AULA 03

Prévia do material em texto

- -1
GOVERNO E GESTÃO: ESTRUTURA DO 
SETOR PÚBLICO
ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO
- -2
Olá!
Ao final desta aula, o aluno será capaz de:
1. Reconhecer as diferenças entre descentralização e desconcentração;
2. relacionar os conceitos de organizações da Administração Direta, Administração Indireta e Entidades
Paraestatais;
3. verificar as diferenças entre as entidades da Administração Indireta: Autarquias, Fundações Públicas,
Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista e Consórcio Público.
Noções de centralização, desconcentração e descentralização
As funções administrativas do Estado são realizadas por agentes, órgãos e pessoas jurídicas e podem ser feitas
de modo centralizado, descentralizado ou desconcentrado.
Constin (2010, p. 27) define assim a Administração Púbica:
Inclui o conjunto de órgãos, funcionários e procedimentos utilizados pelos três poderes que integram o Estado
para realizar suas funções econômicas e os papéis que a sociedade lhe atribuiu no momento histórico em
consideração. Assim temos dois qualificativos para associar a esta afirmação: a Administração Pública não existe
só no Executivo e ela muda constantemente, pois as expectativas da sociedade em relação a ela e as disputas que
se fazem na esfera política para fazer valer propostas diferentes de atuação estatal também são cambiantes.
• Centralização
A centralização ocorre quando o Estado executa M diretamente as suas atividades, através de seus
órgãos, integrantes da mesma pessoa política, sejam estas da União, Estados, Municípios ou Distrito
Federal.
• Desconcentração
Já a desconcentração é uma técnica administrativa que distribui competências no âmbito da sua própria
estrutura, para se tomar mais ágil e eficiente na prestação de serviços, e está diretamente relacionada
com a hierarquia. É exemplo de desconcentração a União distribuir atribuições para seus Ministérios
(Ministério da Saúde, Ministério da Educação, entre outras), ou quando uma universidade pública divide
internamente suas funções, ou seja, pressupõe uma só pessoa jurídica.
•
•
•
•
- -3
• Descentralização
A Descentralização configura-se quando o Estado tem as atribuições desempenhadas por outras pessoas,
sejam físicas ou jurídicas, dando origem à repartição de competências. Não prevê hierarquia entre o ente
e o órgão que deu origem, contudo são previstas em lei formas de controle ou tutela para que os entes
não se desviem dos fins para os quais foram criados.
Segundo Di Pietro (2010), o processo de descentralização envolve:
• Reconhecimento de personalidade jurídica ao ente descentralizado.
• Existência de órgãos próprios, com capacidade de autoadministração exercida com certa independência 
em relação ao poder central.
• Patrimônio próprio, necessário à consecução de seus fins.
• Capacidade específica, ou seja, limitada à execução do serviço público determinado que lhe foi 
transferido, o que implica sujeição ao princípio da especialidade, que impede o ente descentralizado de 
desviar-se dos fins que justificaram a sua criação.
• Sujeição a controle ou tutela, exercido nos limites da lei, pelo ente instituidor; esse controle tem que ser 
limitado pela lei precisamente pra assegurar certa margem de independência ao ente descentralizado, 
sem o que não se justificaria a sua instituição. (DI PIETRO, 2010, p. 413).
É importante ressaltar que não se deve confundir os conceitos de descentralização e desconcentração. Esta é
mera técnica administrativa e é utilizada tanto na Administração Direta, quanto na Indireta, enquanto a
descentralização é feita por meio de outorga ou delegação.
Conceito de Administração Direta e Administração Indireta
A Administração Direta é composta por órgãos associados à estrutura política do Estado, tais como: a União, os
Estados, Distrito Federal e Municípios, aos quais foi infligida a competência para o exercício, de modo
centralizado, de atividades administrativas.
A Administração Indireta é composta de pessoas administrativas que são vinculadas à Administração Direta e, de
forma descentralizada, tem a competência para o exercício das atividades administrativas.
Você sabia?
A organização Administrativa teve início no Brasil, com o Decreto-Lei n° 200, de 1967, que compreende para a
esfera Federal:
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência
da República e dos Ministérios. II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de
entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: a) Autarquias; b) Empresas Públicas; c) Sociedades de
Economia Mista; d) Fundações públicas. (Incluído pela Lei n° 7.596, de 1987)
•
•
•
•
•
•
- -4
Com a edição da Constituição Federal de 1988, por força do princípio da simetria, passou a valer o mesmo para
os estados e nos municípios.
Entidades da Administração Pública
A criação de entidades da administração Indireta se faz de duas formas : por meio de lei específica, diretamente,
e mediante ato do Poder Executivo, I autorizado por lei específica.
Vale destacar que essas entidades são de caráter meramente administrativo e não político.
Autarquia
As autarquias são entidades administrativas autônomas, criadas por lei específica de iniciativa do Presidente da
República, Governador ou Prefeito. Têm personalidade jurídica de direito público, patrimônio próprio e
atribuições estatais específicas.
Lei
O artigo 5°, do Decreto-Lei n° 200/1967 define assim a autarquia:
I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para
executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão
administrativa e financeira descentralizada.
Por desempenhar funções típicas da Administração Pública, as autarquias gozam de privilégios administrativos,
tais como: imunidade tributária recíproca para impostos sobre renda, serviços e patrimônio vinculados às suas
finalidades essenciais.
O fato de ser de direito público, se sujeita ao regime jurídico de direito público quanto à criação, extinção,
poderes, privilégios e prerrogativas. O início da sua vigência é a partir da lei que a instituiu, sem necessidade de
registro. As atividades desenvolvidas são de cunho social ou meramente administrativo, não se aplicando as do
tipo econômico ou industrial.
O regime de pessoal, após a extinção do art. 39 da Constituição Federal, que previa o regime único para seus
servidores, pode ser estatutário ou trabalhista (com base na Consolidação das Leis do Trabalho - CLT). Contudo,
independente da forma adotada, exige a realização do concurso público para seu provimento. As autarquias
responderão pelos danos de seus agentes que, nessa qualidade, causarem a terceiros, mas é assegurado o direito
de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa (teoria da responsabilidade do Estado).
Importante
Os atos das autarquias são considerados atos administrativos, devendo atender aos mesmos requisitos daqueles
praticados pela Administração Direta:
• competência,
• finalidade,
• forma,
• motivo e objeto.
•
•
•
•
- -5
• motivo e objeto.
E possuem os mesmos atributos: imperatividade, autoexecutoriedade e presunção de legitimidade.
Embora não haja subordinação hierárquica para com a entidade estatal a que pertence, esta exerce sobre a
autarquia o chamado controle finalístico visando o cumprimento das suas finalidades, limitando-se aos aspectos
que a lei instituidora da mesma estabelece.
As agências reguladoras são chamadas de "Autarquias de Regime Especial", e sobre elas Nascimento (2010)
descreve que: "Esse regime especial significa que à entidade autárquica são conferidos privilégios específicos
visando aumentar sua autonomia comparativamente com as autarquias comuns". Como exemplo dessas
instituições, podemos citar a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), Agência Nacional de Energia
Elétrica (ANEEL) e a Agência Nacional do Petróleo (ANP).Você sabe o que significa a expressão Fundações Públicas?
As fundações públicas caracterizam-se por ter uma finalidade social voltara para atividade de natureza coletiva
de interesse público e sem fins lucrativos, podendo ser educacional, de assistência médico-hospitalar, cultural,
dentre outras. São criadas e recebem recursos do Poder Público, diferenciando-se das fundações particulares
que são criadas e mantidas pelo setor privado.
Existiram grandes divergências doutrinárias no que diz respeito à sua natureza jurídica: pessoa jurídica de
direito público ou de direito privado. Sobre esse assunto Di Pietro (2010) comenta:
Formaram-se, basicamente, duas correntes: de um lado, a que defende a natureza privatística de todas as
fundações instituídas pelo poder público; de outro, a que entende ser possível a existência de fundações com
personalidade pública ou privada, a primeira como modalidade de autarquia Após a Constituição de 1988, há
quem entenda que todas as fundações governamentais são pessoas jurídicas de direito público. (DI PIETRO,
2010, p. 434)
Mesmo no caso de fundações públicas com personalidade jurídica de direito privado, é conveniente usar a
expressão "fundação pública", a fim de diferenciá-la claramente das fundações privadas, que não possuem
relação com a Administração, como, por exemplo, a Fundação Ayrton Senna e/ou a Fundação Roberto Marinho,
que são de patrimônio privado.
•
- -6
As fundações públicas de direito público não se distinguem, quanto ao regime jurídico, das autarquias, pois
ambas são subordinadas ao regime jurídico de direito público. Já as fundações públicas com personalidade de
direito privado regem-se parte pelas normas de direito privado.
Podemos citar como exemplo o registro dos atos constitutivos no Registro Civil das Pessoas Jurídicas e a outra
parte pelas normas de direito público, que são sujeitas à licitação, concurso público, vedação à acumulação de
cargos públicos.
A professora Di Pieto descreve as principais características das fundações públicas.
• Dotação patrimonial, que pode ser inteiramente do poder público ou semipública e semiprivada;
• Personalidade jurídica, pública ou privada, atribuída por lei;
• Desempenho de atividade atribuída ao Estado no âmbito social. Com isto fica presente a ideia de 
descentralização de uma atividade estatal e também a de que a fundação é a forma adequada para o 
desempenho de funções de ordem social, como saúde, educação cultura, meio ambiente, assistência e 
tantas outras; isto precisamente pelo fato dela objetivar fins que beneficiam terceiros estranhos à 
entidade;
• Capacidade de autoadministração;
• Sujeição ao controle administrativo ou tutela por parte da Administração direta, nos limites 
estabelecidos em lei.
No que se refere às restrições e garantias previstas, a Constituição Federal de 1988 emprega a expressão
"fundação pública" em um sentido mais amplo, sem qualquer distinção quanto à personalidade jurídica. Deste
modo, os dispositivos legais alcançam todas elas, independente da personalidade jurídica, pública ou privada.
Como exemplos de fundações públicas, podemos citar a Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), o Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatística (IBGE) e a Fundação Nacional de Saúde (Funasa).
Empresas públicas
São pessoas jurídicas de direito privado, que fazem parte da Administração indireta, constituídas pelo Poder
Público, mediante autorização de lei específica. Pode apresentar qualquer forma de direito (Limitada - Ltda.,
Sociedade Anônima -S/A, Sociedade Comercial, entre outras). Possui patrimônio próprio e seu capital é
integralmente público.
Com relação à empresa pública Di Pietro (2010) descreve:
Com relação à empresa pública, a expressão "qualquer das formas admitidas em direito" é interpretada no
sentido de que a ela se poderá dar a estrutura de sociedade civil ou de sociedade comercial já disciplinada pelo
direito comercial, ou ainda, forma inédita prevista na lei singular que a instituiu. (DI PIETRO, 2010, p. 437)
As empresas públicas são entidades com personalidade jurídica de direito privado, que são criadas para explorar
atividades econômicas ou prestar serviços públicos.
Dependem de lei específica que autoriza o Poder Executivo a proceder, por decreto, à instituição da entidade,
contudo seu nascimento se dá somente a partir do registro dos estatutos no Registro Civil competente.
As empresas públicas são criadas para a exploração de atividades de caráter econômico.
•
•
•
•
•
- -7
As empresas públicas são instrumentos de atuação do Estado, no papel de empresário, apesar da Constituição
expressar que só excepcionalmente está autorizado a se dedicar à exploração direta de atividade econômica,
apenas permitida quando há relevante interesse público ou segurança nacional. Mas também prestam serviço
público.
Com relação ao regime jurídico, aplica-se distintamente: aquelas que prestam serviços públicos sujeitam-se ao
regime administrativo, próprio das atividades públicas, enquanto que as que se dedicam a atividades
econômicas submetem-se ao regime jurídico, próprio das empresas privadas.
Apesar da composição do capital ser inteiramente pública, a mesma autora destaca a seguinte particularidade.
Vejamos...
A empresa pública tem o capital inteiramente público, o que faria supor que dele podem participar as pessoas
jurídicas de direito público interno. Mas o artigo 5º. do Decreto-lei nº. 900/69 veio permitir que, desde que a
maioria do capital votante permaneça de propriedade da União, seja admitida, no capital da empresa pública a
participação de outras pessoas de direito público interno, bem como de entidades da administração indireta da
União, dos Estados, Distrito Federal e Municípios. Com isso, admite-se a participação de pessoas jurídicas de
direito privado que integrem a administração indireta, inclusive de sociedades de economia mista, em que o
capital é parcialmente privado. (DI PIETRO, 2010, p. 453).
O regime de pessoal das empresas públicas é o previsto na legislação trabalhista, na Consolidação das Leis do
Trabalho - CLT. Não há, portanto, a estabilidade para esses funcionários, mesmo sendo o ingresso na empresa
feito através de concurso público.
Porém, são considerados agentes públicos para fins de incidência das diversas sanções para a prática de atos de
improbidade administrativa.
Devido ao princípio de simetria jurídica, a empresa pública somente poderá ser extinta por lei autorizadora. O
Poder Executivo não poderá, por ato da sua competência, extinguir uma entidade que tenha sido autorizada por
lei.
As sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado, instituídas pelo Poder Público,
mediante autorização legal, sob a forma de sociedade anônima (SIA), contando com capitais públicos e privados
para exploração de atividades econômicas e execução de serviços públicos.
Uma observação importante com relação à composição do capital é feita por Di Pietro (2010): "Quanto ao fato de
não bastar a participação majoritária do poder público na entidade para que ela seja sociedade de economia
mista, é necessario que haja a participação na gestão da empresa".
Em muitos dos seus aspectos as sociedades de economia mista se assemelham à Empresa Pública. Por isso,
quando exploram atividade econômica, deverá conter em seu estatuto que se sujeitam ao regime próprio as
- -8
empresas privadas, no que se refere à direitos e obrigações comerciais, civis, tributárias e trabalhistas;
necessidade de licitação para contratação de obras, compra de bens e serviços; constituição de conselhos de
administração e fiscal com participação de acionistas minoritários.
O regime de pessoal é absolutamente igual ao da empresa pública, ou seja, também é necessário o concurso
público e seus funcionários são regidos pela Consolidação das Leis de Trabalho (CLT). As sociedades de
economia mista são regidas pela Lei das Sociedades por Ações (Lei 6.404/1976).
O que vem na próxima aula
•Os tipos de organizações.CONCLUSÃO
Nesta aula, você:
• reconheceu as diferenças entre descentralização e desconcentração;
• relacionou os conceitos de organizações da Administração Direta, Administração Indireta e Entidades 
Paraestatais;
• verificou as diferenças entre as entidades da Administração Indireta: Autarquias, Fundações Públicas, 
Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista e Consórcio Público.
•
•
•
	Olá!
	
	Centralização
	Desconcentração
	Descentralização
	O que vem na próxima aula
	CONCLUSÃO