A dificuldade em transformar o conhecimento teórico em prática um estudo de caso

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Rio de Janeiro/RJ – 06 e 07 de dezembro de 2018 
 
 
 
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A dificuldade em transformar o conhecimento teórico em prática: um estudo de caso 
sobre as compras públicas sustentáveis e a especificação de materiais e serviços. 
Lucas Ribeiro Ferraz 
Ronian Grossi da Silva Siqueira 
Rafael Leal de Paula 
Daniel Ribeiro de Oliveira 
Resumo: 
A especificação dos itens faz parte da fase inicial dos pedidos de compra de materiais e da 
contratação de serviços, esta etapa é o primeiro momento em que a demanda é acusada e a 
real necessidade da aquisição é moldada. Por isso, uma descrição com qualidade pode ser 
considerada crucial para o avanço do processo e para uma boa compra. Observado o 
contingenciamento dos recursos públicos disponibilizados às Instituições Federais de Ensino 
Superior, as crescentes exigências de planejamento que antecedem as licitações e a exigência 
pela adoção de critérios sustentáveis nas aquisições públicas. A pesquisa realizou um estudo 
de caso em um campus do Instituto Federal do Rio de Janeiro, tendo como objetivos gerais 
verificar o percentual de processos de licitações sustentáveis, comparado com o total 
realizado, e perceber as dificuldades dos servidores solicitantes em especificar os itens e em 
adotar critérios de sustentabilidade. Os métodos utilizados foram a pesquisa bibliográfica e 
documental, aliada a aplicação de questionário semiaberto a grupo de servidores que já 
atuaram como requisitantes de materiais ou serviços. A investigação observou a dificuldade 
destes profissionais na etapa de especificação dos itens e o baixo índice de compras 
sustentáveis realizadas no campus. Portanto, infere-se a necessidade de construir ferramentas 
de apoio aos servidores solicitantes, tais como manuais, mapas mentais e a realização de 
workshops, todas estas focadas na elaboração de uma requisição de compra mais eficiente e 
sustentável. 
Palavras-Chave: compras públicas sustentáveis, especificação de itens e licitações. 
1. Introdução 
O atual cenário de crise financeira vivenciada pela Administração Federal – 
implicando no contingenciamento dos orçamentos destinados às instituições federais de 
ensino – e o advento da IN nº 05/20171, demandam aumento na eficiência do emprego dos 
recursos públicos. Somando-se a isto, temos a introdução da Instrução Normativa do 
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) nº 01, de 19 de janeiro de 2010, 
que é considerada como o primeiro marco regulatório para adoção de critérios de 
sustentabilidade ambiental nas compras públicas ocorridas no âmbito do governo federal. 
Observado o momento político, social e econômico vivenciado no Brasil, a 
Administração verifica a demanda por maior probidade em seus gastos e pela adoção de ações 
sustentáveis em suas compras. Logo, sendo imperativa a capacitação de gestores e servidores 
na etapa de planejamento e na fase de operacionalização da execução orçamentária, observada 
a relevância dos assuntos e a carência de pessoal qualificado. 
 
1 Instrução Normativa Nº 05, de 26 de maio de 2017, do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. 
Dispõe sobre as regras e diretrizes do procedimento de contratação de serviços sob o regime de execução indireta 
no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. 
 
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O Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio de Janeiro (IFRJ), 
apesar de sua nomenclatura e estrutura terem sido reformuladas pela Lei Nº 11.892/20082, 
está inserido numa trajetória com mais de 100 anos de evolução da educação federal 
profissional e tecnológica de nível técnico, iniciada em 1910 com criação da Escola Média de 
Agricultura Técnica de Pinheiro (IFRJ, 2017). 
O campus em estudo iniciou suas atividades no primeiro semestre de 2007, ainda 
como CEFET/Química, estando alinhado às políticas públicas de inclusão social e de 
interiorização do ensino público federal. Igualmente aos demais campi do IFRJ, a sua 
principal missão é desenvolver atividades de ensino, pesquisa e extensão, abrangendo a 
educação superior e tecnológica de nível médio-técnico, participando de programas voltados 
às ações inclusivas (IFRJ, 2015). 
Na estrutura administrativa do IFRJ, regulamentada pelo seu Regimento Geral3, a 
incumbência da gestão dos recursos orçamentários dos campi cabe a Direção Geral 
(ordenador de despesas) e a Direção Administrativa (gestor financeiro). A operacionalização 
das licitações é atribuída a Coordenação de Compras, Licitações e Contratos e a especificação 
dos materiais e serviços compete aos servidores (técnicos administrativos e professores) 
investidos na função de solicitante. 
A pesquisa busca propor soluções para problemas observados na fase inicial das 
compras públicas, dada a dificuldade apresentada pelos solicitantes em especificar os 
materiais e serviços no momento da confecção da Solicitação de Aquisição de 
Produtos/Serviços, documento integrante do Termo de Referência4. Esta dificuldade 
apresentada, pode implicar negativamente nos materiais adquiridos e nos serviços 
contratados, dado que a especificação é o momento inicial do processo licitatório, em que os 
itens são descritos pelo servidor requisitante. 
Dentre as possíveis causas do problema mencionado, pode-se citar questões 
relacionadas à aprendizagem organizacional, à falta de qualificação dos servidores 
solicitantes, à escassez de material de apoio específico e a não inclusão de critérios de 
sustentabilidade nas aquisições de bens e contratação de serviços. Como prováveis soluções, a 
proposição de estudos relacionados à aprendizagem organizacional e à especificação 
sustentável de materiais e serviços, assim como a elaboração de novos mecanismos de 
aprendizagem e suporte aos requisitantes. 
A pesquisa será desenvolvida em um campus do IFRJ, mas as experiências vividas e 
os conteúdos produzidos poderão ser aplicados nos outros campi, tendo em vista a 
similaridade estrutural e racional-legal da instituição. Os resultados do trabalho proposto 
visam beneficiar os usuários de bens e serviços prestados pela organização, por meio da 
melhoria contínua do processo de compras públicas. 
Para isso, foi realizado um levantamento do número total de processos de compras 
realizados pelo campus (no período de maio de 2010 a agosto de 2018), sendo destacados, 
aqueles que contém critérios de sustentabilidade em seus itens. A pesquisa também visa 
medir o nível de entendimento dos servidores solicitantes, sendo aplicado questionário 
 
2 Lei Nº 11.892, de 29 de dezembro de 2008. Institui a Rede Federal de Educação Profissional, Científica e 
Tecnológica, cria os Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia, e dá outras providências. 
3 O Regimento Geral do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio de Janeiro – IFRJ, de 10 de 
agosto de 2011, disciplina a organização, as competências e o funcionamento das instâncias deliberativas, 
consultivas, administrativas e didático-pedagógicas do IFRJ, com o objetivo de complementar e normatizar as 
disposições estatutárias. 
4 O Termo de Referência ou o Projeto Básico é o documento, elaborado a partir dos estudos técnicos 
preliminares, deve conter os elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para 
caracterizar o objeto da licitação. (BRASIL, 2014) 
 
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semiaberto para avaliar os conhecimentos relativos às legislações vigentes e às especificações 
de itens, com e sem natureza sustentável. 
O estudo tem como meta principal facilitar o trabalho realizado pelos servidores 
solicitantes, verificando a necessidade de criação de novos mecanismos didáticos de apoio 
(manual, mapa mental e workshop) a fim de subsidiá-los noprocesso de especificação dos 
materiais e serviços, visando a eliminação das dificuldades atualmente encontradas neste 
processo. Tal como atender as especificações sustentáveis, buscando agregar valor em todo o 
ciclo de vida do produto/serviço trazendo benefícios para organização, sociedade e trazer 
economia com a redução dos danos ao meio ambiente. 
2. Fundamentação teórica 
A Administração tem o dever de selecionar os bens e serviços de maneira mais 
vantajosa, buscando o cumprimento das legislações vigentes e o alcance do interesse público. 
Isto, não abrange somente o preço e a qualidade, mas também, a preocupação com a 
sustentabilidade e a proteção à natureza. “A aquisição de bens e a contratação de serviços [...] 
são ações administrativas cuja gestão tem impacto direto sobre o meio econômico, político, 
social, ambiental e cultural”. (STJ, 2016). 
Dada a complexidade do assunto e a elevada gama de normas infraconstitucionais que 
regulamentam as compras públicas. Apenas serão apontados alguns dos dispositivos 
existentes, sendo destacadas as mais relevantes para fundamentar a presente pesquisa, levando 
em consideração normas legais, pareceres, instruções normativas, guias e manuais de 
instituições competentes para disciplinar a matéria. 
2.1. Processo de compras públicas 
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu artigo 37, 
regulamenta os princípios que regem a Administração Pública Direta e Indireta5 no âmbito da 
União, Estados e Municípios. E especificamente, no inciso XXI, é definido o processo 
licitatório como o procedimento administrativo pelo qual o ente público realizará as 
aquisições de materiais e serviços. 
 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao 
seguinte: [...] 
XXI - Ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras 
e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure 
igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam 
obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da 
lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica 
indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. (BRASIL, 1988) 
 
Segundo Di Pietro (2016, p. 412), a licitação “[...] tem por objetivo selecionar a 
proposta mais vantajosa para a Administração, promover o desenvolvimento nacional e 
garantir a isonomia entre os licitantes”. A autora também conceitua o processo licitatório 
como um procedimento administrativo prévio a efetivação da contratação, que celebra o 
 
5 O IFRJ é uma Autarquia Federal integrante da Administração Indireta da União, portanto estando subordinada 
aos princípios estabelecidos pelo Art. 37 da Constituição Federal de 1988. 
 
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ajuste de vontades entre o ente público e o licitante, em estrita conformidade com os 
princípios básicos que regem as compras públicas. 
Para regulamentar o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal de 1988, foi 
promulgada a Lei 8.666/19936 que, dentre outros objetivos, regulamenta as compras e os 
contratos governamentais. A referida lei, em seu art. 14, define que “nenhuma compra será 
feita sem a adequada caracterização de seu objeto [...] sob pena de nulidade do ato e 
responsabilidade de quem lhe tiver dado causa” e, no art. 15, §7º, incisos I e II, dispõe: 
 
Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão: [...] 
§ 7º: Nas compras deverão ser observadas, ainda: 
I - a especificação completa do bem a ser adquirido sem indicação de marca; 
II - a definição das unidades e das quantidades a serem adquiridas em função do 
consumo e utilização prováveis, cuja estimativa será obtida, sempre que possível, 
mediante adequadas técnicas quantitativas de estimação; (BRASIL, 1993) 
 
O Decreto 3.555/20007 regulamenta o Pregão como a modalidade de licitação 
destinada à aquisição de bens e serviços comuns, sendo estes definidos como itens “[...] cujos 
padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos no edital, por meio 
de especificações usuais praticadas no mercado” (BRASIL, 2000). Em seu artigo 8º, são 
tratados os documentos necessários para as instruções iniciais do processo, com destaque para 
o Termo de Referência, onde consta – dentre outras informações – a descrição dos itens que 
serão contratados: 
Art. 8º: A fase preparatória do pregão observará as seguintes regras: 
I - a definição do objeto deverá ser precisa, suficiente e clara, vedadas especificações 
que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem ou frustrem a 
competição ou a realização do fornecimento, devendo estar refletida no termo de 
referência; 
II - o termo de referência é o documento que deverá conter elementos capazes de 
propiciar a avaliação do custo pela Administração [...] considerando os preços 
praticados no mercado, a definição dos métodos, a estratégia de suprimento e o 
prazo de execução do contrato. (BRASIL, 2000) 
 
O Decreto 5.450/20058, em seu artigo 9º, inciso I, estabelece que a atribuição da 
confecção do Termo de Referência cabe ao órgão requisitante. Porém, no caso do campus em 
análise, a atribuição recai sobre o setor solicitante – personificado na figura do servidor 
requisitante. Em regra, o solicitante é o coordenador do setor onde os materiais serão 
utilizados e/ou os serviços serão executados, mas esta atribuição pode ser delegada a outros 
servidores lotados no mesmo departamento. 
2.2. Especificação de itens 
A Lei 8.666/1993 apresenta orientações gerais que devem ser atendidas pelos 
servidores solicitantes. No contexto deste estudo, destacam-se a vedação da “[...] realização 
de licitação cujo objeto inclua bens e serviços sem similaridade ou de marcas, características e 
especificações exclusivas, salvo nos casos em que for tecnicamente justificável” e a 
 
6 Lei Nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui 
normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. 
7 Decreto Nº 3.555, de 8 de agosto de 2000. Aprova o Regulamento para a modalidade de licitação denominada 
pregão, para aquisição de bens e serviços comuns. 
8 Decreto Nº 5.450, de 31 de maio de 2005. Regulamenta o pregão, na forma eletrônica, para aquisição 
de bens e serviços comuns, e dá outras providências. 
 
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observância de “[...] especificações que assegurem os melhores resultados para o 
empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução”. 
A especificação correta dos itens é fundamental para a realização de um processo 
licitatório eficiente, pois a Advocacia-Geral da União9 (AGU) adverte que “[...] importante é 
descrever detalhadamente o objeto a ser contratado, com todas as especificações necessárias e 
suficientes para garantir a qualidade da contração” (BRASIL, 2018). Reforçando esta 
recomendação o Superior Tribunal de Justiça10 (STJ) em seu Guia Prático de Licitações 
Sustentáveis (2016) afirma, que “a falta de informações ou parâmetros no levantamento ou na 
especificação [...] pode comprometer a aquisição de material em qualidade ou em quantidade 
ou ambos os casos, ou mesmo pode impossibilitar o atendimento da demanda”. 
Ao detalhar os produtos/serviços desejados deve-se buscar informações sobre a 
rotulagem ambiental que o objeto licitatório deveria possuir. Estes podem ser conhecidos 
como Selos Verdes que “[...] consiste em instrumento que pode ser utilizado como forma de 
identificar um produto sustentável, oumais amigável ao meio ambiente” (BRASIL, 2010b, p. 
32). A exigência de produtos que possuam estes rótulos pode inviabilizar todo o processo 
licitatório devido a limitar a competitividade, porém, não há impedimentos legais a 
especificar que os produtos atendam aos critérios estabelecidos por estes rótulos, sem a 
exigência do Selo. 
2.3. Sustentabilidade nas compras públicas 
A Lei 8.666/1993, em seu artigo 3º, informa que a proposta mais vantajosa deverá ser 
selecionada pela Administração, resguardado o interesse público e a promoção da 
sustentabilidade. Somado à manutenção do meio ambiente ecologicamente equilibrado, 
imposta como obrigação ao poder público e a coletividade pela redação do art. 225 da 
Constituição Federal de 1988, torna legítima a utilização de critérios sustentáveis nos 
processos de compras públicas (BIDERMAN, et al., 2006). 
A Instrução Normativa do MPOG nº 01/2010 “dispõe sobre os critérios de 
sustentabilidade ambiental na aquisição de bens, contratação de serviços ou obras pela 
Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional”. Esta legislação regulamenta 
o artigo 3º da Lei nº 8666/93 e impõe a necessidade de exigências de cunho sustentável no 
instrumento convocatório dos certames, sendo um exemplo de norma promulgada para 
estabelecer a adoção de ações voltadas ao desenvolvimento socioeconômico e de proteção à 
natureza (STJ, 2016). 
A Advocacia-Geral da União, por meio do Guia Nacional de Licitações Sustentáveis 
(2016), traz importantes orientações a respeito das licitações verdes, dentre elas a necessidade 
da observância de práticas e diretrizes de sustentabilidade nas fases de avaliação e 
planejamento das compras. Ressaltando que as contratações públicas são importantes 
ferramentas para o fomento do avanço econômico, social e ambiental nacional, pois “[...] a 
inclusão de critérios sustentáveis nas licitações deve ser a regra e a não inclusão é exceção, 
que necessita inclusive ser justificada pelo gestor” (AGU, 2016, p.9). 
 
9 A Advocacia-Geral da União é uma instituição pública que tem como objetivo a representação da União no 
campo judicial e extrajudicial, sendo-lhe, ainda, reservadas as atividades de consultoria e assessoramento 
jurídico do poder executivo, nos termos do art. 131 da Constituição Federal. Fonte: Portal AGU. 
10 O Superior Tribunal de Justiça é a corte responsável por uniformizar a interpretação da lei federal em todo o 
Brasil. É de sua responsabilidade a solução definitiva dos casos civis e criminais que não envolvam matéria 
constitucional nem a justiça especializada. Fonte: Portal STJ 
 
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Tendo em vista, o volume da movimentação financeira gerada por meio dos contratos 
resultantes dos processos de compras governamentais, pode-se agir estrategicamente 
fomentando o desenvolvimento sustentável através de especificações de produtos e/ou 
serviços que consideram as consequências ambientais, sociais e econômicas. Assim, 
favorecendo o uso de materiais renováveis, métodos de fabricação e produção sustentáveis, 
logística reversa, manutenção, reuso, reciclagem, entre outras ações que englobam toda a 
cadeia de suprimentos. Estas três áreas, a Ambiental, Social e Econômico formam o chamado 
Triple Bottom Line que surgiu em 1997 e é conhecido como o tripé da sustentabilidade. 
(FORCE, 2006) 
Assim, ao buscar um processo licitatório sustentável, reduz-se impactos à natureza e à 
saúde humana. Esta prática pode tornar-se uma poderosa ferramenta de proteção ambiental, 
promovendo a produção de bens e serviços mais sustentáveis (BIDERMAN, et al., 2006). Ao 
contrário do que se pode imaginar, a especificação de materiais sustentáveis nem sempre se 
tornará mais onerosa aos cofres públicos. Os autores afirmam ter um efeito positivo na 
economia nacional e regional, promovendo uma demanda maior fomenta a competitividade 
na busca de soluções mais baratas para fabricação destes produtos e/ou serviços. A 
Constituição Federal de 1988, no art.170, incisos IV e VI versa sobre os princípios gerais da 
atividade econômica, assegura a livre concorrência e a defesa do meio ambiente, 
respectivamente. 
3. Método de pesquisa 
Na metodologia desta pesquisa foi tomado como base (ROESCH, 2000), que divide a 
metodologia em relação aos fins e aos meios. O estudo possui características que o define 
como descritivo e aplicado, pois, trata de fatos reais vivenciados e tem por motivação a 
necessidade de se resolver um problema constatado. Já visando aos meios da pesquisa, pode-
se definir como sendo bibliográfica, documental e estudo de caso. 
Para a fundamentação teórica deste estudo, ocorreu a pesquisa bibliográfica de autores 
na área de licitações, especificação de materiais/serviços e compras públicas sustentáveis. A 
pesquisa é considerada como documental, pois buscou-se informações nas leis vigentes, que 
versam sobre o tema, documentos internos dos Institutos Federais, guias de órgãos de controle 
e registros de dados disponibilizados pelos sites Portal de Compras e Painel de Compras, 
ambos do governo federal. 
O estudo de caso foi utilizado porque permite uma análise mais profunda da realidade 
estudada, o que não seria possível com o uso de técnicas puramente estatísticas. Desta forma, 
por meio de diferentes métodos de pesquisa, pode-se reunir quantidades significativas de 
informações, assim facilitando a construção de uma visão holística da situação e a descrição 
das especificidades do caso concreto (ROESCH, 2000). 
Para a coleta de dados, foi utilizado o método de questionário semiaberto aplicado à 
amostra dos servidores envolvidos no processo de compras que possuem o seguinte perfil: (i) 
dois anos de efetivo exercício do cargo público; (ii) que já tenham realizado, pelo menos, uma 
solicitação de compras e/ou os que avaliam e aprovam estas solicitações. Segundo Roesch 
(2000), este método possui questões abertas tornando possível captar a perspectiva dos 
entrevistados, sem que o entrevistador pré-determine sua percepção através de uma seleção de 
opções previamente definidas. 
 Após ser definido o perfil dos entrevistados, foi gerado a amostragem de forma 
aleatória, dentre os servidores que possuem o perfil definido. Este universo possui a 
representação de cerca de 70% de Técnicos Administrativos em Educação (TAE) e 30% de 
 
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Professores, sendo na amostragem observada a proporção de 60% TAE e 40% docentes. 
Portanto, pode-se observar que a amostra aleatória possui proporção aproximada do universo 
definido. 
 O questionário semiaberto foi aplicado com perguntas fechadas, utilizando em 
determinadas questões, padrões de resposta como “sim” e “não”, e, em outras questões, a 
escala Likert de cinco pontos para capturar as respostas dos entrevistados. Na escala Likert, 
“[...] os respondentes não apenas respondem se concordam ou não com as afirmações, mas 
também informam qual seu grau de concordância.” (OLIVEIRA, 2001, p.19). Além destas, 
foi utilizado perguntas abertas para que os entrevistados possam responder sem nenhum 
direcionamento por parte do entrevistador. A aplicação foi realizada em dois dias 
consecutivos de forma individual, durando em média 15 minutos para cada aplicação. 
A pesquisa documental foi realizada utilizando dois métodos de coleta de dados, 
mediante busca em processos físicos arquivados na Coordenação de Protocolo do campus e 
por meio dos sites Portal de Compras do Governo Federal 
(https://www.comprasgovernamentais.gov.br) e Painel de Compras do Governo Federal 
(http://paineldecompras.planejamento.gov.br). As consultas físicas e no site Portal de 
Compras do Governo Federal foram realizadas para o levantamento dos processos de compras 
efetuados no período de maio de 2010 a dezembro de 2012 e as pesquisas feitas noPainel de 
Compras do Governo Federal para os processos de compras realizadas de janeiro de 2013 a 
agosto de 2018. 
Para determinar o quantitativo e o percentual das compras ocorridas no campus, que 
utilizaram critérios sustentáveis, foi necessário enumerar o total de processos efetuados. Deste 
quantitativo, verificou-se os processos que contaram com a adoção da sustentabilidade em seu 
termo de referência, assim como, utilizaram-se de especificações verdes. O site Painel de 
Compras do Governo Federal nos fornece os dados a partir de janeiro de 2013 e para a 
obtenção das informações de maio de 2010 a dezembro de 2012 foi preciso realizar uma 
contagem manual. 
 Na análise dos dados realizada por meio do método qualitativo, Roesch define como 
“[...] apropriada [...] quando se trata de melhorar a efetividade de um programa, ou plano, ou 
mesmo quando é o caso de proposição de planos [...] e construir uma intervenção” (ROESCH, 
2000, p. 155). Assim, a análise busca a proposição de ferramentas e mecanismos que possam 
dar suporte aos servidores nestas atividades de especificação de materiais para solicitação de 
compras. 
4. Análise dos resultados 
Baseando-se na Lei 8.666/1993, que institui as normas para as licitações e contratos da 
Administração Pública e demais entendimentos do Tribunal de Contas da União (TCU), o 
processo licitatório, pela prática, foi divido em duas partes, interna e externa. Na primeira, há 
a identificação da necessidade do objeto, seguido pela elaboração do Projeto Básico ou Termo 
de Referência, estimativa da contratação, estabelecimento das condições do ato convocatórios, 
entre outras atividades. O Acórdão 2684/2008 do TCU disciplina que “a realização da fase 
interna da licitação é condição prévia essencial à contratação, inclusive nos casos de dispensa 
ou inexigibilidade de licitação”. Na segunda, a fase externa, inicia-se com a divulgação do ato 
convocatório, o edital, e estende-se até a assinatura do contrato. 
Como pôde-se perceber, através das respostas dos entrevistados, cerca de 73% 
possuem um conhecimento satisfatório sobre Lei 8.666/1993 que é a base de todo o 
procedimento de compras. Estes servidores são capazes de identificar etapas do processo, mas 
 
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sem claro domínio destas, sem reconhecer o fluxo e os possíveis impactos que cada um 
trâmite dos podem gerar no todo. 
Embora os entrevistados já tenham requerido ao menos um processo de compras e 
mais de 85% consideram ter conhecimento minimamente satisfatórios para realizarem a 
solicitação, cerca de 27% dos entrevistados alegam não saber realizar este procedimento. 
Pode ser dito que estes valores são corroborados quando por volta de 47% confirmaram ter 
nível médio ou alto de dificuldade em realizar uma solicitação, mesmo considerando ter 
conhecimentos satisfatórios. 
Quando o tema abordado se refere à descrição dos itens de bens e serviços, cerca de 
87% reconheceram a necessidade de receberem orientações de pessoal qualificado. A 
especificação é fator crítico para o sucesso da solicitação, como pode ser visto na Figura 1. A 
má especificação poderá inviabilizar as etapas seguintes, criando problemas na elaboração do 
projeto básico necessário para qualquer obra ou serviço de engenharia, ou do termo de 
referência, nos casos de contratação de serviços e compras de materiais, que são a base para 
elaboração do ato convocatório. 
Figura 1. Etapas da fase interna do processo licitatório. 
Fonte: Elaborado pelo autor. 
 
Um objeto sem clara definição de suas especificações, tornará possível ao fornecedor 
oferecer produtos de baixo custo, mas que podem não atender às necessidades e/ou qualidades 
desejadas, podendo também, ofertar materiais de alto custo com características além daquelas 
pedidas, tornando o processo demasiadamente oneroso aos cofres público. Ao mesmo tempo, 
no Projeto Executivo deverá conter o máximo de detalhamento para a execução de todas as 
etapas do serviço contratado. Caso o processo de compras seja iniciado com falhas, o Projeto 
Básico ou o Termo de Referência, originalmente com erros decorrentes da má especificação 
dos itens, podem comprometer todo o processo. 
A Fase Externa do processo licitatório inicia-se com a publicação do Ato 
Convocatório – o Edital, e segue até a contratação do fornecedor. Existem algumas 
especificidades de acordo com a modalidade da licitação, mas a essência do processo é a 
mesma como mostra a Figura 2. Esta etapa é caracterizada pelo envolvimento de terceiros no 
processo e consequentemente, pelo cumprimento de regras e prazos que asseguram direitos 
iguais a todos os participantes. 
Com a publicação do ato convocatório, abre-se o prazo para impugnação do edital e 
entrega das documentações e propostas dos participantes. Qualquer alteração no edital neste 
momento, seja motivado pela Administração ou provocado pelos participantes, deve-se 
 
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publicar a retificação e reabrir os prazos para submissão de documentações e propostas de 
novos participantes, conforme versa o Acórdão 932/2008 do TCU. Assim, qualquer tipo de 
alteração no edital resultará num aumento do tempo para atendimento da demanda, salvo 
quando comprovado que a alteração não acarretará prejuízo na preparação dos documentos e 
propostas. 
Figura 2. Etapas da fase externa do processo licitatório. 
Fonte: Elaborado pelo autor. 
 
 A reabertura do prazo, seja por falhas na especificação ou por qualquer outro vício 
ocorrido na fase interna, torna o procedimento licitatório lento e oneroso à Administração. Na 
possibilidade de ocorrer a impugnação do edital, seja pelo licitante ou pelo cidadão, e não 
havendo possibilidade de retificação do mesmo, todo o processo deverá ser refeito, desde a 
fase inicial. 
Caso a especificação do objeto esteja aquém da necessária, ela poderá gerar propostas 
de baixo custo, mas que atendem a todos os requisitos previstos no edital. Desta forma, 
podendo tornar o participante vencedor da licitação, com produtos de pouca qualidade, que 
obedecem às especificações publicadas, contudo, sem atender às demandas reais do 
requisitante. O excesso de especificação poderá gerar propostas de alto custo, podendo tornar 
a contratação inviável para Administração. Além disso, o processo licitatório poderá ser 
deserto, caso não há participantes interessados ou até mesmo, ou enviesado para a compra de 
determinada marca ou modelo, quando apenas um fornecedor atende a todas as 
especificações, assim descumprindo o disposto na Lei 10.520/201211, artigo 3º, inciso II. 
Quando questionados sobre a existência de ferramentas que podem auxiliar os 
servidores no processo de compras, apenas 27% dos entrevistados reconheceram ao menos 
um instrumento de suporte, sendo o mais citado o site Compras Governamentais. Houve 
apenas uma citação ao material de suporte disponível na intranet do campus, embora apenas 
um servidor diz não saber como acessar a pasta na rede interna. Este material foi elaborado 
pelo Coordenação de Compras com o intuito de dirimir as dúvidas mais frequentes dos 
solicitantes locais, disponibilizando alguns procedimentos e modelos necessários para instruir 
os processos. Porém, os dados apontam que não há o reconhecimento deste material como 
ferramenta de suporte. 
É extremamente importante que a especificação do material requisitado seja feita de 
forma clara, equilibrada e com qualidade. Ao ser tratado os requisitos da Instrução Normativa 
 
11 Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002. Institui, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, 
nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, modalidade de licitação denominada 
pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras providências. 
 
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do MPOG 01/2010, mais de 73% dos servidores reconheceram ter conhecimento ruim ou 
regular sobre esta legislação. Embora 60% alegam ter ao menos bons conhecimentos sobre o 
assunto sustentabilidade, quando questionados sobre as ações sustentáveis pratidas nas suas 
vidas pessoais, estes citaram apenas atitudes que demonstram conhecimento superficial do 
tema, como a economicidade de papel e água, reuso de alguns materiais, separação de lixo 
reciclável, dentre outras. 
A respeito da relação de ações sustentáveis praticadas no trabalho, 80% dos servidores 
afirmam realizar tais práticas, porém de forma muito superficial citando basicamente as 
mesmas ações que realizam no seu cotidiano pessoal. Apenas dois servidores reconheceram e 
apontaram diretamente atividades sustentáveis no processo de compras, através da 
especificação verde de bens e serviços. Esta informação é corroborada quando vemos que 
cerca de 80% assumem ter a necessidade de orientação referente a especificação sustentável 
dos itens e aproximadamente 90% dos servidores, que ainda não fizeram uma solicitação 
deste tipo, afirmam não saber como proceder e necessitar de auxílio 
Ao serem questionados se já utilizaram especificações sustentáveis nos processos de 
compras, 60% dos entrevistados afirmam que não e destes, aproximadamente 90% dizem não 
saber como fazê-lo. No total, 40% dos servidores alegam já ter efetuado ao menos um 
processo de compra verde, mas tal declaração pode ser questionada com base nos dados da 
pesquisa documental realizada, pois no período de maio de 2010 a agosto de 2018, foi 
registrado apenas 1 (um) processo com especificações realmente consideradas como 
sustentáveis. Assim, tem-se uma discrepância significativa com os dados obtidos através dos 
questionários e os realmente observados. 
A Tabela 1 apresenta os dados da pesquisa documental, demonstrando o contraste das 
informações obtidas nos questionários com a prática. Ao longo do período analisado, foram 
realizados 354 processos de compras no campus, destes somente um atendeu efetivamente a 
critérios sustentáveis, implicando no percentual de 0,28% do total. Tamanha divergência, 
evidencia o distanciamento entre o entendimento dos conceitos de sustentabilidade com a sua 
aplicação na prática. 
Tabela 1. Quantitativo de Processos de Compras. 
Período Processos de Compras 
(total) 
Processos de Compras com 
Critérios Sustentáveis 
2010 - 2012 165 0 
2013 - 2018 189 1 
Total 354 1 
Fonte: Coordenação de Protocolo e sites Painel e Portal de Compras do Governo Federal. 
 
Diante das dificuldades encontradas pelos servidores requisitantes e afim de se obter 
um processo mais célere e eficaz, faz-se necessário um estudo mais amplo. A fim de 
identificar as principais compras do campus, buscando uma padronização das especificações, 
com isso, possibilitando uma concentração de demandas para se realizar licitações de forma 
controlada e planejada. Uma capacitação poderá aprimorar conhecimento dos servidores sobre 
o processo de compras, conscientizando-os acerca da sua importância no processo, não apenas 
como requisitante, mas como conhecedor da demanda e das especificidades existentes. 
5. Conclusão 
A pesquisa buscou examinar o percentual de compras públicas sustentáveis (CPS) 
realizadas pelo campus, em comparação ao total efetuado. Também, objetivou-se perceber o 
 
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nível de entendimento dos servidores solicitantes no tocante as legislações que tratam de 
licitações e sustentabilidade, mais especificamente, sobre os conceitos de especificação de 
itens e a adoção de critérios sustentáveis na descrição dos materiais e serviços por eles 
requeridos. 
Os resultados das investigações nos processos de compras, revelaram o baixo índice 
de CPS executadas no campus, sendo apenas 0,28% do total realizado, conforme exposto na 
Figura 3. Assim, explicitando a necessidade de atender de maneira mais efetiva às legislações, 
que impõem ao poder público, a obrigação de adotar critérios sustentáveis nos produtos, obras 
e serviços contratados. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 3. Etapas da fase interna do processo licitatório. 
Fonte: Coordenação de Protocolo e sites Painel e Portal de Compras do Governo Federal. 
 
Vale destacar, que a maior parte dos servidores afirmou ter conhecimento do conceito 
de sustentabilidade e dizem praticar ações no seu cotidiano pessoal e laboral. Contudo, este 
entendimento teórico e as pequenas práticas diárias relatadas, não são refletidas no momento 
da descrição dos itens e na construção do termo de referência. Na prática, observa-se que, na 
maioria dos casos, a Administração não está preparada para realizar procedimentos licitatórios 
sustentáveis. 
Deve-se lembrar o potencial dos órgãos públicos em atuar como agentes 
transformadores do mercado, a partir do seu poder de intervenção na economia, dado o 
montante financeiro das suas aquisições e contratações. Logo, os volumosos gastos 
governamentais poderão ser uma ferramenta estratégica para fomentar o desenvolvimento das 
CPS. Com isso, a médio e longo prazo, podendo tornar os produtos sustentáveis como itens 
padrões para a Administração, gerando benefícios sociais, econômicos e ambientais. 
A pesquisa também apontou a insegurança dos servidores em construir – sem apoio da 
Coordenação de Compras – a especificação dos materiais e serviços que estão demandando, 
conforme ilustrado na Figura 4. Esta falta de segurança foi evidenciada ao longo do estudo, 
apesar de afirmarem ter razoável conhecimento das principais legislações que disciplinam o 
tema. A Figura 5 mostra o considerável grau de desconhecimento das ferramentas de suporte 
existentes, tanto aquelas disponíveis em sites especializados, como as disponíveis na intranet 
do campus, mostrando falha na aprendizagem organizacional. 
 
 
99,72%
0,28%
Processos de Compras sem Critérios Sustentáveis
Processos de Compras com Critérios Sustentáveis
 
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Figura 4. Servidores que afirmaram necessitar de 
orientações na etapa de especificação dos itens. 
Fonte: Dados da pesquisa. 
Figura 5. Servidores que afirmaram conhecer 
ferramentas de suporte ao solicitante. 
Fonte: Dados da pesquisa. 
 
Do exposto, sugere-se que a Administração estimule este aprendizado a todos seus 
servidores, conscientizando-os a fim de gerar melhorias nos processos de especificação, 
reduzindo a insegurança dos solicitantes e tornando o processo licitatório mais eficiente. Indo 
além, recomenda-se que os instrumentos convocatórios comecem a se observar a preferência 
por “produtos verdes”, assim atendendo às demandas legais e sociais. 
Pode-se inferir a importância de uma pesquisa futura, com o intuito de fomentar novas 
metodologias e instrumentos voltados à aprendizagem individual e coletiva, visando 
desenvolver competências voltadas à melhoria contínua da execução dos processos de 
compras da instituição. Através da difusão do conhecimento sobre CPS e da otimização dos 
processos de aquisição de materiais e contratação de serviços em geral. 
Acredita-se ser relevante a proposição de estudos relacionados à aprendizagem 
organizacional e à especificação sustentável, assim como a elaboração de novos mecanismos 
de suporte, como a realização de workshop e a construção de manuais e mapas mentais 
específicos. As ferramentas e os conhecimentos produzidos, além do impacto direto no 
cotidiano de trabalho do campus, poderão ser replicados nos demais campi da instituição e em 
outros órgãos da Administração Direta e Indireta, devido à similaridade do processo de 
compras públicas. 
Como limitação, a pesquisa não dialogou com os atores envolvidos a respeito dos 
motivos da pouca inclusão de critérios sustentáveis nos produtos e serviços requeridos esobre 
as suas principais dúvidas e inseguranças durante a etapa de especificação dos itens. Portanto, 
para investigar estas informações, sugere-se novos estudos que possam aprofundar aspectos 
não explorados nesta pesquisa, utilizando metodologia adequada para a investigação. 
6. Referências 
BIDERMAN, R.; MACEDO, L. S. V.; MONZONI, M.; MAZON, R. Guia de compras 
públicas sustentáveis: uso do poder de compra do governo para a promoção do 
desenvolvimento sustentável. São Paulo: CLEI European Secretariat GmbH, 2006. 
86,70%
13,30%
Sim Não
26,70%
73,30%
Sim Não
 
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13 
 
BRASIL. Advocacia-Geral da União (AGU). Consultoria-Geral da União. Guia Nacional de 
Licitações Sustentáveis / Flávia Gualtieri de Carvalho, Maria Augusta Soares de Oliveira 
Ferreira e Teresa Villac. Brasília: AGU, 2016. Disponível em: 
<http://www.agu.gov.br/page/download/index/id/33733269>. Acesso em: 16 jul. 2018. 
BRASIL. Advocacia-Geral da União (AGU). Modelos de licitações e contratos, 5 Julho 
2018. Disponível em: <http://www.agu.gov.br/page/content/detail/id_conteudo/373175>. 
Acesso em: 8 jul. 2018. 
BRASIL. Advocacia-Geral da União (AGU). Perguntas frequentes. Disponível em: 
<http://www.agu.gov.br/faq>. Acesso em: 8 jul. 2018. 
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 5 Outubro 1988. 
Disponível em: <http://livraria.senado.leg.br/ebook.constituicao>. Acesso em: 8 jul. 2018. 
BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da 
Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração 
Pública e dá outras providências. Brasília, DF, 21 jun. 1993. Disponível em: 
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666cons.htm>. Acesso em: 8 jul. 2018. 
BRASIL. Decreto nº 3.555, de 8 de agosto de 2000. Aprova o Regulamento para a 
modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, 
Brasília, DF, 8 ago. 2000. Disponível em: 
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D3555.htm>. Acesso em: 8 jul. 2018. 
BRASIL. Decreto nº 5.450, de 31 de maio de 2005. Regulamenta o pregão, na forma 
eletrônica, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras providências, Brasília, 
DF, 31 mai. 2005. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-
2006/2005/Decreto/D5450.htm>. Acesso em: 8 jul. 2018. 
BRASIL. Instrução Normativa Nº 01, de 19 de janeiro de 2010 - Secretaria de Logística e 
Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG). 
Dispõe sobre os critérios de sustentabilidade ambiental na aquisição de bens, 
contratação de serviços ou obras pela Administração Pública Federal direta, autárquica 
e fundacional e dá outras providências, Brasília, DF, 19 jan. 2010a. Disponível em: 
<http://www.comprasnet.gov.br/legislacao/legislacaoDetalhe.asp?ctdCod=295>. Acesso em 
18 jul. 2018. 
BRASIL. Instrução Normativa Nº 05, de 26 de maio de 2017 - Ministério do Planejamento, 
Desenvolvimento e Gestão. Dispõe sobre as regras e diretrizes do procedimento de 
contratação de serviços sob o regime de execução indireta no âmbito da Administração 
Pública federal direta, autárquica e fundacional, Brasília, DF, 26 mai. 2017. Disponível 
em: <http://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?data=26/05/2017&jornal=1& 
pagina=90&totalArquivos=240>. Acesso em: 7 jul. 2018. 
BRASIL. Lei nº 11.892, de 29 de dezembro de 2008. Institui a Rede Federal de Educação 
Profissional, Científica e Tecnológica, cria os Institutos Federais de Educação, Ciência e 
Tecnologia, e dá outras providências, Brasília, DF, 29 dez. 2008. Disponível em: 
 
 Rio de Janeiro/RJ – 06 e 07 de dezembro de 2018 
 
 
 
14 
 
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2008/Lei/L11892.htm>. Acesso em: 7 
jul. 2018. 
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<https://www.unila.edu.br/sites/default/files/files/cartilha-compras-sustentaveis.pdf>. Acesso 
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