Educação e Cidadania - 10

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MAIOR CONTROLE, 
MAIS DEMOCRACIA
MÓDULO 
10
HÉLIO LEITÃO
RealizaçãoApoio
Controle Social das 
Contas Públicas
FUNDAÇÃO DEMÓCRITO ROCHA (FDR)
Presidente 
Luciana Dummar
Diretor Administrativo-Financeiro 
André Avelino de Azevedo
Gerente-Geral 
Marcos Tardin
Gerente Editorial 
Lia Leite
Gerente de Marketing e Design 
Andréa Araújo
Gerente de Audiovisual 
Chico Marinho
Gerente de Criação de Projetos 
Raymundo Netto
Analistas de Projetos 
Aurelino Freitas e Fabrícia Góis
Analista de Contas 
Narcez Bessa
UNIVERSIDADE ABERTA DO NORDESTE (UANE)
Gerente Educacional 
Deglaucy Jorge
Coordenadora Pedagógica 
Jôsy Braga Cavalcante
Coordenadora de Cursos e Secretária Escolar 
Marisa Ferreira
Desenvolvedora Front-End 
Isabela Marques
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO CEARÁ (TCE)
Presidente 
José Valdomiro Távora de Castro Júnior
Vice-Presidente 
Edilberto Carlos Pontes Lima
Corregedora 
Patrícia Lúcia Mendes Saboya
Ouvidor 
Ernesto Saboia de Figueiredo Júnior
Conselheiros 
Luís Alexandre Albuquerque Figueiredo de Paula Pessoa
Soraia Thomaz Dias Victor
Rholden Botelho de Queiroz
Conselheiros Substitutos
Itacir Todero
Paulo César de Souza
David Santos Matos
Fernando Antônio Costa Lima Uchôa Júnior
Manassés Pedrosa Cavalcante
Ministério Público junto ao TCE/CE
Procurador-Geral de Contas 
Leilyanne Brandão Feitosa
Procuradores de Contas 
Gleydson Antônio Pinheiro Alexandre
Eduardo de Sousa Lemos
José Aécio Vasconcelos Filho
Júlio César Rola Saraiva
Cláudia Patrícia Rodrigues Alves Cristino
Diretor-presidente do Instituto Plácido Castelo 
Ernesto Saboia de Figueiredo Júnior
Diretor Geral do Instituto Plácido Castelo 
Luis Eduardo de Menezes Lima
TCE - Educação e Cidadania
Concepção e Coordenador Geral 
Cliff Villar
Coordenadora de Operações 
Vanessa Fugi
Coordenadora de Projetos e Relacionamento 
Larissa Viegas
Coordenador de Conteúdo 
Daniel Oiticica
Coordenadora Editorial 
Lia Leite
Revisora 
May Freitas
Projeto Gráfico e Editora de Design 
Andréa Araújo
Designer Gráfico 
Welton Travassos
Ilustrador 
Carlus Campos
Analista de Marketing 
Henri Dias
Analista de Projetos 
Hérica Paula Morais
Social Media 
Letícia Frota
T249 TCE Educação e Cidadania / vários autores ; ilustrado por Carlus 
Campos. - Fortaleza : Fundação Demócrito Rocha, 2023.
 372 p. : il. ; 1080px x 1920px. – (TCE Educação e Cidadania ; 10 v.)
 Inclui índice e bibliografia.
 ISBN: 978-65-5383-093-6 
 1. Administração pública. 2. Prestação de contas. 3. Orçamento 
público. I. Campos, Carlus. II. Título. III. Série.
 CDD 350
2023-2807 CDU 35
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) de acordo com ISBD
Elaborado por Vagner Rodolfo da Silva - CRB-8/9410
Índice para catálogo sistemático:
1. Administração pública 350
2. Administração pública 35
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SUMÁRIO
1. Introdução ................................................................6
2. A Lei de Acesso à Informação 
e seus objetivos ......................................................9
3. Sociedade Civil: Mecanismos que 
possibilitam a transparência .......................... 19
4. Controle Externo e Interno da 
Administração Pública .......................................27
5. Desafios do Controle das Contas 
Públicas no Brasil ................................................30
 Perfil do autor ...................................................... 33
 Bibliografia ............................................................ 34
 Glossário ................................................................36
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1. INTRODUÇÃO
Desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, conhecida como a Carta Cidadã, um novo modelo de administração pública começa 
também a ser desenvolvido no país. 
Entre as diretrizes que pautavam esse processo de 
redemocratização, estava uma maior participação da 
sociedade nas ações de governo. 
Tal Direito passou a ser garantido em diversos 
artigos da Constituição, legitimando o exercício da 
fiscalização e do controle dos cidadãos sobre as ações da 
administração pública e de seus agentes.
Quer ver um exemplo? O texto constitucional do artigo 
5º, inciso XXXIII: “Todos têm direito a receber dos órgãos 
públicos informações de seu interesse particular, ou de 
interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo 
da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas 
cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade 
e do Estado”.
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Outro exemplo vem do inciso II do parágrafo 3 do 
artigo 37 que fala sobre a regulação do acesso dos 
usuários a registros administrativos e a informações 
sobre atos de governo. 
Ou ainda o parágrafo 2 do artigo 216, que determina 
“cabe à administração pública, na forma da lei, a gestão 
da documentação governamental e as providências para 
franquear sua consulta a quantos dela necessitem”.
No entanto, a existência de artigos constitucionais, 
por mais que significasse um grande avanço naquele 
período, não eram suficientes. Lembre-se que estamos 
falando de 1988, logo depois do fim da Ditadura Militar. 
Por que não eram suficientes? Porque a legislação, e 
consequentemente a sociedade, carecia de uma norma 
mais específica, que não somente garantisse à população 
essa participação mais direta, mas, principalmente, que 
tornasse mais eficiente a administração pública e suas 
políticas de Estado, por meio da transparência. 
Somente depois de 23 anos de promulgada a 
nossa Constituição, o Brasil avançou neste sentido, 
com a implementação da Lei de Acesso à Informação, 
conhecida como LAI, em 18 de novembro de 2011. 
Lembra dela? Você a estudou bastante neste curso.
Marco para a transparência, a LAI foi criada com a 
finalidade de ampliar e facilitar a fiscalização e o controle 
por parte da população. 
Assim, sua implementação se consolidou como base 
legal para a elaboração, o monitoramento, a fiscalização 
e o controle de políticas públicas no Estado Democrático 
de Direito.
Neste módulo, você vai aprender sobre a importância 
do controle social das contas públicas como um dos 
pilares para a nossa democracia. Vai entender um pouco 
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mais sobre a Lei de Acesso à Informação, e conhecer 
os mecanismos que possibilitam a transparência, além 
de ver os desafios para aprimorar o controle das contas 
públicas no Brasil.
Que essa jornada seja enriquecedora rumo ao 
aprimoramento da gestão pública e à construção de uma 
relação sólida e confiável entre os gestores e a sociedade 
que eles servem.
Boa leitura!
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2. A LEI DE ACESSO 
À INFORMAÇÃO E 
SEUS OBJETIVOS
A Lei de Acesso à Informação passou a determinar como obrigação aos órgãos públicos, do Executivo, Legislativo e Judiciário, a adoção 
de mecanismos que possibilitassem a divulgação de 
informações, de maneira ativa e passiva. 
E assim, o Estado brasileiro passou a oferecer 
segurança jurídica aos cidadãos, a fim de que houvesse 
uma participação de maneira mais direta e objetiva na 
administração pública.
Este instrumento legal possibilitou que o acesso 
a informações e o uso de instrumentos de controle 
auxiliassem o Estado a cumprir com o papel de servir à 
sociedade de forma transparente. 
Com a LAI, o exercício do accountability social foi 
institucionalizado com mais concretude, permitindo a 
influência da população nas atividades e decisões dos 
agentes públicos por meio da transparência, controles e a 
responsabilização.
Vamos reforçar o conceito da palavra accountability, 
que você aprendeu nos outros módulos? Na 
administração pública, a palavra accountability significa a 
responsabilidade dos agentes públicos em prestar contas 
de suas ações e decisões, garantindo transparência e 
responsabilização.
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Mais adiante, nesta aula, você vai aprender um pouco 
mais sobre accountability. 
É motivo de celebração, então, que o controle da 
sociedade tenha vindo para consolidar a ideia de que os 
agentes públicos devem ter a obrigação de prestar contas 
por suas ações e omissões.
E que a administração pública deve ser entendida, 
tantopela população quanto pelos agentes públicos, 
como todo o sistema de governo, no qual o conjunto de 
atitudes, normas, processos, instituições - por meio da 
conduta humana - determinem a forma de distribuir e 
exercer a autoridade política para atender os interesses 
públicos. 
A Lei de Acesso à Informação surgiu com o objetivo de 
regulamentar um direito já previsto constitucionalmente, 
que é aquele concedido aos cidadãos e cidadãs de terem 
acesso às informações públicas. 
A LAI, mecanismo de controle fundamental à 
consolidação democrática, é aplicável aos três Poderes 
da União, Distrito Federal, Unidades Federativas e 
Municípios. 
É inquestionável sua importância para a democracia. 
Ela viabiliza de maneira legal uma maior participação 
popular e, portanto, um maior controle social das ações 
de governo e das políticas públicas.
Contribui para uma maior transparência das contas 
públicas e, assim, possibilita uma gestão mais eficiente.
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PARA ENTENDER MELHOR
A transparência no Brasil e no mundo
Apesar da grande conquista que a LAI significou, o 
direito ao acesso à informação no Brasil aconteceu 
tardiamente, se comparado a outros países no 
mundo. Os Estados Unidos, por exemplo, criaram 
sua própria lei em 1966, chamada de Freedom of 
Information Act. 
Na América Latina, por sua vez, o atraso na 
implantação de leis ou regras que possibilitasse o 
acesso a documentos que antes estavam nas mãos 
de instituições públicas e autoridades só foi possível 
a partir da década de 1980, com o fim das ditaduras 
militares que persistiram no continente por um 
longo período. 
Foi apenas no século XXI que a maior parte da 
América Latina conseguiu aprovar leis de acesso 
à informação (MOTA; SOUZA, 2014, p. 3). Desta 
maneira, muitos dos países latino-americanos 
criaram suas leis de acesso à informação alinhadas 
ao processo de redemocratização.
Dentre os países da América Latina, a Colômbia foi 
vanguardista em estabelecer um documento oficial 
que autorizasse o acesso aos documentos oficiais, 
ainda em 1888. 
12 
E um pouco mais recente o México. Em 2002, 
o país se tornou uma referência no acesso à 
informação, quando, por meio de sua legislação, 
institucionalizou um rápido mecanismo de acesso, 
sob a supervisão de um órgão independente.
Os Estados Unidos foram seguidos pela Dinamarca 
(1970), Noruega (1970), França (1978), Países Baixos 
(1978), Austrália (1982), Canadá (1982) e Nova 
Zelândia (1982) (MENDEL, 2009, p. 26).
Compreendida como uma necessidade específica, 
que vai além de diretrizes constitucionais de muitos 
países, a Assembleia Geral da Organização dos Estados 
Americanos (OEA), por meio de uma Lei Modelo, 
estabeleceu em 2010 padrões mínimos para que as 
nações pudessem criar suas próprias leis de acesso à 
informação, utilizando a Lei Modelo como escopo para 
direcionar essas construções. 
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PARA ENTENDER MELHOR
O que é a OEA?
A Organização dos Estados Americanos é o 
principal fórum regional para o diálogo, análises 
de políticas e sobre tomadas de decisões com 
relação aos assuntos do Hemisfério Ocidental. 
A OEA promove a liderança entre as Nações 
pelas Américas, a fim de identificar os problemas 
e oportunidades do hemisfério. Juntas, estas 
lideranças constroem a cooperação entre os 
Estados e preparam uma agenda de assuntos do 
governo democrático, direitos humanos, segurança 
multidimensional e desenvolvimento sustentável.
Contudo, precedendo tal modelo, outros países 
tomaram como referência algumas decisões da Corte 
Interamericana de Direitos Humanos e da Comissão 
Interamericana de Direitos Humanos, sendo ambas 
estruturas ligadas à OEA, e formularam suas leis antes 
mesmo do estabelecimento da Lei Modelo. 
No caso do Brasil, antes mesmo da criação da LAI, a 
Carta Constitucional Democrática de 1988, em seu artigo 
5º, inciso XXXIII, já dispunha do Direito à Informação, 
como você já aprendeu no início deste módulo. 
No entanto, a ausência da especificidade na lei 
levou o país a uma condenação pela Corte da Comissão 
Interamericana de Direitos Humanos (CIDH), no caso 
Gomes Lund e outros vs. Brasil (2010), mais conhecido 
como o caso da Guerrilha do Araguaia.
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Sem o direito à busca e ao conhecimento de 
informações, bem como, às verdades que envolvessem o 
caso do Araguaia, numa busca pelo direito à informação, 
à memória e à verdade, o Executivo e o Legislativo 
compreenderam a importância e urgência de abrir uma 
agenda para a questão da transparência no Brasil.
PARA ENTENDER MELHOR
O que foi a Guerrilha do Araguaia e o 
caso Gomes Lund e outros
A Guerrilha do Araguaia foi uma tentativa de ação 
revolucionária comunista no Brasil que transcorreu 
entre 1967 e 1974, na região conhecida como “Bico 
do Papagaio”, situada na fronteira entre os estados 
do Pará, Maranhão e Tocantins (então Goiás). 
A guerrilha levou esse nome pelo fato de essa região 
ser entrecortada pelo rio Araguaia. A época do seu 
desenvolvimento foi a do Regime Militar, instaurado 
em 1964 com o golpe de 31 de março, embora as 
raízes ideológicas de seu planejamento remontem 
ao início dos anos 1960.
Este grupo político tinha a meta de armar um 
exército popular, por meio da mobilização dos 
camponeses. O objetivo era montar uma guerrilha 
rural na região e derrubar o regime militar vigente. 
Entre 1972 e 1974, militares das Forças Armadas 
do Brasil dizimaram a Guerrilha do Araguaia, 
promovendo tortura, desaparecimento forçado 
e execução extrajudicial de ao menos algumas 
dezenas de militantes e camponeses da região.
15 
Em 1995, o Centro pela Justiça e o Direito 
Internacional (Cejil) e a Human Rights Watch/
Americas, junto com outras organizações da 
sociedade civil entraram com petição na Comissão 
Interamericana de Direitos Humanos (CIDH), 
denunciando as violações sofridas pelas vítimas da 
Guerrilha do Araguaia e seus familiares. 
Em 2010, a Corte da CIDH condenou o Brasil 
pela violação dos direitos ao reconhecimento da 
personalidade jurídica, à vida, à integridade pessoal, 
às garantias judiciais, à liberdade de pensamento 
e de expressão e à proteção judicial, em relação 
com a obrigação de respeitar e garantir os direitos, 
e o dever de adotar disposições de direito interno, 
previstos na Convenção Americana.
É muito importante que você entenda que a LAI 
não invalida o já previsto na Constituição Federal, mas 
aprofunda o referido direito, 23 anos após a promulgação 
da Carta Magna.
Com as atenções da agenda pública voltadas à 
transparência e ao direito à informação, no mesmo dia 
em que foi assinada a Lei de Acesso à Informação, a Lei nº 
15.528 teve também sua subscrição, instituindo a criação 
da Comissão Nacional da Verdade, colegiado instituído 
pelo governo para investigar as graves violações de 
direitos humanos ocorridas entre 18 de setembro de 1946 
e 5 de outubro de 1988 no Brasil.
Sob essa perspectiva, a norma jurídica surge para 
atender uma demanda social, a fim de gerar organização 
e controle social, como preceitua Martins e Almeida 
(2012): o Direito é reflexo do contexto social, político 
16 
e econômico da sociedade na qual está inserido. É o 
espelho do modo de vida das diferentes sociedades e 
grupos sociais existentes. Ele emerge da sociedade para 
regular as atividades humanas e para que o convívio 
social seja possível. Onde há sociedade, o Direito sempre 
estará presente (MARTINS; ALMEIDA, 2012, p.146).
O ideal do controle e organização, por meio da LAI, 
está condicionado ao ideal de que as informações, 
tuteladas pelo Estado, não podem nem devem ser 
omitidas, uma vez que um dos preceitos de um Estado 
Democrático de Direito é que todas as informações, 
sejam elas produzidas, administradas, protegidas pelo 
Estado, são parte do bem público que, por conseguinte, 
é um bem coletivo, devendo elas estarem disponíveis à 
população.
Mas não se esqueça de que algumas informações 
podem ser restritas em sua disponibilidade. 
EM RESUMO
Quando as informações são restritas
1. Defesa e soberania nacional; 
2. Vida,saúde e segurança da população; 
3. Estabilidade econômica, financeira ou monetária; 
4. Negociações ou relações internacionais do 
país que não ponham em xeque o Estado 
Democrático de Direito.
 Você também deve saber que o Direito à 
informação não deve comprometer as garantias 
individuais, a liberdade, a intimidade, a vida 
privada e/ou a imagem de qualquer cidadão.
17 
Constituído sob as bases de democracia 
representativa, o Estado Democrático brasileiro concede 
poder ao povo, para que este delegue poderes aos 
representantes escolhidos para gerir a organização da 
coisa pública, por meio das políticas que devem atender 
às demandas da população. 
Então, veja bem, se tais representantes são escolhidos 
pelo povo, detentores do poder político de escolha, e 
esses representantes têm como objetivo organizar o 
Estado, o acesso à informação é condicionante a esse 
processo democrático. 
Isto porque, somente por meio da informação é 
que há a possibilidade de fiscalização e controle do 
funcionamento do Estado.
Fica claro, portanto, à medida que é permitido 
o conhecimento da informação aos cidadãos, isso 
possibilita o acesso a outros direitos essenciais e 
fundamentais. 
A informação é um mecanismo de ação e 
transformação social. Ela auxilia a sociedade a transpor 
obstáculos sociais e permite o acompanhamento nas 
decisões políticas. 
Para Fachin (2014): o acesso à informação 
também está relacionado aos princípios sociais 
como algo essencial, parte da vivência, considerado 
fundamental para a sociedade moderna. Pode ser um 
elemento empoderador, dar poder de escolha, poder 
informacional, tornar o povo autônomo de suas decisões, 
representando uma ruptura nas bases fundamentais da 
sociedade moderna (FACHIN, 2014, p. 34).
Por meio desta autonomia concedida ao povo, 
haverá uma condução para uma governança responsável 
e transparente, que institucionalize uma maior 
18 
participação da sociedade e uma maior inclusão da 
população, promovida pelo despertar do interesse 
público, impulsionado pelo acesso à informação. 
Assim, a Lei de Acesso à Informação, compreendendo 
a demanda cidadã de maneira legítima, também autoriza 
o cidadão a solicitar informações sem uma prévia 
justificativa, com regras e procedimentos claros. 
É sob essa perspectiva que a Lei de Acesso à 
Informação aprofunda e consolida o que está previsto 
nas diretrizes constitucionais.
O direito à informação não é mais visto como 
a simples liberdade de externar pensamento, de 
expressar-se, mas sim como um direito fundamental de 
participação da sociedade.
Esse direito se traduz em três camadas: no direito 
de informar (de veicular informação), no direito de ser 
informado (de receber informações) e de se informar (de 
recolher informações), consistindo desta forma como a 
base para a democracia (LIMA et al.2012,p 08).
A LAI fornece transparência de maneira ativa e 
passiva. A forma ativa ocorre quando não há solicitação, 
publicizando espontaneamente as informações do 
governo por meio eletrônico, atuando como uma 
prestação de contas do governo com a sociedade. 
Já sua atuação passiva diz respeito à solicitação 
específica, realizada por pessoas físicas ou jurídicas. 
Como você já aprendeu, tais informações só não 
poderão ser disponibilizadas, de acordo com a LAI, 
quando se tratar de dados pessoais ou sigilosos, ou 
quando estiverem seguramente protegidos por outras 
legislações.
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3. SOCIEDADE CIVIL: 
MECANISMOS QUE 
POSSIBILITAM A 
TRANSPARÊNCIA 
São vários os mecanismos de controle democrático. O accountability é um deles. Vamos aprofundar um pouco mais no 
estudo deste termo. Sem uma tradução nominal para 
o português, esta palavra se refere à fiscalização e 
responsabilização dos agentes públicos. 
É fato que existe na literatura autores que limitam a 
compreensão do accountability, excluindo a imprensa 
ou organizações da sociedade civil que atuem no 
monitoramento e denúncia de abusos cometidos por 
agentes na administração pública.
Porém, a literatura que amplia o conceito de 
democracia além dos mecanismos eleitorais, entende 
que os agentes externos à administração, aqueles 
para quem a administração pública deve funcionar 
e ser eficaz, também têm a capacidade de promover 
sanção aos agentes públicos. Este conceito amplia as 
perspectivas do termo accountability.
Accountability vertical, horizontal e social
De que forma os agentes externos à administração 
podem promover sanção aos agentes públicos? 
Existem três formas que são chamadas de vertical, 
horizontal e social.
A forma vertical está ligada às eleições, e esta sanção 
é exercida quando são institucionalizadas eleições 
20 
razoavelmente livres e justas. As eleições concedem 
aos cidadãos a capacidade de punir ou beneficiar os 
mandatários no processo eleitoral.
A forma horizontal é executada por poderes do 
mesmo nível. Operacionaliza a fiscalização entre eles, 
por meio de um mecanismo de pesos e contrapesos, 
no qual um poder fiscaliza o outro, envolvendo, além 
do Executivo e do Legislativo, os partidos políticos de 
oposição, as controladorias, instituições supranacionais e 
a mídia.
Para que esse tipo de accountability horizontal 
seja efetivo deve haver agências estatais autorizadas e 
dispostas a supervisionar, controlar, retificar e/ou punir 
ações ilícitas de autoridades localizadas em outras 
agências estatais. 
As primeiras devem ter não apenas autoridade legal 
para assim proceder, mas também autonomia suficiente 
com respeito às últimas. Estamos falando aqui do velho 
tema da divisão dos poderes e dos controles e equilíbrios 
entre eles. 
Esses mecanismos incluem as instituições clássicas 
do Executivo, do Legislativo e do Judiciário, mas nas 
poliarquias contemporâneas também se estende por 
várias agências de supervisão, como os ombudsman e as 
instâncias responsáveis pela fiscalização das prestações 
de contas (Ó,DONNELL, 1988, on-line).
21 
DEFINIÇÕES
Poliarquia
O cientista político norte-americano Robert Alan 
Dahl define o termo poliarquia como um sistema 
político em que uma pluralidade de organizações 
compete pela influência e, especificamente, em 
que os eleitores – cidadãos adultos considerados 
politicamente iguais – podem escolher entre vários 
partidos em eleições. A existência de diversos 
grupos ou diversas minorias garante o caráter 
poliárquico desse regime. 
Ao envolver a mídia e/ou os ombudsman nos 
processos que envolvem o accountability horizontal 
as denúncias e reivindicações de punição se tornam 
públicas e compartilhadas entre a sociedade. 
Contudo, tais procedimentos públicos não 
necessariamente geram transparência à sociedade. 
Muitas vezes, por um sentimento generalizado de 
insatisfação, as sociedades buscam uma maior clareza 
das ações governamentais e das políticas públicas.
É aí que se abre espaço para o accountability social, a 
terceira forma para promover a sanção sobre os agentes 
públicos. Neste caso, quem passa a exercer o controle 
das ações do Estado são as entidades da sociedade civil, 
como Conselhos, Organizações Não Governamentais 
(ONGs), associações ou grupos da sociedade civil 
organizada que busquem clareza da administração 
pública. 
22 
Portanto, o accountability social é um espaço aberto 
à população para o exercício saudável do accountability 
vertical, aquele relacionado ao voto, que você aprendeu 
anteriormente. 
Isto porque se o controle social não for exercido, 
haverá desmesurados problemas de informação, 
monitoramento e responsabilização.
Neste sentido, a Lei de Acesso à Informação é 
um forte instrumento para que a sociedade, seja de 
maneira individual ou por meio de grupos populares ou 
Conselhos, de modo ativo ou passivo, exerça seu poder 
de fiscalização.
A vigilância por parte da população sobre os agentes 
públicos, sejam eles atuantes em cargos eletivos ou não, 
aumenta a capacidade de eficiência das instituições e do 
caráter público do Estado.
E nessa relação entre o accountability social e a Lei 
de Acessoà Informação, as ineficiências e mesmo as 
ausências das políticas públicas podem ser mapeadas. 
Também é possível monitorar a ação dos agentes 
atuantes nessas estruturas. 
E nessa estreita ligação entre a LAI e o mecanismo 
do accountability que é concedido ao povo o poder 
de fiscalizar, medir e punir políticas, atores e gestões 
ineficientes. 
Implementada a cultura da transparência e da 
prestação de contas, as políticas mal desenvolvidas e 
os atos ilícitos e/ou irregulares de seus agentes terão a 
possibilidade de serem “punidos” por efetivamente quem 
detém o poder democrático.
Desta maneira, o engajamento da sociedade civil em 
organizações é um dos mecanismos para o exercício 
dessa responsabilização.
23 
As organizações como espaço coletivo de controle 
também desenvolvem produção de poder e do exercício 
do direito. Nas palavras de Boaventura de Sousa 
Santos esses espaços coletivos de controle devem 
ser classificados como “espaço doméstico”, “espaço 
do mercado”, “espaço da comunidade”, “espaço da 
cidadania” e “espaço mundial”.
Vamos nos concentrar em dois deles: enquanto a 
dinâmica do espaço da cidadania é organizada pela 
obrigação vertical (relação Estado/cidadão), a dinâmica 
do espaço da comunidade organiza-se a partir de 
obrigações políticas horizontais (SANTOS, 2007, p.283).
As organizações da sociedade civil, que por meio de 
Conselhos e Associações, ou mesmo outros tipos de 
organização atuam a partir das informações recebidas e 
coletadas, ampliam o espaço da cidadania democrática, 
não limitando a ideia da participação da sociedade 
apenas ao exercício democrático do voto.
A legitimidade dessa participação é operacionalizada 
quando a sociedade tem o acesso ao funcionamento 
do Estado e o poder constitucional de se organizar para 
exercitar suas fiscalização e monitoramento.
Os mecanismos de participação social, por exemplo, 
que atuam sobre o funcionamento das contas públicas 
permitem a inclusão dos cidadãos nos assuntos estatais. 
24 
Os Conselhos da Sociedade Civil
Os Conselhos da Sociedade Civil ativam a 
participação cidadã, por meio da conexão entre os 
órgãos administrativos do Estado e os representantes da 
sociedade civil organizada.
Estes Conselhos atuam junto ao serviço público, 
atentos ao processo de tomada de decisões sobre as 
políticas públicas, operando com caráter consultivo e 
autônomo.
Eles promovem a prática do accountability, a 
responsividade e a inclusão política por meio do 
aprofundamento entre o Estado e a sociedade. Viabilizam 
a construção da cidadania através da integração entre a 
administração pública e os cidadãos.
Tais Conselhos, regulamentados pela LAI, podem ter 
abrangência nacional, nas Unidades Federativas e nos 
municípios. Eles são importantes na liberação de recursos 
para Estados e Municípios aos quais estão ligados. 
Como exemplos podemos citar o Programa Nacional de 
Alimentação Escolar (PNAE), Programa Saúde da Família 
(PSF) e o Fundo de Educação Básica (Fundeb).
Nesse mecanismo, no qual a democracia participativa 
é exercida, a lei que institui cada conselho deve ser clara 
quanto a suas atribuições, mandatos e duração.
O ideal é que a construção dessas estruturas também 
seja oxigenada e transparente. Que esteja aberta a uma 
ampla participação da sociedade civil, sendo a paridade 
uma de suas diretrizes. Isso possibilita que diferentes 
segmentos sociais possam ser representados e atuantes.
25 
Existem hoje na sociedade infinitos debates sobre a 
estruturação dos Conselhos, sua autonomia financeiro-
tributária e sua articulação com outras instituições de 
controle social, sobretudo com aquelas que atuam 
na transparência e no acesso a documentos e a 
informações.
PARA ENTENDER MELHOR
As principais ações dos Conselhos 
Ação fiscalizadora, na qual há o acompanhamento 
e o controle das ações dos governantes.
Ação mobilizadora, que atua no estímulo à 
participação popular na gestão pública e às 
contribuições para formulação e disseminação 
de estratégias de informação acerca das políticas 
públicas.
Ação deliberativa, que diz respeito à prerrogativa 
dos Conselhos em auxiliar na resolução das 
estratégias usadas nas políticas públicas de sua 
competência. 
Ação consultiva, que está ligada à emissão de 
apreciações e propostas sobre assuntos de interesse 
do conselho.
Ação de paridade, baseada na constituição da 
composição do grupo, respeitando uma divisão 
igual na representação. Podem ser metades entre 
governo e sociedade civil. 
Essa divisão também pode ser tripartite entre 
governo, empresários e trabalhadores. O ideal é 
equilibrar os representantes. 
26 
Talvez o maior desafio dos Conselhos seja o de 
ampliar a participação da sociedade e fortalecer esse 
vínculo, uma vez que um maior engajamento poderá 
resultar num maior controle social.
Nesse contexto, as diretrizes/propostas necessitam 
ser priorizadas para o cumprimento do Plano Nacional 
sobre Transparência e Controle Social e a Lei de Acesso 
à Informação. Assim, os Conselhos se tornam mais 
robustos e consolidam suas atuações como instâncias 
de controle.
Os Conselhos também podem servir como 
facilitadores em outro aspecto da relação entre 
Estado e Sociedade, o da compreensão da sociedade 
frente à dificuldade no entendimento da informação 
recepcionada pelo cidadão. 
Isso porque, muitas vezes, essas informações 
assumem um vocábulo próprio, não comum ao cotidiano 
da população. Você já aprendeu que a disponibilidade da 
informação é imprescindível ao controle social, mas sua 
efetividade depende da decodificação dessa informação 
pela população.
Para o exercício do controle social é importante 
não só a quantidade de informações, mas também sua 
disponibilidade em linguagem de simples entendimento 
para o cidadão. 
Criar um grupo de trabalho, com representantes 
de organizações sociais, professores e jornalistas, para 
definir o tipo de informação e a forma como ela será 
disseminada, permitirá que cada cidadão se transforme, 
efetivamente, em um fiscal do Estado (LIRA, 2003, p. 71).
27 
4. CONTROLE 
EXTERNO E 
INTERNO DA 
ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA
A Lei de Acesso à Informação abrange o controle interno, o controle externo e o controle social da administração pública. Você aprendeu no capítulo 
anterior que a accountability é um dos mecanismos que 
possibilitam tal controle.
Controle interno
Apesar do amplo debate acerca da participação 
popular e do controle social, não podemos esquecer da 
importância dos controles internos. 
Você aprendeu no Módulo 6 que o controle interno 
ocorre quando exercido por um Poder sobre ele mesmo. 
Quando a estrutura controladora integra a mesma 
estrutura controlada. Neste caso, a disponibilidade de 
informação também é imprescindível.
Pode-se conceituar controle interno como um 
processo planejado, implementado e mantido pelos 
responsáveis da governança, administração e outros para 
o fornecimento de uma segurança razoável. 
Essa segurança tem uma ligação direta quanto à 
realização dos objetivos da entidade no que se refere: à 
confiabilidade dos relatórios financeiros; à efetividade 
28 
e eficiência das operações; à conformidade com leis e 
regulamentos aplicáveis (MONTANHOLI; SANTOS, 2020, 
on-line).
Esse controle interno está diretamente ligado 
ao constante desenvolvimento e melhoria dos 
procedimentos padrões, por meio da avaliação dos 
processos de governança. Tais órgãos devem preservar 
sua independência, sem atribuições de gestão. 
Nessa prática de accountability horizontal, a eficácia 
da Governança Pública está condicionada às informações 
dispostas e disponibilizadas para o controle. 
De acordo com Nardes, Altounian e Vieira (2016, 
p.153), a Governança Pública pode ser compreendida 
como “a capacidade que os governos têm de avaliar, 
direcionar e monitorar a gestão das políticas e serviços 
públicos para atender de forma efetiva as necessidades e 
demandas da população”.
Essa prerrogativa reitera a necessidade de aprimorar, 
cada vez mais, a transparênciae o controle dos entes 
públicos. Por isso, dados e relatórios disponibilizados 
acerca da governança de uma determinada instituição 
são imprescindíveis de informações que devem auxiliar o 
processo de tomadas de decisões dos gestores públicos.
Desta maneira, a transparência e as informações 
tendem a desenvolver melhores práticas de decisões 
públicas, uma vez que orientam a ação dos agentes 
públicos. E, assim, o controle interno é um desafio e a 
boa governança, um objetivo.
29 
Controle externo
Depois de aprovada a Lei Orçamentária Anual (LOA), 
fundamental à administração pública, a Lei de Acesso à 
Informação (LAI) deve atuar no sentido de evidenciar os 
gastos previstos e as determinações para tais gastos. 
Para isso, tanto as previsões de gastos quanto a 
prestação de contas baseadas na LOA devem guiar o 
controle externo.
Os Tribunais de Contas atuam em dois momentos: 
na análise dos editais para aquisição de um produto e/
ou serviço; e no final, quando por meio desse controle 
fiscaliza e audita o processo.
Para todo esse trajeto de controle, a transparência e 
as informações são fundamentais. E não é possível falar 
em eficiência do controle externo sem falar em acesso à 
informação.
Nas palavras de Di Pietro (2010), pode-se assegurar 
que o controle externo é uma espécie de gênero que 
controla a Administração Pública, previsto de forma 
imperativa no artigo 71 da Constituição Federal 
brasileira (BRASIL, 1988). 
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10631209/artigo-71-da-constituicao-federal-de-1988
30 
5. DESAFIOS DO 
CONTROLE DAS 
CONTAS PÚBLICAS 
NO BRASIL
Elevar o nível de transparência pública é uma das 
mais importantes tarefas da Administração Pública 
em ambiente democrático. São muitos os desafios em 
relação ao controle das contas públicas no Brasil. 
Sem dúvida, um dos grandes complicadores é a 
criação de uma cultura de controle. Que a população 
possa entender a importância do controle. 
Um dos objetivos deste curso, que chega ao fim com 
este módulo, é justamente disseminar informações para 
que os cidadãos entendam que em uma sociedade 
democrática o exercício da cidadania não se restringe 
apenas ao dever de votar a cada eleição. 
Muito além do voto, controlar como os gestores 
públicos aplicam os recursos oriundos dos impostos 
cobrados da população é outra condição essencial ao 
exercício da cidadania. 
De fato, existem muitos desafios que precisam 
ser enfrentados pelos poderes responsáveis por criar 
as normas e, também, por aqueles responsáveis por 
fiscalizar sua aplicação. 
Podemos citar, por exemplo, a busca pelo equilíbrio 
entre punir e orientar. Dito de outra forma, impõe-se a 
indagação sobre até que ponto as funções punitivas e as 
de orientação são harmônicas ou são contraditórias. 
Se um gestor público desviou milhões de reais, não 
é possível pedir para que um tribunal o oriente a não 
31 
fazê-lo novamente, por óbvio. De outra banda, não é 
razoável que se puna com rigor excessivo um gestor que 
cometeu um mero erro formal na prestação de contas, 
por exemplo. 
Uma maior rapidez na tramitação processual e 
julgamentos é fundamental. Racionalizar os trâmites 
processuais, na busca de uma maior celeridade, é tema 
da ordem do dia, desde que isso não implique sacrifício 
das garantias constitucionais da defesa ampla e do 
contraditório. 
O uso de portais da internet para disponibilização de 
informações públicas no Brasil teve início com a lei 9.755 
de 1998. Representou um marco na transparência das 
contas públicas. Esse instrumento obrigou o Tribunal 
de Contas da União a criar uma homepage com o título 
“contas públicas”, divulgando diversas informações de 
natureza contábil, financeira e orçamentária.
Até os dias de hoje, 25 anos depois da promulgação 
daquela lei, a informatização dos sistemas, que ganhou 
muito impulso durante a pandemia, continua sendo uma 
meta a perseguir com vistas à permanente otimização 
dos processos de controle das contas públicas.
O acesso à informação exige o desenvolvimento de 
redes de telecomunicação e, principalmente o acesso 
democrático a elas. Neste sentido, não podemos deixar 
de citar também a educação digital da população, isto 
é, a sua capacitação para o uso destes novos meios de 
comunicação.
A LAI foi um grande passo dado pelo Brasil para 
normatizar e garantir o acesso às informações públicas, 
mas ela também precisa superar uma série de desafios:
1. A falta de organização, planejamento e 
32 
sistematização das informações de cada área; 
2. A limitada capacidade de resposta em caso de 
aumento significativo da demanda por informações; 
3. A baixa interoperabilidade dos sistemas e bancos 
de dados das diferentes áreas e até mesmo dentro 
de um mesmo órgão; 
4. A baixa confiabilidade das bases de dados 
existentes, motivando temores de que os erros 
dos sistemas venham a ser utilizados de forma 
inadequada e danosa para o Estado ou para o 
governo;
5. A carência de recursos humanos destinados 
ao atendimento das solicitações de dados e 
informações (DAMATTA, 2011).
Estamos no caminho certo. E você, que chegou até 
aqui, neste Módulo 10 do curso Controle Social das 
Contas Públicas do projeto TCE Educação e Cidadania, 
está agora muito mais preparado para entender os 
mecanismos de controle e o seu papel no exercício da 
cidadania nesta nossa sociedade democrática. 
33 
PERFIL DO AUTOR
Hélio das Chagas Leitão Neto é advogado há 33 
anos. Sempre militou na política de classe, tendo sido 
presidente da OAB Ceará nos triênios 2004-2006 e 2007-
2009. Foi o segundo presidente mais jovem da história 
da OAB estadual, aos 35 anos. Está em seu segundo 
mandato como Conselheiro Federal da OAB. Presidiu a 
Comissão Nacional de Direitos Humanos do Conselho 
Federal e hoje representa a entidade no Conselho 
Nacional de Direitos Humanos, órgão de assessoramento 
do Ministério dos Direitos Humanos e da Cidadania. Foi 
assessor para Assuntos Internacionais do Governo do 
Estado do Ceará nos anos 2013 e 2014 e secretário de 
estado da Justiça e Cidadania (2015 e 2016). Em 2017 
participou do XXXV Curso Interdisplinar em Direitos 
Humanos, cujo eixo temático principal era “Gestões 
Institucionais Transparentes e Luta contra a Corrupção - 
um enfoque a partir dos direitos humanos”, promovido 
pelo Instituto Interamericano de Direitos Humanos, em 
San José, Costa Rica.
34 
BIBLIOGRAFIA
BRASIL. Lei n°. 12.527/11, de 18 de novembro de 2011. 
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_
ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm. Acesso em: 15 de 
agosto de 2023.
BRASIL, Constituição da República Federativa do 
Brasil, 1988.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito 
administrativo. Imprenta: São Paulo, Atlas, 2019.
Di Pietro. Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo 
Imprenta: Rio de Janeiro, Forense, 2022.
FACHIN, Juliana. Acesso à informação pública nos 
arquivos públicos estaduais. 2014. 164f. Dissertação 
(Mestrado em Ciência da Informação) Centro de Ciências 
da Educação, Programa de Pós-graduação em Ciência 
da Informação, Universidade Federal de Santa Catarina, 
Florianópolis, SC, 2014. Disponível em: http://repositorio.
ufsc.br/bitstream/handle/123456789/129179/328379.
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do Estatuto princípio epistemológico do direito 
à informação na Lei de Acesso à Informação. In: 
ENCONTRO NACIONAL DE PESQUISA EM CIÊNCIA DA 
INFORMAÇÃO, XIII ENANCIB 2012. Rio de Janeiro. GT 
1: Estudos Históricos e Epistemológicos da Ciência da 
Informação. Rio de Janeiro: UFF, 2012. p01-21.
MARTINS, Rúbia; ALMEIDA, Carlos Cândido de. Direito e 
Ciência da Informação: uma possibilidade de interface 
interdisciplinar. Ibersid. 2012, p145-151. 7p. Disponível 
em: <http://ibersid.eu/ojs/index.php/ibersid/article/
35 
download/3953/3678>. Acesso em: 6 de agosto de 2023.
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2014. Disponível em: /congreso.pucp.edu.pe/alaic2014/
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poliarquias. Lua Nova: Revista de Cultura e Política, n. 
44, p. 27–54, 1998. 
SANTOS, Boaventura de Sousa. A crítica da razão 
indolente: contra desperdício da experiência. 2ª ed.: São 
Paulo. Cortez, 2007.
36 
GLOSSÁRIO 
Ato ilícito: conceito jurídico que descreve qualquer ato 
que seja contrário ao Direito. 
Autonomia financeira: capacidade de elaborar seu 
próprio orçamento.
Democracia participativa: possibilidade de 
intervenção direta dos cidadãos nos procedimentos de 
tomada de decisão e de controle do exercício do poder.
Governança pública: conjunto de mecanismos de 
liderança, estratégia e controle postos em prática para 
avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas à 
condução de políticas públicas e à prestação de serviços 
de interesse da sociedade.
Ombudsman: pessoa encarregada pelo Estado 
de defender os direitos dos cidadãos, recebendo e 
investigando queixas e denúncias de abuso de poder ou 
de mau serviço por parte de funcionários ou instituições 
públicas.
Paridade: igualdade, equilíbrio (ex: de salário, entre 
níveis similares de profissões distintas, de câmbio, de 
preços etc.).
Prerrogativa: direito especial, inerente a um cargo ou 
profissão. 
Relatórios financeiros: conjunto de dados e 
informações indispensáveis para a tomada de decisão 
nas empresas.
Realização
Apoio
	1. INTRODUÇÃO
	2. A LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO E SEUS OBJETIVOS
	3. SOCIEDADE CIVIL: MECANISMOS QUE POSSIBILITAM A TRANSPARÊNCIA 
	4. CONTROLE EXTERNO E INTERNO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
	5. DESAFIOS DO CONTROLE DAS CONTAS PÚBLICAS NO BRASIL