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Sumário Apresentação................................................................................................................................................3 Objetivo.........................................................................................................................................................3 Tópico 1 - Captação de Recursos Públicos Federais................................................................................4 Tópico 2 - Origem dos Recursos: O Orçamento Federal........................................................................5 2.1 Plano Plurianual.....................................................................................................................................6 2.1.1 PPA - Eixos estratégicos...................................................................................................................6 2.2 - Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO............................................................................................7 2.3 - Lei Diretrizes Orçamentária Anual- LOA........................................................................................8 >> Tópico 3 - Emendas ao Orçamento da União....................................................................................10 3.1 - Recursos a Partir de Emendas – Etapas..........................................................................................12 3.2 - Orçamento Impositivo.......................................................................................................................13 3.3 - Emendas Quanto aos Beneficiários..................................................................................................13 >> Tópico 4 - Transferência de Recursos da União................................................................................15 4.1 - Transferências Constitucionais.........................................................................................................15 4.2 - Transferências Legais........................................................................................................................16 4.2.1 - Transferência Automática............................................................................................................16 4.2.2 - Transferência Fundo a Fundo.......................................................................................................17 4.2.3 - Transferência Direta ao Cidadão..................................................................................................17 4.3 - Transferências Voluntárias...............................................................................................................18 >> Tópico 5 - Elaboração, Gestão de Projetos e Captação de Recursos...............................................19 >> Referências............................................................................................................................................20 2 Módulo: 02 – Captação de Recursos para Projetos Sociais Apresentação A Escola de Gestão Pública da Secretaria de Planejamento e Gestão do Governo do Estado do Ceará e o Ministério da Economia apresentam o curso de Elaboração de Projetos Sociais. O Brasil possui 5.570 municípios com processos de ocupação, infraestrutura urbana, concentração de renda e demandas sociais distintos, todavia, uma realidade une esse quantitativo continental de cidades: todas possuem recursos limitados para o atendimento das necessidades sociais diversas da pluralidade de seus habitantes. Entre as diversas possibilidades de enfrentamento das questões urbanas e rurais, os projetos sociais são importantes ferramentas de transformação social, na busca por melhoria de qualidade de vida das pessoas e comunidades. Este curso destina-se a orientar a elaboração de projetos sociais, guiando seu leitor por suas etapas iniciais, as quais passam pela avaliação de viabilidade, elaboração do projeto propriamente dito, por fim adentrar em algumas das mais importantes possibilidades de captação de recursos para o custeio da proposta. Objetivo Apresentar informações sobre algumas modalidades de captação de recursos, a fim de aumentar as possibilidades de sucesso na busca por financiamentos de Projetos Sociais. 3 Módulo: 02 – Captação de Recursos para Projetos Sociais Curso: Elaboração de Projetos Sociais Autoria: Ministério da Economia Módulo: 02 – Captação de Recursos para Projetos Sociais Tópico 1 - Captação de Recursos Públicos Federais As transferências de recursos da União são instrumentos celebrados pelos órgãos e pelas entidades da Administração Pública Federal com órgãos ou entidades públicas (administração estadual, distrital, municipal) ou privadas sem fins lucrativos para a execução de programas, projetos e atividades de interesse recíproco que envolvam a transferência de recursos financeiros oriundos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União. O Decreto Lei 200, de 25 de fevereiro de 1967, que dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências, apresenta, em seus princípios fundamentais, o planejamento, a coordenação, a descentralização, a delegação de competência e o Controle. Já a Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000, estabeleceu normas de finanças públicas voltadas à responsabilidade na gestão fiscal e deu outras providências, que são conhecidas como Lei de Responsabilidade Fiscal. A transferência de recursos da União, já disciplinada em 1967 pela referida Lei, foi tratada em outros instrumentos legais, como a Lei de Licitações, em seu Art. 116, e a Instrução Normativa STN nº 01/1997, até o surgimento do Decreto 6.170, de 25 de julho de 2007, criando, em seu Art. 3º, o Portal de Convênios – Plataforma +Brasil, com Legislação específica dada pela Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU Nº 424, de 30 de dezembro de 2016, objeto de elaboração deste material. 4 Módulo: 02 – Captação de Recursos para Projetos Sociais Curso: Elaboração de Projetos Sociais Autoria: Ministério da Economia Módulo: 02 – Captação de Recursos para Projetos Sociais Tópico 2 - Origem dos Recursos: O Orçamento Federal As dotações orçamentárias destinadas aos convênios, aos contratos de repasse e aos termos de parceria são alocadas no Orçamento Geral da União (OGU) de duas maneiras: Contemplação nominal do Estado, do município ou da OSCIP, por meio da proposta do Executivo ou de emenda ao Orçamento da União por deputado federal ou senador. Ao ser publicada a Lei do Orçamento, já haverá previsão dos recursos para a consecução do objeto proposto na emenda. A liberação dar-se-á de acordo com o planejamento do Poder Executivo, observadas as disponibilidades financeiras. Não contemplação explícita, mas o programa orçamentário destina recursos para a região onde se localiza o pretendente e prevê a aplicação por meio de órgão ou entidade estadual, municipal ou não governamental (identifica-se essa previsão pelas seguintes modalidades de destinação: 30 – governo estadual, 40 – administração municipal e 50 – entidade privada sem fins lucrativos). O orçamento público compreende a elaboração e execução de três leis: 1. Plano Plurianual – PPA 2. Diretrizes Orçamentárias – LDO 3. Orçamento Anual – LOA Em conjunto, materializam o planejamento e a execução das políticas públicas federais e a descentralização dos recursos. 5 Módulo: 02 – Captação de Recursos para Projetos Sociais 2.1 Plano Plurianual O Plano Plurianual – PPA estabelece os projetos e os programas de longa duração do governo, definindo objetivos e metas da ação pública para um períodode quatro anos. O PPA, no Brasil, previsto no artigo 165, da Constituição Federal, regulamentado pelo Decreto 2.829, de 29 de outubro de 1998, estabelece medidas, gastos e objetivos a serem seguidos pelo governo federal, por um período de quatro anos, tendo vigência do segundo ano de um mandado presidencial até o final do primeiro ano do mandado seguinte. 2.1.1 PPA - Eixos estratégicos A elaboração do PPA está detalhada nos cadernos apresentados pela Presidência da República, tendo por modelo a elaboração de um Plano Estratégico de Governo, com indicadores, recursos disponíveis, organizados em Programas, no modelo de elaboração de projetos, conforme a Imagem 2 - Elaboração de Projetos. 6 Módulo: 02 – Captação de Recursos para Projetos Sociais Imagem 1: Vigência do PPA Fonte: Senado Federal Atenção Passe a limpo o programa, ao ler o PPA. A leitura dos programas do PPA deve ser feita utilizando esse modelo, permitindo ao proponente a visão completa das ações contempladas, os objetivos específicos e suas metas para o atendimento ao objetivo geral, que é o Programa de Governo. 2.2 - Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO A Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO orienta a elaboração e a execução do orçamento anual e trata de vários outros temas, como alterações tributárias, gastos com pessoal, política fiscal e transferências da União. 7 Módulo: 02 – Captação de Recursos para Projetos Sociais Imagem 2: Elaboração de Projetos Fonte: Ministério da Economia 2014 Importante Compreenderá as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente; Orientará a elaboração da LOA; Disporá sobre as alterações na legislação tributária; Estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. A Lei estabelece a comprovação da contrapartida por parte do convenente, o uso do Pregão como modalidade licitatória e a obediência ao cronograma de desembolso e ao plano de trabalho. Atenção As regras de contrapartida, modalidade de aplicação de recursos e tipos de despesas permitidas estão definidos na referida Lei. 2.3 - Lei Diretrizes Orçamentária Anual- LOA A LOA estima as receitas que o governo espera arrecadar durante o ano e fixa os gastos a serem realizados com tais recursos. Essa é uma lei elaborada pelo Poder Executivo que estabelece as despesas e receitas que serão realizadas no ano seguinte. Saiba Mais Acompanhe a LOA a partir de Agosto: o Projeto de Lei Orçamentária é publicado pelos ministérios, indicando os programas que podem disponibilizar recursos aos proponentes. Através do site opção orçamento/LOA, os programas podem ser visualizados a partir do mês de 8 Módulo: 02 – Captação de Recursos para Projetos Sociais agosto antecedente ao ano calendário dos recursos. No final de dezembro, será publicada a Lei Orçamentária Anual a ser executada no ano de calendário seguinte à sua elaboração. Ações importantes nesse ato: Verifique se existe indicação de emenda ao seu município ou instituição; Confira os recursos que serão transferidos ao seu Estado, na modalidade de aplicação de sua atividade (40 – Municípios, 50 – Entidades Privadas sem Fins Lucrativos), indicando ações junto as Secretarias que farão as cooperações; Os recursos com indicação NA – Nacional irão surgir no Portal de Convênios como Propostas Voluntárias, prepare seus projetos e visitas técnicas antes de sua publicação no Portal de Convênios, aumentando suas chances de captação de recursos. 9 Módulo: 02 – Captação de Recursos para Projetos Sociais Curso: Elaboração de Projetos Sociais Autoria: Ministério da Economia Módulo: 02 – Captação de Recursos para Projetos Sociais >> Tópico 3 - Emendas ao Orçamento da União Emendas são instrumentos que têm por objetivo modificar um projeto de lei orçamentária. Os Senadores e Deputados Federais podem propor alterações ao projeto de Lei Orçamentária Anual (LOA) através de emendas parlamentares, com relação a aspectos suscetíveis a modificações, pois as modificações estão sujeitas a restrições, de acordo com o art. 166, § 3.º, da CF, que estabelece as seguintes regras: I. Não podem acarretar aumento na despesa total do orçamento, a menos que sejam identificados erros ou omissões nas receitas, devidamente comprovados; II. Indicar os recursos a serem cancelados de outra programação; III. Não podem ser objeto de cancelamento as despesas com pessoal, benefícios previdenciários, juros, transferências constitucionais e amortização da dívida; IV. Compatibilizar a emenda apresentada com as disposições do PPA e LDO. 10 Módulo: 02 – Captação de Recursos para Projetos Sociais 11 Módulo: 02 – Captação de Recursos para Projetos Sociais Imagem 3: Fluxo de Elaboração do Orçamento Fonte: Câmara Legislativa As emendas parlamentares ao Orçamento da União obedecem a dois níveis de intervenção: as emendas individuais, que podem atingir um máximo de 20 emendas por parlamentar, e as emendas coletivas, as quais se subdividem em emendas de bancadas estaduais (de 18 até no máximo de 23 emendas, variando de acordo com o número de parlamentares por bancada), emendas de bancadas regionais (até 2 emendas por bancada) e emendas de comissões permanentes do Senado e da Câmara dos Deputados (até 5 emendas por comissão). A Resolução n.º 01/2001 prevê também a edição anual de um Parecer Preliminar, votado pela Comissão Mista do Orçamento logo após a chegada do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) ao Congresso, em que são definidas normas adicionais a serem observadas pelos parlamentares no processo de intervenção no PLOA. Exemplo O Parecer Preliminar para 2008 fixou em R$ 6 milhões o máximo de recursos que podem ser alocados em emenda individual de cada parlamentar. Para as emendas coletivas, não há limite de valor. 3.1 - Recursos a Partir de Emendas – Etapas Proposição de Emenda ao OGU – encaminhar proposta ao Congresso nos meses de setembro a novembro, pois o prazo para os parlamentares apresentarem as emendas ao projeto orçamentário encerra-se no mês de novembro. Aprovação das Emendas no OGU – LOA autografada. Seleção/autorização das Emendas pelos Gestores – Ministérios, Empresas, Agências e Fundos Nacionais. Organização, pelo proponente, do Projeto completo após aceitação. 12 Módulo: 02 – Captação de Recursos para Projetos Sociais 3.2 - Orçamento Impositivo O orçamento passa por diversas fases até estar pronto para ser executado e, por outras, mesmo depois de sua execução, com a finalidade de aprimoramento e controle. A esse processo sequencial de fases dá-se o nome de ciclo orçamentário. O ciclo orçamentário tem início com a consolidação das propostas dos diversos poderes, que se transformará em um projeto de lei, posteriormente apreciado pela Comissão Mista de Orçamento, emendado pelos parlamentares e aprovado pelo Congresso Nacional em sessão conjunta. Importante Uma das principais alterações na legislação orçamentária aconteceu a partir da Lei nº 12.919, de 24 dezembro de 2013, que transformou o Orçamento Geral da União de autorizativo para um caráter impositivo, que obriga o governo a executar as emendas parlamentares aprovadas pelo Congresso para o orçamento anual. Todo ano é publicada Portaria Interministerial, feita conjuntamente entre o Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e a Secretaria de Governo da Presidência da República, que dispõe sobre os procedimentos e prazos para apresentação, registro e operacionalização das emendas parlamentares individuais de execução obrigatória, e osprazos e procedimentos para superação de impedimentos técnicos, com vistas ao atendimento do disposto no art. 166, §§ 9º a 18, da Constituição Federal. 3.3 - Emendas Quanto aos Beneficiários Quando a destinação dos recursos contemplados na emenda parlamentar é para um beneficiário nominalmente indicado tal situação pode contemplar um 13 Módulo: 02 – Captação de Recursos para Projetos Sociais Emenda GenéricaEmenda Específica Proponente Específico Estado, um Município ou uma entidade privada sem fins lucrativos. Faça-se notar que um mesmo programa pode ter várias emendas específicas. Quando uma mesma emenda parlamentar atende a mais de um beneficiário, com indicação do valor total da emenda a ser transferido e a definição dos beneficiários. Nessa hipótese, na realidade, o próprio programa será específico para atendimento do beneficiário ou dos beneficiários previamente identificados. 14 Módulo: 02 – Captação de Recursos para Projetos Sociais Emenda GenéricaEmenda Específica Proponente Específico Emenda GenéricaEmenda Específica Proponente Específico Curso: Elaboração de Projetos Sociais Autoria: Ministério da Economia Módulo: 02 – Captação de Recursos para Projetos Sociais >> Tópico 4 - Transferência de Recursos da União As transferências de recursos federais são classificadas em modalidades (www.stn.fazenda.gov.br). Transferências Constitucionais. Transferências Legais: Não vinculadas a um fim específico; Vinculadas a um fim específico; Automática; Fundo a Fundo; Diretas aos Cidadãos. Transferências Voluntárias – Plataforma +Brasil. 4.1 - Transferências Constitucionais As transferências constitucionais formam a parcela das receitas federais arrecadadas pela União, repassadas aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. Entre as principais transferências previstas na Constituição, destacam-se: 15 Módulo: 02 – Captação de Recursos para Projetos Sociais 4.2 - Transferências Legais As transferências legais são disciplinadas em leis específicas. Tais leis determinam a forma de habilitação, a transferência, a aplicação dos recursos e como deverá ocorrer a respectiva prestação de contas, a qual pode ocorrer em duas modalidades. Uma dessas modalidades é a aplicação de recursos repassados não vinculados a um fim específico, em que a Administração Pública Municipal possui liberdade para definir a despesa correspondente ao recurso repassado ao município pela União. Há duas modalidades de transferências legais. Na modalidade da aplicação dos recursos repassados vinculados a um fim específico, a transferência legal tem um aspecto finalístico, os recursos são repassados para acorrer a uma despesa específica, mecanismo esse utilizado nos últimos anos em substituição aos convênios, haja vista a importância da abrangência governamental, podendo enquadrar-se em três formas: as transferências automáticas, fundo a fundo e diretas ao cidadão. 4.2.1 - Transferência Automática A transferência automática consiste no repasse de recursos financeiros sem a utilização de convênio, utilizada em determinados programas educacionais, 16 Módulo: 02 – Captação de Recursos para Projetos Sociais FPE - Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal FPM - Fundo de Participação dos Municípios FPEX - Fundo de Compensação pela Exportação de Produtos Industrializados ITR - Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural mediante depósito em conta corrente específica, aberta em nome do beneficiário. 4.2.2 - Transferência Fundo a Fundo A transferência automática consiste no repasse de recursos financeiros sem a utilização de convênio. A forma fundo a fundo caracteriza-se por ser um instrumento de descentralização de recursos disciplinados em lei específica normatizada pelo repasse diretamente de fundos da esfera federal para fundos das esferas municipais, estaduais e Distrito Federal, dispensando a celebração de convênios. Alguns fundos que operam nessa modalidade de transferência são: 4.2.3 - Transferência Direta ao Cidadão As transferências diretas aos cidadãos integram os recursos financeiros repassados pela União diretamente ao cidadão que participa de programas específicos. A União concede benefício monetário mensal, sob a forma de transferência de renda diretamente à população, à qual o programa destina-se. Exemplo Bolsa Família. 17 Módulo: 02 – Captação de Recursos para Projetos Sociais PPNAE - Programa Nacional de Alimentação Escolar PDDE - Programa Dinheiro Direto na Escola PNATE - Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar FNS - Fundo Nacional de Saúde (Sistema Único de Saúde) FNAS - Fundo Nacional da Assistência Social 4.3 - Transferências Voluntárias As transferências voluntárias, primeiramente, são as que não decorrem de determinação constitucional ou legal. São os repasses da União para Estados, Municípios, Distrito Federal e entidades privadas sem fins lucrativos com a intenção de cooperação, auxílio ou assistência financeira, cuja finalidade será a execução de obras, aquisição de bens ou a prestação de serviços. Essa forma de transferência permite uma subdivisão em: demanda espontânea e demanda induzida. Na primeira, a contemplação do Estado, Município, Distrito Federal ou entidade privada sem fins lucrativos ocorrerá por meio de proposta do Executivo, ou seja, já haverá previsão dos recursos para a consecução do objeto proposto. No caso do Plataforma +Brasil, o sujeito, ao acessar o Portal de Convênios, consulta programas de convênios disponíveis para selecionar, entre os programas ofertados, o que atende à sua expectativa, estando em acordo com o planejado pela administração/órgão em questão. Os gestores devem conhecer os programas federais existentes e, em especial, suas exigências, finalidades e condições para inclusão nos programas. No portal de convênios, são disponibilizados pelo Governo Federal todos os programas de transferências voluntárias de todos os órgãos federais com todos os programas passíveis de convênios, contratos de repasses e termos de parcerias. Saiba Mais Leia o “Relatório do Grupo de Trabalho TCU – CGU – MPOG – Oportunidades de Melhoria na Gestão das Transferências Discricionárias”, disponível na Biblioteca do nosso curso. 18 Módulo: 02 – Captação de Recursos para Projetos Sociais Curso: Elaboração de Projetos Sociais Autoria: Ministério da Economia Módulo: 02 – Captação de Recursos para Projetos Sociais >> Tópico 5 - Elaboração, Gestão de Projetos e Captação de Recursos A captação de recursos deve ganhar outra dimensão para ter êxito, sendo transformada em mobilização de recursos, que é muito mais que buscar um recurso, é prestar contas de forma legal e social. Inicialmente, precisamos estudar o PPA e as oportunidades dos governos Estadual e Federal. Para a construção do projeto, é sempre importante identificar: A caracterização dos interesses recíprocos; Os objetivos e as diretrizes do programa federal; A indicação do público-alvo; O problema a ser resolvido; Os resultados esperados. Por fim, cabe ressaltar que de maneira geral, um projeto é composto por: Objetivos; Justificativa; Metas; Iniciativas ou etapas; Metodologia; Cronograma; Orçamento; Definição de papéis da equipe. 19 Módulo: 02 – Captação de Recursos para Projetos Sociais Curso: Elaboração de Projetos Sociais Autoria: Ministério da Economia Módulo: 02 – Captação de Recursos para Projetos Sociais >> Referências ALMEIDA, M. C. S. Roteiro para elaboração de projeto. Disponível emwww.fibrj.com.br/projetos_sociais.htm, s/d. Acesso em: 05 abril 2014. ARMANI, D. Como elaborar projetos: guia prático para elaboração e gestão de projetos sociais. Porto Alegre: Tomo Editorial, 2009. CARVALHO, I. C.; MULLER, L. H.; STEPHANOU, L. Guia para a elaboração de projetos sociais. Porto Alegre: Editora Sinodal e Fundação Luterana de Diaconia, 2003. GOLDSMITH, S.; EGGERS, W. D. Governar em rede: o novo formato do setor público. Brasília: ENAP, 2006. Instituto Ecoar para a Cidadania. Oficina de Futuro. Disponível em www.ecoar.org.br/website/edu_oficina.asp, 2010. Acesso em: 05 abril 2014. MAXIMIANO, A. C. A. Administração de Projetos: como transformar ideias em resultados. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2009. SEN, A. Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Companhia das Letras, 2010. SCHUCKAR, M. Captação de recursos para projetos sociais. Disponível em www.usc.br/assecom/encontropsm1.ppt. 2005. Acesso em: 05 abril 2014. SILVA, M. J. P. Elaboração de projetos sociais. Artigo publicado na Revista Carta na Escola. 2010. Disponível em www.acaoeducativa.org.br. Acessado em: 05 abril 2014. 20 Módulo: 02 – Captação de Recursos para Projetos Sociais TCU. Resumo do relatório do grupo de trabalho TCU-CGU-MP. Oportunidades de melhoria na gestão das transferências discricionárias. Disponível em https://portal.tcu.gov.br/fiscalizacao-e-controle/prestacao-de- contas/tomada-de-contas-especial/estudos/,2016. Acesso em: 27 ago 2018. V Relatório Nacional de Acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio. Brasília, 2014. Disponível em http://www.ipea.gov.br/portal/index.php? option=com_content&view=article&id=22538. Acesso em: 27 ago 2018. Referências das imagens utilizadas no curso online. Imagem 1: https://www.pexels.com/photo/person-holding-black-pen-and- book-near-pink-ceramic-mug-908295/ Imagem 2: https://pixabay.com/pt/photos/filipinas-favelas-manila-321674/ Imagem 3: https://pixabay.com/pt/photos/sucata-suja-lixo-despejo-dumping- 166495/ Imagem 6: https://br.freepik.com/fotos-gratis/mao-segurando-caneta- preta_1179303.htm 21 Módulo: 02 – Captação de Recursos para Projetos Sociais Apresentação Objetivo Tópico 1 - Captação de Recursos Públicos Federais Tópico 2 - Origem dos Recursos: O Orçamento Federal 2.1 Plano Plurianual 2.1.1 PPA - Eixos estratégicos 2.2 - Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO 2.3 - Lei Diretrizes Orçamentária Anual- LOA >> Tópico 3 - Emendas ao Orçamento da União 3.1 - Recursos a Partir de Emendas – Etapas 3.2 - Orçamento Impositivo 3.3 - Emendas Quanto aos Beneficiários >> Tópico 4 - Transferência de Recursos da União 4.1 - Transferências Constitucionais 4.2 - Transferências Legais 4.2.1 - Transferência Automática 4.2.2 - Transferência Fundo a Fundo 4.2.3 - Transferência Direta ao Cidadão 4.3 - Transferências Voluntárias >> Tópico 5 - Elaboração, Gestão de Projetos e Captação de Recursos >> Referências
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