Guia de Estudo de Gestão Financeira e Administração do Patrimônio Escolar

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Gestão Financeira e 
Administração do 
Patrimônio Escolar 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
SUMÁRIO 
Módulo 1 – EDUCAÇÃO COMO UM DIREITO HUMANO 
1.1 Os direitos sociais e a educação no Brasil 
1.2 Direito à educação: obrigatoriedade e gratuidade como princípios na 
Constituição Federal 
1.3 A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional e o planejamento 
do financiamento da educação. 
1.4 O que são Planos de Educação? 
1.4.1 O Plano Nacional de Educação 
1.4.2 Os Planos Estaduais e Municipais de Educação 
1.5 Considerações finais 
 
Módulo 2 – O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO 
 
2.1 O que é financiamento? 
2.2 A LDB e os recursos financeiros 
2.2.1 Fontes de recursos 
2.2.2 A vinculação de recursos 
2.2.2.1 A manutenção e desenvolvimento do ensino 
2.3 O padrão de qualidade: custo aluno necessário X custo aluno 
possível 
2.4 Do FUNDEF ao FUNDEB: da dívida histórica à ampliação da 
obrigatoriedade do ensino 
2.5 Considerações Finais 
 
 
Módulo 3 - AS RELAÇÕES PÚBLICO-PRIVADAS EM EDUCAÇÃO 
3.1 O público e o privado nas sociedades modernas 
3.2 Transferência de recursos públicos para a escola privada 
3.3 As parcerias educacionais entre Estado e Organizações da 
Sociedade Civil 
 3.3.1 O terceiro setor e a educação 
3.4 Considerações finais 
 
MÓDULO 4 – GESTÃO DO FINANCIAMENTO: PRINCÍPIOS, 
 PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO 
4.1 - Os cinco princípios orientadores da Administração Pública 
4.2 - Orçamento Público 
4.3 – Planejamento Orçamentário 
4.4 – Os programas educacionais 
 4.4.1 – Programas federais de transferência de recursos para a 
escola 
4.5 - Considerações finais 
 
 
 
 
 
 EDUCAÇÃO COMO UM DIREITO HUMANO 
 
Daniela G. Alfredo Sene 
Gestão financeira e do patrimônio. 
Módulo 1 – A educação como um direito humano - 
Faculdade Campos Elíseos (FCE) – São Paulo – 2017. 
Guia de Estudos – Módulo 1 – A educação como um 
direito humano 
1. Financiamento educacional 2. Gestão Pública 3. 
Políticas Públicas 
Faculdade Campos Elíseos 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Conversa Inicial 
 
Na disciplina “Gestão financeira e do patrimônio” discorreremos sobre a 
constituição da educação como um direito humano reconhecido universalmente 
e como o Brasil tem se organizado no campo das Políticas Públicas para a sua 
gratuidade nos diversos níveis e modalidades de ensino ao longo de sua história. 
Neste módulo veremos, dentre outros fatores, que a oferta de educação pública 
e gratuita, depende de planejamento estratégico, criação de mecanismos de 
captação, transferência e controle dos recursos financeiros, desenvolvimento de 
Fundos e Programas, bem como da atuação dos gestores educacionais em 
diferentes esferas, numa perspectiva democrática e participativa, considerando 
os princípios da administração pública. 
A partir desta breve introdução, iniciamos agora o módulo 1 da disciplina Gestão 
Financeira e do Patrimônio. 
A todos uma excelente jornada pela história do financiamento público e gestão 
dos recursos educacionais! 
 
 
 
 
 
 
 
 
 1.1. Os direitos sociais e a educação no Brasil 
 
 A educação consta na legislação da maioria dos países como um direito 
humano fundamental. Esta ideia se remete à época de Revolução Francesa 
(1789) e está presente, mais recentemente, na Declaração Universal dos 
Direitos Humanos (1948), firmada com diversos países após a Segunda Grande 
Guerra, da qual o Brasil é signatário. 
 Segundo Graciano (2005, p.6), os direitos 
humanos compõem um coletivo de princípios aceitos 
universalmente, reconhecidos pela Constituição e 
garantidos juridicamente. Eles têm por objetivo 
assegurar a toda e qualquer pessoa o respeito à sua 
dignidade, independentemente da nacionalidade, 
etnia, opinião política, orientação sexual, religião. 
A educação é o primeiro direito social elencado 
pela Constituição Federal de 1988, seguida pela 
saúde, trabalho, lazer, segurança, previdência social, 
proteção à maternidade e à infância e assistência aos 
desamparados (art. 6º, CF, 1988). O fato da educação 
aparecer em primeiro lugar, não é uma simples 
questão. Muitos teóricos consideram-na como uma 
condição essencial para se usufruir da cidadania. 
Assim, o direito à educação traduz-se em um direito 
de acesso ao patrimônio histórico, científico e cultural 
produzido pela humanidade. 
 
Declaração 
Universal dos 
Direitos 
Humanos 
 
Assinada pelo Brasil 
em 10 de dezembro de 
1948. 
 
Para conhecer o 
texto na íntegra: 
 
http://www.direitoshumanos.u
sp.br/index.php/Declara%C3
%A7%C3%A3o-Universal-
dos-Direitos-
Humanos/declaracao-
universal-dos-direitos-
humanos.html 
 
Acesso em 25/08/2017 
 
 
 
 
http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Declara%C3%A7%C3%A3o-Universal-dos-Direitos-Humanos/declaracao-universal-dos-direitos-humanos.html
http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Declara%C3%A7%C3%A3o-Universal-dos-Direitos-Humanos/declaracao-universal-dos-direitos-humanos.html
http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Declara%C3%A7%C3%A3o-Universal-dos-Direitos-Humanos/declaracao-universal-dos-direitos-humanos.html
http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Declara%C3%A7%C3%A3o-Universal-dos-Direitos-Humanos/declaracao-universal-dos-direitos-humanos.html
http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Declara%C3%A7%C3%A3o-Universal-dos-Direitos-Humanos/declaracao-universal-dos-direitos-humanos.html
http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Declara%C3%A7%C3%A3o-Universal-dos-Direitos-Humanos/declaracao-universal-dos-direitos-humanos.html
http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Declara%C3%A7%C3%A3o-Universal-dos-Direitos-Humanos/declaracao-universal-dos-direitos-humanos.html
 
Mas o que isto significa? A Constituição Brasileira de 1988 ao afirmar: “A 
educação, direito de todos e dever do Estado e da família” (art. 205), se 
compromete a oferece-la na esfera pública, ou seja, para além do âmbito da vida 
privada das famílias. Desta forma, precisa prover meios para sua efetivação 
gratuita e obrigatória. Estes meios referem-se, para além da vontade política, a 
um necessário investimento financeiro. 
 Assim, a extensão da gratuidade e da obrigatoriedade pelos diversos 
níveis e modalidades da educação sofrerá variações ao longo das cartas 
constituintes, de acordo com os interesses governamentais, demandas da 
sociedade e regimes de governo mais autoritários ou democráticos, o que 
resultará em maior ou menor regulamentação da aplicação de recursos para tal 
política. 
 Isto significa que este financiamento, ou seja, o investimento de recursos 
orçamentários pela união, estados e municípios, não ocorre de forma tranquila, 
sem tensões ou disputas. Daí a necessidade do estabelecimento de 
mecanismos legais que regulamentem as obrigações e compromissos dos 
governos, para que o previsto em lei se efetive. 
 De acordo com Cury (2005, p.6 apud Brasil, 2006), o direito à educação 
reconhece que os saberes sistematizados ao longo dos anos pelo campo 
educacional, é mais do que uma herança cultural. Por meio do acesso à esta 
herança, o cidadão pode se “apossar de padrões cognitivos e formativos” que 
aumentam as possibilidades de participação e colaboração com o futuro da 
sociedade e sua transformação. 
 A negação do direito à educação e do investimento de recursos públicos 
para tal fim produz um custo social e financeiro muito maior a um país. 
 
 
 
 
 
 1.2. Direito à educação: obrigatoriedade e gratuidade como 
princípios na Constituição Federal 
A partir do entendimento de que a educação é um dos direitos humanos 
fundamentais e do ineditismo da sua presença na Constituição Federal de 1988, 
como um direito social, é necessário discutirmos o lugar do financiamento da 
educação brasileira nas Constituições ao longo da nossa história, de 1824 a 
1988. 
 Mas, antes,vale relembramos que no período do Brasil Colônia, a 
educação ficou a cargo dos Jesuítas, até a expulsão dos mesmos em 1758, sem 
que houvesse, neste período, repasse de recursos públicos para a educação. 
Apenas em 1772, com a criação do “Subsídio literário”, imposto derivado da 
“venda de carne nos açougues e de cachaça nos alambiques” (BRASIL, 2006, 
p.23-24), que podemos identificar os primórdios da ideia de um repasse ou 
vinculação de receitas do Estado para o financiamento da educação pública. 
Destinava-se ao pagamento das “aulas régias”, que não se constituiu numa 
oferta de educação popular, restringindo-se às elites locais. 
Na tabela abaixo, podemos acompanhar nos fragmentos dos textos 
legais, a intervenção estatal na educação, garantindo gratuidade, 
obrigatoriedade, assistência, estabelecimento de diretrizes, planejamento e 
financiamento, com o surgimento, por exemplo, da vinculação de receitas 
advindas do recolhimento dos impostos para aplicação exclusiva na educação. 
 
 
 
 
 
Tabela 1 – A presença da obrigatoriedade, gratuidade e formas de financiamento da 
educação ao longo da trajetória constitucional brasileira: de 1824 a 1983. 
 
Ano 
 
Obrigatoriedade e/ou Gratuidade 
 
Financiamento 
 
CF 1824 
 
Art. 179 “(...) 32) A instrução primária é gratuita a 
todos os cidadãos*” 
 
*No entanto, a maioria da população estava 
escravizada e, portanto, não eram considerados 
cidadãos. 
 
Não menciona aspectos de obrigatoriedade 
 
 Com o Ato Adicional de 1834 e Constituições 
Estaduais, a Instrução elementar é de 
responsabilidade dos estados, prevendo a 
escolarização primária gratuita e obrigatória. 
Investimento 
resultante da 
cobrança de tributo 
correspondente ao 
atual ICMS, 
favorecendo a 
expansão das escolas 
primárias e 
secundárias. 
 
CF 1891 
 
Omissão sobre a obrigatoriedade e gratuidade 
 
 
 
Omissão sobre 
qualquer tipo de 
financiamento 
 
CF 1934 
 “Art. 149 - A educação é direito de todos e deve ser 
ministrada pela família e pelos Poderes Públicos, 
cumprindo a estes proporcioná-la a brasileiros e 
estrangeiros domiciliados no país, de modo que 
possibilite eficientes fatores da vida moral e 
econômica da nação. E desenvolva num espírito 
brasileiro a consciência da solidariedade humana ”. 
“Art. 150 – (...) a) ensino primário integral gratuito e 
de frequência obrigatória extensivo aos adultos; b) 
tendência à gratuidade do ensino educativo ulterior 
ao primário, a fim de o tornar mais acessível”. 
 
Vinculação de 
recursos para a 
educação oriundos da 
receita de impostos 
 
União: 10% 
 
Estados e Distrito 
Federal: 20 % 
 
Municípios: 10% 
 
CF 1937 
 “Art. 125 - A educação integral da prole é o primeiro 
dever e o direito natural dos pais. O Estado não será 
estranho a esse dever, colaborando, de maneira 
principal ou subsidiária, para facilitar a sua 
execução ou suprir as deficiências e lacunas da 
educação particular”. 
 
“Art. 130 - O ensino primário é obrigatório e 
gratuito. A gratuidade, porém, não exclui o dever 
de solidariedade dos menos para com os mais 
necessitados; assim, por ocasião da matrícula, será 
 
Ditadura - Supressão 
da vinculação de 
recursos 
 
Estado com ação 
subsidiária e atuação 
no financiamento 
parcial ou integral de 
ensino particular 
 
exigida aos que não alegarem, ou notoriamente não 
puderem alegar escassez de recursos, uma 
contribuição módica e mensal para o caixa escolar”. 
 
CF 1946 
“Art. 166 - A educação é direito de todos e será dada 
no lar e na escola. Deve-se inspirar nos princípios 
de liberdade e nos ideais de solidariedade humana”. 
“Art. 168 - A legislação do ensino adotará os 
seguintes princípios: 
I – o ensino primário é obrigatório (...); 
II – o ensino primário oficial é gratuito para 
todos; o ensino oficial ulterior ao primário sê-lo-á 
para quantos provarem falta ou insuficiência de 
recursos”. 
 
Vinculação de 
recursos 
 
 União: 10% 
 
Estados e Distrito 
Federal: 20% 
 
Municípios: 20% 
 
CF 1967 
“ Art. 148 (...) § 3º A educação é direito de todos e 
será dada no lar e na escola; assegurada a 
igualdade de oportunidade, deve inspirar-se no 
princípio da unidade nacional e nos ideais de 
liberdade e solidariedade humana (...). II – o ensino 
dos sete aos quatorze anos é obrigatório para 
todos e gratuito nos estabelecimentos 
primários oficiais; III – o ensino oficial ulterior 
ao primário será, igualmente, gratuito para 
quantos, demonstrando efetivo aproveitamento, 
provarem falta ou insuficiência de recursos. 
Sempre que possível, o Poder Público substituirá o 
regime de gratuidade pelo de concessão de 
bolsas de estudo, exigindo o posterior 
reembolso no caso de ensino de grau superior”. 
 
Ditadura – Supressão 
da vinculação de 
recursos. 
 
Concessão de bolsas 
de estudo em lugar da 
gratuidade com 
posterior reembolso 
aos cofres públicos. 
Emenda 
Constitucional 
nº1 de 1969 
“ Art. 176 - A educação, inspirada no princípio da 
unidade nacional e nos ideais de liberdade e 
solidariedade humana, é direito de todos e dever do 
Estado, e será dada no lar e na escola. (...) 
II – o ensino primário é obrigatório para todos, dos 
sete aos quatorze anos, e gratuito nos 
estabelecimentos oficiais; 
III – o ensino público será igualmente gratuito para 
quantos, no nível médio e no superior, 
demonstrarem efetivo aproveitamento e provarem 
falta ou insuficiência de recursos”. 
 
Vincula recursos 
somente na esfera 
dos Municípios: 20% 
 
 
Emenda 
Constitucional 
João Calmon 
 
1983 
 Vinculação de 
recursos 
União: 13% 
 
Estados e Distrito 
Federal: 25% 
 
Municípios: 25% 
 
CF 1988 após 
a redação 
dada pela 
“Art. 2018 - O dever do Estado com a educação 
será efetivado mediante a garantia de: 
I – ensino fundamental, obrigatório e gratuito, 
assegurada, inclusive, sua oferta gratuita para 
 
Vinculação de 
recursos 
 
EC 14/1996 todos os que a ele não tiveram acesso na idade 
própria; 
II – progressiva universalização do ensino médio 
gratuito; 
III –- atendimento educacional especializado aos 
portadores de deficiência, preferencialmente na 
rede regular de ensino; 
IV – atendimento em creche e pré-escola às 
crianças de zero a seis anos de idade; 
V – acesso aos níveis mais elevados do ensino, da 
pesquisa e da criação artística, segundo a 
capacidade de cada um; 
VI – oferta de ensino noturno regular, adequado às 
condições do educando; 
VII – atendimento ao educando, no ensino 
fundamental, através de programas suplementares 
de material didático-escolar, transporte, 
alimentação e assistência à saúde. 
 § 1º – O acesso ao ensino obrigatório e gratuito é 
direito público subjetivo” 
União: 18% 
 
Estados e Distrito 
Federal: 25% 
 
Municípios: 25% 
Fonte: BRASIL, 2006; OLIVEIRA, 2001 (adaptado pela autora). 
De acordo com Oliveira (2001, p. 17), a presença do princípio da 
gratuidade da instrução primária na Constituição Brasileira de 1824, coloca o 
Brasil à frente de diversos países, no entendimento desta necessidade social. 
No entanto, a abrangência desta gratuidade era pequena, uma vez que a maior 
parte da população se encontrava em situação de escravidão e o direito se 
estendia somente aos cidadãos. Os povos escravizados não tinham direitos de 
nenhuma natureza. Esta condição estendeu-se por todo o Império, até a 
revogação da escravidão. 
Já no início do período republicano, com o Ato Constitucional de 1834, 
mantem-se o princípio da gratuidade, mas o da obrigatoriedade só está presente 
nas Constituições próprias de poucos estados (BRASIL, 2006). 
Durante a República Velha (1889-1930), a ideia da obrigatoriedade 
atrelada a uma perspectiva de construção da nacionalidade, passa a ganhar 
força, principalmente com a criação do Ministério da Educação e da Saúde, e 
com a estruturação de um Sistema Nacional de Ensino. 
Assim, na Constituiçãode 1934, são incorporados os direitos sociais aos 
direitos do cidadão, além de ser dedicado um capítulo exclusivo para a 
educação. Há também a primeira menção à importância da estruturação de um 
 
Plano Nacional de Educação, sob influência do ideário do Manifesto dos 
Pioneiros da Educação, em 1932 (BRASIL, 2006, p.18-19). 
Quanto à vinculação de recursos públicos para o financiamento da 
educação, de forma evidente, isto se dá pela primeira vez em 1934, cabendo à 
União o repasse de 10%, aos Estados e Distrito Federal, 20% e aos Municípios, 
10%. 
No entanto, a vinculação de recursos iniciada em 1934, é revogada três 
anos depois, em 1937, quando intensifica-se o debate sobre a educação como 
dever principalmente da família, devendo o Estado “colaborar”. A gratuidade 
neste momento, tornava-se bastante contraditória, como exceção pois, de 
acordo com Oliveira, (2001, p. 20), focalizando o ensino primário, o artigo 130, 
especificamente, declarava a gratuidade, mas esta garantia não deveria excluir 
a “solidariedade humana dos menos para com os mais necessitados”, exigindo 
assim, no ato da matrícula, uma contribuição módica mensal para a caixa escolar 
para os que não alegarem escassez de recursos. 
Assim, esta forma de gratuidade apresentada 
no texto legal, evidencia o início de um processo de 
substituição de um direito, extensivo a todos, por uma 
exceção, uma espécie de “favor” do Estado e dos 
mais abastados. Ainda hoje vemos o ressurgimento 
de debates deste tipo, principalmente no tocante às 
questões da gratuidade do ensino universitário 
público a todos. 
Segundo Oliveira (2001), a CF de 1937 
priorizava o ensino particular, em detrimento do 
público, devido às influências religiosas que 
marcaram o período, principalmente no tocante ao 
dever da família com a educação dos filhos e, por 
conseguinte, um distanciamento do Estado na 
Afinal, cobrar pelo 
ensino superior 
público é uma boa 
ideia? 
Sugerimos a leitura da 
reportagem com prós e 
contras sobre a proposta 
de pagamento de 
mensalidade pelos 
estudantes de maior 
renda nas universidades 
públicas. 
Veja como este debate é 
antigo e ressurge em 
meios aos debates sobre 
o financiamento da 
educação 
https://educacao.uol.com.
br/listas/afinal-cobrar-
pelo-ensino-superior-
publico-pode-ser-uma-
boa-ideia.htm 
Acesso em 25/08/2017 
 
 
https://educacao.uol.com.br/listas/afinal-cobrar-pelo-ensino-superior-publico-pode-ser-uma-boa-ideia.htm
https://educacao.uol.com.br/listas/afinal-cobrar-pelo-ensino-superior-publico-pode-ser-uma-boa-ideia.htm
https://educacao.uol.com.br/listas/afinal-cobrar-pelo-ensino-superior-publico-pode-ser-uma-boa-ideia.htm
https://educacao.uol.com.br/listas/afinal-cobrar-pelo-ensino-superior-publico-pode-ser-uma-boa-ideia.htm
https://educacao.uol.com.br/listas/afinal-cobrar-pelo-ensino-superior-publico-pode-ser-uma-boa-ideia.htm
 
necessidade de seu provimento. A ele estaria reservado um papel subsidiário 
nesta tarefa. 
Apenas na Emenda Constitucional de 1969, a ideia de dever do Estado 
em oferta-la ressurge: “A educação, inspirada no princípio da unidade nacional 
e nos ideais de liberdade e solidariedade humana, é direito de todos e dever do 
Estado” (Art. 176). 
Retomando as análises sobre o financiamento da educação, a 
Constituição de 1946 retoma a forma de vinculação dos repasses advindos dos 
impostos para a educação, mas em 1967, com novo período ditatorial, é 
revogada. 
 Em 1967, o ensino primário é ampliado para oito anos. Até então, 
compreendia apenas cinco anos. No tocante a esta manutenção da educação 
pública, vemos ainda a origem do que convencionou-se chamar de crédito 
educativo, para o acesso aos anos posteriores ao ensino obrigatório e gratuito, 
como vemos no art. 168, §3º, III: 
O ensino oficial ulterior ao primário será, igualmente, gratuito para 
quantos, demonstrando efetivo aproveitamento, provarem falta ou 
insuficiência de recursos. Sempre que possível, o Poder Público 
substituirá o regime de gratuidade pelo de concessão de bolsas de 
estudo, exigido o posterior reembolso no caso de ensino de grau superior 
(BRASIL, 2006, p.22). 
 
Assim, a CF de 1988 constitui-se como um marco no campo da gratuidade 
e obrigatoriedade da educação pública, incidindo a necessidade da garantia 
destes princípios para além do ensino fundamental. De acordo com Oliveira 
(2001, p. 24; 40), além de explicitar de forma mais detalhada no que consiste 
este direito à educação, também o amplia em relação aos textos anteriores, 
destacando: 
a) a precedência do Estado em relação à família no dever de educar; 
 
 
b) a igualdade de condições para o acesso e permanência na escola, 
como garantia da igualdade de todos perante a lei, não condicionando 
a gratuidade à renda familiar; 
c) a gratuidade do ensino oficial em todos os níveis, inclusive aos que 
não escolarizaram na idade ideal; 
d) a ideia de universalização do ensino médio; 
e) o atendimento especializado aos deficientes; 
f) o atendimento em creches e pré-escolas. 
 
Além disso, o ensino fundamental foi introduzido no texto legal como 
direito subjetivo, ou seja, aquele ao qual a pessoa tem o direito de exigir o seu 
cumprimento a qualquer tempo, sob pena de responsabilização da autoridade 
competente, no caso o Estado, ao não oferecer esta modalidade de educação 
ou a própria família, se também não matricular e/ou zelar pela frequência do 
educando ao ensino fundamental. Esta novidade reforça o dever do Estado 
para com a oferta, obrigatoriedade e gratuidade do ensino fundamental 
(OLIVEIRA, 2011, p. 31). 
 
Com relação ao financiamento público da educação ao longo da nossa 
história constitucional, percebemos uma diferenciação quanto à 
responsabilidade de cada ente federativo para com a educação, tendendo a 
União a se omitir deste financiamento, sob a égide do federalismo e da 
descentralização administrativa. Assim, a Constituição de 1988, também avança 
na garantia do direito à educação via ampliação da vinculação do repasse da 
União, de 13% para 18%, no mínimo. No entanto, é a LDB que dará tratamento 
mais detalhado ao tema, como veremos no próximo módulo. 
 
 
 
 
 Sintetizando... 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
• Os princípios da gratuidade, obrigatoriedade e do 
financiamento público da educação, remontam-se à ideia de 
educação como um direito humano e condição para a 
cidadania. São, portanto, conquistas sociais; 
• A gratuidade da instrução primária e a oferta pelo poder público, 
que posteriormente será ampliada para 8/9 anos e chamada de 
ensino fundamental, oscilou de privilégio, a favor, para 
posteriormente ser introduzida efetivamente como direito; 
• Para que seja possível tanto a sua gratuidade, como a 
obrigatoriedade, há necessidade de investimento de recursos 
públicos, o que sempre gerou e tem gerado inúmeras disputas 
políticas. 
• Nos períodos ditatoriais, há regressão no tocante à garantia do 
direito de financiamento público via vinculação de recursos para 
a educação; 
• Ainda há tensões quanto à gratuidade em todos os níveis 
educacionais, como por exemplo, no ensino superior; 
• A constituição Federal de 1988 é um avanço para a 
consolidação da educação fundamental como um direito 
público subjetivo. 
 
 
 
 
 
1.3. A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional e o 
planejamento do financiamento da educação. A Lei de Diretrizes e 
Bases, LDB, como é mais conhecida, é a principal lei educacional brasileira. A 
Constituição Federal de 1934 já preconizava a necessidade de planejamento e 
organização da educação em todo o território nacional. No entanto, é apenas em 
1961 que temos a primeira LDB, Lei nº 4.024/61, com vista à organização de um 
Sistema Nacional de Ensino. 
A Constituição Federal de 1988, no art. 22, inciso XXIV, afirma que 
compete à União legislar sobre as diretrizes e bases da educação nacional. 
Dessaforma, é a LDB que discorre sobre os princípios, fins, direitos e deveres, 
níveis e modalidades, formação dos profissionais e a forma de financiamento da 
educação, bem como retoma e explicita as competências de cada ente 
federativo: união, estados, distrito federal e municípios, a partir da Carta Maior. 
 No módulo 2 abordaremos especificamente como o financiamento da 
educação está previsto na atual LDB, Lei nº 9.394/96. No entanto, neste último 
capítulo daremos destaque aos Planos de Educação, demandados pela Lei de 
Diretrizes e Bases da Educação Nacional. 
1.4 O que são Planos de Educação? 
Os Planos de Educação são documentos, com força de lei, que 
estabelecem metas para o avanço do direito à educação. São plurianuais e 
envolvem redes municipais, estaduais, federais e as instituições privadas 
que atuam em diferentes níveis e modalidades da educação: das creches às 
universidades. São os principais instrumentos da política pública educacional. 
 
 
 
De acordo com Souza (2014, p.146), a ideia de um plano de educação 
para viabilizar um sistema de educação nacional no país, remonta-se ao 
Manifesto dos Pioneiros da Educação (1932), com vistas a superar ações 
desarticuladas, fragmentadas e até mesmo intuitivas. 
Para que não sejam apenas cartas de intenções, os Planos de Educação 
devem respeitar a legislação (CF, LDB), os demais planos de médio e longo 
prazos e as leis orçamentárias1 referentes ao nível governamental em que 
estão vinculados. Atendendo a estes requisitos, espera-se que as metas 
constantes nestes Planos apresentem condições de serem alcançadas no 
período previsto, subsistindo à vontade de gestores e a variações econômicas. 
Como esclarece Souza (2014), a ideia de um Plano de Educação surge diante 
de necessidade de maior organização das ações educacionais, até então 
bastante desarticuladas em todo o território nacional, com grandes 
desigualdades entre as regiões. 
1.4.1 O Plano Nacional de Educação 
Como já antecipávamos, em 1932, o "Manifesto dos Pioneiros da 
Educação“ já discutia a necessidade de “um plano com sentido unitário e de 
bases científicas..."2. O documento, elaborado por um grupo de educadores, teve 
grande repercussão, resultando na inclusão de um artigo na Constituição de 
1934. O art. 150 declarava ser competência da União "fixar o plano nacional de 
educação, compreensivo do ensino de todos os graus e ramos, comuns e 
especializados; e coordenar e fiscalizar a sua execução, em todo o território do 
País”, como vimos no capítulo anterior. 
 
1 No módulo 3 discorrermos sobre as leis orçamentárias. 
2 Histórico disponível em: 
http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_docman&view=download&alias=2730-pne-lei-10172-
09-01-01&category_slug=janeiro-2010-pdf&Itemid=30192. Acesso em 29/08/2017. 
 
http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_docman&view=download&alias=2730-pne-lei-10172-09-01-01&category_slug=janeiro-2010-pdf&Itemid=30192
http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_docman&view=download&alias=2730-pne-lei-10172-09-01-01&category_slug=janeiro-2010-pdf&Itemid=30192
 
 
No entanto, este debate durou bastante tempo e só em 1962 foi 
sancionado o primeiro Plano Nacional de Educação (PNE), na vigência da 
primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei nº 4.024, de 1961. 
Consistia basicamente num conjunto de metas quantitativas e qualitativas a 
serem alcançadas num prazo de oito anos. 
Passados dezessete anos, com a Constituição de 1988 ressurgiu a ideia 
de um plano nacional para conferir estabilidade às iniciativas governamentais 
à longo prazo, na área de educação. Dessa forma, foi previsto no artigo 214, a 
elaboração de um Plano Nacional de Educação, de duração decenal, com seis 
prioridades: 
Art. 214. A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração 
decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional de educação em 
regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias 
de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do 
ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades por meio de ações 
integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas que 
conduzam a: 
I - erradicação do analfabetismo; 
II - universalização do atendimento escolar; 
III - melhoria da qualidade do ensino; 
IV - formação para o trabalho; 
V - promoção humanística, científica e tecnológica do País. 
VI - estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em 
educação como proporção do produto interno bruto. (Incluído pela 
Emenda Constitucional nº 59, de 2009) 
 
Veja que a Constituição dispõe que o plano nacional a ser estabelecido 
deverá estabelecer meta de aplicação de recursos públicos proporcionais ao 
PIB, Produto Interno Bruto. 
Assim, em 2001, depois de treze anos da promulgação da Constituição 
de 1988, foi aprovado o Plano Nacional de Educação, Lei nº 10.172/2001. 
Didonet (2000), antes da aprovação do texto definitivo do PNE, em 2001, 
já anunciava os grandes avanços que ele trazia consigo, por ter sido: 
 
O PIB é a soma de todas 
as riquezas produzidas e, 
para chegar a esse 
número, o IBGE calcula a 
quantidade de veículos, 
alimentos, venda de 
serviços, estoques e tudo 
o que é produzido. O 
instituto calcula o valor 
desses bens e serviços 
depois de deduzidos os 
custos dos insumos. 
Para saber mais: 
http://www.brasil.gov.br/e
conomia-e-
emprego/2016/06/entend
a-como-e-medido-o-
produto-interno-bruto-pib 
Acesso em 25/08/2017 
 
 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc59.htm#art4
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc59.htm#art4
http://www.brasil.gov.br/economia-e-emprego/2016/06/entenda-como-e-medido-o-produto-interno-bruto-pib
http://www.brasil.gov.br/economia-e-emprego/2016/06/entenda-como-e-medido-o-produto-interno-bruto-pib
http://www.brasil.gov.br/economia-e-emprego/2016/06/entenda-como-e-medido-o-produto-interno-bruto-pib
http://www.brasil.gov.br/economia-e-emprego/2016/06/entenda-como-e-medido-o-produto-interno-bruto-pib
http://www.brasil.gov.br/economia-e-emprego/2016/06/entenda-como-e-medido-o-produto-interno-bruto-pib
 
 
a) o primeiro plano submetido à aprovação do Congresso Nacional e, 
portanto, possuir força de lei; 
b) cumprir o estabelecido na Constituição Federal (1988) e o 
determinado pela LDB (1996) 
c) fixar diretrizes, objetivos e metas para um período de dez anos, 
prezando pela continuidade da política educacional; 
d) contemplar todos os níveis e modalidades de educação e os âmbitos 
da gestão, financiamento e da avaliação; 
e) envolver o Poder Legislativo no acompanhamento de sua execução; 
f) chamar a sociedade para acompanhar e controlar a sua execução (p. 
11 apud SOUZA, 2014, p.149-150, grifos nossos). 
 
No entanto, a versão inicial do PNE (2001) sofreu diversos vetos 
presidenciais. Assim, como descreve Souza (2014), a partir de análises de Cury 
(2009) e Kuenzer (2010), apesar de almejar grandes avanços, a “falta de 
explicitação dos mecanismos de financiamento que dariam suporte à 
execução das metas” impossibilitou maiores impactos educacionais, tal como 
se pretendia nas 295 metas. As análises também apresentam consenso em 
relação a este ponto, pois haveria “muito discurso e pouco recurso” (DAVIES, 
2002, p. 117 apud SOUZA, 2014, p. 152). 
Por outro lado, ainda que muito tenha se perdido no campo discursivo, 
não se pode negar a importância da expressão jurídica de um documento como 
este. 
Com a proximidade do final da vigência deste segundo PNE (2001-2010), 
os debates foram reiniciados pelo Congresso Nacional. Após longa tramitação, 
que resultou num atraso de 4 anos, foi sancionado um novo PNE, lei nº 
13.005/2014, com vigência até 2024. Em lugar de 295 metas, como propunha o 
PNE de 2001, o atual propôs apenas 20, com vistas a facilitar a apropriação por 
parte da sociedade efacilitar o seu monitoramento. 
 
Devido à importante constatação sobre a importância de descrever a 
origem dos recursos para o financiamento da educação, de forma a viabilizar o 
alcance das metas, os debates que antecederam a sanção do novo PNE, deram-
se em torno de duas tendências: uma em defesa da 
aplicação de 10% do PIB para o alcance das metas 
e outra que defendia apenas 7% (SOUZA, 2014, p. 
158-159). 
Veja como ficou a Meta 20 do PNE (2014): 
Ampliar o investimento público em 
educação pública de forma a atingir, no 
mínimo, o patamar de 7% (sete por cento) 
do Produto Interno Bruto (PIB) do País no 
5º (quinto) ano de vigência desta Lei e, no 
mínimo, o equivalente a 10% (dez por 
cento) do PIB ao final do decênio (BRASIL, 
2014, p.61) 
 
Quando falamos da porcentagem do PIB a ser 
investida em Educação, estamos nos referindo a um 
parâmetro no monitoramento do investimento financeiro em educação. 
Podemos nos perguntar: o montante dos recursos financeiros, advindos 
dos repasses e vinculação de impostos, investidos em educação, corresponde a 
qual percentual de tudo o que país “enriqueceu” naquele período? Esta resposta 
constitui-se em um indicador relevante para aferição dos esforços financeiros em 
prol da obtenção da eficácia das políticas educacionais, inclusive para a 
realização de análises estatísticas comparativas com outros países. 
A partir da análise da tabela abaixo e do estudo realizado por Maciel 
(2012) podemos concluir objetivamente que o investimento total do Brasil em 
educação está na média dos países desenvolvidos e vem aumentando nos 
últimos anos. No entanto, outros indicadores precisam ser analisados, como o 
per capita, para aferirmos se o investimento em educação tem sido suficiente e 
adequado. Quando consideramos este outro indicador, percebemos que o Brasil 
O que é o PIB? 
O PIB é o resultado da 
soma de todas as 
riquezas produzidas pelo 
país. O IBGE calcula a 
quantidade de produção 
de vendas de veículos, 
alimentos, serviços e 
tudo o que é produzido. 
Depois de deduzir os 
custos dos insumos, o 
IBGE calcula o valor 
desses bens e serviços. 
Para saber mais: 
http://www.brasil.gov.br/economi
a-e-emprego/2016/06/entenda-
como-e-medido-o-produto-
interno-bruto-pib 
Acesso em 25/08/2017 
 
 
http://www.brasil.gov.br/economia-e-emprego/2016/06/entenda-como-e-medido-o-produto-interno-bruto-pib
http://www.brasil.gov.br/economia-e-emprego/2016/06/entenda-como-e-medido-o-produto-interno-bruto-pib
http://www.brasil.gov.br/economia-e-emprego/2016/06/entenda-como-e-medido-o-produto-interno-bruto-pib
http://www.brasil.gov.br/economia-e-emprego/2016/06/entenda-como-e-medido-o-produto-interno-bruto-pib
 
 
fica em desvantagem, pois tem maior número de estudantes, por exemplo, que 
os demais países com os quais se comparou o investimento em educação em 
relação ao PIB. Mas estas e outras análises serão realizadas de forma mais 
aprofundada no módulo 2. 
Tabela 2 – Histórico da estimativa do percentual do Investimento Público Direto em Educação 
em relação ao Produto Interno Bruto (PIB), por Esfera de Governo – Brasil 2000-2010 
 
Fonte: MACIEL, 2012, p. 19 
1.4.2 Os Planos Estaduais e Municipais de Educação 
Após delinearmos a importância dos planos nacionais de educação, nos 
perguntamos: a elaboração e definição de um plano de abrangência nacional 
seria suficiente para a organização dos esforços em prol das metas elencadas? 
E as especificidades, prioridades e possibilidades de cada região? Estariam 
contempladas em sua totalidade neste documento com força de lei? 
 
 
 
Assim, o PNE 2014, nos artigos 7º e 8º 
determina que os estados, municípios e Distrito 
Federal criem mecanismos para 
acompanhamento das metas propostas, bem 
como dá prazo de um ano para a elaboração dos 
planos de educação nas demais esferas, em 
consonância com as metas e diretrizes nacionais, 
a saber: PEEs – Planos Estaduais de 
Educação; PEDF - Plano de Educação do 
Distrito Federal e PMEs – Planos Municipais 
de Educação. 
De acordo com dados do Portal de Olho 
nos Planos, em 16 de fevereiro de 2017, verificou-se que 25 estados (92,6%) e 
5.550 municípios (99,7%) já tinham sancionado seus Planos3. Você pode fazer 
uma consulta hoje e mesmo e verificar quais são os munícipios e estão que ainda 
não concluíram seus planos. 
A título de ilustração, para exemplificar como este debate se desenrola 
em âmbito municipal, tomando como exemplo a cidade de São Paulo, em 1990, 
Lei Orgânica do Município (LOM), já previa a necessidade de elaboração do 
Plano Municipal de Educação (PME). 
No entanto, é com a sanção do PNE em 2014, que fixou prazo de um ano 
para que estados e municípios elaborassem seus respectivos Planos, que os 
debates se intensificaram. Ocorreram diversos fóruns, debates e consultas 
públicas para a definição do PME. A participação social é uma das bases da 
Constituição Federal de 1988 e é uma condição também para a elaboração e 
monitoramento dos planos de educação nas diversas esferas. Assim, em 25 de 
agosto de 2015 foi sancionado o PME, Lei nº 16.271/2015. 
 
3 Disponível em: http://www.deolhonosplanos.org.br/planos-de-educacao/. Acesso em 25/08/2017. 
Monitorando os Planos 
de Educação do seu 
estado ou município 
 
Para saber mais sobre a 
elaboração dos Planos de 
Educação da União, dos 
Estados e Municípios: 
http://www.deolhonosplanos.o
rg.br/planos-de-educacao/ 
e também o Portal do 
MEC: 
http://pne.mec.gov.br/planos-
de-educacao/situacao-dos-
planos-de-educacao 
Acesso em 25/08/2017 
 
http://www.deolhonosplanos.org.br/planos-de-educacao/
http://www.deolhonosplanos.org.br/planos-de-educacao/
http://www.deolhonosplanos.org.br/planos-de-educacao/
http://pne.mec.gov.br/planos-de-educacao/situacao-dos-planos-de-educacao
http://pne.mec.gov.br/planos-de-educacao/situacao-dos-planos-de-educacao
http://pne.mec.gov.br/planos-de-educacao/situacao-dos-planos-de-educacao
 
 
A respeito do financiamento das metas apresentadas neste PME, temos 
como destaque o aumento do investimento de recursos provenientes de 
impostos e transferências na Educação de 31% para 33%, superando o previsto 
na Lei Orgânica do Município e o índice estipulado pela própria Constituição 
(25%), revelando um interesse político com a manutenção e desenvolvimento da 
educação. 
Neste processo, cabe a todos os cidadãos e, principalmente, aos gestores 
nas diversas instâncias educacionais, acompanhar a elaboração dos planos nas 
respectivas esferas, bem como fazer o monitoramento dos investimentos e 
repasses no seu estado e município, para que os Planos não fiquem apenas no 
papel. 
 Sintetizando.... 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Neste capítulo, discutimos a necessidade da elaboração de Planos 
de Educação na esfera nacional, estadual e municipal, bem como no Distrito 
Federal. São estes Planos que definem objetivos, metas e estratégias para 
a organização de um sistema de educação, de forma articulada e planejada. 
A elaboração e monitoramento das metas presentes nos Planos de 
Educação pressupõem a participação social. 
Sem planejamento organizacional e principalmente financeiro, há 
pouco avanço no tocante à garantia do direito à educação, bem como sua 
oferta pelo Poder Público. 
Atrelar progressivamente um percentual do PIB (de 2014 a 2024) 
para o monitoramento da Meta 20 do PNE, foi um avanço para a garantia de 
investimentos financeiros em educação. 
Nas esferas estaduais e municipais, a mobilização para a elaboração 
destes Planos de Educação é recente. 
 
 1.5 Considerações finais 
 Chegamos ao fim do Módulo 1, “A Educação como um Direito Humano”. 
Neste módulo demos destaque à primazia da educação como direito social e 
viabilizadora do exercício da cidadania, devendo por esta razão ser financiada 
com recursos públicos. 
Constatamos que a gratuidade e a obrigatoriedadedo ensino 
fundamental, bem como a sua oferta pelo poder público nem sempre foi 
garantida a todas as pessoas, produzindo desigualdades educacionais e sociais. 
A consolidação deste direito se dá apenas na Constituição de 1988, ao trata-la 
como direito público subjetivo. 
Ao analisarmos a presença e forma do financiamento da educação nos 
textos constitucionais, percebemos, em diversos momentos, uma desobrigação 
com a vinculação de recursos e, portanto, com o financiamento desta educação 
pública, produzindo concepções diversas: Direito? Favor? Privilégio? 
Por fim, ilustramos como os dispositivos constitucionais como a LDB, 
PNE, PEE e PME têm sido fundamentais para a garantia do direito à educação. 
Assim, a vinculação de recursos financeiros para a educação, a ampliação 
progressiva dos investimentos proporcionais aos percentuais do PIB (de 5% para 
10%), bem como o acompanhamento e o controle social da gestão e uso dos 
recursos, trazidos pelo PNE 2014, são imprescindíveis para os avanços tão 
esperados em todos os níveis e modalidades da educação, principalmente no 
tocante à diminuição das desigualdades regionais. 
Vamos todos participar deste controle e monitoramento, como cidadãos e 
profissionais da educação! 
 As referências bibliográficas e a indicação de leitura complementar são 
instrumentos importantes para que você amplie seu conhecimento sobre os 
temas abordados, além da sua participação no fórum, local onde todos poderão 
expressar suas perspectivas sobre o tema abordado. 
 Até o próximo encontro!!! 
 
 
 
 
 
O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO 
 
 
Daniela G. Alfredo Sene 
Gestão financeira e do patrimônio. 
Módulo 2 – O financiamento da educação - Faculdade 
Campos Elíseos (FCE) – São Paulo – 2017. 
Guia de Estudos – Módulo 2 – O financiamento da 
educação 
1. Financiamento educacional 2. Gestão Pública 3. 
Orçamento público 
Faculdade Campos Elíseos 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Conversa Inicial 
 
Caro(a) aluno(a), 
No módulo anterior, “A educação como um direito humano”, estudamos como a 
oferta de educação pública, por si só, não garante a gratuidade da sua oferta, a 
obrigatoriedade de sua frequência por determinado público e, muito menos, a 
garantia de um direito fundamental ao exercício pleno da cidadania. 
Neste contexto, ganha destaque o assunto deste segundo módulo, “O 
financiamento da educação”, em que aprofundaremos nosso conhecimento 
sobre a origem das receitas que compõem o orçamento público para a Educação 
no país. Estudaremos também o funcionamento do chamado regime de 
colaboração entre os entes federativos: união, estados, distrito federal e 
municípios no investimento dos recursos oriundos dos impostos. 
Por fim, discutiremos a importância do Fundef na universalização do ensino 
fundamental público, obrigatório e gratuito, bem como do Fundeb, que o 
substituiu. 
Bom estudo! 
 
 
 
 
 
 
 2.1 O que é financiamento? 
 De acordo com o dicionário Aurélio, financiar é “ocorrer às despesas de 
qualquer empreendimento, facultando-lhes os capitais precisos”. Neste sentido, 
o artigo 212 da Constituição Federal de1988 anuncia que a União, aplicará todos 
os anos, no mínimo 18% e os Estados, Distrito Federal e Municípios nunca 
menos de 25%, da receita proveniente de impostos para a manutenção e 
desenvolvimento educacional. 
Assim, a carta maior do país, vincula, ou seja, “impõe obrigação”, às três 
esferas governamentais no tocante ao investimento de receitas, provenientes de 
impostos, na educação. Mas este compromisso também se expressa numa 
focalização educacional diferenciada por cada ente federativo. Os municípios, 
por exemplo, de acordo com o 2º parágrafo do artigo 211, da CF de 1988, 
atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil. Já os 
estados e o Distrito Federal, no ensino fundamental e médio (§3º) e a união, 
além de organizar o sistema federal, financiará as instituições de ensino federais. 
Atuará ainda de forma redistributiva e supletiva para garantir uma maior 
equidade educacional nas diferentes regiões do país e um padrão mínimo de 
qualidade do ensino, através de assistência técnica e financeira aos demais 
entes da federação (§1º). 
 Então podemos nos perguntar: Os recursos provenientes destes impostos 
serão divididos por todos os níveis educacionais na mesma proporção? Quais 
impostos serão considerados para o efeito deste cálculo? Quantos anos 
compreende esta educação pública e obrigatória a ser financiada? 
 O parágrafo terceiro, do artigo 212 da Constituição de 1988, esclarece 
que: 
 
 
 
§ 3º - A distribuição dos recursos públicos assegurará prioridade ao 
atendimento das necessidades do ensino obrigatório, no que se refere 
a universalização, garantia de padrão de qualidade e equidade, nos 
termos do plano nacional de educação. (Redação dada pela Emenda 
Constitucional nº 59, de 2009). 
 
Como vimos no módulo anterior, a escolha do que será oferecido e 
financiado pelo Estado, como serviço público, gratuito e, em algumas etapas 
obrigatório, tem variado ao longo da nossa história. Atualmente, o ensino 
obrigatório, refere-se à uma etapa da vida, dos 4 aos 17 anos, abrangendo três 
níveis educacionais: educação infantil, ensino fundamental e médio (BRASIL, 
1988, art. 208, inciso I). Dessa forma, não percebemos interesse político no 
ensino superior público. 
A partir do disposto, delineia-se uma política pública de financiamento, 
com a priorização do ensino obrigatório para que se alcance a sua 
universalização e atrela a este objetivo o constante no Plano Nacional de 
Educação. 
 Neste contexto, os artigos 212, 213 e o 60, dos Atos das Disposições 
Constitucionais Transitórias (ADCT, 1988), tratam da necessidade da criação de 
fundos para a manutenção e desenvolvimento do ensino, do salário-educação 
como fonte adicional de recursos, do que pode ser considerado gasto com a 
educação, a necessidade do estabelecimento de um padrão de qualidade e da 
destinação de recursos públicos para instituições da sociedade civil. 
 Estes e outros temas serão abordados ao longo dos capítulos deste 
módulo e nos seguintes. Agora, aprofundaremos as análises sobre o 
financiamento a partir da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), 
Lei nº 9.394/1996, que discorre sobre o tema de forma mais detalhada. 
 
 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc59.htm#art3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc59.htm#art3
 
 2.2 A LDB e os recursos financeiros 
 À primeira vista, o tema financiamento pode parecer muito complexo. No 
entanto, esperamos que neste capítulo você perceba que o financiamento está 
diretamente relacionado ao direito à educação, à cidadania, à elaboração de 
políticas públicas e à responsabilidade na gestão dos recursos investidos pelo 
Estado na educação. Quando um destes fatores é desconsiderado, produzimos 
o inverso: negação de direitos fundamentais, corrupção e indiferença a tudo que 
se refere ao outro, ao coletivo, ao público. 
Embora a Constituição Federal de 1988 introduza o assunto 
financiamento, é na LDB (1996) que o tema é abordado com mais profundidade 
(Título VII), entre os artigos 68 e 77. 
Assim como propôs Oliveira (2001, p.89), dividiremos o conteúdo da LBD 
no tocante ao financiamento em 4 eixos, como veremos a seguir: 
1) Fontes de recursos (artigo 68); 
2) Vinculação de recursos (artigos 69 a 73); 
3) Padrão de qualidade (artigos 74 a 76); 
4) Transferência de recursos públicos para a escola privada (artigo 
77)4 
 
 
 
 
 
 
4 Este item será discutido no módulo 3. 
 
 2.2.1 Fontes de recursos: impostos, transferências e 
contribuições sociais e outros 
De acordo com o artigo 68, da LDB (1996), os recursos para a educação 
são originários de: 
I - receita de impostos próprios da União, dos Estados,do Distrito 
Federal e dos Municípios; 
II - receita de transferências constitucionais e outras transferências; 
III - receita do salário-educação e de outras contribuições sociais; 
IV - receita de incentivos fiscais; 
V - outros recursos previstos em lei (BRASIL, 1996). 
 
 Vamos começar a análise pelo que se entende por imposto, como citado 
no inciso I. De acordo com Oliveira (2001), imposto não é o mesmo que tributo, 
taxa ou contribuições. É um tipo de tributo, assim como as taxas e as 
contribuições (recolhimentos temporários) mas, ao contrário destas, a ele não 
corresponde nenhuma contraprestação de serviços pelo Estado. É uma 
contribuição compulsória destinada a atender as necessidades da administração 
pública (p. 90-91). 
A Constituição Federal (1988) nos artigos 153, 155 e 156, institui os 
impostos a serem cobrados, respectivamente, pela união, estados e municípios. 
Veja na tabela abaixo os nomes dos impostos e as suas respectivas abreviações. 
Esfera Imposto Símbolo 
 
 
União 
 
CF 
Art. 153 
Importação de produtos estrangeiros I.I. 
Exportação para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados I.E. 
A renda e proventos de qualquer natureza I.R. 
Produtos industrializados I.P.I. 
Operações de crédito, câmbio e seguro ou relativos a títulos ou valores 
mobiliários 
I.O.F. 
A propriedade territorial rural I.T.R. 
Grandes fortunas I.G.F. 
 
Estados 
 
Transmissão “causa mortis” e doação, de quaisquer bens ou direitos 
Circulação de mercadorias e serviços I.C.M.S. 
Propriedade de veículos automotivos I.P.V.A. 
 
CF 
Art. 155 
Adicional de 5% sobre o I.R. 
 
Municípios 
CF 
Art. 156 
Predial territorial urbano I.P.T.U. 
Transmissão “inter-vivos” 
Vendas a varejo de combustíveis, líquidos e gasosos 
Serviços de qualquer natureza I.S.S. 
Fonte: OLIVEIRA, 2001, p. 92 
Dessa forma, os impostos incidem sobre toda a população, desde aquele 
que compra uma bala até o outro que herda uma grande fortuna. Então, quem 
paga a conta da educação pública? Todos nós! O que justifica uma necessidade 
dobrada de entendimento e acompanhamento das formas, condições e efeitos 
deste financiamento, tanto como cidadãos, quanto como gestores, 
administradores da educação pública. 
 O inciso II, do artigo 68 da LDB (1996) também cita como receita para a 
educação, além dos impostos arrecadados por cada esfera administrativa, as 
transferências constitucionais, ou seja, a transferência de recursos de uma 
esfera da administração para outra, formando, os Fundos de Participação. 
 
 
 
 
 
 
 
De acordo com Oliveira (2001), muitos municípios não conseguiriam arcar 
com o financiamento da educação sem este mecanismo de transferência 
constitucional. A grande maioria dos municípios brasileiros arrecada, por meio 
dos impostos que lhes cabem, menos de 10% de sua receita total. Mais de 90% 
provém das transferências das outras esferas (p.93). Assim, os recursos são 
Porcentagem 
de impostos 
arrecadados 
pela União
Estados e 
Distrito 
Federal
Fundo de 
Participação 
dos Estados 
(FPE)
Porcentagem 
de impostos 
arrecadados 
pela União e 
Estados
Municípios
Fundo de 
Participação 
dos 
Municípios 
(FPM)
 
redistribuídos entre os estados e municípios em diferentes proporções, 
recebendo mais quem arrecada menos. 
Uma das explicações para esta disparidade na arrecadação é proveniente 
dos diferentes níveis de atividade econômica entre as regiões do país, e 
consequentemente, no montante tributado. Outra questão é referente aos 
problemas de sonegação, gestão ineficiente dos recursos e evasão fiscal. 
Outra fonte de receitas são as transferências legais, repasses feitos aos 
Estados e municípios por determinação de leis específicas, como por exemplo, 
as receitas advindas de royalties do petróleo e transferências realizadas no âmbito do 
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), para a realização de ações 
específicas de educação, de acordo com Santos (2012, 
p.53). 
Em setembro de 2013, a presidência da 
República, sancionou a Lei nº 12.858/2013 que 
destina 75% dos royalties do petróleo dos campos 
novos para a educação e 25% para a saúde no País, 
em caráter progressivo. No entanto, esta 
transferência legal tem mobilizado amplos debates, 
principalmente no tocante à “fatia” que cada estado 
teria direito e no impacto deste repasse na 
educação5. 
Mais uma vez, os recursos que compõem este fundo atuam de forma a 
aumentar o investimento em educação, sendo aplicados em acréscimo ao 
mínimo obrigatório estipulado pela CF 1988, para se alcançar 10% do PIB de 
investimento em educação e o cumprimento das demais metas do PNE. 
O gráfico 1 evidencia que a produção de petróleo por dia aumentou no 
período de 2014 a 2016, aumentando a arrecadação da união. Neste contexto 
 
5 Para saber mais: http://www.gazetadopovo.com.br/vida-e-cidadania/pre-sal-decola-em-2016-e-ajuda-
educacao-7pgnvibmcbwea83ouvwrdl6tp#ancora-1. Acesso em 02/09/2017 
O que são 
royalties? 
 De acordo com Lacombe 
é uma expressão na 
língua inglesa que 
significa o pagamento que 
se faz àquele que possui 
copyright, uma patente, 
marcas registradas ou 
qualquer direito de uso 
exclusivo que seja 
resultante de um trabalho 
intelectual ou criativo 
(LACOMBE, 2004 apud 
SANTOS, 2012, p. 53) 
 
http://www.gazetadopovo.com.br/vida-e-cidadania/pre-sal-decola-em-2016-e-ajuda-educacao-7pgnvibmcbwea83ouvwrdl6tp#ancora-1
http://www.gazetadopovo.com.br/vida-e-cidadania/pre-sal-decola-em-2016-e-ajuda-educacao-7pgnvibmcbwea83ouvwrdl6tp#ancora-1
 
nos perguntamos, o investimento em educação seguiu a mesma tendência de 
elevação? 
Gráfico 1 – Produção. Milhões de barris de óleo equivalente por dia (Mboe/d) 
 
Fonte: Siga Brasil e ANP. Infografia: Gazeta do Povo. 
 
Gráfico 2 – Recursos destinados ao MEC. Arrecadados pelo Fundo Social, em R$ bilhões. 
 
 
Fonte: Siga Brasil e ANP. Infografia: Gazeta do Povo. 
No gráfico 2, podemos perceber que o percentual de investimento dos 
royalties do pré-sal em educação tem oscilado (31%, 26% e 58%), desde a 
promulgação da lei. Embora tenha aumentado em 2016, ainda não alcançou os 
75% previsto na Lei nº 12.858/2013. 
Assim, continuando a discussão sobre as fontes de recursos para a 
educação, além das transferências constitucionais e legais, também existem as 
transferências voluntárias. São repasses que os governos fazem mediante 
convênio ou contrato para a prestação de determinados serviços. Este tipo de 
repasse será objeto de estudo no módulo 3. 
Outra fonte de receitas para a educação é o salário-educação. O inciso 
III do artigo 68 da LDB (1996) cita-o como fonte de receita para a educação, bem 
como outras contribuições sociais. A União pode instituir inúmeras contribuições 
 
sociais, respeitadas as limitações impostas pela própria Constituição, no artigo 
146 (inciso III) e no150 (incisos I e III) (OLIVEIRA, 2001, p.94): o salário-
educação é uma delas. 
Esta contribuição é um tipo de responsabilização das empresas para com 
a educação. Sua origem remonta-se à Constituição de 1934. A expectativa, 
desde a sua criação, é que um número significativo de empresas abrisse escolas 
ou financiasse vagas para os filhos de seus funcionários em escolas particulares. 
No entanto, isto ocorreu de forma insuficiente. Desde então, tem-se pensado em 
formas mais precisas para efetivar o investimento e impactar a educação (idem, 
p.94). Atualmente, está explicitada na CF de 1988, após a Emenda 
Constitucional 53/2006, como fonte adicional de financiamento. 
Antes desta Emenda, o salário-educação era destinado apenas à 
educação fundamental, na forma de investimento 
em educação particular ou repasse para os cofres 
públicos, atualmente, incide sobre toda a educação 
básica. Assim, ao estudarmos as propostas de 
financiamento da educação ao longo dos anos, 
percebemos o delineamento de umaagenda 
governamental voltada para a educação básica 
como um todo, compreendida desde a educação 
infantil até o ensino médio, após a universalização 
do ensino fundamental no país, no início dos anos 
2000. 
Por fim, os incisos IV e V do artigo 68 da LDB 
(1996) tratam da previsão de receita oriundas de 
incentivos ficais e de outros recursos previstos em lei para a educação. 
Assim, está prevista a possibilidade de estabelecimento de outras fontes de 
recursos para a educação, desde que devidamente estabelecidos por lei e de 
recursos provenientes de incentivos fiscais, que são isenções ou reduções de 
impostos, com vistas a induzir determinado comportamento dos agentes 
econômicos (OLIVEIRA, 2001, p. 95), em que o governo “abre mão” do 
Agenda 
Governamental 
Para Rua (2012, p. 64-
65), existem diferentes 
tipos de agendas, listas 
de prioridades. Neste 
caso, a governamental, 
configura-se numa 
expressão utilizada para 
se referir à uma lista de 
questões que 
determinado governo 
escolheu ou foi levado a 
tratar. Sua composição 
depende da ideologia, 
projetos partidários e/ou 
políticos, crises e 
oportunidades. 
 
 
recolhimento de alguns impostos para induzir o desenvolvimento de determinada 
política. O antigo MOBRAL, Movimento Brasileiro de Alfabetização, por meio do 
Decreto-Lei 594 de 27/05/1969, pôde ser financiado por meio deste tipo de 
incentivo (idem, p.96). 
 Sintetizando... 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Até aqui, podemos concluir que: 
• O planejamento do financiamento público é fundamental para o 
estabelecimento de uma política pública educacional; 
• A Constituição Federal (1988) e a LDB (1996) preveem a fonte dos recursos 
para o investimento em educação, sendo as principais advindas de 
impostos, transferências (constitucionais, legais, voluntárias) e 
contribuições sociais (como o salário-educação); 
• Os fundos de participação dos Estados (FPE) e Municípios (FPM) foram 
criados com o objetivo de diminuir as desigualdades no investimento em 
educação nas diferentes regiões do país; 
• Para além destes fundos, há também o fundo social do pré-sal, com o 
objetivo de destinar 75% da arrecadação com royalties dos novos campos 
de exploração de petróleo para a educação, com vistas a garantir o 
desenvolvimento do PNE, PEEs e PMEs. 
 
 
 
 2.2.2 A vinculação de recursos 
A vinculação de recursos à educação garante 
que o governo não gaste livremente uma receita, de 
acordo com a sua vontade momentânea e é o segundo 
tema relacionado ao financiamento da educação 
tratado pela LDB. 
Ela está posta inicialmente no artigo 212 da CF 
(1988) e de maneira mais detalhada no artigo 69 da 
LDB (1996): 
Art. 212. A União aplicará, anualmente, 
nunca menos de dezoito, e os Estados, o 
Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco 
por cento, no mínimo, da receita resultante 
de impostos, compreendida a proveniente 
de transferências, na manutenção e 
desenvolvimento do ensino (BRASIL, 1988). 
 
Art. 69. A União aplicará, anualmente, nunca 
menos de dezoito, e os Estados, o Distrito 
Federal e os Municípios, vinte e cinco por 
cento, ou o que consta nas respectivas 
Constituições ou Leis Orgânicas, da receita 
resultante de impostos, compreendidas as 
transferências constitucionais, na 
manutenção e desenvolvimento do ensino 
público (BRASIL,1996). 
 
Como vimos no módulo 1, é na Constituição de 1934 que há pela primeira 
vez a previsão de vinculação de recursos à educação. No entanto, desde então, 
tem havido disputas em relação ao aumento da alíquota ou mesmo a proposição 
de total desvinculação de recursos, como aconteceu na CF de 1937 e de 1967. 
Pioneiros na defesa 
da vinculação de 
recursos 
O senador João Alfredo, 
durante o Império 
 
(Fonte: 
http://basilio.fundaj.gov.br/pesquisa
escolar/index.php?option=com_con
tent&view=article&id=377) 
 
e posteriormente, Afrânio 
Peixoto em 1925/26, 
 
(Fonte: 
http://www.academia.org.br/a-
historia-da-abl/os-arremates-de-
afranio-peixoto) 
 
foram os primeiros a 
defender a proposta de 
vinculação constitucional 
de recursos para a 
educação em nível 
nacional. Proposta 
efetivada somente em 1934 
(OLIVEIRA, 2001, p.97) 
http://basilio.fundaj.gov.br/pesquisaescolar/index.php?option=com_content&view=article&id=377
http://basilio.fundaj.gov.br/pesquisaescolar/index.php?option=com_content&view=article&id=377
http://basilio.fundaj.gov.br/pesquisaescolar/index.php?option=com_content&view=article&id=377
http://www.academia.org.br/a-historia-da-abl/os-arremates-de-afranio-peixoto
http://www.academia.org.br/a-historia-da-abl/os-arremates-de-afranio-peixoto
http://www.academia.org.br/a-historia-da-abl/os-arremates-de-afranio-peixoto
 
Atualmente, apenas a educação e a saúde têm recursos assegurados por 
meio da vinculação de receitas, sendo que a saúde só teve este “direito” 
assegurado no ano 2000 (OLIVEIRA, 2001, p.99). 
Sem a vinculação, tanto a união, quanto os estados, Distrito Federal e 
Municípios, a cada elaboração de proposta orçamentária, os governantes 
poderiam decidir quanto se aplicaria em educação, como acontece com as 
outras despesas. 
O parágrafo primeiro do artigo 69 da LDB (1996), da forma como está 
posto, zela para que cada esfera governamental aplique os percentuais mínimos 
(18%, 25% e 25%). No caso da união, por exemplo, impede que os recursos 
transferidos aos estados e municípios sejam computados como aplicação direta 
em educação, ou seja, a união após fazer a transferência de recursos para os 
estados, DF e municípios, deverá ainda aplicar no mínimo 18% do saldo 
restante. Veja a ilustração abaixo, elaborada a partir do exemplo de Oliveira 
(2001, p. 92). 
 
 
 
 
 
 
De acordo com Oliveira (2001, p.102), o mecanismo de vinculação 
expresso no parágrafo quinto do artigo 69 (LDB) é a expressão de um 
aperfeiçoamento, pois estabelece prazos para a transferência dos recursos entre 
os órgãos que fazem a gestão dos recursos, seja Ministério, Secretaria ou outro 
órgão municipal. Além disso, estabelece a necessidade de correção monetária 
governamental 
 
 
R$ 
250,00 
• Transferência de recursos 
para outras esferas para a 
composição do FPM e FPE 
 
decorridos dez dias do prazo estipulado, garantindo que o valor a ser transferido 
para a educação se mantenha próximo do valor inicial, real. 
Já o parágrafo sexto, do artigo 69 da LDB (1996), reitera a 
responsabilidade das autoridades competentes na realização das 
transferências, sob pena de responsabilização civil e criminal, pois todo gestor 
público é obrigado a cumprir tudo e somente o 
que está previsto em lei 
Uma queixa frequente dos gestores 
educacionais no desenvolvimento do seu 
trabalho é quando há atraso nos repasses de 
verbas às escolas. Por exemplo, em 2015, 
cerca de 30% das escolas de ensino 
fundamental ficou sem receber a segunda 
parcela da verba do Programa Mais 
Educação, a ser repassada pelo Ministério da 
Educação (MEC), prejudicando o 
desenvolvimento das atividades e do 
pagamento das remunerações, de acordo com 
as reportagens veiculadas no período6. 
Dessa forma, estar estabelecido na LDB (1996) a vinculação com prazo 
para os repasses (§5º), a definição de reajustes quando houver maior 
arrecadação do que o previsto inicialmente (§3º e §4º) e de multas, em caso de 
atrasos, bem como a responsabilização pelo descumprimento da legislação 
(§6º), colabora com o fortalecimento das políticas públicas educacionais, bem 
como induz um aumento do montante dos recursos ao longo dos anos 
(OLIVEIRA, 2001, p. 99-102). 
 
 
6 Fonte: https://educacao.uol.com.br/noticias/2016/01/12/mec-admite-atraso-em-repasse-para-
programa-de-educacao-integral.htm. Acesso em 02/09/2017 
 
Mais Educação (MEC) 
 
O Programa Mais Educação foi 
regulamentado em 2010 como 
estratégia do Ministério da 
Educação para induzir a construçãode uma agenda de educação 
integral nas redes estaduais e 
municipais de ensino, ampliando a 
jornada dos alunos nas escolas 
públicas, para no mínimo 7 horas 
diárias. De adesão facultativa, foi 
redesenhado e substituído em 2016 
pelo Novo Mais Educação 
 
(Fonte: http://portal.mec.gov.br/par/195-
secretarias-112877938/seb-educacao-basica-
2007048997/16689-saiba-mais-programa-
mais-educacao. Acesso em 09/09/2017). 
 
O financiamento deste e outros 
programas serão analisados no 
módulo 3. 
 
 
https://educacao.uol.com.br/noticias/2016/01/12/mec-admite-atraso-em-repasse-para-programa-de-educacao-integral.htm
https://educacao.uol.com.br/noticias/2016/01/12/mec-admite-atraso-em-repasse-para-programa-de-educacao-integral.htm
http://portal.mec.gov.br/par/195-secretarias-112877938/seb-educacao-basica-2007048997/16689-saiba-mais-programa-mais-educacao
http://portal.mec.gov.br/par/195-secretarias-112877938/seb-educacao-basica-2007048997/16689-saiba-mais-programa-mais-educacao
http://portal.mec.gov.br/par/195-secretarias-112877938/seb-educacao-basica-2007048997/16689-saiba-mais-programa-mais-educacao
http://portal.mec.gov.br/par/195-secretarias-112877938/seb-educacao-basica-2007048997/16689-saiba-mais-programa-mais-educacao
 
 2.2.2.1 A manutenção e desenvolvimento do ensino 
Nesta seção discorremos sobre o que pode ser considerado despesa com 
a manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE), uma vez que nem todos os 
gastos com educação podem ser considerados como tal. 
O artigo 70 da LDB (1996) regulamenta o que pode ser considerado gasto 
com a MDE em todos os níveis, da educação infantil ao ensino superior, 
perpassando pelas modalidades de educação, especial, profissional, de jovens 
e adultos, indígena. 
I - remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais 
profissionais da educação; 
II - aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e 
equipamentos necessários ao ensino; 
III - uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino; 
IV - levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando precipuamente 
ao aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino; 
V - realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos 
sistemas de ensino; 
VI - concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas; 
VII - amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao 
disposto nos incisos deste artigo; 
VIII - aquisição de material didático-escolar e manutenção de programas de 
transporte escolar. 
 
 A grande polêmica, à data da publicação, foi em torno do transporte 
escolar, pois em algumas localidades era condição para a efetivação do direito 
à educação, enquanto em outros lugares, poderia gerar distorções e desvios de 
verba pública (OLIVEIRA, 2001, p.103). 
 Para não deixar dúvidas, sobre estas despesas, o artigo 71, discorre 
sobre o que não pode ser gasto para o cumprimento da vinculação. 
I - pesquisa, quando não vinculada às instituições de ensino, ou, quando 
efetivada fora dos sistemas de ensino, que não vise, precipuamente, ao 
aprimoramento de sua qualidade ou à sua expansão; 
 
II - subvenção a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial, 
desportivo ou cultural; 
III - formação de quadros especiais para a administração pública, sejam 
militares ou civis, inclusive diplomáticos; 
IV - programas suplementares de alimentação, assistência médico-
odontológica, farmacêutica e psicológica, e outras formas de assistência 
social; 
V - obras de infraestrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou 
indiretamente a rede escolar; 
VI - pessoal docente e demais trabalhadores da educação, quando em 
desvio de função ou em atividade alheia à manutenção e desenvolvimento 
do ensino. 
 
 Assim, não são consideradas despesas com a MDE, por exemplo, o 
programa de alimentação escolar (merenda), as despesas com melhoria da 
infraestrutura urbana, ainda que beneficie a rede escolar e aquelas com pessoal 
docente atuando em outras áreas da administração pública (legislativo e 
judiciário, por exemplo). 
 E programas importantes como o de alimentação e saúde escolar? Como 
fica o financiamento? De acordo com o artigo 212, no parágrafo quarto, “com 
recursos provenientes de contribuições sociais e outros recursos orçamentários”. 
Ou seja, serão financiados com recursos para além dos 18% e 25% vinculados 
à manutenção e desenvolvimento do ensino. 
 No entanto, mesmo com este detalhamento, a legislação deixa de 
esclarecer se algumas despesas podem ser consideradas ou não com 
manutenção e desenvolvimento do ensino, cabendo frequentemente aos 
Tribunais de Contas a decisão pelos impasses, como por exemplo: 
• O pagamento dos aposentados (inativos)7; 
• Os custos dos hospitais universitários; 
• Pessoal de outras secretarias à disposição da educação (OLIVEIRA, 
2001, p. 105-106). 
 
7 “Essa questão tem sido resolvida pela ‘tradição’, ou seja, continua a ser considerada despesa em MDE, 
contando para tal com a proverbial complacência dos Tribunais de Contas” (OLIVEIRA, 2011, p. 105) 
 
 2.2.3 O padrão de qualidade: custo aluno necessário X custo 
aluno possível 
A qualidade da educação tem sido tema principal na agenda educacional, 
principalmente após a universalização do ensino fundamental obrigatório. Mas 
como ela se relaciona com o financiamento? 
O artigo 206, inciso VII, da Constituição Federal (1988) já anunciava a 
necessidade de uma “garantia de padrão de qualidade”, mas é nos artigos 74, 
75 e 76 da LDB (1996) que o tema é regulamentado. 
Art. 74. A União, em colaboração com os 
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, 
estabelecerá padrão mínimo de oportunidades 
educacionais para o ensino fundamental, 
baseado no cálculo do custo mínimo por 
aluno, capaz de assegurar ensino de 
qualidade. 
Parágrafo único. O custo mínimo de que trata 
este artigo será calculado pela União ao final 
de cada ano, com validade para o ano 
subsequente, considerando variações 
regionais no custo dos insumos e as diversas 
modalidades de ensino (grifos nossos). 
 
Assim, o padrão de qualidade está relacionado 
a um valor financeiro. No entanto, há uma inversão, 
como bem destaca Oliveira (2001, p.108), não se 
parte de uma discussão sobre o que seria um ensino, 
uma educação de qualidade, mas a partir da 
disponibilidade de recursos no momento, o custo 
mínimo por aluno. Neste contexto, ainda não temos 
um custo aluno necessário, mas um custo-aluno 
possível. 
 
Custo anual mínimo 
R$ 2.875 em 2017 
 
Para saber mais sobre o 
papel suplementar da união 
na garantia do custo aluno 
anual, sugerimos a leitura 
da reportagem do portal G1: 
“MEC define custo anual 
por aluno de R$ 2.875 para 
2017”, 
Em 2016 os estados de 
Alagoas, Amazonas, Bahia, 
Ceará, Maranhão, Pará, 
Paraíba, Pernambuco e 
Piauí, teriam recebido 
complementação da união, 
para a garantia do mínimo 
anual de R$ 2.739,80. 
Fonte: 
http://g1.globo.com/educacao/noticia
/mec-define-custo-anual-por-aluno-
de-r-2875-para-2017.ghtml. Acesso 
em 09/09/2017 
 
http://g1.globo.com/educacao/noticia/mec-define-custo-anual-por-aluno-de-r-2875-para-2017.ghtml
http://g1.globo.com/educacao/noticia/mec-define-custo-anual-por-aluno-de-r-2875-para-2017.ghtml
http://g1.globo.com/educacao/noticia/mec-define-custo-anual-por-aluno-de-r-2875-para-2017.ghtml
 
O artigo 75 (LDB, 1996) regulamenta a ação supletiva e redistributiva da 
união e dos estados, no caso de algumas das esferas não dispor de recursos 
para a garantia do custo mínimo, após ter aplicado corretamente o seu 
percentual de 25%. 
Ao introduzir a discussão de gasto mínimo por aluno, anualmente, tem-se 
as premissas para criação do FUNDEF, substituído posteriormente pelo 
FUNDEB. A seguir discorreremos sobre a importância da criação destes fundos 
no contexto do financiamento do ensino público gratuito e obrigatório. 
 2.2.4 Do FUNDEF ao FUNDEB: da dívida históricaà ampliação 
da obrigatoriedade do ensino 
 O artigo 60 das Disposições Transitórias da CF de 1988 definiu que ao 
final da primeira década após a sua promulgação (até 1998), ao menos a metade 
do percentual mínimo a ser aplicado por cada ente federativo fosse destinado à 
erradicação do analfabetismo e para a universalização do ensino 
fundamental. Reconhecia-se a dívida histórica da educação brasileira em 
relação à maior parte da população. 
 No entanto, passados oito anos, pouco se havia avançado no alcance dos 
objetivos propostos pelo artigo 60, pois isto implicava num aumento do gasto 
público com educação, para além do que já estava vinculado pela CF da 
arrecadação da união, estados e municípios (18%, 25% e 25%). 
O contexto educacional evidenciava que o ensino fundamental, única 
etapa obrigatória à época, estava longe da universalização, havia inúmeros 
professores leigos atuando, sendo a remuneração salarial dos professores 
baixa. 
Por meio da Emenda Constitucional nº 14/96, o artigo 60 (ADCT) foi 
alterado e, posteriormente, a partir dele foi regulamentado o Fundo de 
 
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização 
do Magistério, por meio da Lei 9.424/1996 e do Decreto nº 2.264/2017, que 
ficou conhecido como FUNDEF. 
Art. 60 - Nos dez primeiros anos da promulgação desta Emenda, os 
estados, o Distrito Federal e os municípios destinarão não menos de 
sessenta por cento dos recursos a que se refere o caput do art. 212 
da Constituição Federal, à manutenção e ao desenvolvimento do ensino 
fundamental, com o objetivo de assegurar a universalização de seu 
atendimento e a remuneração condigna do magistério. (CF, 1988, 
Redação dada pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996, grifos nossos) 
 
 
Um fundo com dez anos de vigência, que obrigava os estados e 
municípios a aplicarem 15% de seus recursos advindos da arrecadação de 
impostos ou de transferências constitucionais no ensino fundamental. A 
transferência de recursos da união para os estados e municípios, passou a ser 
feita por um valor fixado anualmente, multiplicado pelo número de alunos 
matriculados em cada rede (BRASIL, 2006, p.47). Isso, por fim, equivale à 
porcentagem estipulada na EC 14/96, de 60%. 
Em síntese, não foi criado um novo imposto para compor este fundo, mas 
uma obrigatoriedade de subvinculação de percentual vinculado pela CF (1998) 
e LDB (1996) à educação, exclusivamente ao ensino fundamental. 
 Assim, em 1998 o Fundef, composto por 27 fundos estaduais, já vigorava 
em todo o país. Mesmo sendo a adesão voluntária, houve uma completa adesão, 
pois a educação começou a ser vista como uma fonte de recurso e não apenas 
um gasto, principalmente pelos pequenos municípios, pois diversas melhorias e 
manutenções para o desenvolvimento da educação acabavam por impactar toda 
uma economia, como a construção de escolas, por exemplo. 
Com esta subvinculação, esperava-se, segundo Oliveira “estabelecer 
uma média nacional de gasto possível com cada aluno, proveniente da divisão 
de 15% da soma do total nacional de transferências constitucionais pelo número 
de alunos matriculados no ensino fundamental” (2001, p.117), cabendo à união 
atuar de forma complementar para se atingir o valor proposto anualmente, 
investindo nunca menos que 30% dos seus 18% vinculados, ou seja 5,4% da 
 
receita já apresentada anteriormente, para garantir o custo aluno mínimo, de 
acordo com a redação do parágrafo sexto desse mesmo artigo 60. 
 A partir do Fundef, consolidou-se o indicador per capita, ou seja, um 
custo-aluno mínimo estipulado anualmente, consistindo num aporte regular e 
previsível, principalmente para estados e municípios empobrecidos. Houve 
também ampliação da taxa de matrícula no ensino fundamental, forte 
municipalização do ensino fundamental e aumento dos salários dos professores. 
 Por outro lado, intensificaram-se os debates em torno do fato deste fundo, 
desta política pública, desconsiderar as demais etapas da educação básica. 
“Muitos municípios, por exemplo, alegaram a insuficiência de recursos para a 
implementação da educação infantil e da educação de jovens e adultos” 
(BRASIL, 2006, p.48). 
A partir destas discussões, com a Emenda Constitucional nº 53, de 19 de 
dezembro de 2006, que gerou a Lei nº 11.494, de 20 de junho de 2007, e os 
Decretos nº 6.253 e 6.278, de 13 e 29 de novembro de 2007, foi criado o 
FUNDEB, Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e 
de Valorização dos Profissionais da Educação, em substituição ao Fundef. 
Com duração de 14 anos, portanto até 2020, este novo fundo guarda 
muitas semelhanças com seu predecessor. O coeficiente de transferência passa 
de 15 para 20% e incorpora mais fontes de recursos, tendo toda a educação 
básica como foco. 
No entanto, para Sena (2012), o Fundeb abriu a possibilidade de inclusão 
de matrículas de instituições privadas-conveniadas que atuam na educação 
infantil 8 e especial, trazendo a necessidade de criação e intensificação de 
mecanismos de controle e monitoramento para garantir transparência do gasto 
público. Nesta perspectiva, o Fundeb deixa de constituir num mecanismo de 
financiamento que era expressamente reservado ao ensino público (p.321). 
 
8 Estudaremos o financiamento da rede conveniada no próximo módulo. 
 
Ainda de acordo com Sena (2012), o Fundeb, diferentemente do Fundef, 
ao não focalizar uma modalidade de ensino e definir um parâmetro de 
investimento, como os antigos 60% ao ensino fundamental, permite que a 
aplicação dos recursos se dê de forma indistinta nos diversos níveis da educação 
básica. 
Neste contexto, o Fundeb, nestes últimos 10 anos (2006-2016), pode ser 
o grande responsável pelo impacto no aumento do atendimento em creches, 
principalmente da rede conveniada (parcerias público-privadas). 
Todos estes aspectos vêm reforçar o lugar do financiamento como fator 
estratégico para a implementação de políticas públicas educacionais. No 
entanto, há necessidade de monitoramento e controle do gasto público para 
atender aos interesses da sociedade. 
Atualmente temos o CACS, Conselho de Acompanhamento e Controle 
Social do Fundeb, com atuação nas esferas federal, estadual e municipal, com 
objetivo principal de acompanhar e controlar os processos de distribuição, 
transferência e aplicação dos recursos deste Fundo. 
Já o SIOPE, Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em 
Educação é uma ferramenta eletrônica instituída para coleta, processamento, 
disseminação e acesso público às informações referentes aos orçamentos de 
educação da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. A partir 
deste sistema, por exemplo, é possível acompanharmos o quanto se investe em 
educação pública no Brasil9. 
 
 
 
 
 
9 Fonte: http://www.fnde.gov.br/fnde_sistemas/siope. Acesso em 06/09/2017 
http://www.fnde.gov.br/fnde_sistemas/siope
 
 
 Sintetizando... 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
• A vinculação de recursos é uma forma de garantir estabilidade a uma 
política pública; 
• Atualmente, o foco do financiamento da educação é o ensino obrigatório, 
compreendendo os anos finais da educação infantil até o ensino médio, 
para as pessoas entre 4 e 17 anos; 
• Nem todas as ações e programas educacionais podem ser consideradas 
despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino; 
• A tentativa legal de estabelecer um padrão de qualidade, no contexto da 
LDB foi desenhada de forma inversa, pois ainda não temos um custo 
aluno necessário, mas um custo-aluno possível. 
• A partir do Fundef, consolidou-se o indicador per capita, houve 
ampliação da taxa de matrícula no ensino fundamental, forte 
municipalização do ensino fundamental e aumento dos salários dos 
professores. 
• O Fundeb ampliou a incidência de recursos