RDC_04_41

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Parte Geral ­ Doutrina
Decadência e Prescrição
PALHARES MOREIRA REIS
Advogado. Doutor em Direito.
Professor Visitante da Universidade Moderna de Portugal,
da Pós­Graduação em Direito da Universidade Federal de Pernambuco,
da Escola Superior de Magistratura de Pernambuco, e
da Faculdade de Direito de Olinda (PE).
Membro Fundador da Academia Brasileira de Ciências Morais e Políticas.
 
"O Parecer GQ  ­  203,  publicado no DOU 08.12.1999,  é,  sem a menor  dúvida,
uma forma de desdizer o que está escrito expressamente na Lei"
Pois é, dizem que o ensino jurídico no Brasil está indo de mal a pior e, por isso, há que se cuidar da
qualidade dos docentes e das aulas. Mas parece que não é apenas aí que está o perigo, pois existem
situações que são de pasmar, especialmente quando os conceitos mais comezinhos, ensinados ­ e
parece que neste ponto não há dúvida ­ nos bancos escolares são esquecidos na sua aplicação,
sobretudo quando em documentos de alta relevância e responsabilidade, como, por exemplo, num
Parecer da Advocacia­Geral da União, aprovado pelo Presidente da República, o que o torna, cogente
para toda a Administração Federal. Queremos nos referir ao Parecer GQ­203, publicado no DOU de
08.12.1999.
O tema é o do conceito de decadência e diferença entre esta e a prescrição. No citado Parecer, a AGU
admite que, de acordo com a lei, o prazo que permite anular atos administrativos dos quais decorram
efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram
praticados, salvo comprovada má­fé. E, no dizer do § 1º, no caso de efeitos patrimoniais contínuos, o
prazo de decadência contar­se­á da percepção do primeiro pagamento.
Mas admite, por outro lado, que um ato declaratório da nulidade do ato administrativo, ilegal ou
inconstitucional, não haverá de ser editado necessariamente no prazo de cinco anos.
Este é o tema central.
Se bem que haja controvérsias sobre alguns aspectos da questão, é assente de modo pacífico que,
essencialmente, a prescrição extingue a ação e a decadência extingue o direito.
A decadência faz perecer o direito e, portanto, o prazo decadencial não se interrompe nem se suspende.
Já a prescrição impede o exercício do direito, isto é, com o término do prazo de prescrição, o direito de
fundo subsiste, porém o seu titular não mais pode exigir o seu cumprimento.
42   RDC Nº 4 ­ Mar­Abr/2000 ­ DOUTRINA
 
Tanto o prazo de decadência quanto o da prescrição resultam expressamente da lei. Somente a lei é que
pode fixar o prazo, uma vez seus efeitos extinguem o direito ou obstam o exercício deste.
É de decadência, por exemplo, o prazo de duração das funções do Presidente da República (art. 84 da
Constituição), hoje de 4 anos. E todos nos lembramos de quando terminou o período de funções, então
de 6 anos, do Presidente FIGUEIREDO, e se discutia a quem caberia receber o cargo, ele se retirou do
Palácio sem passar a faixa presidencial, pois o seu período presidencial era improrrogável. Prazo
decadencial, como dito acima.
Na hipótese de omissão da lei quanto ao prazo tem­se o direito como imprescritível, sem falar no caso
em que a própria norma o declara com este atributo. É a situação estabelecida no inciso XLIV do art.
5º da Constituição quando fixa que "constitui crime inafiançável e imprescritível a ação de grupos
armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático".
Como diz CÂMARA LEAL, "é de decadência o prazo estabelecido pela lei, ou pela vontade unilateral
ou bilateral, quando prefixado ao exercício do direito pelo seu titular. É de prescrição, quando fixado,
não para o exercício do direito, mas para o exercício da ação que o protege". 1
A distinção deve ser feita entre a decadência, que se refere ao direito material e cujo prazo "não se
interrompe, nem se suspende, corre indefectivelmente contra todos e é fatal, peremptório, termina
sempre no dia estabelecido", como ensina WASHINGTON DE BARROS MONTEIRO 2 e a
prescrição, que tem sentido processual, e pode ser interrompido na forma e para os casos previstos em
lei, é por demais conhecida no ensino jurídico.
DE PLÁCIDO E SILVA, no seu antigo e sempre atual Vocabulário Jurídico, 3 distingue, de modo
muito claro, os efeitos da decadência e da prescrição, esclarecendo: "Em síntese, pois, a decadência
faz perecer o próprio direito não afirmado pelo exercício; a prescrição faz perecer a ação para
defender o direito já firmado, em virtude de importunação alheia".
Recentemente, a Lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração
Pública Federal, no seu art. 53 coloca em regra legal o entendimento, já sumulado pelo Pretório
Excelso, de que a Administração pode rever seus atos, quando eivados de ilegalidade, ao determinar
que "Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e
pode revogá­los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos".
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A mesma Lei, no entanto, já no artigo seguinte, estabelece uma limitação temporal ao direito que tem a
Administração de anular seus atos, estabelecendo prazo decadencial:
"Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de
que  decorram  efeitos  favoráveis  para  os  destinatários  decai  em  cinco  anos,
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má­fé.
§ 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência
contar­se­á da percepção do primeiro pagamento.
§  2º  Considera­se  exercício  do  direito  de  anular  qualquer  medida  de
autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato."
O STF, em diversas e reiteradas decisões a respeito, já entendeu sobre o prazo decadencial: "O prazo
de decadência decorre do último ato administrativo, que produz efeito jurídico novo. Não provimento,
unânime". 4
Em Ação Ordinária Criminal nº 191 ­ PE, sendo Relator o Ministro MARCO AURÉLIO, fez este uma
adequadíssima distinção entre decadência e prescrição, verbis: AÇÃO PENAL PÚBLICA
INCONDICIONADA ­ INÉRCIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO: (...) PRESCRIÇÃO ­
DECADÊNCIA ­ CRIME DE IMPRENSA ­ Sendo o Direito uma ciência, os institutos, as expressões
e os vocábulos possuem sentido próprio, sendo que a segurança na atuação científica não prescinde da
correta utilização dos termos que lhe são próprios.
"A organicidade que norteia o Direito direciona no sentido de tomar­se o prazo do caput do art. 41 da
Lei nº 5.250/67 como relativo a prescrição ­ o de dois anos ­ e o previsto no § 1º do citado artigo, a
revelar a decadência, fulminando, o decurso do primeiro, a ação exercitável e do segundo, o próprio
direito em si. Constatado que entre a publicação tida como ofensiva e a representação encaminhada ao
Ministério Público não transcorreu o lapso de tempo superior a três meses, não há como pronunciar a
decadência. Para exercício do direito na via subsidiária, considera­se, como termo inicial, a data em
que configurada a inércia do MP." 5
No MS nº 17628/DF o Tribunal Pleno, sendo Relator o Ministro BARROS MONTEIRO, assim
decidiu: MANDADO DE SEGURANÇA. Se o ato impugnado já se tornara completo, operante ou
exeqüível, na esfera administrativa, não podem os interessados provocar uma segunda manifestação do
impetrado sobre o mesmo assunto, a fim de obterem a restituição do prazo de 120 dias para impetrar
segurança. Prazo que, sendo de decadência, não se interrompe e nem se suspende. MS não conhecido.
6
O STJ, por sua vez, e muito antes da edição da Lei nº 9.784/99, já entendia que a anulação dos atos
administrativos deveria ocorrer dentro de um prazo razoável, de modo a assegurar a estabilidade das
instituições jurídicas.
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44   RDC Nº 4 ­ Mar­Abr/2000 ­ DOUTRINA
 
O § 2º do art. 54 da Lei nº 9.784/99, supra referida, esclarece ademais que o exercício do direito de
anular considera­se através de qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação
à validade do ato.
No caso em exame, o prazo de decadência conta­se da data do ato em si, no caso de haver efeitos
favoráveis para os destinatários, contados do dia em que foram praticados ou, quando houver efeitos
patrimoniais contínuos, a partir da percepção do primeiro pagamento.
Alega, no entanto, a AGU, no citado Parecer GQ­203, que "Afigura­se razoável o entendimento de que
a edição do ato declaratório da nulidade do ato administrativo, ilegal ou inconstitucional, não haverá
de ser editado necessariamente no prazo de cinco anos".
Ou seja, a edição do ato declaratório da nulidade do ato administrativo, no seu entender, pode ocorrer
DEPOIS de ultrapassada a marca de cinco anos.
A valer o raciocínio, de que adiantaria haver a Lei fixado o prazo decadencial em cinco anos, contados
do dia em que foram praticados ou, quando houver efeitos patrimoniais contínuos, a partir da
percepção do primeiro pagamento? O prazo decadencial, que nem ao menos se interrompe, como o da
prescrição, se transformaria em letra morta, quando se entendesse que o tal ato declaratório de
nulidade não teria de ser editado necessariamente no prazo de cinco anos, o que quer dizer, poderia
ser editado depois de vencido um prazo decadencial, o qual nem interromper se pode.
É, sem a menor dúvida, uma forma de desdizer o que está escrito expressamente na Lei.