Redes de atenção a saúde

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REDES DE ATENÇÃO 
À SAÚDE PÚBLICA
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Patrícia Santos Prudêncio 
Danielle Leite de Lemos Oliveira
Londrina 
Editora e Distribuidora Educacional S.A. 
2020
REDES DE ATENÇÃO À SAÚDE PÚBLICA
1ª edição
3
2020
Editora e Distribuidora Educacional S.A.
Avenida Paris, 675 – Parque Residencial João Piza
CEP: 86041-100 — Londrina — PR
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Danielle Leite de Lemos Oliveira
Patrícia Santos Prudêncio
Editorial
Alessandra Cristina Fahl
Beatriz Meloni Montefusco
Gilvânia Honório dos Santos
Mariana de Campos Barroso
Paola Andressa Machado Leal
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
_________________________________________________________________________________________ 
Prudêncio, Patrícia Santos.
P971r Redes de atenção à saúde pública/ Patrícia Santos 
 Prudêncio, Danielle Leite de Lemos Oliveira – Londrina: 
 Editora e Distribuidora Educacional S.A., 2020.
 41 p.
 ISBN 978-65-5903-048-4 
 1. Públicas 2. Evidências 3. Conceitos I. Oliveira, Danielle 
Leite de Lemos. II. Título. 
 
CDD 350 ____________________________________________________________________________________________
Raquel Torres – CRB 6/2786
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SUMÁRIO
Redes de Atenção à Saúde e à Atenção Básica ______________________ 05
Atenção Primária nas Redes de Atenção à Saúde ___________________ 19
Processo de implantação das Redes Prioritárias ____________________ 34
Reorganização dos fluxos de atendimento __________________________ 49
REDES DE ATENÇÃO À SAÚDE PÚBLICA
5
Redes de Atenção à 
Saúde e à Atenção Básica 
Autoria: Patrícia Santos Prudêncio
Leitura crítica: Danielle Leite de Lemos Oliveira
Objetivos
• Apresentar a conceituação, os princípios 
norteadores e os elementos constitutivos da Rede de 
Atenção à Saúde (RAS).
• Identificar a relação das Redes de Atenção à Saúde 
(RAS) com a Atenção Básica (AB).
• Apresentar os desafios e as potencialidades das 
Redes de Atenção à Saúde (RAS).
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1. Movimento para implantação das Redes de 
Atenção à Saúde (RAS)
O movimento relacionado ao desenvolvimento e implantação das 
Redes de Atenção à Saúde (RAS) no Sistema Único de Saúde (SUS), teve 
como ator protagonista o Conselho Nacional de Secretários de Saúde 
(CONASS) e, tal movimento ocorreu em quatro momentos, que foram: 
1) construção da concepção teórico-conceitual; 2) difusão da proposta; 
3) institucionalização das RAS e implantação das RAS; 4) momento atual 
(BRASIL, 2015).
O primeiro momento, referente à construção da proposta das RAS, 
baseou-se em experiências internacionais para adequar a realidade 
de um sistema público universal à realidade de um país federativo, 
onde predomina fortes desigualdades regionais e com um sistema de 
cooperação entre a União, Estados e municípios. O segundo momento, 
contempla um campo ideológico, em que foi estabelecido uma proposta 
com o propósito difundir o conceito das RAS e avançar nos aspectos 
de fundamentos teóricos e operacionais (BRASIL, 2015). O terceiro 
momento, abrangeu a busca pela institucionalização da RAS como forma 
de organizar os serviços de saúde no SUS, que resultou na publicação 
da Portaria GM/ MS nº 4.279 de 30 de dezembro de 2010. O quarto 
momento diz respeito à implantação das RAS, obedecendo a estratégia 
adotada pelo Ministério da Saúde para implantar as Redes Temáticas 
nas regiões metropolitanas (BRASIL, 2015).
1.1 Redes de Atenção à Saúde (RAS): princípios 
norteadores e elementos constitutivos
As Redes de Atenção à Saúde (RAS) são consideradas como arranjos 
organizativos de ações e serviços de saúde, que envolvem diferentes 
densidades tecnológicas que integram o sistema de apoio técnico, 
logístico e de gestão, no intuito de buscarem garantir a integralidade 
7
do cuidado (BRASIL, 2015). Possuem como objetivo, a promoção da 
integração sistêmica, de ações e serviços de saúde a fim de proporcionar 
uma atenção continuada, integral, de qualidade e humanizada. Além 
disso, visa garantir o acesso, a equidade, eficácia clínica e sanitária e a 
eficiência econômica (BRASIL, 2010).
De acordo com a Portaria nº 2.436, de 21 de setembro de 2017, 
referente à aprovação da Política Nacional de Atenção Básica, que 
estabelece uma revisão de diretrizes para a organização da Atenção 
Básica (AB), no âmbito do SUS, a RAS é definida como uma estratégia 
para um cuidado integral e direcionado às necessidades de saúde da 
população, destacando a AB como primeiro ponto de atenção e como 
a porta de entrada preferencial para o sistema de saúde. Uma das 
atividades a serem desempenhadas pelas RAS é a ordenação do fluxo e 
contra fluxos de pessoas, produtos e informações em todos os pontos 
de atenção à saúde (BRASIL, 2017).
A conceituação apresentada pela Organização Pan-Americana de Saúde 
(OPAS, 2011), aborda um detalhamento semelhante quando preconiza 
que redes integradas de serviços de saúde, sistemas organizados de 
serviços de saúde, sistemas clinicamente integrados ou organizações 
sanitárias integradas possam ser exemplificadas como sendo uma rede 
de organizações que promovem o oferecimento de serviços de saúde 
equitativos e integrais a uma população específica, bem como pelo 
fato de se disporem a prestar contas pelos seus resultados clínicos e 
econômicos e pelo estado de saúde da população a que ela serve.
Nogueira et al. (2019) destacam que a existência de uma hegemonia 
conceitual associada a uma concepção generalista é representada 
pelos conceitos apresentados pela Organização Pan-americana de 
Saúde (OPAS), pelo Ministério da Saúde e pelo consultor Eugênio 
Vilaça Mendes. A polissemia dos conceitos como “organização, arranjo, 
interação, estrutura e/ou estratégia” foi enfatizada nos estudos 
8
analisados pelos autores, o qual caracterizaram uma complexidade a 
temática, pois o conceito da RAS contempla uma pluralidade.
Convém destacar que as RAS são regulamentadas pela Portaria GM/MS 
nº 4.279/2010 e implementadas no país na forma de redes temáticas, 
priorizando algumas linhas de cuidado, como: 1) Rede Cegonha; 2) 
Rede de Atenção às Urgências e Emergências (RUE); 3) Rede de Atenção 
Psicossocial (Raps); 4) Rede de Cuidado à Pessoa com Deficiência; e 5) 
Rede de Atenção à Saúde das Pessoas com Doenças Crônicas. Para que 
a RAS seja efetiva em realizar o seu papel é fundamental que a Atenção 
Primária à Saúde (APS) esteja organizada de forma que a oferta do 
cuidado seja coordenada (BRASIL, 2015).
Nesse contexto, no intuito de promover o fortalecimento das 
secretarias estaduais de saúde, a fim de apoiarem os municípios, o 
CONASS apresentou uma proposta e desenvolveu um conjunto de 
oficinas direcionadas ao fortalecimento da APS, organizando-a de 
forma territorializada, e com uma população cadastrada. Envolveu, 
inclusive, a capacitação de todos os profissionais participantes da APS, 
com o propósito de contribuir para a sua qualificação, bem como para 
a resolutividadedo nível de atenção, garantindo, assim, o papel de 
coordenação da RAS (BRASIL, 2015).
As RAS são consideradas organizações poliárquicas de conjuntos de 
serviços de saúde, que atuam de forma integrada entre si e focadas em 
objetivos comuns e com ações de cooperação e interdependente, a fim 
de ofertar uma atenção contínua e integral a uma população específica 
que seja coordenada pela APS (BRASIL, 2015). As RAS apresentam três 
elementos constitutivos, como demonstrado na figura a seguir.
9
Figura 1 – Elementos constitutivos das Redes de 
Atenção à Saúde (RAS)
Fonte: Brasil (2015, [s.p.]).
O primeiro elemento que constitui a RAS é a população, que é de 
responsabilidade sanitária e econômica, e contempla a população 
cadastrada e vinculada a uma unidade de APS e não a população 
registrada pelos censos demográficos. Abrange a população que vive em 
territórios sanitários singulares, e apresenta subpopulações por riscos 
sociais e sanitários (BRASIL, 2015). O segundo elemento constitutivo 
da RAS refere-se à estrutura operacional, que compõe-se de cinco 
componentes, conforme ilustrado na figura abaixo.
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Figura 2 – Componentes que compõem a estrutura 
operacional da RAS
Fonte: Brasil (2015, [s.p.]).
O terceiro e último elemento constitutivo das RAS contempla os modelos 
de atenção à saúde, que são caracterizados por serem sistemas lógicos 
que organizam o funcionamento das RAS ao articularem de forma 
singular as relações entre os componentes da rede e as intervenções 
sanitárias. São divididos em dois tipos, os modelos de atenção aos 
eventos considerados agudos e os modelos destinados às condições 
crônicas de saúde (BRASIL, 2015).
Uma consideração importante a ser mencionada é que a RAS é 
composta por serviços de igual identidade, organizada de modo 
a viabilizar e racionalizar o itinerário terapêutico que atenda às 
necessidades do cuidado em saúde. Este aspecto, segundo Santos 
(2017), configura um dado relevante ao cidadão quanto ao seu direito 
de ter assegurado uma assistência que atenda às suas necessidades 
de saúde na rede da região ou entre regiões. Para Mendes (2011), os 
benefícios da implementação das RAS são refletidos nos resultados 
sanitários e econômicos dos sistemas de atenção à saúde.
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Para compreender a relação da RAS com a AB, é preciso conhecer 
primeiro a definição da AB. De acordo com a Portaria GM/MS nº 
4.279/2010, a AB é definida por um conjunto de ações de saúde 
individuais, familiares e coletivas que envolvem a ações de promoção, 
prevenção, proteção, diagnóstico, tratamento, reabilitação, redução 
de danos, cuidados paliativos e vigilância em saúde. Tais práticas são 
desenvolvidas pela implementação de práticas de cuidado integrado 
e gestão qualificada, realizada pela equipe multiprofissional e 
dirigida à população em território previamente definido e que são de 
responsabilidade sanitária da equipe de saúde local (BRASIL, 2010).
Ela deve ser ofertada de forma integral e gratuita a todas as pessoas, 
levando em consideração a necessidade de suprir as necessidades e 
demandas territoriais, bem como os determinantes e condicionantes de 
saúde. Isso implica dizer que é proibido qualquer tipo de exclusão, seja 
ela relacionada à idade, gênero, raça/cor, etnia, crença, nacionalidade, 
orientação sexual, identidade de gênero, estado de saúde, condição 
socioeconômica, nível de escolaridade, limitação (intelectual, física, 
funcional ou outra) (BRASIL, 2017). Para cumprir com tais metas é 
proposto a adoção de estratégias que minimizem as desigualdades/
iniquidades, evitando, assim, a exclusão social de grupos que 
possam sofrer estigmatização ou discriminação. Nela, também são 
estabelecidos os princípios e diretrizes do SUS e da RAS, que devem ser 
operacionalizados na AB (BRASIL, 2017) e que estão ilustrados na figura 
a seguir:
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Figura 3 – Princípios e Diretrizes das Redes de 
Atenção à Saúde (RAS)
Fonte: Brasil (2015, [s.p.]).
Em relação aos princípios das RAS, pode-se apresentar algumas 
particularidades. Por exemplo, o princípio da universalidade refere-se 
em promover o acesso universal e contínuo aos serviços de saúde que 
sejam de qualidade e resolutivos. Deve acolher as pessoas, promovendo 
a vinculação e a corresponsabilização pela atenção às suas necessidades 
de saúde. Conforme Brasil (2017), as equipes que atuam na Atenção 
Básica nas Unidades Básicas de Saúde, devem praticar a escuta ativa, 
de forma a receber e ouvir todas as pessoas que procuram os serviços 
de saúde, de modo universal. O atendimento deve proporcionar o fácil 
13
acesso e deve ser livre de diferenciações excludentes, a fim de atender 
as demandas e necessidades.
O princípio da equidade, abrange a oferta do cuidado diante da 
identificação das diferenças nas condições de vida e saúde, bem como 
de acordo com as necessidades das pessoas. Esse princípio, relatado em 
Brasil (2017), envolve a proibição de qualquer tipo de exclusão baseada 
em idade, gênero, cor, crença, nacionalidade, etnia, orientação sexual, 
identidade de gênero, estado de saúde, condição socioeconômica, 
escolaridade ou limitação, nível intelectual, funcional, dentre outros. 
Esse princípio, contempla minimizar desigualdades, evitar a exclusão 
social de grupos que possam sofrer estigmatização ou discriminação, de 
forma que prejudique a autonomia e a situação de saúde.
E o princípio da integralidade refere-se ao conjunto de serviços 
realizados pelas equipes de saúde que atendam às necessidades da 
população adscrita nas diferentes esferas do cuidado, como exemplo: 
promoção e manutenção da saúde, prevenção de doenças e agravos, 
cura e reabilitação, redução de danos e cuidados direcionados, como 
cuidados paliativos (BRASIL, 2017).
Convém destacar que nas RAS, a concepção de hierarquia é substituída 
pela de poliarquia. O sistema de atenção à saúde em rede é organizado 
de forma horizontal, ou seja, não há uma hierarquia entre os diferentes 
pontos de atenção à saúde. As organizações hierárquicas ou piramidais, 
correspondem a redes em árvore, caracterizando uma limitação nas 
conexões entre os diversos ramos e onde predominam os fluxos 
hierárquicos, de um centro menor para o seu superior. Diferentemente, 
como afirma Mendes (2011), ocorre quando para as redes poliárquicas 
ou redes em malha, onde cada nó se conecta a vários outros, 
possibilitando, assim, uma interconexão entre eles.
Nas RAS, a concepção hierárquica e piramidal deve ser substituída pela 
concepção de rede poliárquica de atenção à saúde, em que devem ser 
14
respeitadas as diversidades relacionadas às densidades tecnológicas, 
rompendo, assim com as relações verticalizadas, tornando-se redes 
policêntricas horizontais (BRASIL, 2015), como ilustrado na figura a 
seguir.
Figura 4 – Mudanças dos sistemas piramidais e hierárquicos para as 
redes de atenção à saúde
Fonte: Mendes (2011, [s.p.]).
1.2 Desafios e potencialidades da efetividade das Redes 
de Atenção à Saúde
A implantação de sistemas integrados ou RAS, com a adoção de um 
modelo de atenção que vise atender as necessidades de saúde da 
população, tem sido recomendado pela Organização Mundial da Saúde 
(OMS). Convém destacar que, após a regulamentação das RAS pela 
Portaria GM/MS n. 4.279/2010, foram definidas cinco redes temáticas 
prioritárias e que foram pactuadas para serem implantadas nas regiões 
de saúde do país, a saber (BRASIL, 2015):
15
• Rede Cegonha: consiste em uma rede de cuidados que tem como 
propósito assegurar à mulher o seu direito ao planejamento 
reprodutivo e uma atenção pautada na humanização a gravidez, 
parto e puerpério, além de preconizar a criança o direito ao 
nascimento seguro, o crescimento e desenvolvimento saudáveis. 
Tem como objetivo promover a implementação de um novo modelo 
de atenção à saúde da mulher e da criança, além de reduzir a 
mortalidade materna e infantil enfatizando o componente neonatal.
• Rede de Urgência e Emergência (RUE): as prioridades de 
atenção dessa rede temática, engloba os cuidadosaos sistemas 
cardiovasculares, cerebrovasculares e traumatológicos, e que 
devem ser implementados de forma gradativa em todo o território 
nacional, levando em consideração os critérios epidemiológicos e a 
densidade populacional. Cabe destacar a importância da realização 
do acolhimento com a classificação de risco, bem como enfatizar 
que a qualidade e a resolutividade, devem fundamentar a base de 
todo o processo e dos fluxos assistências.
• Rede de Atenção Psicossocial para as pessoas com sofrimento 
ou transtorno mental e com necessidades decorrentes do 
uso de crack, álcool e outras drogas (Raps): tem como meta 
para o seu funcionamento, o respeito aos direitos humanos, 
a garantia da autonomia e da liberdade das pessoas, além de 
preconizar a implementação de ações pautadas na equidade, 
no reconhecimento dos determinantes sociais da saúde, na 
extinção de estigmas e preconceitos, na garantia do acesso 
e na qualidade dos serviços. Tem como propósito promover 
um cuidado integral e uma assistência multiprofissional que 
preconize a lógica da interdisciplinaridade, atenção humanizada 
e centrada nas necessidades das pessoas, na diversidade das 
escolhas das estratégias de cuidado, no desenvolvimento das 
atividades territoriais, a fim de favorecer a inclusão social e, 
consequentemente, promover a autonomia e o exercício da 
cidadania.
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• Rede de Cuidados à Pessoa com Deficiências (Viver Sem Limites): 
tem como propósito ampliar o acesso e promover um atendimento 
de qualidade às pessoas portadoras de deficiências temporárias ou 
permanentes, progressivas, regressivas ou estáveis, intermitentes 
ou contínuas, na esfera do Sistema Único de Saúde. Prevê a garantia 
dos direitos humanos, com autonomia, independência e liberdade 
as pessoas com deficiências para optarem por suas escolhas.
• Rede de Atenção à Saúde das Pessoas com Doenças Crônicas, no 
âmbito do Sistema Único de Saúde: tem como meta promover 
a atenção integral à saúde das pessoas portadoras de doenças 
crônicas, por meio da implementação de ações e estratégias que 
tenham como foco a promoção e proteção da saúde, a prevenção 
de agravos, o estabelecimento de diagnósticos, o oferecimento 
de tratamento, reabilitação, redução de danos, bem como a 
manutenção da saúde.
É importante compreender que em um sistema organizado em redes, 
todos os aspectos de atenção à saúde são considerados importantes, ou 
seja, deve existir um relacionamento horizontal e contínuo da atenção nos 
níveis primário, secundário e terciário. Assim, cada ponto de uma rede 
conectado a outro, possibilitará a organização dos serviços de saúde, bem 
como a garantia dos cuidados essenciais aos cidadãos usuários desse 
sistema (NOGUEIRA et al. 2019).
Existem inúmeros desafios relacionados à efetividade das RAS e 
que podem ser atribuídos a situações, tais como: a adequação 
dos serviços ao processo de transição epidemiológica brasileira; a 
superação das disputas de poder existentes no cotidiano dos serviços; 
o fortalecimento da atuação da APS como ordenadora das RAS; a 
necessidade de fortalecimento dos sistemas de regulação; a maneira 
efetiva de reorientação do modelo assistencial e, consequentemente, o 
enfrentamento da fragmentação dos serviços com vistas à integralidade.
17
A partir de Nogueira et al. (2019), a fragmentação e a segmentação das 
práticas no cotidiano dos serviços de saúde ocorrem devido ao conceito 
de seleção ao acesso aos serviços, gerando barreiras e fortalecendo as 
lacunas na assistência, bem como a falta de garantia de continuidade do 
cuidado. Tal fato é contraditório à recomendação do cuidado em rede, 
ou seja, um cuidado que deve garantir o acesso universal, integral e 
equânime.
Nesse contexto, evidências apontam que a implementação de alguns 
programas tem ocorrido de forma desarticulada, favorecendo, assim, a 
prevalência de uma modelo fragmentado e que contraria os pressupostos 
relacionados ao sistema organizacional estabelecidos pelas RAS (BRASIL, 
2015), programas como: Requalificação das Unidades Básicas de Saúde, 
Brasil Carinhoso, Programa de Saúde na Escola (PSE), Academias da 
Saúde, Programa de Melhoria do Acesso e Qualidade (PMAQ), Núcleo 
de Apoio à Saúde da Família (Nasf), Telessaúde – Redes, Saúde Bucal, 
Programa de Valorização da Atenção Básica, (Provab) e Mais Médicos.
Nogueira et al. (2019) afirmam que a superação desses desafios 
relacionados à implementação das RAS, deve contemplar a 
implementação de ações e estratégias que tenham como foco o 
fortalecimento das redes de cuidado, a fim de refletir os princípios 
doutrinários do SUS, ou seja, que a atuação das RAS seja sinônimo de 
ações e estratégias de saúde pautadas na universalidade, integralidade, 
equidade e participação popular.
1.3 Considerações finais
A assistência prestada pelas redes de atenção à saúde, possui princípios 
norteadores e elementos constitutivos que norteiam suas ações e 
organização. Tal fato, permite aos serviços de saúde vinculados ao 
Sistema Único de Saúde a atuarem em prol de uma assistência integrada, 
articulada, segura e de qualidade. Para a efetividade da sua atuação, a 
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Atenção Primária de Saúde deve tem um papel importante, ao atuar como 
articuladora, centro de comunicação e coordenadora dos serviços de 
saúde, levando em consideração o equilíbrio entre as demandas ofertadas 
e as necessidades da população.
Referências Bibliográficas
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de Atenção Básica. Portaria nº 2.436, de 21 de setembro de 2017. Aprova a 
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a organização da Atenção Básica, no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS). 
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gov.br/bvs/saudelegis/gm/2010/prt4279_30_12_2010.html. Acesso em: 17 nov. 
2020.
MENDES. As redes de atenção à saúde. Brasília: Organização Pan-Americana da 
Saúde, 2011.
NOGUEIRA, M. S. et al. Redes de atenção à saúde: mapa conceitual, referenciais 
teóricos, desafios e potencialidades. Essentia, Sobral, v. 20, n. 2, 2019, p. 84-93. 
Disponível em: https://essentia.uvanet.br/index.php/ESSENTIA/article/view/311. 
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OPAS. Organização Pan-Americana da Saúde. A atenção à saúde coordenada pela 
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https://www.scielo.br/scielo.php?pid=S1413-81232017002401281&script=sci_abstract&tlng=pthttps://www.scielo.br/scielo.php?pid=S1413-81232017002401281&script=sci_abstract&tlng=pt
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Atenção Primária nas 
Redes de Atenção à Saúde
Autoria: Patrícia Santos Prudêncio
Leitura crítica: Danielle Leite de Lemos Oliveira
Objetivos
• Apresentar a conceituação da Atenção Primária à 
Saúde.
• Apresentar e caracterizar os atributos, os papéis e 
as recomendações de fortalecimento da Atenção 
Primária à Saúde no Sistema Único de Saúde.
• Caracterizar a estrutura operacional das Redes de 
Atenção à Saúde.
20
1. Atenção Primária à Saúde (APS)
A atenção primária à saúde (APS), pode ser considerada como a principal 
e mais adequada forma de acesso das pessoas ao sistema de saúde, por 
estar diretamente associada a uma atuação fundamentada na equidade 
da saúde entre populações. Para Starfield (2002).
A conferência de Alma-Ata definiu a APS como “cuidados essenciais 
baseados em métodos de trabalho e tecnologias de natureza prática, 
cientificamente críveis e socialmente aceitáveis, universalmente acessíveis 
na comunidade aos indivíduos e às famílias, com a sua total participação 
e a um custo suportável para as comunidades e para os países, à medida 
que se desenvolvem num espírito de autonomia e autodeterminação” 
(ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA SAÚDE/UNICEF, 1979, p. 14). (STARFIELD, 
2002, [s.p.])
A partir da definição da APS, foram definidos os elementos essenciais 
da APS, a saber: educação em saúde; o saneamento básico; o 
programa materno-infantil, que contempla a imunização e a atenção 
ao planejamento familiar; a implementação de medidas preventivas 
quanto a endemias; a promoção de tratamento adequado das 
doenças, bem como dos danos mais comuns; a disponibilização de 
medicamentos essenciais; a implementação de ações de promoção de 
alimentação saudável e de micronutrientes; e a valorização das práticas 
complementares. Tal definição, para Mendes, 2015), aponta a saúde 
como forma de expressão de direitos humanos.
Ao levarmos em consideração a definição apresentada quanto à Atenção 
Primária à Saúde (APS) é possível compreender a articulação da APS 
como parte e como coordenadora de uma RAS. Tal fato é refletido ao 
identificar a APS como uma estratégia de organização do sistema de 
atenção à saúde ao implementar uma forma singular de apropriar, 
recombinar e reordenar os recursos do sistema a fim de atender as 
21
necessidades, demandas e as representações da população (BRASIL, 
2015).
1.1 Os atributos e papéis da Atenção Primária a Saúde
A estratégia de organização dos sistemas de atenção à saúde, 
relacionados à APS, implica no exercício de sete atributos e três papéis, 
ou seja, uma APS só será considerada de qualidade quando os sete 
atributos forem operacionalizados em sua totalidade (BRASIL, 2015). Tais 
atributos e papéis são ilustrados na Figura 1 a seguir.
Figura 1 – Atributos e papéis da Atenção Primária à Saúde (APS)
Fonte: adaptada de Brasil (2015, [s.p.]).
Os atributos da APS podem ser essenciais e derivados. Em relação aos 
atributos essenciais, pode-se citar algumas particularidades de cada 
um deles. Por exemplo, conforme Brasil (2015), a atenção ao primeiro 
22
contato é representada pela acessibilidade e utilização dos serviços de 
saúde para cada novo problema ou novo episódio.
Além disso, Portela (2017) reporta a ideia de que um sistema de 
saúde organizado a partir da APS, apresenta uma porta de entrada 
considerada de fácil acesso a todos e em relação a qualquer necessidade 
de cuidado. Convém destacar que formas de mensurar a atenção ao 
primeiro contato, envolve a avaliação da oferta dos serviços que sejam 
acessíveis diante da utilização destes quando ocorre uma necessidade.
A longitudinalidade diz respeito à existência de uma oferta regular 
de cuidados pela equipe de saúde, bem como a sua utilização no 
decorrer do tempo, em um ambiente de relação de mútua confiança e 
humanização (BRASIL, 2015). Para Starfield (2002) ela é caracterizada 
quando há um estabelecimento de uma relação de vínculo de longa 
duração, interpessoal e de cooperação mútua entre as partes, isto 
é, entre os profissionais de saúde e os usuários. É um atributo que 
desencadeia vários benefícios, como a redução na utilização de serviços 
e hospitalizações e custo total da assistência, atenção mais oportuna e 
adequada e uma atenção pautada na prevenção.
De acordo com Portela (2017), a integralidade é considerada, 
provavelmente, um dos atributos de maior relevância acerca da 
resolubilidade da APS em relação aos diferentes sistemas de saúde. 
É representada, segundo Brasil (2015), pelo oferecimento de serviços 
que supram as necessidades da população adscrita e que envolvam a 
implementação de ações e estratégias de promoção, prevenção, cura, 
cuidado, reabilitação, paliação, a responsabilização da oferta de serviços, 
bem como o reconhecimento adequado dos problemas de saúde e que 
atinjam os aspectos biológicos, psicológicos e sociais.
Starfield (2002) refere que a integralidade implica que as unidades de 
APS devem garantir ao indivíduo o recebimento de todos os tipos de 
serviços de atenção à sua saúde de acordo com as suas necessidades. 
23
Deve responsabilizar-se diretamente pelas condições mais corriqueiras, 
como pelo encaminhamento para os serviços secundários, ou seja, a APS 
deve reconhecer as necessidades relacionadas à saúde da população, 
bem como deve disponibilizar todos os recursos com o propósito de 
suprir suas necessidades.
Portela (2017) acrescenta que a heterogeneidade identificada no país 
reflete na necessidade de realização de mensurações adequadas e 
ajustadas a diferentes realidades, e que sejam capazes de verificar as 
necessidades regionais e locais, no intuito de organizar todos os serviços 
primários ofertados, ou garantir que sejam manejados em outros níveis 
de atenção à saúde.
A coordenação, significa a capacidade da equipe de saúde de garantir 
a continuidade da atenção, incluindo o reconhecimento dos problemas 
que demandam um acompanhamento contínuo e que se articule 
com o objetivo de atuar como um centro de comunicação das RAS 
(BRASIL, 2015). Segundo afirma Portela (2017), sua essência discorre da 
disponibilidade de informações referentes aos serviços prestados na 
APS de forma integrada e coordenada, bem como aqueles prestados por 
diferentes membros de uma equipe de profissionais que pertencem a 
própria APS.
Já em relação ao atributo essencial da focalização na família, pode-se 
considerá-la como um sujeito da atenção e que requer a interação da 
equipe de saúde com a unidade social e o conhecimento integral de seus 
problemas de saúde, além das formas singulares de abordagem familiar. 
O atributo orientação comunitária representa o reconhecimento das 
necessidades das famílias em decorrência do contexto físico, econômico 
e social em que vivem. A competência cultural representa uma relação 
de horizontalidade que deve existir entre a equipe de saúde e a 
população, em que sejam respeitadas as particularidades culturais e 
preferências das famílias (BRASIL, 2015).
24
Em relação aos atributos derivados, pode-se apresentar algumas 
particularidades. Para Starfield (2002), por exemplo, o atributo referente 
à focalização na família diz respeito ao fato de considerar a família como 
um sujeito da atenção, requerendo a interação da equipe de saúde 
com a unidade social, além do conhecimento integral associados aos 
problemas de saúde e das especificidades de abordagem das famílias.
O segundo atributo derivado refere-se à orientação comunitária que 
é representada pelo reconhecimento das necessidades das famílias 
em decorrência do contexto físico, econômico e social em que estão 
inseridas. Isso exige uma avaliação situacional das necessidades de 
saúde das famílias envolvidas, bem como na integração em programas 
intersetoriais de enfrentamento dos determinantes sociais (proximais 
e intermediários. Como descrito em Starfield (2002), o terceiro 
atributo derivado, refere-se à competência cultural que implica no 
estabelecimentode uma relação horizontal entre as equipes de saúde 
e a população, de modo a zelar pelo respeito diante das singularidades 
culturais e as escolhas das pessoas e das famílias.
Além dos cumprimentos dos atributos, tanto essenciais quanto os 
derivados, para que a APS seja efetiva é preciso que seus papéis 
também sejam atendidos. Por exemplo, o papel da resolutividade reflete 
que eles devem ser resolutivos e capacitados para suprir a demanda da 
APS. Já a coordenação, descrita por Brasil (2015), expressa o exercício 
desempenhado pela APS, que contempla ter condições de ordenar 
os fluxos e os contra fluxos das pessoas, produtos e informações 
provenientes dos diferentes componentes das redes.
Para Mendes (2015), o papel da APS referente à função de 
responsabilização implica no conhecimento e relacionamento íntimo, 
nos microterritórios sanitários, com a população adscrita, no exercício 
da gestão de base populacional e na responsabilização econômica e 
sanitária em relação a essa população adscrita.
25
1.2 Demanda e oferta na Atenção Primária à Saúde
A APS deve estar preparada para promover resolução a quase 
totalidade dos problemas recorrentes que se apresentam no nível dos 
cuidados primários. Nesse sentido, deve existir uma preocupação com 
a qualidade da atenção que é prestada, no intuito de gerar valor para 
as pessoas usuárias dos serviços de saúde. Como nos lembra Mendes 
(2015), é de responsabilidade da APS a saúde da população, bem como a 
coordenação das RAS.
Ao levar em consideração a construção social da APS, é preciso 
mencionar que isso implica em uma coerência entre a estrutura da 
demanda e da oferta, ou seja, a estrutura de oferta deve se adequar as 
respostas sociais a cada tipo de demanda específica por meio de uma 
estrutura singular (BRASIL, 2015).
Há a necessidade de buscar uma harmonia entre a demanda e a oferta. 
Entretanto, o fato é que na prática da APS no SUS, nota-se uma estrutura 
de oferta que não supre as respostas as complexas demandas de 
cuidados primários, isto é, a estrutura de oferta muitas vezes não dá 
conta de responder a todas as demandas da APS. Tal desequilíbrio entre 
a oferta e demanda na APS, como aponta Brasil (2015), são ilustradas no 
quadro abaixo.
Quadro 1 – O desequilíbrio entre as estruturas da 
oferta e da demanda na APS
ESTRUTURA DA DEMANDA ESTRUTURA DA OFERTA
Por condições agudas. Consultas médicas.
Por condições crônicas agudizadas. Consultas de enfermagem.
Por condições gerais e inespecíficas. Trabalhos em grupo.
Por condições crônicas não agudizadas. Vacinação.
26
Por enfermidades. Rastreamento de câncer de colo do útero.
Por pessoas hiperutilizadoras. Visitas domiciliares.
Demandas administrativas. Dispensação de medicamentos.
Por atenção preventiva. Solicitação, coleta ou realização de exames.
Por atenção domiciliar. Fornecimento de atestados médicos.
Por autocuidado apoiado.
Fonte: adaptado de Mendes (2015).
Como visto em Brasil (2015), é possível observar um desequilíbrio 
entre a estrutura de demanda ampla e uma estrutura de oferta 
restrita, desencadeando uma crise na APS e que pode ser solucionada 
por meio do agrupamento de demandas que exigem perfis de 
ofertas semelhantes, bem como na ampliação do perfil de oferta em 
decorrência dos grupos de demandas.
Por exemplo, as pessoas buscam atendimento na APS por vários 
motivos, como: um desconforto psicológico, um anseio, uma solicitação 
burocrática, medo de uma doença, necessidade de esclarecimento de 
uma informação técnica ou de discussão de situações relacionadas a 
aspectos não biomédicos, além da presença de sinais e sintomas de 
doenças estabelecidas (LANDSBERG et al., 2012).
Na APS, os atendimentos se distribuem em uma relação próxima entre 
a demanda não programada e a demanda programada. Os diferentes 
tipos de demandas identificadas na APS, descritos em Mendes (2015), 
podem ser organizados em nove categorias, conforme ilustrado na 
Figura 2 a seguir.
27
Figura 2 – As demandas na APS na estruturação 
das respostas sociais
Fonte: adaptada de Mendes (2015).
É importante ressaltar que as necessidades de saúde da população 
vinculada a APS são transformadas em demandas efetivas quando 
são superadas as barreiras de acesso, tais como: baixa cobertura 
populacional, carteira de serviços restrita, custos de oportunidade 
altos, barreiras financeiras, barreiras culturais, barreiras geográficas e 
barreiras organizacionais (BRASIL, 2015).
A lista de problemas ou diagnósticos servem de base para estruturar 
diversos perfis de demandas e que podem ser agrupados em: demanda 
por condições agudas; demanda por condições crônicas agudizadas; 
demanda por condições gerais e inespecíficas; demanda por condições 
crônicas não agudizadas; demanda por enfermidades; demanda por 
pessoas hiperutilizadoras; demandas administrativas; demanda por 
atenção preventiva; demanda por atenção domiciliar; e demanda por 
autocuidado apoiado.
28
Conforme Mendes (2015), destes tipos de demandas, convém destacar 
que as demandas por pessoas hiperutilizadoras é representada pelas 
pessoas que consomem grande parte da oferta de consultas da APS, fato 
que demostra a importância de serem aplicados modelos de atenção 
que incentivem o estabelecimento de um equilíbrio entre a demanda 
não programada e a programada.
Diante deste panorama é possível identificar a amplitude e a diversidade 
da APS que, na prática social apresenta uma operacionalização limitada 
que não considera essa diversidade, pois, em geral, trabalha-se com 
uma estrutura restrita de demanda (BRASIL, 2015). Portanto, as 
necessidades de saúde da população associada à APS, superadas as 
barreiras de acesso, favorecem a transformação em demandas efetivas 
que conduzem a APS a refletir ações de acolhimento e elaboração de 
listas de problemas e diagnósticos. Dessa forma, é possível identificar 
que a estrutura da APS é ampla e diversificada.
1.3 Estrutura operacional das Redes de Atenção à Saúde
A estrutura operacional das RAS é composta de cinco componentes, a 
saber: o centro de comunicação, representada pela APS; os pontos de 
atenção à saúde, divididos em secundários e terciários; os sistemas de 
apoio, que contemplam os sistemas de apoio diagnóstico e terapêutico, 
de assistência farmacêutica, de teleassistência e de informação em 
saúde; os sistemas logísticos, que são representados pelos registros 
eletrônico em saúde, pelos sistemas de acesso regulado à atenção e 
pelos sistemas de transporte em saúde; e pelo sistema de governança 
da RAS. Uma consideração importante a ser feita, é que os três primeiros 
componentes correspondem aos nós das redes, e o quarto, as ligações 
que comunicam os diferentes nós. Segundo Mendes (2015), convém 
destacar que as RAS são estruturadas para que possam enfrentar 
uma condição de saúde específica ou grupos com condições de saúde 
específicas, por meio de um ciclo completo de atendimento.
29
1.4 Fortalecimento da Atenção Primária à Saúde
De acordo com a Organização Pan-Americana de Saúde (OPAS, 2018) foi 
realizado um estudo com o objetivo de identificar as estratégias, ações 
e inovações direcionadas a produzirem uma APS forte e que levasse em 
consideração os itens referentes: às diretrizes organizacionais do modelo 
assistencial; à rede de atenção à saúde; à estrutura e recursos tecnológicos; 
aos recursos humanos e financeiros; à governança; à participação social 
e métodos de monitoramento e de avaliação dos resultados. O estudo 
contou com a participação de 23 especialistas brasileiros que elaboraram 
recomendações para reorganização da APS no SUS, que foram:
• Proporcionar a ampliação e consolidação da estratégia saúde da 
família com destaque para os atributos essenciais da APS.
• Favorecer a ampliação às formas de acesso à APS e que inclua os 
tipos: avançado, não presencial e horário estendido, além de incluir 
a utilização de ferramentas digitais para comunicação não presencial 
entre a equipe e as pessoas.
• Qualificar a adscrição das pessoasàs equipes das APSs por meio da 
utilização de um quantitativo populacional, critérios de adscrição 
complementares aos previamente estabelecidos quanto ao território, 
perfil epidemiológico e de vulnerabilidade social e utilização de listas 
de pacientes.
• Disponibilizar ações e serviços de saúde baseados nas necessidades 
da população, elaborando uma carteira de serviços que garanta a 
oferta de recursos, sejam eles insumos, equipamentos etc., bem 
como a garantia da plena realização das ações previstas na carteira.
• Permitir ampliação da atuação clínico-assistencial de todas as 
categorias de profissionais pertencentes às equipes da APS, por meio 
da utilização de protocolos multiprofissionais fundamentados nas 
melhores evidências científicas.
30
• Possibilitar a qualificação dos profissionais de APS em relação à 
comunicação e tecnologia do cuidado (entrevista motivacional, plano 
de cuidados e autocuidados).
• Promover adensamento tecnológico orientado por medidas 
preventivas quarternárias na APS, ao utilizar tecnologias de 
informação e equipamentos diagnósticos e terapêuticos, seja de 
forma presencial ou a distância;
• Garantir a informatização das Unidades Básicas de Saúde, da rede 
assistencial e dos complexos reguladores, a fim de disponibilizar 
registro eletrônico em saúde com informações do sistema de saúde 
público e privado, garantindo que não haja barreiras informacionais.
• Desenvolver sistema de regulação centrado na APS, com destaque 
para a implementação de tecnologias da informação e comunicação, 
bem como protocolos clínicos de regulação, e com qualificação do 
processo de referência e contra-referência.
• Garantir o aumento do financiamento da APS até alcançar patamares 
adequados e suficientes.
• Garantir uma estrutura física e tecnológica adequada, que possibilite 
a ambiência, conforto, além de fornecer de forma adequada os 
insumos necessários para o funcionamento das Unidades Básicas de 
Saúde.
• Realizar um planejamento da oferta de recursos humanos para a 
APS, bem como estruturar um plano de formação profissional com 
destaque para as especificidades da APS e que incluam: médico de 
família e comunidade, enfermeiro de família e comunidade.
• Manter estratégias permanentes e sustentáveis para o suprimento 
de profissionais médicos para a APS em áreas que apresente uma 
alta taxa de rotatividade profissional ou que apresente limitações e 
dificuldades para contratação destes profissionais.
31
• Realizar ações de promoção assistencial de apoio as equipes 
pertencentes a APS, como: cuidado compartilhado, interconsultas, 
telemonitoramento, NASF, matriciamento etc.).
• Realizar atividades de promoção, monitoramento e avaliação da 
qualidade da atuação das equipes de APS, e que estejam relacionadas 
aos princípios, atributos, diretrizes, objetivos, metas e resultados, com 
estabelecimento de mecanismos de remuneração e incentivos por 
desempenho.
• Realizar ações que estimulem a formação de líderes em APS na esfera 
da gestão.
• Promover estratégias de defesa e fortalecimento da APS, e que 
envolva a produção de conhecimento científico, bem como na 
divulgação de experiências inovadoras e exitosas.
• Destacar a importância da transparência das informações sobre 
saúde, de forma que facilite o acesso da população a informações 
sobre as ações e os serviços de saúde, por exemplo, listas de espera, 
horários, serviços ofertados, o uso de tecnologia da informação e 
outros dispositivos utilizados nos meios de divulgação.
• Facilitar a participação das pessoas, bem como realizar o controle 
social e a avaliação dos serviços por meio da incorporação de novos 
canais de escuta e que envolvam as tecnologias de comunicação não-
presenciais, ouvidoria, entre outros.
• Estimular a função de mediadora da APS diante das ações 
intersetoriais e da participação das pessoas para repercutir na 
determinação social, na promoção da saúde e na redução das 
desigualdades.
32
1.5 Considerações finais
Para que a Atenção Primária nas Redes de Atenção à Saúde seja efetiva 
e de qualidade, é preciso que seus atributos (essenciais e derivados) 
e papéis sejam operacionalizados em sua totalidade, bem como 
tenha a sua função de coordenação da atenção à saúde em pleno 
funcionamento. É preciso que haja um equilíbrio entre a demanda 
e a oferta dos serviços de saúde, a fim de garantir uma assistência 
de qualidade, tanto no âmbito individual quanto coletivo. Há ainda a 
necessidade de implementação de ações e estratégias de saúde que 
fortaleçam a Atenção Primária à Saúde no Sistema Único de Saúde o 
que, consequentemente, contribuirá para uma Rede de Atenção à Saúde 
funcional. Nesse contexto, destaca-se a importância da identificação 
dos desafios relacionados à implementação das RAS, bem como do seu 
fortalecimento por meio de ações e inovações.
Referências Bibliográficas
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Atenção Primária e as Redes de Atenção à Saúde. Brasília: CONASS, 2015. 
Disponível em: https://www.conass.org.br/biblioteca/pdf/A-Atencao-Primaria-e-as-
Redes-de-Atencao-a-Saude.pdf. Acesso em:17 nov. 2020.
LANDSBERG, G. et al. Análise de demanda em Medicina de Família no Brasil 
utilizando a CIAP. Ciência Saúde Coletiva, Rio de Janeiro, n. 17, p. 3025-3036, 2012.
MENDES, E. V. A construção social da atenção primária à saúde. Brasília: 
Conselho Nacional de Secretários de Saúde – CONASS, 2015. Disponível em: https://
www.conass.org.br/biblioteca/pdf/A-CONSTR-SOC-ATEN-PRIM-SAUDE.pdf. Acesso 
em 18 nov. 2020.
OMS. Organização Mundial da Saúde. UNICEF. Cuidados primários de saúde: 
Relatório da Conferência Internacional sobre Cuidados Primários de Saúde. Alma-
Ata, Rússia; Brasília, UNICEF, 1979. Disponível em: http://bvsms.saude.gov.br/bvs/
publicacoes/declaracao_alma_ata.pdf. Acesso em: 18 nov. 2020.
OPAS. Organização Pan-Americana da Saúde. Relatório 30 anos de SUS, que 
SUS para 2030? Brasília: OPAS; 2018. Disponível em: https://iris.paho.org/
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https://www.conass.org.br/biblioteca/pdf/A-Atencao-Primaria-e-as-Redes-de-Atencao-a-Saude.pdf
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33
PORTELA, G. Z. Atenção Primária à Saúde: um ensaio sobre conceitos 
aplicados aos estudos nacionais. Physis, Rio de Janeiro, v. 27, n. 2, p. 255-276, 
jun./2017. Disponível em: https://www.scielo.br/pdf/physis/v27n2/1809-4481-
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STARFIELD, B. Atenção Primária: equilíbrio entre necessidades de saúde, serviços 
e tecnologia. Brasília: UNESCO; Ministério da Saúde, 2002. Disponível em: https://
pesquisa.bvsalud.org/portal/resource/pt/lis-19860. Acesso em: 17 nov. 2020.
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https://pesquisa.bvsalud.org/portal/resource/pt/lis-19860
https://pesquisa.bvsalud.org/portal/resource/pt/lis-19860
34
Processo de implantação 
das Redes Prioritárias
Autoria: Patrícia Santos Prudêncio
Leitura crítica: Danielle Leite de Lemos Oliveira
Objetivos
• Exemplificar o processo de implantação das Redes 
Temáticas Prioritárias no Sistema Único de Saúde 
(SUS).
• Identificar e caracterizar as redes temáticas 
prioritárias de atenção.
• Identificar os desafios do processo de 
implementação das Redes de Atenção à Saúde (RAS).
35
1. Redes de Atenção à Saúde (RAS)
As Redes de Atenção à Saúde (RAS) são consideradas estratégias de 
organização da atenção à saúde direcionadas especificamente para 
atuaremna promoção do cuidado integrado, por meio da combinação 
entre a flexibilidade de alocação de práticas e tecnologias, bem como 
da coordenação do cuidado para a garantia da longitudinalidade do 
cuidado (OUVERNEY; NORONHA, 2013). Sua regulamentação se dá 
pela Portaria nº 4.279, de 30 de dezembro de 2010 (BRASIL, 2010). A 
instituição de uma RAS, representa o funcionamento de um conjunto 
articulado e interdependente de unidades de saúde que possuem o 
propósito de promover uma atenção pautada na integralidade e no 
seguimento de acordo com as necessidades de cada indivíduo, levando 
em consideração a combinação custo/efetividade da alocação de 
recursos (OUVERNEY; NORONHA, 2013).
As características das RAS são representadas pelos seguintes aspectos: 
a construção e manutenção de relações horizontais entre os pontos de 
atenção, tendo a Atenção Básica (AB) como centro de comunicação; o 
foco nas necessidades de saúde da população; a responsabilização pela 
continuidade e integralidade da atenção; atenção contínua e integral; 
a promoção de um cuidado multiprofissional; o comprometimento 
de compartilhamento de objetivos e o compromisso com resultados 
sanitários e econômicos (BRASIL, 2014).
1.1 Processo de implantação das Redes Temáticas 
Prioritárias
A Organização Mundial da Saúde (OMS) recomenda que a implantação 
de sistemas integrados ou Redes de Atenção à Saúde (RAS) ocorra por 
meio da adoção de um modelo de atenção que tenha como foco atender 
as necessidades de saúde da população (BRASIL, 2015). Para que este 
processo de implantação das RAS ocorra é necessário a compreensão 
36
de que vários aspectos precisam ser considerados, como exemplo: 
delimitação da população e a área de abrangência a ser atendida; 
estabelecimento de um diagnóstico situacional; construção de uma 
imagem que supere as lacunas assistenciais; articulação entre o sistema 
público e privado; planejamento pela efetiva necessidade; elaboração de 
um sistema logístico e de suporte; investimento nos indivíduos/equipes; 
criação de um sistema de regulação e governança para o funcionamento 
da rede; implementação de um financiamento sustentável e suficiente 
que garanta vinculação entre as metas e os resultados (BRASIL, 2014).
Após a publicação da Portaria GM/MS nº 4.279/2010 que organiza no 
Sistema Único de Saúde (SUS) as RAS, cinco redes temáticas prioritárias 
foram pactuadas para serem implantadas nas regiões de saúde do 
país, a saber: 1) Rede Cegonha; 2) Rede de Atenção às Urgências e 
Emergências (RUE); 3) Rede de Atenção Psicossocial (Raps); 4) Rede 
de Cuidado à Pessoa com Deficiência; 5) Rede de Atenção à Saúde 
das Pessoas com Doenças Crônicas (BRASIL, 2014). A seguir são 
apresentadas algumas particularidades de cada uma dessas RAS.
1.2 Rede Cegonha
A Rede Cegonha (RC) é uma rede temática que foi instituída em 2011. 
Considerada uma inovadora estratégia implementada pelo Ministério 
da Saúde (MS) no âmbito do SUS, ela é regulamentada pela Portaria 
nº 1.459 (BRASIL, 2011a). Seu funcionamento tem como base os 
princípios do SUS, ou seja, visa garantir a universalidade, a equidade e 
a integralidade da atenção à saúde. Dessa forma, a RC é organizada de 
modo a assegurar o acesso, o acolhimento e a resolutividade, por meio 
de um modelo de atenção direcionado ao cuidado pré-natal, parto e 
nascimento, puerpério e sistema logístico, que inclui transporte sanitário 
e regulação.
37
A RC é uma rede de cuidados que visa garantir à mulher o direito ao 
planejamento reprodutivo e atenção humanizada durante todo o 
ciclo gravídico-puerperal, bem como garantir à criança o direito ao 
nascimento seguro, ao crescimento e ao desenvolvimento saudáveis. 
Além disso, tem como objetivo promover a implementação de novo 
modelo de atenção à saúde, à mulher e à criança, contribuindo, assim, 
para a redução da mortalidade materna e infantil com destaque na 
ênfase no componente neonatal (BRASIL, 2015). A operacionalização da 
RC ocorre em cinco fases, como ilustrado na figura a seguir:
Figura 1 – Operacionalização da Rede Cegonha
Fonte: adaptada de Brasil (2015).
A verificação do cumprimento das ações de cada componente da rede 
será realizada anualmente pelo MS, de forma compartilhada com o 
Conselho Nacional de Secretários de Saúde (CONASS) e o Conselho 
Nacional de Secretarias Municipais de Saúde (Conasems) (BRASIL, 2014). 
Ao refletirmos sobre os componentes da RC, podemos considerar 
quatro componentes, conforme demonstrado na Figura 2 abaixo:
38
Figura 2 – Quatro componentes da Rede Cegonha
Fonte: adaptada de Brasil (2015).
O componente pré-natal é essencial para a organização da rede e é 
responsabilidade da APS que deve atuar como centro de comunicação. 
Conforme Brasil (2015), o atendimento de pré-natal deve envolver: 
estratificação dos riscos e vulnerabilidades, vinculando a gestante aos 
pontos de atenção; realização de pré-natal em uma unidade básica de 
saúde; garantia dos exames previstos em protocolos; vínculo com uma 
maternidade durante o período da gestação.
O componente parto e nascimento, deve ter seu sistema organizacional 
definido por região, de forma que tenha condições de oferecer 
assistência obstétrica e neonatal (Unidade de Terapia Intensiva, Unidade 
de Cuidados Intensivos e Canguru), bem como proporcionar ambiência 
das maternidades, garantia de acompanhante durante o acolhimento e 
o trabalho de parto, parto e pós-parto imediato (BRASIL, 2015). Convém
destacar aqui, que a garantia de acompanhante durante o trabalho de
parto, parto e nascimento, tem relação e estão relacionadas à aplicação
de tecnologias leves de cuidado em saúde, ou seja, ao oferecimento de
orientações sobre o pré-natal, acolhimento, bem como a livre escolha
da mulher nas diferentes etapas e que contemplam a inclusão dos
39
familiares e/ou acompanhante de sua preferência no processo de 
parturição (PEREIRA et al., 2018).
O terceiro componente é relacionado ao puerpério e à Atenção Integral 
à Saúde da Criança que também é de responsabilidade das equipes de 
APS e que visam oferecer acompanhamento à puérpera e à criança, 
até mesmo com visita domiciliar na primeira semana após a realização 
do parto e nascimento, além de incentivar a implementação de ações 
que atuem na promoção do aleitamento materno e da alimentação 
complementar saudável. Ainda, prevê a busca ativa das crianças 
vulneráveis, a prevenção e o tratamento das Doenças Sexualmente 
Transmissíveis (DSTs), a orientação sobre a saúde sexual e reprodutiva, 
bem como a disponibilização de métodos contraceptivos (BRASIL, 2015).
O quarto componente, descrito em Brasil (2011), diz respeito ao sistema 
logístico e contempla o acesso ao transporte sanitário seguro para as 
gestantes, as puérperas e os recém-nascidos de alto risco, sendo este 
tipo de atendimento realizado pelo Sistema de Atendimento Móvel de 
Urgência (Samu-Cegonha), cuja recomendação é que sejam devidamente 
equipados com incubadoras e ventiladores neonatais. Em relação ao 
sistema logístico, sua regulação deve seguir o modelo “Vaga Sempre”, 
contemplando a elaboração e a implementação de um plano em que 
esteja previsto o vínculo da gestante ao local de ocorrência do parto e 
implantação da regulação de leitos obstétricos e neonatais, bem como 
a regulação de leitos obstétricos e neonatais, e regulação de urgências e 
consultas ambulatoriais (BRASIL, 2015).
Uma importante consideração a ser feita é que as boas práticas de 
atenção ao parto e nascimento incentivam o protagonismo da mulher 
em várias dimensões, além de possibilitarem o repensar do modelo 
obstétrico, contribuindo, assim, para a organização da RAS materno 
infantil, cujo intuito é garantir a acessibilidade, o acolhimento e a 
resolutividade aos usuários. Para que isso seja possível, os profissionais 
de saúde devem compreender a importância de se corresponsabilizarem 
40
e assumirem condutas que reflitam boas práticas como possibilidade de 
transformação do modelo obstétrico (PEREIRA et al., 2018).
Um exemplo deconduta é resgatar o protagonismo da mulher no 
cenário obstétrico na atenção ao parto e nascimento, ampliando 
o cuidado multidimensional pela superação da fragmentação e da 
linearidade das ações e das intervenções obstétricas.
1.3 Rede de Atenção Psicossocial
A Rede de Atenção Psicossocial, tem como objetivo a criação, ampliação 
e articulação de pontos de atenção à saúde das pessoas com sofrimento 
ou transtorno mental e com necessidades decorrentes do uso de crack, 
álcool e outras drogas (Raps), sendo regulamentada pela Portaria GM/
MS nº 3.088 de 23 de dezembro de 2011 (BRASIL, 2011b).
Para o funcionamento da Rede de Atenção Psicossocial, algumas 
diretrizes necessitam ser obedecidas, conforme Brasil (2015): o 
respeito aos direitos humanos, a garantia da autonomia e a liberdade 
das pessoas; a implementação de ações que garanta a promoção da 
equidade, por meio do reconhecimento dos determinantes sociais da 
saúde; a luta pela combate aos estigmas e preconceitos; a garantia 
de acesso, bem como a qualidade dos serviços; a oferta do cuidado 
integral e a assistência multiprofissional com destaque para a 
interdisciplinaridade; a atenção pautada na humanização e focada nas 
necessidades das pessoas.
Outras diretrizes dessa rede estão relacionadas ao desenvolvimento 
de estratégias de redução de danos, enfoque nos serviços de base 
territorial e comunitária que envolvam a participação e controle 
social dos usuários e de seus familiares; organização dos serviços 
em rede de atenção à saúde regionalizada, com estabelecimento de 
ações intersetoriais a fim de contribuir para a garantia da oferta do 
cuidado integral; promoção de estratégias de educação permanente; 
41
desenvolvimento da lógica do cuidado para pessoas com transtornos 
mentais e com necessidades associadas a utilização do crack, consumo 
de álcool e outras drogas (BRASIL, 2015).
A Rede de Atenção Psicossocial apresenta os seguintes componentes, 
conforme ilustrado na Figura 3 a seguir:
Figura 3 – Componentes da Rede de Atenção Psicossocial
Fonte: adaptada de Brasil (2015).
Convém destacar que o Ministério da Saúde tem a responsabilidade 
de apoiar a implementação, o financiamento, o monitoramento, 
bem como o processo avaliativo da Rede de Atenção Psicossocial em 
funcionamento em todo o território Nacional (BRASIL, 2015).
42
1.4 Rede de Cuidados à Pessoa com Deficiência
A Rede de Cuidados à Pessoa com Deficiência faz parte do Programa 
Viver Sem Limites (VSL), lançado no fim de 2011, que é regulamentada 
pela Portaria GM/MS nº 793 de 24 de abril de 2012 (BRASIL, 2012) e 
que tem como objetivo ampliar o acesso e qualificar o atendimento 
as pessoas no âmbito do SUS, que apresentem alguma deficiência 
temporária ou permanente, progressiva, regressiva ou estável, 
intermitente ou contínua. As diretrizes gerais que fundamentam essa 
rede, dizem respeito aos direitos humanos, com garantia de autonomia, 
independência e liberdade das pessoas com deficiência para realizarem 
as próprias escolhas (BRASIL, 2015). A operacionalização dessa rede está 
pautada em cinco fases, conforme ilustrado na Figura 4 a seguir:
Figura 4 – Operacionalização da Rede de Cuidados à 
Pessoa com Deficiência
Fonte: adaptada de Brasil (2015).
Uma consideração importante a ser mencionada é que na esfera do 
Grupo Condutor Estadual, o Ministério da Saúde tem como atribuições 
mobilizar os dirigentes do SUS em cada fase da operacionalização da 
Rede de Cuidados à Pessoa com Deficiência (BRASIL, 2015).
43
É fundamental que os componentes estejam articulados entre si, a fim 
de garantir a integralidade do cuidado e o acesso regulado a cada ponto 
de atenção e aos serviços de apoio. Para a garantia da equidade da 
atenção a esses usuários, segundo Brasil, (2015), é indispensável zelar 
pela: acessibilidade, comunicação, manejo clínico, implementação de 
medidas preventivas da perda funcional, e de redução do ritmo da perda 
funcional e/ou da melhora ou recuperação da função; aplicação de 
medidas de compensação da função perdida, bem como da manutenção 
da função atual. Os componentes dessa rede são ilustrados na Figura 5 a 
seguir.
Figura 5 – Componentes da Rede de Cuidados à 
Pessoa com Deficiência
Fonte: adaptada de Brasil (2015).
1.5 Rede de Urgência e Emergência
A Rede de Urgência e Emergência (RUE), também denominada de “Rede 
Saúde Toda Hora”, apresenta como prioridades as linhas de cuidados 
relacionadas aos sistemas: cardiovasculares, cerebrovasculares e 
traumatológicos. Tais prioridades dessa rede devem ser recomendadas 
44
gradativamente em todo território nacional, respeitando os critérios 
epidemiológicos e a densidade populacional (BRASIL, 2015).
O acolhimento com a classificação de risco é considerado um fator 
indispensável, sendo a qualidade e a resolutividade na atenção a base 
do processo e dos fluxos assistenciais de toda a RUE. A RUE possui, 
como diretriz, a ampliação do acesso e o acolhimento diante de casos 
agudos que surgem nos serviços de saúde em vários pontos de atenção, 
e que contempla a classificação de risco e a intervenção adequada 
e necessária aos diversos tipos de agravos. Tal atenção tem como 
recomendação a garantia da universalidade, equidade e integralidade 
na oferta assistencial direcionada às urgências clínicas, cirúrgicas, 
psiquiátricas, ginecológicos, obstétricas, pediátricas e todas as causas 
externas como traumatismos, violências e acidentes (BRASIL, 2015). A 
atuação da RUE é territorial, sendo a definição e organização das regiões 
de saúde e das redes de atenção fundamentadas nas necessidades 
de saúde das populações, bem como dos riscos e vulnerabilidades 
específicas. Deve prezar, ainda, pela garantia da equidade, integralidade 
do cuidado e qualificação da assistência. Os componentes da RUE 
contemplam os seguintes aspectos (BRASIL, 2015):
• Atenção domiciliar.
• Unidades de Pronto Atendimento (UPA) e conjunto de serviços de 
urgência 24 horas.
• Força nacional de saúde do SUS.
• Atenção Primária à Saúde.
• Ações de promoção, prevenção e vigilância à saúde.
• Disponibilização de Serviço de Atendimento Móvel de Urgência 
(Samu 192) e centrais de regulação médica das urgências e 
emergências.
45
• Salas de estabilização.
Dentre os componentes da RUE, convém destacar o Serviço de 
Atendimento Móvel de Urgência (Samu), que tem como finalidade 
implementar ações com maior grau de eficácia e efetividade no 
oferecimento dos serviços de atendimento as necessidades de urgência 
e emergência, traumas e violência (BRASIL, 2015).
1.6 Desafios quanto à implementação das Redes 
Temáticas de Atenção à Saúde
De acordo com Brasil (2014), existem vários desafios referentes 
à implementação das Redes Temáticas de Atenção à Saúde que 
necessitam ser superados, dentre os quais pode-se citar alguns:
• Elaboração de cultura e implementação de práticas de trabalho em 
rede.
• Utilização do planejamento territorial para o processo de 
estruturação das RAS.
• Insuficiência no aspecto do financiamento para a dimensão das 
necessidades do sistema e inadequado.
• Capacidade de gerenciamento ainda insuficiente para realização 
do monitoramento de todos os processos.
• Presença de uma pactuação competitiva e que não cumpre o 
acordado, identificado pela falta de repasse dos fundos municipais 
e estaduais para os prestadores dos serviços.
• Necessidade de implantação de uma regulação efetiva, uma vez 
que o processo ainda é considerado frágil e burocrático e com 
pouca decisão gestão.
46
• Implementação de ações para a formação, capacitação, 
qualificação e educação permanente dos trabalhadores.
• Aprimoramento dos sistemas de informação por meio do 
monitoramento e avaliação dos resultados.
• Existência de grupos de condutores das redes que não realizam 
o exercício de funções de articulação, interlocução, negociação, 
avaliação e responsabilidade pela tomada de decisão.
1.7 Governança das Redes de Atenção à Saúde
O processo de governança das Redes de Atenção à Saúde no âmbitodo 
SUS é regulamentado pela Resolução nº 23, de 17 de agosto de 2017 
(BRASIL, 2017) e que determina, também, as diretrizes para os processos 
de regionalização, planejamento regional integrado, estruturado de 
forma ascendente. Essa resolução especifica o compromisso dos três 
entes federados envolvidos no processo de implementação dos modelos 
de atenção à saúde, que contemplem o atendimento às políticas 
pactuadas e às necessidades de saúde da população brasileira (BRASIL, 
2017). Determina a forma de alocação dos recursos de capital, bem 
como o custeio pelas três esferas de gestão levando em consideração os 
princípios da regionalização e da organização das RAS.
1.8 Considerações finais
O processo de implantação das redes temáticas prioritárias da atenção 
no SUS é um processo que demanda a compreensão da importância 
de várias etapas a serem cumpridas, bem como desafios a serem 
superados para que a sua atuação funcional e efetiva. O propósito do 
processo de implantação visa atuar na promoção e na coordenação do 
cuidado, a fim de garantir que ele seja integrado, integral, contínuo de 
acordo com as necessidades de cada pessoa.
47
Referências Bibliográficas
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Redes de Atenção à Saúde e outras estratégias da SAS. Brasília: Ministério 
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Institui a Rede de Atenção Psicossocial para pessoas com sofrimento ou 
transtorno mental e com necessidades decorrentes do uso de [...]. Brasília: 
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48
PEREIRA, S. B. et al. Boas práticas de atenção ao parto e ao nascimento na 
perspectiva de profissionais de saúde. Rev. Bras. Enferm., Brasília, v. 71, supl. 
3, p. 1313-1319, 2018. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_
arttext&pid=S0034-71672018000901313&lng=en&nrm=iso. Acesso em: 
26 ago. 2020.
49
Reorganização dos fluxos 
de atendimento
Autoria: Patrícia Santos Prudêncio
Leitura crítica: Danielle Leite de Lemos Oliveira
Objetivos
• Apresentar a conceituação e caracterização do 
sistema de referência e contrarreferência.
• Apresentar o funcionamento do sistema de 
referência e contrarreferência.
• Identificar as dificuldades e os desafios dos sistemas 
de referência e contrarreferência.
50
1. Rede de Atenção à Saúde e a integralidade 
do cuidado
A Rede de Atenção à Saúde (RAS) apresenta como uma das suas metas 
o cumprimento da integralidade do cuidado, que está relacionado 
ao conjunto articulado e contínuo da implementação de ações e 
serviços com enfoque preventivo e curativo, bem como individual e 
coletivo, em todos os níveis de complexidade dos sistemas de saúde. 
A integralidade é considerada uma condição que deve ser garantida e 
aprimorada a todos os usuários. Ela está relacionada na promoção do 
acesso, do direito de atenção em todos os momentos que representem 
necessidade para o usuário. Envolve, ainda, a perspectiva do olhar 
profissional que considere o ser humano em sua multidimensionalidade 
(QUEVEDO et al., 2016).
Para que a integralidade do cuidado seja atendida nas RASs faz-se 
necessário que os serviços de saúde das RASs atuem de forma integrada 
(QUEVEDO et al., 2016). Para tanto, é necessário a implementação de 
uma rede informatizada de suporte ao processo de regulação do acesso, 
bem como zelar pela manutenção da capacitação profissional para a 
regulação do acesso. Além disso, conforme Mendes (2011), é preciso 
providenciar sistemas de monitoramento e avaliação de suas atividades. 
Importante destacar que sistemas organizados em diferentes níveis de 
atenção, como no caso das RASs, é necessário a presença de um sistema 
de referência e contrarreferência para tornar os fluxos de atendimento 
viáveis entre as diferentes esferas que compõem o sistema. Nas RASs, 
esse sistema integra o sistema logístico, que deve estar conectado à 
Tecnologia da Informação, a fim de garantir uma organização racional 
dos fluxos e contrafluxos de informações, produtos e pessoas. Dessa 
forma, segue o autor, permitirá um processo dinâmico de referência e 
contrarreferência ao longo dos pontos de atenção.
51
1.1 Sistema de referência e contrarreferência
Os sistemas de referência e contrarreferência são caracterizados pela 
tentativa de realizar uma organização dos serviços de saúde de maneira 
que favoreça o acesso às pessoas que procuram pelos serviços de 
saúde. Neste sistema, quando o usuário que é atendido na unidade 
básica, apresentaa necessidade de um atendimento específico, é 
referenciado, ou seja, encaminhado para uma unidade de maior 
complexidade, no intuito de receber a assistência que necessita. Quando 
o usuário finaliza o atendimento de tal necessidade, deve retornar à 
unidade de origem para seguir o acompanhamento iniciado, o que 
caracteriza ser “contrarreferenciado”. Uma consideração importante 
a ser mencionada é que a referência e a contrarreferência deve ser 
realizada em formulário próprio da instituição que deve ser preenchido 
por um profissional responsável e que tenha nível superior (BRASIL, 
2011). Dessa forma, os serviços de saúde estarão conectados entre si, ou 
seja, um informará ao outro em relação aos procedimentos realizados 
pelo paciente, bem como as possíveis condutas a serem adotadas 
(ALVES et al., 2015).
Para Pereira e Machado (2016), a referência é caracterizada pelo ato de 
encaminhar o usuário de um nível de atenção de menor complexidade 
para um nível de maior complexidade de acordo com a sua necessidade. 
E a contrarreferência ocorre quando o usuário retorna para um nível 
de atenção de menor complexidade, vindo de um nível de média ou 
maior complexidade, isto é, quando a continuidade do tratamento pode 
ser realizada em um nível de atenção que demande menos recursos 
tecnológicos e terapêuticos. Para estes autores, o sistema de referência 
e contrarreferência é considerado um desafio para a implementação 
da integralidade em saúde, pois para o alcance de um atendimento 
integral e integrado demanda uma mudança das práticas de saúde em 
vários aspectos e que estão relacionados à(s): instituição, organização e 
52
articulação dos serviços de saúde, práticas dos profissionais, interação 
com os demais sistemas da saúde.
Silva et al. (2018) destacam que a realização de contrarreferência é 
considerada um aspecto importante, uma vez que favorece a redução 
de encaminhamentos ao serviço terciário sem necessidade ou critérios, 
proporcionando que o paciente não permaneça como cliente ativo da 
instituição em questão. Cabe destacar, segundo Mendes (2011), que 
o sistema de referência e contrarreferência é caracterizado por ser 
um sistema que se desenvolve em quatro componentes que devem 
funcionar de maneira integrada, como demonstrado na figura a seguir:
Figura 1 – Sistema de referência e contrarreferência desenvolvido 
em quatro componentes
Fonte: adaptada de Mendes (2011).
53
1.2 Níveis de complexidade
A resolução CIPLAN nº 03 de 25 de março de 1981 (BRASIL, 1981), que 
regulamenta a cobertura dos serviços de saúde como uma oferta 
sistematizada e contínua de serviços básicos de saúde com o intuito de 
atender as necessidades de uma população em específico, em lugares 
acessíveis e que tenham como propósito garantir o acesso da população 
quanto aos diferentes níveis de atendimento do sistema de serviços de 
saúde.
Nessa resolução, são definidas as características dos níveis de 
complexidade da atenção, levando em consideração as atividades por 
eles prestadas, bem como a profundidade de especialização destas e 
a frequência em que ocorrem. Os níveis de complexidade são três, a 
saber:
Figura 2 – Níveis de complexidade da atenção
Fonte: adaptada de Mendes (2011).
De acordo com a Resolução CIPLAN nº 03 de 25 de março de 1981 
(BRASIL, 1981), os níveis de atenção à saúde, de acordo com a sua 
complexidade, podem ser exemplificados da seguinte forma:
54
• Nível primário: representado pelas atividades de promoção, 
proteção e recuperação da saúde e que se enquadram no nível 
ambulatorial, onde algumas atividades são agrupadas, como 
exemplo, as atividades de saúde, saneamento e apoio diagnóstico.
• Nível secundário: é destinado à realização de atividades 
assistenciais e que envolvem quatro especialidades médicas 
consideradas básicas, a saber: área da clínica médica, ginecologia 
e obstetrícia, pediatria e a clínica cirúrgica. Contempla, ainda, 
as especialidades estratégicas, nas modalidades de atenção 
ambulatorial, internação, urgência e reabilitação.
• Nível terciário: é caracterizado por apresentar a maior capacidade 
de resolução de casos mais complexos do sistema e que engloba 
as modalidades de atendimento ambulatorial, internação e 
urgência. Contempla, ainda, as especialidades estratégicas nas 
modalidades de atenção ambulatorial, internação, urgência e 
reabilitação. Já em relação ao nível terciário, este é caracterizado 
por apresentar a maior capacidade de resolução de casos 
mais complexos do sistema, e que engloba as modalidades de 
atendimento ambulatorial, internação e urgência.
Uma importante consideração a ser mencionada quanto aos níveis de 
complexidade da atenção está relacionada à garantia da integralidade 
do cuidado. Isso significa dizer que o indivíduo é um ser indissociável 
e que possui plenos direitos ao acesso à saúde, o que envolve o 
atendimento relacionado à promoção da saúde até a reabilitação desta. 
Por isso, a integralidade é uma condição que deve ser um alvo a ser 
cumprido e aprimorado (QUEVEDO et al., 2016).
55
1.3 Funcionamento do sistema de referência e 
contrarreferência
O sistema logístico da RAS é fundamentado na Tecnologia da Informação 
que tem como propósito garantir uma organização racional dos fluxos 
e contrafluxos de informações, produtos e pessoas, possibilitando, 
assim, o estabelecimento de um processo dinâmico de referência e 
contrarreferência ao longo dos pontos de atenção (PEREIRA; MACHADO, 
2016).
Em relação ao funcionamento do sistema de referência e 
contrarreferência, Xiang et al. (2013) destacam que a transição de 
cuidados é representada pelo encaminhamento de um usuário da APS 
para outro nível de complexidade, sendo o intercâmbio de informações 
ocorrido por meio de carta de referência, que usualmente é impressa e 
escrita pelo profissional.
Nesse contexto do funcionamento dos serviços de referência e 
contrarreferência, estudos comprovam a necessidade de melhorias. 
Por exemplo, o estudo realizado por Alves et al. (2015) teve por objetivo 
analisar a estrutura da rede de referência e contrarreferência sob a 
visão dos atendimentos realizados em um serviço de urgência. Foram 
avaliados 605 pacientes que deram entrada em um serviço de pronto 
atendimento e permaneceram ali por mais de 24 horas. Os autores 
constataram que foi significativa a quantidade de pessoas que se 
autorreferenciam ao pronto atendimento de saúde como primeira 
escolha. Tal fato reflete que os pacientes envolvidos nesse estudo não 
procuram a APS, o que pode ser atribuído à falta de orientações sobre 
qual serviço deve ser procurado, ou ainda devido à baixa resolutividade 
desse nível de atenção.
Os autores deste estudo concluem que tais resultados servem de 
suporte para auxiliar na organização da rede de saúde no município em 
questão, bem como contribuir para melhorar a articulação dos serviços 
56
de saúde nos diferentes níveis de atenção, almejando, assim, que os 
pacientes com queixas menores de urgência busquem pela Atenção 
Primária. Destacam, ainda, a necessidade de implementação de um 
instrumento de referência e contrarreferência nas atividades práticas 
dos estabelecimentos de saúde, no intuito de gerar uma integração da 
rede e continuidade dos cuidados a serem oferecidos aos usuários em 
todos os níveis de atenção (ALVES et al., 2015).
1.4 Atuação da enfermeira no sistema de referência
Em relação à atuação da enfermeira para o funcionamento do sistema 
de referência, o estudo realizado por Ribas et al. (2018) identificou a 
atuação da “enfermeira de ligação” ser uma importante estratégia para 
melhorar a integração entre os serviços e promover a continuidade 
do cuidado. Convêm destacar, que o termo “enfermeira de ligação” 
é utilizado em alguns serviços de saúde de países como o Canadá, 
Espanha e Portugal, uma vez que adotam a função de “enfermeira de 
ligação”. É essencial que a enfermeira adote o papel de coordenadora da 
alta hospitalar, bem como deve envolver-se nesse processo de transição.
No