas também se destaca como objetivo no sentido de melhoria contínua, totalmente influenciado pelas novas formas de gerenciamento organizacional. Finalizando, Cavalcante (2007, p. 139‑140) destaca que, no Plano, [...] prevalece a perspectiva da importância dos resultados da avaliação para subsidiar as tomadas de decisão em diferentes níveis: estratégico (ministros e Comitê de Coordenação de Programas), tático (gerentes, gerentes‑executivos e coordenadores de ação) e operacional (coordenadores de ação e sua equipe). Observação Observe que a sucinta apresentação dos Planos Plurianuais que estamos efetuando remete às funções organizacionais e de planejamento privado, conforme aquelas discutidas anteriormente. O que isso revela? Que cada vez mais o planejamento apresenta‑se como técnico e não como político. Saiba mais Outro documento bastante interessante e que você também pode consultar é o relatório do Plano Plurianual 2004‑2007. Na apresentação deste documento, você poderá verificar quais foram as conquistas do período: BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos. Relatório de avaliação do Plano Plurianual 2004‑2007: exercício 2008 – ano base 2007. Brasília: MP, 2008. Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/secretarias/ upload/Arquivos/spi/plano_plurianual/avaliacao_PPA/relatorio_2008/08_ PPA_Aval_cad01.pdf>. Acesso em: 8 abr. 2015. Período 2008‑2011 Da mesma forma que aconteceu com Fernando Henrique Cardoso, Lula alcançou a oportunidade de um segundo mandato e, portanto, de declarar um novo PPA. Este seguiu reafirmando os compromissos com o crescimento econômico, bem como com a inclusão social num Brasil de menor desigualdade. Para tanto, este novo mandato é pautado em três linhas mestras: 90 Re vi sã o: C ar la ; V ito r; Ro se ; M ar ci lia - D ia gr am aç ão : M ár ci o - 22 /0 4/ 20 15 Unidade III • Na questão social, envolvendo inclusão e diminuição das desigualdades sociais e regionais via transferências de renda e fortalecimento da cidadania. • Melhorias na educação, com o lançamento do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE). • Ênfase no crescimento, com o lançamento do Programa de Aceleração doCrescimento (PAC), em que são retomadas ações de planejamento e execução de obras infraestruturais no âmbito social, urbano, logístico e energético. Saiba mais Leia mais sobre o Plano Nacional de Educação e sobre o Programa de Aceleração do Crescimento: BRASIL. Ministério da Educação. O Plano de Desenvolvimento da Educação: razões, princípios e programas. Brasília, 2007. Disponível em: <http://portal.mec.gov.br/arquivos/livro/livro.pdf>. Acesso em: 8 abr. 2015. BRASIL. Ministério do Planejamento. Programa de Aceleração do Crescimento. Brasília, [s.d.]. Disponível em: <http://www.planejamento.gov. br/ministerio.asp?index=61&ler=s881>. Acesso em 8 abr. 2015. Em rápida consulta ao documento do Plano Plurianual 2008‑2011 – Desenvolvimento com Inclusão Social e Educação de Qualidade, é possível destacar trechos importantes acerca das linhas mestras indicadas anteriormente. No âmbito da questão social, [...] a Agenda Social compreende um conjunto de iniciativas prioritárias, com ênfase: nas transferências condicionadas de renda associadas às ações complementares; no fortalecimento da cidadania e dos direitos humanos; na cultura e na segurança pública. A prioridade é a parcela da sociedade mais vulnerável. A evolução nos indicadores de renda entre a população mais vulnerável verificada na última Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) e no crescimento com índices superiores à média nacional nas regiões menos desenvolvidas é o resultado agregado das políticas de valorização do salário mínimo, da integração crescente do trabalhador ao mercado de trabalho formal, do aumento gradativo da escolaridade média da população e das políticas de transferência de renda, em particular, o Benefício de 91 Re vi sã o: C ar la ; V ito r; Ro se ; M ar ci lia - D ia gr am aç ão : M ár ci o - 22 /0 4/ 20 15 FINANÇAS E ORÇAMENTOS PÚBLICOS Prestação Continuada (BPC) e o Programa Bolsa Família. A Agenda Social para o próximo período promoverá as alternativas de emancipação para as famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família por meio da integração de políticas de acesso à educação, à energia, aos produtos bancários, ao trabalho e à renda, viabilizando a continuidade da redução da pobreza e da desigualdade. O Programa atendeu, no fim de 2006, 11 milhões de famílias, número correspondente ao universo de famílias com renda per capita até R$ 120,00, segundo estimativas baseadas na PNAD 2004. Em agosto de 2007, o valor dos benefícios foi reajustado em 18,25% e, para 2008, serão incorporados adolescentes de 16 e 17 anos ao Programa (BRASIL, 2007b, p. 13‑14). Organizado em quatro eixos – Educação Básica; alfabetização e educação continuada; ensino profissional e tecnológico; e Ensino Superior –, quanto ao Plano de Desenvolvimento da Educação cabe destacar que: [...] na área de financiamento da educação básica, o Presidente Luiz Inácio Lula da Silva sancionou a Lei nº 11.494/2007, que regulamenta o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb). O novo fundo atende a toda a educação básica, da creche ao Ensino Médio. No Fundeb, o aporte do Governo Federal é de R$ 2 bilhões em 2007; R$ 3,1 bilhões em 2008; R$ 4,9 bilhões em 2009 e 10% do montante da contribuição dos Estados e Municípios ao fundo a partir de 2010, alcançando cerca de 7,6 bilhões em 2010 e 8,4 bilhões em 2011. O atendimento por meio da cooperação técnica e financeira da União a Estados, Municípios e escolas será redirecionado, de modo prioritário, às Unidades da Federação e escolas com os menores Índices de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB). O IDEB com dados sobre fluxo escolar combinado com o desempenho dos alunos permitirá a pais, comunidades, escolas, Municípios e Estados acompanharem o desempenho das escolas, ao mesmo tempo em que fixará metas de curto, médio e longo prazo para a melhoria da qualidade da educação básica. Como meta de longo prazo espera‑se que o IDEB nacional atinja o índice 6 para os anos iniciais do ensino fundamental até 2021 – índice médio atual para países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Atualmente, a educação básica brasileira tem uma média de 3,8 pontos, para os anos iniciais do ensino fundamental; 3,5, para os anos finais do ensino fundamental e 3,4, para o ensino médio, em uma escala de 0 a 10 algarismos (BRASIL, 2007b, p.16‑17). Quanto ao Programa de Aceleração do Crescimento, ele compreendia um: [...] conjunto de investimentos públicos em infraestrutura econômica e social nos setores de transportes, energia, recursos hídricos, saneamento 92 Re vi sã o: C ar la ; V ito r; Ro se ; M ar ci lia - D ia gr am aç ão : M ár ci o - 22 /0 4/ 20 15 Unidade III e habitação, além de diversas medidas de incentivo ao desenvolvimento econômico, estímulos ao crédito e ao financiamento, melhoria do ambiente de investimento, desoneração tributária e medidas fiscais de longo prazo. As metas propostas pelo PAC envolvem expansão significativa do investimento público e, em decorrência, do investimento privado. A elevação do nível de investimento pelo setor público na resolução dos gargalos existentes na infraestrutura logística e energética, aliada à continuidade das políticas inclusivas – essenciais à expansão do mercado interno –, é fundamental para a expansão da capacidade produtiva nacional e elevação da produtividade sistêmica da economia. Estão previstos investimentos em infraestrutura logística, em energia e em infraestrutura social e urbana superiores a R$ 500 bilhões, equivalentes em 2007 a cerca de 20% do PIB, com equilibrada distribuição territorial, de modo a reduzir as desigualdades regionais (BRASIL, 2007b, p. 19). Saiba mais Convidamos você a acessar o Portal Brasileiro de Dados Abertos e verificar, ano a ano, as ações, as metas físicas, os programas e os indicadores do Plano Plurianual do período 2008‑2011. Na referência a seguir, o endereço que o levará diretamente até as informações: BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação. Plano Plurianual 2008‑2011. Brasília, [s.d.]. (Conjunto de dados). Disponível em: <http://dados.gov.br/dataset/ plano‑plurianual‑2008‑2011>. Acesso em: 8 abr. 2015. Período 2012‑2015 A partir do exercício financeiro de 2012, o Plano Plurianual Federal passou a ter uma nova configuração, voltada para os resultados na gestão pública, consolidando uma visão estratégica, participativa e territorializada para o planejamento governamental. A figura a seguir retrata a nova configuração. 93 Re vi sã o: C ar la ; V ito r; Ro se ; M ar ci lia - D ia gr am aç ão : M ár ci o - 22 /0 4/ 20 15 FINANÇAS E ORÇAMENTOS PÚBLICOS DIMENSÃO ESTRATÉGICA PROGRAMAS • Objetivos • Iniciativas AÇÕES (no âmbito das LOAs) • Visão de futuro • Valores • Macrodesafios Valor global e indicadores Órgão executor, meta global e regionalizada Identifica as entregas de bens e serviços à sociedade, resultantes da coordenação de ações orçamentárias, não orçamentárias, institucionais e normativas Vinculam‑se aos programas, sendo detalhadas no orçamento Figura 7 – Nova configuração do Plano Plurianual Federal 2012‑2015 Com a nova configuração, o PPA apresenta‑se nas seguintes dimensões: • Dimensão estratégica: é a orientação estratégica que tem como base os macrodesafios e a visão de longo prazo do Governo Federal. • Dimensão tática: define caminhos exequíveis para o alcance dos objetivos e das transformações definidas na dimensão estratégica, considerandoas variáveis inerentes à política pública tratada. Vincula os programas temáticos para consecução dos objetivos assumidos, materializados pelas iniciativas expressas no plano. • Dimensão operacional: relaciona‑se com o desempenho da ação governamental no nível da eficiência e é especialmente tratada no orçamento. Busca a otimização na aplicação dos recursos disponíveis e a qualidade dos produtos entregues. Quanto aos macrodesafios, inseridos na dimensão estratégica, eles representam diretrizes elaboradas com base no Programa de Governo e na visão estratégica, que vão orientar a formulação dos programas do PPA, que são instrumentos de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos. 94 Re vi sã o: C ar la ; V ito r; Ro se ; M ar ci lia - D ia gr am aç ão : M ár ci o - 22 /0 4/ 20 15 Unidade III O programa temático retrata no PPA a agenda de governo organizada pelos temas das Políticas Públicas e orienta a ação governamental. Sua abrangência deve ser a necessária para representar os desafios e organizar a gestão, o monitoramento, a avaliação, as transversalidades, as multissetorialidades e a territorialidade. O programa temático se desdobra em objetivos e iniciativas. O objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo as situações a serem alteradas pela implementação de um conjunto de iniciativas, com desdobramento no território. O objetivo apresenta as seguintes características, segundo Nascimento (2014, p. 109): • Define a escolha para a implementação da política pública desejada, levando em conta aspectos políticos, sociais, econômicos, institucionais, tecnológicos, legais e ambientais. Para tanto, a elaboração do objetivo requer o conhecimento aprofundado do respectivo tema, bem como do contexto em que as políticas públicas a ele relacionadas são desenvolvidas. • Orienta taticamente a ação do Estado no intuito de garantir a entrega à sociedade dos bens e serviços necessários para o alcance das metas estipuladas. Tal orientação passa por uma declaração objetiva, por uma caracterização sucinta, porém completa, e pelo tratamento no território, considerando suas especificidades. • Expressa um resultado transformador da situação atual em que se encontra um determinado tema. • É exequível, ou seja, o objetivo deve estabelecer metas factíveis e realistas para o governo e a sociedade no período de vigência do Plano, considerando a conjuntura econômica, política e social existente. Pretende‑se, com isso, evitar declarações genéricas que não representam desafios, bem como a assunção de compromissos intangíveis. • Define iniciativas que declaram aquilo que deve ser ofertado na forma de bens e serviços ou pela incorporação de novos valores à política pública, considerando como organizar os agentes e os instrumentos que a materializam. • Declara as informações necessárias para a eficácia da ação governamental (o que fazer, como fazer, em qual lugar, quando), além de indicar os impactos esperados na sociedade (para quê). A iniciativa declara as entregas à sociedade de bens e serviços, resultantes da coordenação de ações orçamentárias e outras: ações institucionais e normativas, bem como da pactuação entre entes federados, entre Estados e sociedade e da integração de políticas públicas. A iniciativa se associa a duas dimensões: 95 Re vi sã o: C ar la ; V ito r; Ro se ; M ar ci lia - D ia gr am aç ão : M ár ci o - 22 /0 4/ 20 15 FINANÇAS E ORÇAMENTOS PÚBLICOS • As fontes de financiamento: — orçamento; — outras fontes. • As formas de gestão e implementação. O Plano Plurianual para o período 2012‑2015 representa as diretrizes do primeiro mandato da presidenta Dilma Rousseff e segue a nova configuração. É importante destacar os principais pontos de discussão da dimensão estratégica do Plano Mais Brasil, bem como seus macrodesafios (BRASIL, 2011b). A dimensão estratégica apresenta: • a visão de futuro do Brasil que se quer construir; • descrição do cenário macroeconômico, com a análise do período recente, do contexto internacional, dos desafios a serem enfrentados pelos programas delineados no Plano, as projeções macroeconômicas, tanto pelo lado da demanda quanto pelo lado da oferta, projeção da inflação e condições do setor público; • avaliação do cenário social do ponto de vista da demografia, desigualdades e pobreza; • condições no cenário ambiental, notadamente geração e distribuição de energia; • cenário regional. Seus macrodesafios são: 1) Projeto Nacional de Desenvolvimento: dar seguimento ao Projeto Nacional de Desenvolvimento apoiado na redução das desigualdades regionais, entre o rural e o urbano e na continuidade da transformação produtiva ambientalmente sustentável, com geração de empregos e distribuição de renda. 2) Erradicação da Pobreza Extrema: superar a pobreza extrema e prosseguir reduzindo as desigualdades sociais. 3) Ciência, Tecnologia e Inovação: consolidar a ciência, tecnologia e inovação como eixo estruturante do desenvolvimento econômico brasileiro. 4) Conhecimento, Educação e Cultura: propiciar o acesso da população brasileira à educação, ao conhecimento, à cultura e ao esporte com equidade, qualidade e valorização da diversidade. 96 Re vi sã o: C ar la ; V ito r; Ro se ; M ar ci lia - D ia gr am aç ão : M ár ci o - 22 /0 4/ 20 15 Unidade III 5) Saúde, Previdência e Assistência Social: promover o acesso universal à saúde, à previdência e à assistência social, assegurando equidade e qualidade de vida. 6) Cidadania: fortalecer a cidadania, promovendo igualdade de gênero e étnico‑racial, respeitando a diversidade das relações humanas e promovendo a universalização do acesso e elevação da qualidade dos serviços públicos. 7) Infraestrutura: expandir a infraestrutura produtiva, urbana e social de qualidade, garantindo a integração do Território Nacional e do País com a América do Sul. 8) Democracia e Participação Social: fortalecer a democracia e estimular a participação da sociedade, ampliando a transparência da ação pública. 9) Integridade e Soberania Nacional: preservar os poderes constitucionais, a integridade territorial e a soberania nacional, participando ativamente da promoção e defesa dos direitos humanos, da paz e do desenvolvimento no mundo. 10) Segurança Pública: promover a segurança e integridade dos cidadãos, através do combate à violência e do desenvolvimento de uma cultura de paz. 11) Gestão Pública: aperfeiçoar os instrumentos de gestão do Estado, valorizando a ética no serviço público e a qualidade dos serviços prestados ao cidadão (BRASIL, 2011b, p. 77). Para que os dispêndios pudessem ser efetuados, o financiamento do PPA do período contava com recursos da ordem de R$ 5,4 trilhões provenientes de orçamento fiscal e da seguridade social, orçamento de investimentos das estatais, bem como com os recursos extraordinários, a exemplo de renúncia fiscal, planos de dispêndios das empresas estatais, agências oficiais de crédito e parcerias com o setor privado. A tabela a seguir apresenta a fonte de recursos e seu percentual representativo no orçamento. Tabela 5 – Fontes de recursos e participação orçamentária Fonte de recursos (%) Orçamento fiscal e seguridade 68 Recursos extraorçamentários 25 Investimentos de empresas estatais 7 Fonte: Brasil (2011b, p. 103). 97 Re vi sã o: C ar la ; V ito r; Ro se ; M ar ci lia - D ia gr am aç ão : M ár ci o - 22 /0 4/ 20 15 FINANÇAS E ORÇAMENTOS PÚBLICOS Quanto à alocação dos recursos, os programas temáticos representam 80% do totalde gastos, distribuídos em quatro macroáreas: social (57%), infraestrutura (26%), desenvolvimento produtivo e ambiental (15%) e especiais (2%). Na área social, os dispêndios estão divididos da seguinte forma (BRASIL, 2011b): • 28% para aperfeiçoamento do Sistema Único de Saúde (SUS); • 22% para trabalho, emprego e renda; • 17% para educação; • 13% para o fortalecimento do Sistema Único de Assistência Social (SUAS); • 8% para agricultura familiar; • 7% para o programa Bolsa Família; • 5% para demais ações. A política de infraestrutura contempla os seguintes programas e seus percentuais de recebimento de recursos (BRASIL, 2011b): • moradia digna: 32,6%; • energia: 25,1%; • petróleo e gás: 19,1%; • transportes: 9,8%; • minerais: 5%; • demais: 8,4%. No que diz respeito à área de desenvolvimento produtivo e ambiental, os programas associados à área correspondem a 15% dos programas temáticos, divididos entre (BRASIL, 2011b): • agropecuária sustentável, abastecimento e comercialização: 33%; • comércio exterior: 27%; • desenvolvimento produtivo: 15%; 98 Re vi sã o: C ar la ; V ito r; Ro se ; M ar ci lia - D ia gr am aç ão : M ár ci o - 22 /0 4/ 20 15 Unidade III • micro e pequenas empresas: 12%; • demais: 13%. Por fim, os temas especiais compreendem ações de organização do Estado, notadamente (BRASIL, 2011b): • política nacional de defesa recebendo 51% dos recursos destinados para a área; • desenvolvimento regional, territorial sustentável e economia solidária com 42% dos recursos; • 4% dos recursos destinados para a política externa; • 3% para demais ações. Saiba mais Você poderá conhecer mais sobre o Plano Plurianual Federal para o período 2012‑2015 consultando‑o: BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos. Plano Plurianual 2012‑2015: projeto de lei. Brasília: MP, 2011. Disponível em: <http://www.planejamento. gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/PPA/2012/mensagem_presidencial_ ppa.pdf>. Acesso em: 8 abr. 2015. Instrumento tão importante quanto o Plano Plurianual, a Constituição Federal de 1988 criou também a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), com a prerrogativa de definir as metas e as prioridades da administração pública para o exercício subsequente, considerando, ainda, as despesas de capital, ou seja, fazendo um elo com o Plano Plurianual. Orientando a elaboração da Lei Orçamentária Anual, a LDO promove um elo com o Plano Plurianual. Passaremos, então, a tratar da Lei de Diretrizes Orçamentárias. 6 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS Vejamos o que dispõe o § 2º do art. 165 da Constituição Federal de 1988, que trata dos orçamentos: A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da Administração Pública Federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações da legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (BRASIL, 1988). 99 Re vi sã o: C ar la ; V ito r; Ro se ; M ar ci lia - D ia gr am aç ão : M ár ci o - 22 /0 4/ 20 15 FINANÇAS E ORÇAMENTOS PÚBLICOS É com a Lei de Diretrizes Orçamentárias que se estabelecem as prioridades, bem como as metas da Administração Pública Federal, no que diz respeito aos orçamentos anuais que formam o orçamento unificado: o orçamento fiscal, o da seguridade social e dos investimentos das empresas estatais. Nesse sentido, a Lei de Diretrizes Orçamentárias estabelece as normas orçamentárias da União para o exercício financeiro seguinte e de acordo com o Plano Plurianual, compreendendo, conforme Matias‑Pereira (2012, p. 320‑321): I – as prioridades e metas da Administração Pública Federal; II – a estrutura e organização dos orçamentos; III – as diretrizes para a elaboração e execução dos orçamentos da União e suas alterações; IV – as disposições relativas à dívida pública federal; V – as disposições relativas às despesas da União com pessoal e encargos sociais; VI – a política de aplicação dos recursos das agências financeiras oficiais de fomento; VII – as disposições sobre as alterações na legislação tributária da União; VIII – as disposições sobre a fiscalização pelo Poder Legislativo e sobre as obras e serviços com indícios de irregularidades graves; e IX – as disposições gerais. Portanto, é no âmbito da Lei de Diretrizes Orçamentárias que o Governo Federal elenca suas prioridades, bem como as metas que irão compor o orçamento para períodos seguintes ao de sua elaboração, em consonância com a Lei de Responsabilidade Fiscal. Lembrete Lembre‑se de que a Lei de Responsabilidade Fiscal – lei Complementar nº 101/2000 – disciplina sobre o equilíbrio entre receitas e despesas públicas. Giacomoni (2012, p. 228) afirma ser de extrema importância analisar a Lei de Diretrizes Orçamentárias à luz da Lei de Responsabilidade Fiscal, pois esta última exige que a primeira considere: • equilíbrio entre receitas e despesas; • metas fiscais; 100 Re vi sã o: C ar la ; V ito r; Ro se ; M ar ci lia - D ia gr am aç ão : M ár ci o - 22 /0 4/ 20 15 Unidade III • riscos fiscais; • programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso, a serem estabelecidos pelo Poder Executivo trinta dias após a publicação da lei orçamentária; • critérios e formas de limitação de emprenho, a serem efetivados nas hipóteses de risco de não cumprimento das metas fiscais ou de ultrapassagem do limite da dívida consolidada; • normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos; • condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas; • forma de utilização e montante da reserva de contingência a integrar a Lei Orçamentária Anual; • demonstrações trimestrais apresentadas pelo Banco Central sobre o impacto e o custo fiscal das suas operações; • concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita. Matias‑Pereira (2012) salienta que o planejamento de todas as atividades a serem efetuadas pela administração pública devem estar alinhadas ao orçamento‑programa, bem como ao Plano Plurianual, pois, não estando, não haverá condição de aprovação das diretrizes do orçamento pelo órgão competente. Assim, incorporadas ao texto da Lei de Diretrizes Orçamentárias, deverão estar: • fixados os critérios de elaboração da Lei Orçamentária Anual; • definidos como serão utilizados os recursos de reserva de contingência, caso necessário; • explicitados os índices para correção monetária de possível dívida mobiliária em caso de seu refinanciamento; • demonstrados os orçamentos mensais com suas devidas programações financeiras. Observação É importante que você tenha em mente que estamos tratando de um instrumento que funciona como um elo entre os orçamentos anuais e o Plano Plurianual e, para que seja efetivamente posto em prática, deverá ser aprovado tanto pela Câmara dos Deputados quanto pelo Senado Federal. Não é por outro motivo que, por vezes, há repetição no tratamento de alguns pontos, tanto do PPA quanto na LDO. 101 Re vi sã o: C ar la ; V ito r; Ro se ; M ar ci lia - D ia gr am aç ão : M ár ci o - 22 /0 4/ 20 15 FINANÇAS E ORÇAMENTOS PÚBLICOS Saiba mais Acesse o site da Câmara dos Deputados federais para ler o documento intitulado Informativo Conjunto. Esse documento comenta os pontos importantesconstantes do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias do Governo Federal para o ano de 2014. BRASIL. Informativo conjunto: Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2014 (PLDO 2014). Brasília, 2013. Disponível em: <http://www.camara. gov.br/sileg/integras/1084702.pdf>. Acesso em: 8 abr. 2015. Conforme bem lembra Nascimento (2014), o Governo Federal deverá encaminhar o Projeto de Lei das Diretrizes Orçamentárias para aprovação até oito meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa. Saiba mais O que se estabelece em termos de prazo para aprovação e sanção do Projeto de Lei das Diretrizes Orçamentárias e que anteriormente foi indicado reflete o que se determina no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Ele tem a finalidade de estabelecer regras de transição entre diferentes ordenamentos jurídicos, a exemplo de mudanças de constituição efetuada por determinado país. Você poderá ler o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias diretamente na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ constituicao.htm>. Acesso em: 7 abr. 2015. Nascimento (2014, p. 112) ainda destaca que, além de a LDO ser vista como uma “inovação constitucional em matéria orçamentária”, duas considerações devem ser levantadas. A primeira é que a LDO aborda alterações quanto à legislação tributária. A segunda é que estabelece políticas específicas para alguns agentes financeiros que se apresentam como agências de fomento, a exemplo do Banco do Brasil, da Caixa Econômica Federal e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social. Giacomoni (2012, p. 227) concorda e acrescenta que na LDO deverão constar: • parâmetros para iniciativa de lei de fixação das remunerações no âmbito do Poder Legislativo; • limites para elaboração das propostas orçamentárias do Poder Judiciário e do Ministério Público; 102 Re vi sã o: C ar la ; V ito r; Ro se ; M ar ci lia - D ia gr am aç ão : M ár ci o - 22 /0 4/ 20 15 Unidade III • autorização para a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, para a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como para a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta e indireta, ressalvadas as empresas públicas e sociedades de economia mista. Outra inovação a ser destacada com o advento da LDO é a possibilidade de retorno à soberania popular com a participação da sociedade na discussão do que deve ou não ser considerado como prioridade em termos de ações públicas, o que sem a constituinte não seria possível. Lembrete Esse aspecto relacionado ao reforço da participação popular também foi ressaltado quando tratamos do PPA. Giacomoni (2012, p. 229) indica que quando a lei de diretrizes pode ser aprovada com brevidade, ou mesmo previamente à sua execução, há maior possibilidade de entendimento entre os Poderes Executivo e Legislativo, pois ali estão explicitados “investimentos, metas fiscais, mudanças na legislação sobre tributos e políticas de fomento a cargo de bancos oficiais”. Além do que se estabeleceu de obrigatoriedade, a LDO deve ainda apresentar detalhamentos em anexos, sendo dois os eixos: o de metas fiscais e o de riscos fiscais (GIACOMONI, 2012). Nos anexos de metas fiscais deverão ser apresentadas, tanto para o exercício corrente como para os dois próximos, as metas anuais para receitas e despesas, bem como dívida pública em seus conceitos primário e nominal. Além disso, há necessidade de avaliar se as metas estabelecidas para o ano anterior ao corrente foram conquistadas. Do contrário, de alguma forma, devem ser encontrados seus motivos. Acrescenta‑se que, referentes aos últimos três exercícios, a evolução patrimonial deve ser demonstrada e, se em caso de algum ativo ter sido transferido de titularidade, a origem e o uso dos recursos devem ser explicitados, assim como deve‑se apresentar o demonstrativo da estimativa e/ou compensação da renúncia de receitas, caso houver. Nos mesmos anexos, avaliação da situação financeira, bem como atuarial, deve ser levada em consideração, notadamente aquela relacionada à Previdência Social, incluindo a dos servidores e a situação financeira do Fundo de Amparo do Trabalhador (FAT). O anexo de riscos fiscais apresenta avaliação das condições dos passivos, bem como demais riscos financeiros que possam atrapalhar as contas públicas. 103 Re vi sã o: C ar la ; V ito r; Ro se ; M ar ci lia - D ia gr am aç ão : M ár ci o - 22 /0 4/ 20 15 FINANÇAS E ORÇAMENTOS PÚBLICOS Saiba mais Veja a Lei de Diretrizes Orçamentárias na prática, acessando a Lei nº 13.080, de 2 de janeiro de 2015, que dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2015. A leitura é demasiado elucidativa do que foi apresentado com formalidade. BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Lei nº 13.080, de 2 de janeiro de 2015. Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2015 e dá outras providências. Brasília, 2015. Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/sof/LDO_2015/ 150102_Lei_13080_Texto.pdf>. Acesso em: 8 abr. 2015. Resumo O progresso de nossa abordagem acerca do assunto finanças e orçamentos públicos procura mostrar que a gestão pública aproxima‑se cada vez mais da gestão privada, fato que se percebe com maior nitidez quando do tratamento do PPA e da LDO, instrumentos que, em consonância com a Constituição Federal, valorizam o planejamento, devido à obrigatoriedade da elaboração de planos de médio prazo vinculados aos orçamentos anuais. Quanto ao PPA, vimos tratar‑se de um instrumento de planejamento estratégico de todas as ações que serão tomadas por determinado governo. Elaborado para o período de quatro anos, procura expressar com clareza os resultados pretendidos pelo governante que o elabora e, por meio de seu acompanhamento e avaliação, verificar a efetividade da execução de seus programas, bem como rever objetivos e metas. Complementando toda a questão rígida – teórica, vale dizer – que está por trás do instrumento, optamos ainda por lhe apresentar as iniciativas do governo brasileiro na elaboração dos PPAs desde a década de 1990 até a atualidade. Por outro lado, é com a Lei de Diretrizes Orçamentárias que se estabelecem as prioridades e as metas da Administração Pública Federal no que diz respeito aos orçamentos anuais que formam o orçamento unificado, ou seja, o orçamento fiscal, o da seguridade social e dos investimentos das empresas estatais. 104 Re vi sã o: C ar la ; V ito r; Ro se ; M ar ci lia - D ia gr am aç ão : M ár ci o - 22 /0 4/ 20 15 Unidade III Exercícios Questão 1. Com a aprovação da Constituição Federal, algumas mudanças ocorreram na questão orçamentária sobre o novo modelo implementado a partir de 1988. Sobre o assunto, assinale a alternativa correta: A) O poder Judiciário teve seu poder aumentado, já que passou a ter um orçamento mais elevado. B) O poder executivo teve seu poder ampliado com a aprovação do novo modelo orçamentário. C) A questão relevante refere‑se ao fenômeno da descentralização. D) O poder legislativo teve seu poder ampliado pela nova Constituição Federal de 1988. E) A população teve seu poder ampliado com a aprovação do orçamento participativo. Resposta correta: alternativa D. Análise das alternativasA) Alternativa incorreta. Justificativa: na nova modalidade, o Poder Judiciário permaneceu com seu poder e seu orçamento é condizente com suas necessidades de manutenção que não são crescentes ao longo do tempo e, desta forma, não necessita de maior dotação orçamentária. B) Alternativa incorreta. Justificativa: na nova modalidade, o Poder Executivo permaneceu com seu poder e seu orçamento é condizente com suas necessidades de manutenção que não são crescentes ao longo do tempo e, desta forma, não necessita de maior dotação orçamentária. C) Alternativa incorreta. Justificativa: o fenômeno da descentralização não se apresenta como peça de grande relevância, pois não está relacionado diretamente à questão orçamentária. D) Alternativa correta. Justificativa: o poder legislativo teve seu poder ampliado com a nova constituinte, pois é ele que aprova as decisões orçamentárias. 105 Re vi sã o: C ar la ; V ito r; Ro se ; M ar ci lia - D ia gr am aç ão : M ár ci o - 22 /0 4/ 20 15 FINANÇAS E ORÇAMENTOS PÚBLICOS E) Alternativa incorreta. Justificativa: a população tem acesso e participação quando do orçamento participativo, mas não que seu poder tenha sido aumentado em função disso. Questão 2. Sobre A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), assinale a alternativa correta: A) Compreende as metas e prioridades da administração pública federal e orienta a elaboração da lei orçamentária anual. B) Compreende o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público. C) Compreende o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. D) Compreende o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público. E) Como atribuição única do executivo, responsável por sua elaboração, não tem interferência do poder legislativo. Resolução desta questão na plataforma.
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