As Mudanças Recentes nos Modelos de Gestão Pública do Setor Agrícola

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As Mudanças Recentes nos Modelos de Gestão Pública do Setor Agrícola em 
Pernambuco: Uma Análise da Agencia de Defesa e Fiscalização Agropecuária 
 
Autoria: Maria do Socorro Anselmo Silva, Tales Wanderley Vital, Romilson Marques Cabral 
 
RESUMO 
Este trabalho analisa as mudanças ocorridas na Secretaria da Agricultura e Reforma Agrária 
de Pernambuco, a partir das reformas administrativas ocorridas no período 1999-2007, que 
resultou na criação da Agência de Defesa e Fiscalização Agropecuária de Pernambuco 
(ADAGRO). Para análise do objeto faz-se uma revisão sobre a evolução dos principais 
modelos de Administração Pública adotados no Estado Brasileiro. A ênfase recai sobre os 
modelos patrimonialista, burocrático e gerencial. A questão que permeia a análise está ligada 
à configuração do atual modelo de gestão da Agência, na perspectiva de seus dirigentes. 
Utilizou-se uma abordagem qualitativa, com a realização de 08 entrevistas com os principais 
dirigentes e tomadores de decisão da ADAGRO, para identificar as características do modelo 
de gestão. Como resultado verificou-se que a ADAGRO possui um modelo híbrido de gestão, 
combinando características dos três modelos de gestão analisados. Em relação à estrutura é 
patrimonialista, em função da centralização das decisões nas mãos de seu gestor principal. É 
burocrática em função do grau de formalismo institucional (regras, normas e um aparato 
legal), a que estão submetidas suas atividades. Pode ser considerada gerencial quanto às 
estratégias, na medida em que faz uso de instrumentos que permitem maior participação dos 
servidores nos seus processos de trabalho. Verificou-se no quotidiano da ADAGRO que ela é 
uma instituição que trabalha mais por processos e menos por produtos, característica de uma 
administração gerencial. Neste sentido a preocupação está muito mais centrada no volume das 
ações realizadas do que com a eficácia dos resultados. 
 
INTRODUÇÃO 
As reformas administrativas (RAs), freqüentemente realizadas pelos governos, não 
passam incólumes na sociedade. Elas provocam mudanças, não apenas na configuração da 
máquina pública, mas, sobretudo, nas políticas conduzidas pelo Estado. A adequação da 
estrutura pública ocorre, na maioria das vezes, através de criação, extinção, fusão e 
incorporação de órgãos. No caso brasileiro, desde 1930, as RAs foram utilizadas como 
elemento estratégico em consonância com os padrões de desenvolvimento vigentes. 
A década de 70 (séc. XX) foi determinante para uma nova configuração do papel do Estado. 
As reformas conduzidas pelos governos Reagan (EUA) e Teacher (Inglaterra) ganham simpatias em 
escala mundial, cujo foco é a redução do tamanho do Estado. Essas transformações aportam no 
Brasil, com força, sobretudo, durante o Governo Collor de Mello (1990-1992), que promoveu, num 
curto espaço de tempo, extinções, fusões e privatizações de órgãos, entre outras medidas. 
Ao assumir o governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) reintroduz-se na 
agenda política nacional a reforma, com a adoção de um novo modelo de administração 
pública, calcado numa concepção gerencial de administração, atrelado ao modelo de 
desenvolvimento assumido pelo Estado, qual seja, a inserção do Brasil numa economia 
mundial globalizada e liberalizante. Os objetivos e diretrizes estabelecidas para garantir a 
implantação da administração gerencial foram definidos no Plano Diretor da Reforma do 
Aparelho do Estado (PDRAE, 1995). 
Contrariamente ao modelo burocrático, cujos mecanismos de controle estão centrados 
nos processos, o modelo gerencial está voltado para o cliente/cidadão, faz controles por 
resultados, aposta na descentralização e na desconcentração da ação estatal, configurando uma 
administração mais compatível com as inovadoras técnicas de administração utilizadas pelas 
empresas. Além disso, conforme o PDRAE, o modelo gerencial está embasado nos valores de 
eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e no desenvolvimento de uma cultura 
 
 
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gerencial nas organizações. Para atingir esta eficiência o PDRAE prevê o aumento da 
autonomia gerencial de vários órgãos. Essa autonomia seria viabilizada com a proposta de 
criação das agências autônomas. 
Pernambuco se molda às mudanças ocorridas em nível federal. As medidas ocorrem 
na mesma direção: extinção, privatizações, fusões, e incorporações que atingiram vários 
órgãos do poder público, em busca da racionalidade administrativa e da redução das despesas. 
O setor público agrícola não passa incólume a essas mudanças. A última e mais importante 
mudança foi a criação da Agência de Defesa e Fiscalização Agropecuária de Pernambuco 
(ADAGRO), cuja finalidade é promover e executar ações de defesa sanitária, animal e vegetal 
e proceder a fiscalização de produtos de origem agropecuária. 
O objetivo deste trabalho é analisar qual a configuração do modelo de gestão adotado 
pela ADAGRO através da caracterização de duas dimensões organizacionais, a estrutura e a 
estratégia. Em sendo o controle da sanidade animal e vegetal uma atividade exclusiva do 
Estado, como se configura o atual modelo de gestão da ADAGRO, para exercer esse papel, 
segundo a interpretação de seus dirigentes. 
Além desta introdução, o trabalho está organizado em seis partes. A primeira, 
apresenta as características dos principais modelos de gestão pública: o patrimonialista, o 
burocrático e o gerencial, associando-as às dimensões de estrutura e estratégia, de modo a 
permitir a análise dos principais elementos que definem a organização. Na segunda parte, 
apresenta-se uma retrospectiva das reformas administrativas adotadas em Pernambuco desde a 
década de 1930, até a criação da ADAGRO, em 2003. Na terceira parte são apresentados os 
procedimentos metodológicos utilizados para o desenvolvimento da pesquisa. A quarta e 
quinta partes tratam da análise dos resultados obtidos, decorrentes da organização das 
informações. É apresentado o modelo de gestão adotado pela ADAGRO concernente ao 
período 2003-2007. Finalmente, na sexta parte, apresenta-se a conclusão do trabalho. 
 
1. MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DO ESTADO BRASILEIRO 
A intervenção do Estado na economia brasileira remonta ao século XIX. Todavia, 
somente a partir do que se convencionou chamar de Estado Novo, nos anos 30, é que os 
governos brasileiros adotaram uma intervenção mais sistemática, via elaboração e 
implantação de planos de desenvolvimento, associada a modificações na estrutura 
organizacional. Os fenômenos ocorridos nas últimas reformas confirmam o que Silva (1993) 
chamou atenção, ou seja, a ascensão e queda das organizações públicas seguem a mesma 
lógica do surgimento e declínio dos modelos nacionais de desenvolvimento. Segundo Bresser 
Pereira (1997), reformas administrativas denominadas estruturais na economia brasileira só 
houve duas. A primeira quando da implantação da administração pública burocrática, nos 
anos 30, em substituição à administração patrimonialista. A segunda, a da implantação da 
administração pública gerencial nos anos 90, como resposta à crise fiscal dos estados. 
(BRESSER PERREIRA, 1997). 
 
1.1 O MODELO DE GESTÃO PATRIMONIALISTA 
O modelo de administração pública patrimonialista com início na Idade Média, 
predominou nas monarquias absolutistas do século XV ao XVIII. Sua característica mais 
marcante é aquela em que os patrimônios público e privado se confundem. Segundo Weber, o 
patrimonialismo é descrito como aquela situação na qual o Estado surge a partir da hipertrofia 
de um poder patriarcal original, que alarga a sua dominação doméstica sobre territórios, 
pessoas e coisas extra-patrimoniais, passando a administrá-los como propriedade familiar ou 
patrimonial (WEBER, 1944, apud SOUZA, 2007). Neste sentido, nessa relação não há uma 
separação visível entre o que é público e/ou privado. O Estado, na concepção do governante, 
é entendido como se fosse uma extensão do domínio privado. 
 
 
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A relação do Estado com a sociedade brasileira,sob a égide do patrimonialismo, se 
estende desde a descoberta do Brasil em 1500 até a revolução de 1930, quando se instaura o 
chamado Estado Novo. Portanto, quando da economia agro-exportadora, o processo de 
formação das instituições brasileiras foi fortemente marcado por uma cultura clientelista. As 
oligarquias rurais utilizaram esse padrão de relações como um mecanismo de viabilização dos 
seus interesses. Segundo Souza (2007), o resultado da relação com as elites, particularmente a 
agrária, foi a apropriação pelos senhores e dirigentes da política nacional da propriedade 
pública estatal. 
Em termos de modelos de gestão pública, o patrimonialismo moldou e consolidou 
algumas especificidades: a) a administração é do estado, mas não é pública; não visa ao 
interesse público, numa confusão entre o que é público e o que é privado; b) predomínio de 
práticas patrimonialistas e clientelistas, a partir da vontade unipessoal do dirigente; c) práticas 
de nepotismo e relações de compadrio; d) cargos públicos propriedade de uma nobreza 
burocrática; e) corrupção; e, f) servilismo. 
Segundo Souza (2007), o modelo patrimonialista de gestão, quando analisado sob o 
ponto de vista da organização, apresenta muita fragilidade, em função de que as regras e os 
procedimentos são definidos de forma bastante frouxa. Por outro lado, o estilo de liderança 
adotado pelo dirigente da organização é que define tanto os aspectos estruturais quanto os 
estratégicos, apresentando como conseqüência baixo grau de formalização na execução das 
atividades inerentes àquela organização. A utilização do cargo público, para benefício pessoal 
ou de determinados grupos é um fenômeno típico deste modelo organizacional, sendo as 
regras, normas e procedimentos definidos em torno de objetivos e interesses pessoais e de 
grupos e não em função dos objetivos da instituição. Todavia, nem sempre o dirigente 
individualmente tem força para decidir os aspectos estruturais e estratégicos da organização. 
Eles estão atrelados ao conjunto de forças políticas que controlam a gestão, no momento. 
 
1.2 O MODELO DE GESTÃO BUROCRÁTICA 
O fenômeno burocrático iniciou-se com a crescente expansão das grandes empresas, e 
foi considerado o melhor modelo organizacional para as grandes corporações, na medida em 
que era encarado como uma ferramenta capaz de viabilizar a racionalidade técnica e a divisão 
social do trabalho. 
No Brasil o modelo burocrático substituiu a lógica patrimonialista, cujo princípio era o 
combate aos vícios e práticas advindas do patrimonialismo. A burocracia brasileira se 
consolida como modelo de gestão, função da exigência do desenvolvimento capitalista e dos 
avanços tecnológicos e institucionais promovidos pelo capitalismo. A partir dos anos 30, com 
a incipiente industrialização, inicia-se a construção de uma cultura e prática de planejamento 
governamental, em face da necessidade do Estado brasileiro fomentar iniciativas, como a 
valorização do capital e da empresa nacional, para viabilizar a política de industrialização. A 
burocracia vai se consolidar com a criação, em 1938, do Departamento Administrativo do 
Serviço Público (DASP), cujo papel é implementar procedimentos para garantir eficiência e 
eficácia enquanto forma de administrar o “interesse público”. Segundo Souza (2007) o 
modelo burocrático tem como princípios norteadores: a) tarefas orientadas por normas 
escritas; b) divisão do trabalho; c) cargos estabelecidos de forma hierarquizantes; d) regras e 
normas técnicas para desempenho de cada cargo; e) seleção de pessoal realizada através do 
mérito; f) separação entre propriedade e administração; dentre outras. Estes princípios são a 
base do poder racional legal, conforme definiu Weber. (WEBER, 1944, apud SOUZA, 2007). 
A administração burocrática tradicional é regida por três princípios básicos: o primeiro 
uma definição legal entre aqueles que concebem e decidem e aqueles que executam; o 
segundo, na limitação e restrição de funções, cargos e respectiva hierarquia, comprometendo 
seriamente a iniciativa, a inovação e a criatividade; e, o terceiro, ênfase sistemática na 
 
 
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compartimentalização e na segmentação entre os níveis hierárquicos e níveis decisórios, e 
entre setores e serviços. (TROSA, 2001 apud PERRUCHO FILHO, 2004). 
Com relação à sua estrutura os aspectos mais evidentes são: a) clara divisão do 
trabalho e especialização de suas funções; b) estrutura organizacional fortemente 
hierarquizada; c) clara definição da distribuição do poder entre as diversas unidades e sub-
unidades da organização; e d) delineamento dos caminhos a serem percorridos pelos 
indivíduos na organização. (SOUZA, 2007). Uma característica forte na administração 
burocrática está afeta ao excessivo apego às normas e regulamentos pelos integrantes da 
organização. O aparato legal norteia toda atividade da organização, passando desde os 
processos de trabalho, aos controles, com detalhamento de procedimentos. Desta forma, os 
meios numa organização que trabalha com procedimentos burocratizados parecem adquirir 
normalmente uma importância maior que os fins para os quais ela foi criada. Dada a excessiva 
ênfase aos processos internos, a organização é percebida como um sistema fechado. Esse fato 
ocorre tanto no modelo patrimonialista, quanto no modelo burocrático. A diferença é que no 
modelo patrimonialista a organização se fecha em torno das figuras centrais ocupantes dos 
cargos estratégicos, enquanto que no burocrático ela se fecha em torno da lei, materializada 
nas regras, normas e procedimentos. 
No que toca à dimensão estratégica, ocorre fenômeno semelhante. O mesmo aparato 
legal que estabelece os procedimentos inerentes às atividades da organização, também 
subordina as definições das estratégias dentro da instituição. Isto significa dizer que não 
apenas estas são estabelecidas pelo ocupante do cargo topo da hierarquia, mas também que 
recebe a influência de quem estabelece as leis e/ou detém as informações mais importantes 
dentro da organização. Neste sentido, é possível afirmar que, de uma maneira geral, os 
gestores e pessoal técnico, na administração pública burocrática não se colocam como força 
capaz de negociar, de apresentar proposições e inovações que garantam uma gestão 
qualificada, democrática e participativa. Ao contrário, apresentam-se, freqüentemente, com 
aparente subserviência e não parecem dispostos a gerir a política sob novos paradigmas, uma 
vez que continuam privilegiando formas algumas vezes clientelistas e ou paternalistas, e em 
outras corporativas e tecnocráticas de gestão. 
 
1.3 O MODELO DE GESTÃO PÚBLICA GERENCIAL 
O modelo de administração gerencial vem a reboque de uma tendência mundial, 
verificada a partir dos anos 70 e 80, que enfatiza a fragilidade da solução estatal para garantia 
do bem-estar social e da estabilidade econômica, preconizando a solução de mercado e 
fundamentando a idéia de estado mínimo, com redução de sua estrutura administrativa. O 
padrão burocrático de organização do estado é colocado em xeque, fortalecendo-se a idéia de 
que o modelo tradicional de gestão pública é ineficiente e que o modelo de gestão do setor 
privado é o ideal. (ABRUCIO, 1997). 
As premissas comuns da administração pública gerencial estão centradas em três 
pontos principais: a) crítica ao modelo burocrático de gestão; b) valorização da cultura e da 
indústria do management; e c) modismo gerencial das décadas de 80 e 90, com a adoção de 
diversas práticas e inovações gerenciais a exemplo da reengenharia e demais práticas 
gerenciais que invadiram as empresas privadas e o setor público. (SOUZA, 2007). 
Numa análise comparativa da experiência reformista de alguns países, Abrucio (1997) 
destaca como características do modelo gerencial de administração pública: a) administração 
profissional; b) desconcentração administrativa e redução dos níveis hierárquicos; c) 
disciplina fiscal e controle no uso de recursos; d) avaliação de desempenho, tanto individuaisquanto institucionais; e) priorização das ações de planejamento estratégico; f) flexibilização 
das regras burocráticas e do direito administrativo; g) controle de resultados; e, h) 
profissionalização e valorização dos servidores públicos. 
 
 
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No caso do gerencialismo brasileiro, quatro aspectos foram destacados quando da 
adoção do modelo: a) uma melhor capacitação da burocracia estatal no sentido de conferir 
mais qualidade no serviço público colocado à disposição da sociedade; b) garantia de 
contratos e um bom funcionamento dos mercados (refere-se à questão das agências 
reguladoras); c) dotar o gestor público de maior autonomia e capacidade de gerenciamento; e, 
d) garantia que o cidadão-cliente deverá ter os melhores serviços públicos e com controle de 
qualidade realizado pela sociedade. Segundo Souza (2007), para o alcance desses propósitos 
foram necessárias nas organizações públicas reformas que contemplassem: a) uma 
administração pública mais profissionalizada, com carreiras mais sólidas e valorizadas; b) 
descentralização administrativa; c) adoção de indicadores de desempenho para as 
organizações públicas. A administração gerencial, perseguia dois objetivos: a) desburocratizar 
a atuação do estado; e, b) orientar a ação do estado para o atendimento dos cidadãos. 
O desenho organizacional de uma instituição que adota os pressupostos do modelo 
gerencial, apresenta-se diametralmente oposto ao de uma instituição sob uma administração 
burocrática, podendo ser definida como uma estrutura pós-burocrática. A cadeia hierárquica 
da administração gerencial apresenta-se mais horizontalizada, com maior grau de 
descentralização e de flexibilidade na tomada de decisão por parte dos gestores. Logo tem 
como fundamento básico a valorização das competências organizacionais. (NONAKA; 
TAKEÚCHI, 1997 apud SOUZA, 2007). Além disso, a formalização do modelo gerencialista 
se refere mais enfaticamente à definição de metas, objetivos e ao resultado final que se quer 
alcançar, menos voltadas ao processo, característica dominante no modelo burocrático. 
Um dos pressupostos do modelo gerencial, é a maior participação dos diversos agentes 
envolvidos à necessidade de comprometimento com as decisões tomadas. Os planos 
estratégicos passam a ser de extrema importância, ao possibilitar o acompanhamento do 
desempenho e dos resultados, que necessitam serem definidos, com maior grau de 
flexibilidade, face à natureza essencialmente mutável das demandas da sociedade. 
 
2. AS REFORMAS NO SETOR AGRÍCOLA DO ESTADO DE PERNAMBUCO 
O surgimento dos órgãos da administração pública agrícola, em Pernambuco, parece 
obedecer às diferentes fases de desenvolvimento/reformas no Aparelho de Estado no Brasil. A 
mais antiga instituição criada foi a Empresa Pernambucana de Pesquisa Agropecuária (IPA), 
que iniciou suas atividades em 1935, na fase do chamado Estado Administrativo Brasileiro. O 
segundo órgão de importância, no setor agrícola, foi a Associação Nacional de Crédito 
Agrícola (ANCAR-PE) que surgiu em 1954 - na fase denominada de tentativa de adequação 
ao Estado Desenvolvimentista, 1952 a 1962. (CABRAL, 1998), extinta nos anos 70. Ainda 
em fins da década de 1950 do século XX, criou-se a Companhia de Industrialização do Leite 
de Pernambuco (CILPE), posteriormente privatizada, cuja finalidade era a compra e a 
industrialização do leite, garantindo, de certa forma, a regulação do mercado da bacia leiteira 
do Estado, início da consolidação do estado produtor. A década de 60 sofre influência tanto 
do Decreto-Lei 200/67, cuja idéia central estava suportada na diversificação da natureza dos 
órgãos estatais para promover a descentralização funcional do Aparelho do Estado, como das 
políticas regionais orientadas pela visão estruturalista cepalina de desenvolvimento e gestadas, 
em nível regional, na Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE). 
Fruto dessas influências a estrutura administrativa da Secretaria de Agricultura e 
Reforma Agrária (SARA)1, responsável pela condução das políticas públicas para o setor 
agrícola, sofre profunda modificação. Vários órgãos foram criados em Pernambuco: a) a 
Companhia Integrada de Serviços Agropecuários (CISAGRO), voltada ao suprimento das 
necessidades hídricas e de venda de insumos agrícolas e implementos para regular o comércio 
no interior; b) as Centrais de Abastecimento S.A (CEASAS), com a finalidade de favorecer o 
escoamento da produção agrícola de verduras e legumes para os grandes centros urbanos; c) a 
 
 
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Companhia de Armazéns Gerais de Pernambuco (CAGEPE), cujo objeto era o 
armazenamento de grãos para formação de estoques reguladores; d) a Comissão Estadual de 
Planejamento Agrícola (CEPA), para fazer parte do Sistema Nacional de Planejamento 
Agrícola (SNPA). (CABRAL, 1998). 
Em 1975, a pretexto da geração de um sistema mais centralizado de assistência técnica 
e extensão rural visando ao fortalecimento do desenvolvimento no campo, transformou-se a 
antiga ANCAR-PE, na EMATER-PE, filiada a Empresa Brasileira de Assistência Técnica e 
Extensão Rural (EMBRATER), holding de um sistema nacional de assistência técnica e 
extensão rural. Em 1978 criou-se a Companhia de Sementes e Mudas de Pernambuco 
(SEMEMPE), para dinamizar a produção de sementes e mudas fiscalizadas. A criação desses 
órgãos permitiu ao Estado uma intervenção nas principais políticas de apoio ao setor 
agropecuário: formação de infra-estrutura, armazenamento, comercialização, pesquisa, 
assistência técnica e extensão rural e fornecimento de insumos básicos, além das políticas de 
crédito, onde predominavam como executores: o Banco do Brasil (BB), o Banco do Nordeste 
do Brasil (BNB), e o Banco do Estado de Pernambuco (BANDEPE), privatizado nos anos 80. 
A partir de meados da década de 80, do séc. XX, as modificações estruturais foram 
significativas no setor público agrícola, refletindo principalmente a mudança de concepção do 
Aparelho de Estado, antes voltado para atender a um modelo desenvolvimentista, agora 
direcionado para um modelo gerencial. Dentre as reformas destacam-se as transformações na 
estrutura organizativa da administração direta da SARA. A extinção da CEPA, criando-se em 
seu lugar uma diretoria na administração direta, a Diretoria de Planejamento (DIPLAN), foi o 
fato mais marcante do governo no setor. Com essa e outras medidas de caráter mais 
centralizador demonstra-se, que a intenção era de caminhar na direção oposta à 
descentralização de órgãos, prevalecente nas duas décadas anteriores. A estratégia de 
fortalecimento da administração direta se coadunava com as medidas traçadas em nível 
federal. (CABRAL, 1998). O pressuposto era da crise fiscal, o controle das despesas segue 
essa lógica. 
Na década de 90, o Governo de Pernambuco assume reformas de maior destaque no 
setor agrícola coma extinção, fusão e criação de diferentes e importantes órgãos. 
O ajuste fiscal por parte dos estados brasileiros, em meados da década de 90, exige 
mais e mais mudanças das instituições públicas existentes nos estados. O então governo de 
Pernambuco, que ocupou dois mandatos (1999-2006), acompanha os movimentos do Governo 
Federal. O primeiro mandato é afetado pelas Emendas Constitucionais nº 19 e 20, que exige 
do Estado a adequação aos marcos regulatórios, além da adoção de um modelo de 
administração pública gerencial. No setor agrícola extingue-se a EMATER-PE, criando-se em 
seu lugar a EBAPE2. Transformou-se a CEAGEPE em organização social e extinguiu-se a 
EBAPE, incorporando-se suas funções ao IPA. Outra importante mudança no âmbito da 
reforma foi a criação da ADAGRO. 
As mudanças organizacionais da SARA em Pernambuco, provocaram modificações 
no poder do Estado de intervir nas políticas agrícolas clássicas, a saber: assistência técnica e 
extensão rural, pesquisa, comercialização, fiscalização agropecuária e armazenamento da 
produção. Antes da reforma essas funções eram cada uma de responsabilidade de uma 
empresa ou órgão.No novo modelo houve uma centralização das funções em prol da 
administração direta. A SARA, entre fins da década de 70 e meados dos anos 80, possuía em 
sua estrutura 07 departamentos, uma superintendência, uma assessoria técnica e a chefia de 
gabinete e 08 órgãos de administração indireta entre empresas, fundações e institutos. 
Atualmente ela possui apenas 03 das chamadas entidades de administração indireta, 
contra 08 do início da década de 80, do século XX. Quanto à administração direta havia, no 
início da década, 08 estruturas que tinham status de diretoria. Com a reforma de 2004 as 
antigas diretorias são transformadas em 02 superintendências e 01 gerência geral. No cômputo 
 
 
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geral havia, em 1985, 17 diretores entre administração direta e indireta. Em 2006 apenas 08 
diretorias ou cargos equivalentes. Evidentemente, não se desconhece que a estrutura anterior 
era muito mais pesada para administrar, entretanto, o Secretário, enquanto representante do 
Poder Público e condutor das políticas públicas, tinha muito mais poder. Além de possuir um 
número maior de pessoas sob seu comando, as empresas subordinadas à SARA tinham mais 
inserção na sociedade e mais recursos, o que poderia se materializar em mais benefícios para 
a população, de um modo geral, e para o setor agrícola, em particular. 
 
2.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO OBJETO DE ESTUDO - A ADAGRO 
A ADAGRO se constitui, no período 1999-2007, na última e mais importante 
mudança no âmbito da reforma administrativa no setor público agrícola de Pernambuco. A 
partir da necessidade de erradicação no País, da febre aftosa, o Ministério da Agricultura, 
Pecuária e Abastecimento (MAPA), estimula os estados da Federação a criarem agências de 
defesa e fiscalização agropecuária. 
A ADAGRO, no âmbito do governo estadual3, foi criada como parte das ações de 
fortalecimento da agropecuária pernambucana. Vinculada à SARA, a ADAGRO é a entidade 
responsável por promover e executar ações de defesa sanitária, animal e vegetal, o controle, a 
inspeção, e a fiscalização de produtos de origem agropecuária. Possui uma estrutura robusta. 
Com sede no Recife conta com uma Unidade Estadual de Inspeção Animal e Vegetal, uma 
Unidade Estadual de Defesa Animal e Vegetal, e 11 Unidades Regionais4. Estas Unidades, 
denominadas de Escritórios Regionais, subsidiam o trabalho de agrônomos e veterinários e 
realizam funções administrativas, como a articulação com prefeituras e conselhos municipais 
de saúde animal. Fazem parte ainda da estrutura da ADAGRO as Unidades Locais de 
Sanidade Animal e Vegetal (ULSAVs), as Barreiras Fixas, os Escritórios de Apoio e os 
Postos de Atendimento. As ULSAVs, com equipes formadas por agrônomos e veterinários, 
são responsáveis pela defesa sanitária, animal e vegetal, atendem a casos emergenciais, como 
suspeitas de foco de enfermidades tanto na área animal quanto na vegetal, no âmbito do 
Estado5. A função de fiscalização, propriamente dita, isto é, o controle do trânsito de animais 
e vegetais, seus produtos e subprodutos com o objetivo primordial de impedir a disseminação 
(entrada e saída) de doenças e pragas é de responsabilidade de 13 Barreiras Fixas. São postos 
de fiscalização que atuam principalmente nas fronteiras do Estado6. Os escritórios de apoio e 
os postos de atendimento funcionam em parcerias com as prefeituras municipais e têm dentre 
suas funções a responsabilidade de comunicar às ULSAVs ou aos Escritórios Regionais a 
ocorrência de algum problema sanitário, tanto animal quanto vegetal. Reza na Lei nº 12.506 
de 16/12/2003, em seu art. 1º, que a ADAGRO é dotada de autonomia administrativa e 
financeira. Todavia, por ser uma Unidade Técnica da Administração Direta do Estado, ela não 
possui orçamento próprio. O orçamento da ADAGRO é elaborado em conjunto com o da 
SARA. 
 
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS DE PESQUISA 
Para a classificação da pesquisa optou-se pela taxionomia apresentada por Vergara 
(2000), que qualifica a pesquisa em relação a dois aspectos: fins e meios. Quanto aos fins a 
investigação foi desenvolvida utilizando-se uma pesquisa do tipo qualitativa, em face da 
importância dada à descrição detalhada do fenômeno e dos elementos que o envolvem, aos 
depoimentos dos atores envolvidos, aos discursos e aos contextos. (VIEIRA, 2004). Como 
método de investigação utilizou-se o estudo de caso. Apesar da existência de várias 
limitações, tais como a questão da generalização e da identificação de padrões, Yin (2005) 
afirma que os estudos de caso permitem o aprofundamento das explicações sobre os 
fenômenos que ocorrem em um determinado contexto. 
 
 
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Para a coleta de dados fez-se uso de: (1) Documentos internos ao estado de 
Pernambuco relativos ao objeto de estudo. Foram consultados: a) atos legais relativos à 
extinção, fusão, incorporação e mudanças de competências de órgãos e entidades da 
Administração Pública Estadual, no âmbito do setor agrícola de Pernambuco; b) documentos 
elaborados sobre a concepção da Reforma do Estado; (2) Aplicação de 08 questionários aos 
dirigentes e principais tomadores de decisão da ADAGRO, para identificar as características 
do modelo de gestão. 
O questionário é composto de duas partes. A primeira identifica os participantes do 
estudo. A segunda parte contém questões fechadas, onde foi solicitado que o pesquisado 
identificasse seu grau de concordância em relação a um conjunto de afirmações. Em cada uma 
delas os entrevistados deveriam se posicionar, respondendo o quanto eles concordavam com a 
existência daquele item na gestão da ADAGRO. A medição foi feita através de uma escala do 
tipo Likert, que variava de 1 a 5, onde o 1 significa total discordância com a existência da 
característica e o 5, plena concordância. Os escores 2 a 4 eram intermediários. As afirmações 
representavam características próprias das dimensões analisadas no estudo (estrutura, 
estratégia) definidas especificamente de acordo com os modelos de gestão investigados 
(patrimonialista, burocrático e gerencial). 
Foram consideradas, para a análise dos resultados, as modas obtidas nas respostas dos 
pesquisados que se referem ao quanto eles concordaram com a existência dos itens 
apresentados na gestão da ADAGRO. A escolha dos participantes do estudo foi feita através 
de uma amostra intencional cujo critério principal, foi o fato de estarem ocupando cargos de 
direção na ADAGRO, logo pretensamente capacitados para fornecer as informações 
estratégicas necessárias aos objetivos do trabalho. 
 
4 CONFIGURAÇÃO DA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL NA ADAGRO 
A estrutura organizacional da ADAGRO foi caracterizada a partir da análise do 
percentual de pesquisados que responderam 5 - “concordo totalmente” e 4 - “concordo” com a 
existência de características estruturais segundo os modelos de gestão, Figura 1. Percebe-se, 
na ADAGRO, evidências de uma estrutura organizacional com características dos três 
modelos de gestão, com predominância dos modelos burocrático (81,25%) e gerencial 
(54,17%). Já uma estrutura organizacional baseada no patrimonialismo foi a que obteve o 
menor percentual de concordância, (37,5%). De imediato, este resultado indica algum grau de 
dificuldade encontrada quando se pretende estabelecer uma identidade para o modo de 
funcionamento da ADAGRO. 
 
 
37,50
62,50
81,25
18,75
54,17 
45,83
0,00 
20,00 
40,00 
60,00 
80,00 
100,00
Percentual Médio dos
Entrevistados
Patrimonialista Burocrático Gerencial
Tipologia dos Modelos de Gestão
Percentual médio dos entrevistados que escolheram escores 1, 2 e 3 nas características de Estrutura
Organizacional (Tabela 1)
Percentual médio dos entrevistados que escolheram escores 4 e 5 nas características de Estrutura
Organizacional (Tabela1)
 
 
 9
Figura 1 - Percentual médio dos entrevistados que concordam com a existência de características da 
estrutura organizacional na realidade da ADAGRO, por modelo de gestão 
Fonte: A partir de pesquisa direta, 2008 
 
Esta situação é corroborada com a análisedas informações contidas na Tabela 1, onde 
se pode visualizar aquelas características estruturais julgadas com o maior e com o menor 
grau de concordância sobre a existência delas na realidade da ADAGRO. 
 
Tabela 1 - Grau de concordância com a existência de características estruturais na 
ADAGRO, segundo o modelo de gestão 
Modelos Características Moda em 
relação ao 
Escore 
Freqüência 
da Moda 
 
Patrimonialista 
 
O gestor principal da ADAGRO é quem toma as decisões mais 
importantes em relação ao funcionamento da Agência 
 
4 
 
3 
 Uma agência executiva deve ser uma organização com 
procedimentos e normas pouco formalizados 
 
1 
 
5 
 
Burocrático 
Alto grau de formalização com normas e procedimentos 
detalhadamente definidos é necessário para padronizar os 
processos existentes na ADAGRO 
 
5 
 
4 
 Os padrões representam o desempenho desejado, ou seja, sempre 
estão relacionados com o resultado que se deseja alcançar 
 
4 
 
4 
 Para funcionar de maneira adequada a ADAGRO, deve ter muitos 
níveis hierárquicos 
 
1 
 
5 
 
Gerencial 
A ADAGRO tem uma estrutura organizacional estabelecida de 
acordo com os seus processos 
 
4 
 
4 
 A ADAGRO tem departamentos com uma estrutura hierárquica 
horizontalizada, flexível e descentralizada 
 
4 
 
4 
Fonte: Construção própria com base nos Questionários e informações tratadas com base na Estatística Descritiva 
 
Das características estruturais presentes no modelo de gestão patrimonialista apenas 
uma é encontrada na ADAGRO, na percepção dos entrevistados. Das duas características 
apresentadas referentes às decisões mais importantes e o controle da organização e o grau de 
formalização nos remete a uma moda de 4 e 1 respectivamente. Portanto, a percepção dos 
entrevistados é a de que as decisões são centralizadas na figura do dirigente e que a 
ADAGRO é uma organização que não funciona com pouca formalização. Por outro lado 
pode-se concluir que a ADAGRO é vista pelos pesquisados como uma organização de 
estrutura burocrática, na medida em que existe um alto grau de formalização com normas e 
procedimentos inerentes ao funcionamento da agência, além de processos padronizados. Esta 
padronização passa por um aparato legal, que é da natureza das suas atividades, em função de 
que as atividades desenvolvidas pela ADAGRO são atividades que envolvem regras, 
fiscalização e poder de punição, portanto, atividades exclusivas do Estado. A ADAGRO 
apresenta ainda, algumas características estruturais próprias do modelo de administração 
gerencial a exemplo daquelas que estão relacionadas com os processos de trabalho e com 
decisões e controles mais horizontalizados e descentralizados. As modas para essas duas 
características são iguais a 4, o que denota que os pesquisados têm a mesma percepção nos 
dois casos. 
Comparativamente, as informações relativas à ADAGRO mostram uma 
predominância de características da estrutura organizacional mais moldada segundo as 
concepções dos modelos de gestão burocrático e gerencial, conseqüentemente, uma menor 
incidência da estrutura organizacional com características do modelo patrimonialista. O 
aparecimento de uma sociedade cada vez mais exigente, reflexo da evolução dos meios de 
comunicação e informações, práticas patrimonialistas de gestão estão se tornando cada vez 
mais impróprias na sociedade obrigando o Estado a produzir um serviço cada vez mais ágil e 
eficiente. 
 
 
 10
Outro aspecto interessante na analise da estrutura organizacional da ADAGRO é que 
há uma percepção clara dos aspectos negativos que uma estrutura predominantemente 
burocrática provoca no funcionamento da organização, como por exemplo, a percepção da 
“cultura do serviço público” ao mesmo tempo em que a percepção de que a ADAGRO está 
“subordinada” à uma legislação não é apresentada como aspecto negativo. Há uma 
consciência de que aquela atividade é exclusiva do estado, e, portanto, deve estar suportada 
num arcabouço jurídico. 
Os participantes da pesquisa também percebem a necessidade de melhorias na forma 
como a instituição está funcionando. Nesse sentido, se referem à necessidade de mudanças 
que permitam uma maior participação de todos os níveis organizacionais no processo de 
tomada de decisão. O que se verifica na prática é que os dirigentes têm conhecimento isolado 
do seu processo de trabalho e isto não está disseminado para todo o grupo. Expressões do tipo 
“vou responder sobre a atividade que está sob minha responsabilidade” ou “não sei como 
ocorre nas outras gerências” e outras, de caráter semelhante, ocorreram em quase todas as 
entrevistas. 
Com relação à estrutura organizacional da ADAGRO não apareceram idéias de 
natureza contraditórias. A grande maioria dos entrevistados percebe a estrutura como 
adequada ao desenvolvimento das atividades da Agência, apesar desta possuir uma estrutura 
verticalizada, com muitos níveis hierárquicos. Todavia apesar da existência de uma estrutura 
organizada de forma tradicional, hierárquica, por funções definidas através de um 
organograma formal, percebe-se também, uma gestão colegiada. Estes elementos ajudam à 
conclusão de que as características encontradas na ADAGRO a tornam uma instituição cujo 
modelo de gestão é híbrido, na medida em que contempla elementos dos modelos de gestão 
pesquisados, principalmente o burocrático e o gerencial. Em suma, de acordo com as 
características da estrutura organizacional, percebe-se que na ADAGRO há uma maior 
prevalência de características burocráticas, contando com alguns elementos dos modelos de 
gestão gerencial. 
Um aspecto que chama a atenção na estrutura organizacional da ADAGRO é que ela 
permanece predominantemente burocrática, não avançando de forma significativa para um 
modelo de gerencial onde predomina a gestão e a direção colegiada. Esta constatação advém 
da percepção das características encontradas na ADAGRO, do tipo centralização burocrática, 
estrutura hierárquica e piramidal, aliada a uma gestão tradicional, e que se configuram numa 
estrutura organizacional burocrática. Junte-se ainda a tomada de decisões centradas no 
conselho diretor, organograma formal e regulamentação centralizada. Uma explicação para 
este fenômeno pode ser dada pela própria natureza das atividades desenvolvidas pela 
ADAGRO. A reforma administrativa implementada no Brasil e por conseqüência em 
Pernambuco, trás no bojo de sua concepção teórica a existência de atividades exclusivas do 
Estado, atividades estas que requerem autoridade e poder de polícia, para serem executadas. 
Neste sentido é que foi concebida a idéia de Agências Executivas para desempenharem estas 
ditas atividades. Além disso, os requisitos formais e legais são necessários para conferir aos 
servidores a autoridade referida anteriormente. 
 
5. CONFIGURAÇÃO DA ESTRATÉGIA ORGANIZACIONAL NA ADAGRO 
Diferentemente da estrutura organizacional da ADAGRO que apresenta uma tendência 
para o modelo de administração burocrático, na análise das estratégias organizacionais a 
predominância se dá em termos de um modelo mais gerencial. Os pesquisados concordam que 
a ADAGRO utiliza-se mais de estratégias organizacionais baseadas nos modelos de gestão 
gerencial (68,75%). Ao mesmo tempo, pode-se observar que estratégias organizacionais do 
modelo burocrático (37,5%) são utilizadas menos freqüentemente pelos gestores da agência, 
 
 
 11
enquanto que estratégias que permeiam o modelo de gestão patrimonialista são pouco 
percebidas pelos entrevistados (18,75%), Figura 2. 
 
 
Figura 2 - Percentual médio dos entrevistados que concordam com a existência de características de estratégia 
organizacional na realidade da ADAGRO por modelo de gestão 
Fonte: A partir de pesquisa direta, 2008 
 
No que diz respeito à utilização de estratégias organizacionais, a ADAGRO faz uso de 
estratégias do tipo de administração gerencial. A Tabela 2, oferece a visão do grau de 
concordância obtido por cada uma das características da estratégia organizacional, segundoos modelos de gestão pesquisados. Considerando-se a moda obtida nas respostas, a definição 
e as concepções principais que norteiam a atuação da ADAGRO não são de responsabilidade 
do seu dirigente principal, ou eles são indiferentes a esta questão. Para essa característica a 
moda assume dois valores 1 (Discordo Plenamente) e 3 (Indiferente). 
 
Tabela 2 - Grau de concordância com a existência de características de estratégia na 
realidade da ADAGRO, segundo o modelo de gestão 
Modelos Características Moda em 
relação ao 
Escore 
Freqüência 
da Moda 
 
Patrimonialista 
A definição do Plano Estratégico da ADAGRO está a cargo do 
dirigente principal da Agência 
 
3 
 
4 
 A definição e as concepções principais que norteiam a atuação da 
ADAGRO são de responsabilidade do seu dirigente principal 
 
1 e 3 
 
3 
 
Burocrático 
A definição e as decisões do plano estratégico da ADAGRO ficam 
a cargo dos ocupantes dos cargos hierarquicamente superiores 
 
4 e 5 
 
3 
 A ADAGRO possui controles operacionais a exemplo de quadros 
de produtividade, controle de qualidade, etc, para garantir seu 
funcionamento 
 
3 
 
3 
 
Gerencial 
Deve haver constante revisão dos planos e estratégias da 
ADAGRO a fim de que ela possa alcançar os resultados e 
objetivos estabelecidos 
 
5 
 
6 
 Os funcionários dão suas contribuições de forma participativa para 
a tomada de decisões na ADAGRO 
 
2 e 5 
 
3 
 A ADAGRO deve estar atenta para as mudanças e demandas da 
sociedade 
 
5 
 
7 
 A ADAGRO possui mecanismos de mensuração dos resultados de 
suas ações junto à sociedade 
 
2 
 
4 
Fonte: Construção própria com base nos Questionários e informações tratadas pela Estatística Descritiva 
 
18,75
81,25
37,50
62,50
68,75 
31,25
0,00 
20,00
40,00
60,00
80,00
100,00
Percentual Médio dos
Entrevistados
Patrimonialista Burocrático Gerencial 
Tipologia dos Modelos de Gestão
Percentual médio dos entrevistados que escolheram escores 1, 2 e 3 nas características de
Estratégia Organizacional (Tabela 2)
Percentual médio dos entrevistados que escolheram escores 4 e 5 nas características de Estratégia
Organizacional (Tabela 2)
 
 
 12
Observa-se, todavia, considerando-se a inexistência de alguns instrumentos de gestão 
característicos da administração gerencial, que essas modas podem dizer respeito mais ao que 
os pesquisados gostariam de ver na gestão da ADAGRO e menos ao que de fato existe. Por 
exemplo, quando perguntado sobre se “deve haver constante revisão dos planos e estratégias 
da ADAGRO, a fim de que ela possa alcançar os resultados e objetivos estabelecidos”, a 
moda foi 5. Todavia, quase por unanimidade os entrevistados se referiram à inexistência de 
planejamento estratégico e indicadores de desempenho e de avaliação de resultados. Com 
relação à questão seguinte se “os funcionários dão suas contribuições de forma participativa 
para a tomada de decisões na ADAGRO”, a moda obtida teve dois valores 2 (Discordo) e 5 
(Concordo Plenamente), o que reflete com muita propriedade a situação da Agência. Alguns 
entendem que os funcionários dão suas contribuições, outros entendem que não. Isto reflete o 
mecanismo utilizado na agência para traçar os planos anuais de ação que é colegiado e não 
participativo. Logo, pode-se concluir que as respostas estão em sintonia com a posição de 
cada grupo. Àqueles funcionários participantes do colegiado optaram pelo escore 5. Os não 
participantes optaram pelo escore 2. 
Também não foram visualizados, na ADAGRO, instrumentos capazes de identificar a 
existência de planejamento estratégico a exemplo de missão, visão de futuro, suas metas e 
objetivos de longo prazo que retratem como uma organização pensa na identificação de sua 
postura e visão de futuro. Na verdade o que se observa é um planejamento tático. 
Evidentemente pensar no futuro da ADAGRO envolve a participação de diversos atores a 
exemplo dos sindicatos de produtores rurais, associações de criadores etc., e da própria 
sociedade, beneficiária última da ação da instituição. Vale salientar que as atividades da 
ADAGRO dizem respeito à sanidade animal e vegetal, logo é uma ação que não está restrita 
apenas aos produtores rurais ou criadores. A fiscalização de produtos de origem vegetal, 
quando realizada com eficiência e eficácia, confere qualidade de vida à população de um 
modo geral. Atualmente não existem instrumentos de medição dos resultados das ações da 
ADAGRO junto à população. Quando perguntados sobre se “a ADAGRO possui mecanismos 
de mensuração dos resultados de suas ações junto à sociedade” a moda obtida com as 
respostas foi 2 - “discordo”, correspondendo a 50% dos entrevistados. 
No entanto, ao não possibilitar uma discussão mais ampla, tanto interna como 
externamente, deixando esse planejamento à cargo apenas daqueles considerados 
tecnicamente mais preparados, ela acaba se voltando mais para os aspectos burocráticos da 
gestão. Isto pode, então, dificultar a interação necessária com o ambiente externo, debilitar a 
identificação de cenários que podem ser mais importantes para a instituição, transformando-a 
em uma organização predominantemente executora de legislações e normas, tirando de cena o 
seu aspecto principal de regular, fiscalizar, aplicar a legislação e zelar pelos interesses da 
sociedade. 
Com relação à definição das estratégias é possível perceber, na ADAGRO, a 
confirmação de uma tendência. Ela utiliza estratégias organizacionais mais sintonizadas com 
o modelo burocrático. Estas estão centralizadas no topo da hierarquia da ADAGRO limitando 
significativamente a participação da equipe operacional. Houve quase unanimidade dos 
entrevistados a respeito da estratégia utilizada pela ADAGRO para definição das questões 
prioritárias. Existe um colegiado formado pela Gerência Geral, Gestores e Chefes de 
Unidades que são os responsáveis pelo planejamento e definição das questões táticas. Frases 
do tipo “não tem Planejamento Estratégico disseminado em toda a Instituição” ou semelhante 
foram expressas, em diversos momentos, pelos pesquisados. Para essa questão a moda assume 
dois valores 4 e 5 indicando que os entrevistados concordam e percebem que “a definição e as 
decisões do plano estratégico da ADAGRO ficam a cargo dos ocupantes dos cargos 
hierarquicamente superiores”. 
 
 
 13
Outra percepção que permite ratificar a conclusão anterior está centrada no fato de que 
a atividade de planejamento da ADAGRO não é uma atividade desenvolvida pela Gerência de 
Planejamento e Articulação Institucional. Atualmente o papel da mesma com relação ao 
planejamento está afeta à consolidação das informações. São elaborados Planos de Ação pelas 
Gerências de Defesa e Inspeção Animal e Vegetal em conjunto com a Gerência Geral. As 
metas são definidas em função dos convênios firmados. 
Apesar de uma decisão mais colegiada, há também a utilização de alguns mecanismos 
que possibilita uma ampliação da participação de servidores que estão em níveis hierárquicos 
inferiores tendo em vista que pelo menos em alguns setores os pesquisados se referiram ao 
fato de que as metas e as estratégias são discutidas com cada área por meio de reuniões de 
gestão. Isso ocorre pelo menos nas duas grandes áreas fins da ADAGRO, a Gerência de 
Inspeção e Fiscalização Animal e a de Inspeção e Fiscalização Vegetal. Em geral os gerentes 
fazem reuniões com os chefes das Regionais e coordenadores das ULSAVs, para repasse e 
acompanhamento das metas. Enquanto mecanismos de decisão estratégica, outros pontos não 
identificados na ADAGRO foram os Indicadores de Avaliação e de Resultado, elementos que 
estão presentes numa organização, em geral, quando ela possui um processo de planejamento 
estratégico. 
 
6 CONCLUSÃO 
Sob a égide da reforma gerencialista conduzida pelo governo federal e adotada pelo 
governo de Pernambuco, as atividades de sanidade animal e vegetal passam a ser de 
responsabilidade da então criada ADAGRO. As evidências apontam fortemente para permitir 
a conclusãode que a ADAGRO foi criada no sentido de atender à uma lógica gerencialista 
nacional, motivada pelo surto de febre aftosa ocorrido no País. Em que pese Pernambuco não 
figurar como um estado exportador de carne bovina, muito ao contrário é um estado 
importador, esforços foram desenvolvidos pelo MAPA para que os estados brasileiros 
implantassem suas agências cujo intuito maior era o combate à febre aftosa. Assim, é que a 
partir de uma lógica de inserção do país nos mercados mundializados resultou na criação das 
Agências Executivas com a finalidade de garantirem a sanidade agropecuária do sistema, 
independentemente da importância de cada estado no que diz respeito às exportações. Isso 
vem confirmar o que Silva (1993) já disse sobre modelos de desenvolvimento. 
Com relação à caracterização da gestão da ADAGRO em relação às dimensões da 
análise organizacional pode-se concluir que do ponto de vista da estrutura, ela possui 
características e elementos típicos do modelo burocrático de gestão. Apresenta dificuldades 
com a adoção de instrumentos mais participativos, democráticos e com relativo grau de 
autonomia. Pelas especificidades de suas funções fiscalizatórias e punitivas acaba adotando 
mais intensamente instrumentos de controle e intervenção burocráticos, como a adoção 
excessiva de leis e normas para o seu funcionamento. 
Do mesmo modo, a definição das estratégias, na ADAGRO, confirma uma tendência, 
isto é, acaba seguindo os pressupostos do modelo de gestão burocrático. Apesar dos 
pesquisados concordarem que a ADAGRO utiliza-se mais de estratégias organizacionais 
baseadas nos modelos de gestão gerencial (68,75%), ela adota predominantemente o modelo 
de gestão burocrático com decisões mais do tipo de “cima para baixo” utilizado 
tradicionalmente nas organizações públicas. Assim, a definição das estratégias está 
centralizada no topo da hierarquia da ADAGRO limitando significativamente a participação 
da equipe operacional. Por outro lado, também se observa a inexistência de instrumentos de 
gestão característicos de uma administração gerencial, a exemplo, de planejamento estratégico 
e de indicadores de desempenho e de avaliação de resultados. 
Quanto ao modelo de gestão adotado na ADAGRO é claramente perceptível uma 
hibridez entre os modelos patrimonialista, burocrático e gerencial, cuja predominância se dá 
 
 
 14
em relação ao modelo burocrático. Esta característica híbrida na gestão da ADAGRO se 
configura da seguinte forma: a) do ponto de vista organizacional, pode ser considerada 
patrimonialista, onde as características mais marcantes se revelam na forte centralização das 
decisões da ADAGRO nas mãos de seu gestor principal; b) pode ser considerada burocrática 
também em relação à estrutura, na medida em que possui um grau de formalismo, devido ao 
fato de que todas as atividades inerentes à ADAGRO estão submetidas a regras, normas e 
todo um aparato de base legal; e c) pode ser considerada gerencial em relação às suas 
estratégias na medida em que está fazendo uso de instrumentos que permitam uma maior 
participação dos servidores nos seus processos de trabalho. Portanto, ao contrário dos 
princípios estabelecidos quando da reforma administrativa dos anos 90 que concebia um 
modelo gerencial de administração pública, como ambiente ideal para atingir resultados nas 
agências executivas, não foi possível identificar a existência de um ambiente gerencialista no 
seio da ADAGRO, prevalecendo o modelo burocrático de gestão baseado no controle, no 
formalismo e processualismo. Em suma, a ADAGRO se depara com uma contradição: ela é 
burocrata pela natureza de suas atividades e se pretende gerencial, na medida em que deve 
atender aos clientes com mais velocidade. 
 
Notas 
 
1 Até 1999 a atual Secretaria de Agricultura e Reforma Agrária era denominada Secretaria de Agricultura. 
Durante o Governo Jarbas Vasconcelos-Mendonça Filho (1999-2006), e por ocasião da reforma administrativa, 
ela passou a ser denominada Secretaria de Produção Rural e Reforma Agrária (SPRRA). 
2 A rigor a EBAPE já estava legalmente criada quando Jarbas Vasconcelos assumiu o Governo. O que houve foi 
a utilização dessa forma jurídica com o fim de abrigar formalmente as atividades da extinta EMATER-PE. 
3 Lei nº 12.506 de 16 de dezembro de 2003, regulamentada pelo Decreto nº 26.492 de 12 de março de 2004. 
4 As unidades regionais estão localizadas nos municípios de Belo Jardim, Caruaru, Garanhuns, Ouricuri, 
Palmares, Petrolina, Salgueiro, Serra Talhada, Sertânia, Surubim e Timbaúba e fazem a cobertura de diversos 
municípios que são vinculados à sua jurisdição. 
5 As USLAV estão localizadas em Goiana, Recife, Escada, Vitória de Santo Antão, Carpina, Timbaúba, 
Limoeiro, Gravatá, Palmares, Surubim, Toritama, Belo Jardim, São Bento do Una, Garanhuns, Capoeiras, Bom 
Conselho, Pesqueira, Águas Belas, Arcoverde, Sertânia, Afogados da Ingazeira, Floresta, Serra Talhada, 
Salgueiro, Cabrobó, Parnamirim, Bodocó, Exu, Ouricuri, Ariripina, Lagoa Grande, Petrolina e Afrânio. 
6 As Barreiras Fixas (13), situam-se nos municípios de Goiana, Vitória de Santo Antão, Xexéu, Palmares, 
Taquaritinga do Norte, Bom Conselho, Águas Belas, Cruzeiro do Nordeste, Pernambuquinho, Floresta, 
Salgueiro, Lagoa Grande e Marcolândia. 
 
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