Financiamento e Gestão Escolar

Prévia do material em texto

1 
 
Disciplina: Financiamento e Gestão Escolar 
Autores: Esp. Marina Feldman 
Revisão de Conteúdos: Carolinne Prado Engelhardt / Sérgio Antonio Zanvettor 
Júnior. 
Revisão Ortográfica: Jacqueline Morissugui Cardoso 
Ano: 2016 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Copyright © - É expressamente proibida a reprodução do conteúdo deste material integral 
ou de suas páginas em qualquer meio de comunicação sem autorização escrita da equipe 
da Assessoria de Marketing da Faculdade São Braz (FSB). O não cumprimento destas 
solicitações poderá acarretar em cobrança de direitos autorais. 
 
2 
 
Marina Feldman 
 
 
 
 
 
 
 
Financiamento e Gestão Escolar 
1ª Edição 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2016 
Curitiba, PR 
Editora São Braz 
 
 
3 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
FICHA CATALOGRÁFICA 
 
FELDMAN, Marina. 
Financiamento e Gestão Escolar / Marina Feldman – Curitiba, 2016. 
58 p. 
Revisão de Conteúdos: Carolinne Prado Engelhardt. 
Revisão Ortográfica: Jacqueline Morissugui Cardoso. 
Material didático da disciplina de Financiamento e Gestão Escolar – 
Faculdade São Braz (FSB), 2016. 
 ISBN: 978-85-5475-019-0 
 
 
4 
 
PALAVRA DA INSTITUIÇÃO 
Caro(a) aluno(a), 
Seja bem-vindo(a) à Faculdade São Braz! 
 
Nossa faculdade está localizada em Curitiba, na Rua Cláudio 
Chatagnier, nº 112, no Bairro Bacacheri, criada e credenciada pela Portaria nº 
299 de 27 de dezembro 2012, oferece cursos de Graduação, Pós-Graduação e 
Extensão Universitária. 
A Faculdade assume o compromisso com seus alunos, professores e 
comunidade de estar sempre sintonizada no objetivo de participar do 
desenvolvimento do País e de formar não somente bons p rofissionais, mas 
também brasileiros conscientes de sua cidadania. 
Nossos cursos são desenvolvidos por uma equipe multidisciplinar 
comprometida com a qualidade do conteúdo oferecido, assim como com as 
ferramentas de aprendizagem: interatividades pedagógicas, avaliações, plantão 
de dúvidas via telefone, atendimento via internet, emprego de redes sociais e 
grupos de estudos o que proporciona excelente integração entre professores e 
estudantes. 
 
 
Bons estudos e conte sempre conosco! 
Faculdade São Braz 
 
 
 
 
 
 
 
Apresentação da disciplina 
 
5 
 
A presente disciplina tem como objetivo abordar questões relativas ao 
financiamento e a gestão da educação. Estudar o financiamento da educação 
vai além de falar sobre números: trata-se de uma questão que diz respeito a 
todos aqueles envolvidos no processo de funcionamento e gestão da escola e 
da educação. Isso porque não é possível a realização de quaisquer processos 
educativos, e menos ainda de uma educação de qualidade, sem as condições 
materiais necessárias. Essas condições materiais passam pela infraestrutura 
escolar, pela disponibilidade de pessoal com formação apropriada e por 
condições para que todos os alunos possam de fato estar na escola, como o 
transporte escolar, por exemplo. Nada disso pode acontecer sem que recursos 
financeiros sejam alocados devidamente. 
 Tendo isso em vista, será abordado primeiramente a estrutura e 
funcionamento do sistema de financiamento da educação no Brasil, passando 
por um breve histórico que permite compreender, em partes, a enorme 
desigualdade existente entre os diferentes sistemas educacionais do Brasil, e 
mesmo no próprio interior dos sistemas. Em seguida, será debatido as políticas 
de fundos, que tem uma função redistributiva, buscando combater as referidas 
desigualdades. Porém, se vê que existem ainda limitações nas políticas 
existentes, bem como enormes desafios a serem enfrentados. 
 Na sequência, serão levantados alguns aspectos do financiamento da 
educação no interior dos entes subnacionais (estados e municípios), já que 
grande parte da oferta da educação básica se encontra nas mãos desses entes. 
Por fim, propõe-se o debate do Custo Aluno Qualidade, uma proposta que 
permite pensar a lógica do financiamento educacional de outra maneira, tendo 
em vista primeiramente os requisitos para a oferta de uma educação de 
qualidade. Tudo isso será apresentado e debatido tendo-se em vista que as leis, 
políticas e programas estatais são campos de disputa, que por vezes trazem 
interesses contraditórios conciliados em um mesmo texto. Da mesma maneira, 
mudanças nas leis e novas políticas podem trazer simultaneamente avanços e 
retrocessos. Cabe então analisar as leis e políticas com afinco, levantando 
sempre novas perguntas, que visam compreender tanto as potencialidades 
quanto as limitações dessas leis e sua aplicabilidade. 
Aula 1 – Organização do Financiamento da Educação no Brasil 
 
 
6 
 
Apresentação da Aula 01 
 
Nesta aula, será compreendido um pouco mais sobre as principais 
características do financiamento da educação no Brasil, bem como sobre as 
condições históricas que levaram à conformação atual. 
 
1 Algumas Características do Financiamento da Educação no Brasil 
 
Ao longo das discussões sobre o Plano Nacional de Educação (PNE 2014 
- 2024), se teve o debate sobre a destinação de 10% do PIB para a educação. 
Trata-se de um debate importante, pois ele tem a ver com a vontade política 
envolvida no desenvolvimento da educação nacional. Isso porque não se pode 
falar em uma educação pública de qualidade se não se pensar em como se dará 
a devida destinação de recursos para esse fim. E é compreendendo melhor o 
processo de obtenção e alocação de recursos que pode-se estar melhor 
preparados para debater a vontade política dos diferentes governos em, de fato, 
investir na educação. 
 Quando se falava sobre a destinação de 10% do PIB para a educação, 
estava se debatendo o nível de real esforço que se esperaria da administração 
pública em oferecer a educação de qualidade que esteve em debate ao longo de 
todo o processo de formulação do plano. Note que a meta do plano que fala 
nesta porcentagem do PIB (produto interno bruto) é a 20, ou seja, a última do 
PNE. Ou seja, se ao longo do PNE são indicadas diversas intenções do poder 
público em relação à educação, é na última meta que se indica de que forma 
serão ofertadas as reais condições materiais para efetivação dessas intenções. 
 
 
 
 
 
 
Ví deo 
 
7 
 
Veja a entrevista com José Marcelino Rezende Pinto sobre a 
ampliação do investimento público na Educação, o qual visa 
atingir até 7% do PIB do País. 
Disponível em: 
https://www.youtube.com/watch?v=QhgNyVyt7Xc 
 
 Entretanto, deve-se frisar que se trata de uma meta de esforço, que 
aponta para um caminho que o poder público deverá seguir e um nível de 
priorização em que deverá colocar a educação. Entretanto, quando se fala em 
financiamento da educação, não basta pensar nos percentuais do PIB, que será 
um cálculo feito de modo preciso apenas a posteriori, a partir do cálculo do 
produto interno bruto do país e das quantias investidas em educação. É 
necessário também pensar os percentuais da arrecadação de impostos, bem 
como as diferentes fontes de recursos públicos investidos na educação. Existem 
diferentes tipos de tributos no Brasil, sendo eles classificados como impostos, 
taxas e contribuições de melhoria ou social, o que afirmamos que todas as 
pessoas que se encontram em uma determinada situação devem pagar imposto. 
 
1.1 Fontes de Financiamento da Educação no Brasil 
 
Primeiramente, precisa-se de uma breve compreensão do sistema 
tributário brasileiro, pois a tributação é a fonte dos recursos que vão ser 
empregados nas diversas políticas sociais e, em específico, na educação. 
Tributos são todos os pagamentos efetuados pelos cidadãos ao estado que não 
sejam multas ou algum tipo de sanção, pois essas últimas não compõem o fundo 
público (BRASIL, 1966). Entre os diferentes tipos de tributos estão os impostos, 
que devem ser pagos portodos aqueles que se encontrarem em uma 
determinada situação – por exemplo, se sou proprietário de um veículo, devo 
pagar o IPVA e, possuindo certo nível de renda, devo pagar o Imposto de Renda. 
Já as taxas, outo tipo de tributo, são pagamentos efetuados por prestações 
específicas, como taxas cobradas pela iluminação pública, por exemplo. Por fim, 
existem as contribuições de melhoria e contribuições sociais, que podem ser 
cobradas apenas pela União. As contribuições sociais podem ser criadas pela 
 
8 
 
União com o objetivo de intervir no domínio econômico ou proteger interesses 
de categorias profissionais ou econômicas. 
Para pensar nas políticas sociais e, entre elas, na educação, é 
fundamental considerar principalmente os impostos, que não tem uma 
destinação específica, estando sujeitos a decisões políticas na sua alocação, 
ainda que respeitando as vinculações estabelecidas constitucionalmente. Entre 
as contribuições sociais também é necessário levar em conta o salário educação, 
que é um recurso complementar usado na educação e que será discutido mais 
adiante, na aula 3. Por enquanto, será retomada a ideia de vinculação de 
receitas. Trata-se de uma ferramenta que existe na Constituição brasileira 
visando garantir prioridade de investimento para algumas áreas, como é o caso 
da saúde e da educação. A vinculação de receitas implica que, necessariamente, 
um percentual do que for arrecadado com um determinado conjunto de impostos 
por um determinado ente federado, será investido na educação. Para o cálculo 
desse percentual também são consideradas as transferências recebidas por 
esse mesmo ente, que são verbas arrecadas, por exemplo, pela União, mas que 
cabem, por determinação constitucional, ao estado ou ao município. 
 
LEI 9.394, DE 20 DE DEZEMBRO DE 1996 
(LDB) 
 
Estabelece as diretrizes e bases da educação nacional. 
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu 
sanciono a seguinte Lei: 
[...] 
Art. 68. Serão recursos públicos destinados à educação os originários de: 
I - receita de impostos próprios da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios; 
II - receita de transferências constitucionais e outras transferências; 
III - receita do salário-educação e de outras contribuições sociais; 
IV - receita de incentivos fiscais; 
V - outros recursos previstos em lei. 
Art. 69. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito 
Federal e os Municípios, vinte e cinco por cento, ou o que consta nas respectivas 
Constituições ou Leis Orgânicas, da receita resultante de impostos, compreendidas as 
transferências constitucionais, na manutenção e desenvolvimento do ensino público. 
 
9 
 
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9394.htm 
 
Ou seja, como pode-se observar no texto da Lei de Diretrizes e Bases da 
Educação Nacional (LDB), um quarto da receita arrecadada com impostos pelos 
municípios, estados e Distrito Federal deve ser investida em educação. Já da 
receita arrecadada pela União, uma parcela de 18% deve ser investida nessa 
mesma área. Agora, deve-se tomar em conta que 25% da arrecadação de um 
município, se for um polo industrial, é diferente dessa mesma parcela no caso 
de um município que possui grande parte de seu território em área de 
mananciais, onde não é possível construções. Também é diferente considerar a 
arrecadação de um município que apresentasse uma renda per capita muito 
baixa com outro que apresentasse uma muito alta. As transferências 
constitucionais, que vão da União para os estados e municípios, ou dos estados 
para seus municípios, têm em seu caráter a ideia de combate a essas 
desigualdades. Existem também outras políticas, de caráter redistributivo, que 
buscam superar as inequidades existentes no financiamento brasileiro. 
Entretanto, essas leis e políticas são ainda insuficientes para superar as 
históricas desigualdades regionais existentes no país. 
O que a tal cenário indica é que ainda são necessários muitos debates e 
esforços no sentido de um sistema tributário mais equitativo e justo, e que é 
preciso pensar políticas redistributivas. Indica, ainda, a existência de alguns 
esforços significativos no sentido de, pela via do financiamento, combater as 
desigualdades existente no interior do sistema educacional brasileiro. Como será 
visto, tais esforços, que hoje encontram-se positivados no texto legal, 
representam grandes avanços que foram conquistados ao longo da história das 
políticas educacionais, passando por muitos embates e por uma sequência de 
avanços e retrocessos. 
 
Saiba Mais 
Acesse o site do Fundo Nacional de Desenvolvimento 
Educacional e veja os relatórios municipais, estaduais e da 
União, onde é possível ver a destinação dos recursos 
arrecadados. 
 
10 
 
Disponível em: 
https://www.fnde.gov.br/siope/apresentacao.do 
 
1.2 Breve Histórico do Financiamento da Educação no Brasil 
 
Segundo Vieira e Vidal (2015), a política de financiamento nacional se 
caracteriza por 3 fases. Em um primeiro momento, que vai da criação de uma 
educação nacional, com os jesuítas, até o início da década de 30, há uma 
indefinição de recursos, ou seja, pouca ou nenhuma referência nos textos 
legais sobre as fontes e formas de financiamento da educação. Em um segundo 
momento, que se inicia ao longo do governo de Getúlio Vargas, com a 
Constituição Federal de 1934, passa-se a debater a vinculação de recursos, 
receitas para a educação, ou seja, que existe uma parcela da arrecadação que 
precisa ser necessariamente investida na educação, temática que será objeto de 
avanços e retrocessos ao longo do tempo, acompanhando em partes as 
transições sofridas da democracia para os regimes de exceção. O terceiro 
momento inicia-se após o marco da redemocratização, já na metade dos anos 
1990, com a criação dos fundos contábeis para a educação (Fundef e Fundeb), 
que será discutido na próxima aula, e se caracteriza, portanto, pelas políticas 
de criação de fundos. 
 
1.2.1 Primeiro Momento – Indefinição de Recursos 
 
 
Ao reconstituirmos a trajetória da(s) política(s) de financiamento, é 
oportuno ter em mente que o pano de fundo para sua evolução 
histórica reside na resposta às seguintes questões-chave: Em primeiro 
lugar, qual é o projeto educacional em curso e a quem se destina? Em 
segundo, quais são os agentes de seu financiamento? Sob tal 
perspectiva, o financiamento revela-se um instrumento fecundo para a 
compreensão das concepções de Estado, de sociedade e de cidadania 
que vão sendo forjadas tanto no passado como no presente. A omissão 
do poder público nesse sentido encontra explicações fora do contexto 
educacional, remetendo a uma trama de relações complexas e 
historicamente construídas. (VIEIRA; VIDAL, 2015, p. 19) 
 
Tendo essas questões em mente, as autoras detalham aspectos relativos 
aos diferentes períodos. Quanto ao primeiro momento, caracterizado pela 
indefinição de recursos, as autoras vão até os Jesuítas, os primeiros 
 
11 
 
responsáveis por uma educação nacional. Os missionários da Companhia de 
Jesus, quando incumbidos dessa tarefa, receberam financiamento inicial da 
coroa, mas depois deveriam se tornar autossustentáveis a partir das terras 
doadas pela coroa. Isso foi, de início, interessante para a coroa, que não 
precisava financiar a educação nacional. Mas quando a administração jesuíta 
tornou esse empreendimento rentável e aumentou o poder econômico da ordem 
religiosa, a coroa portuguesa se sentiu ameaçada e expulsou os jesuítas do 
Brasil. 
A essa expulsão, porém, não se segue uma instauração de um sistema 
educacional estatal, havendo apenas a destinação dos impostos sobre a venda 
de carne e aguardente para a educação. Um projeto de educação nacional 
começa a parecer menos distante com a vinda da família real portuguesa, mas 
isso acontece sem que haja uma clara explicitação das fontes derecurso para a 
empreitada. Já a primeira Constituição do Brasil independente indica claramente 
a gratuidade da educação para todos os cidadãos, mas não prevê fontes de 
financiamento e, sabe-se, ao longo do Brasil Império esse direito não se 
concretiza nem ao menos para os cidadãos livres, quanto mais para toda a 
parcela da população que estava na condição de escravo. Também as leis 
propriamente educacionais são quase que totalmente omissas em relação ao 
financiamento. Já na república, ainda que hajam diversas reformas 
educacionais, os textos oficiais falam apenas marginalmente de aspectos do 
financiamento. 
 
1.2.2 Segundo Momento – Vinculação de Recursos 
 
O momento histórico em que a ideia de vinculação de recursos entra em 
debate se inicia nos anos 30, em consonância como um amplo cenário de 
mudanças sociais, políticas e econômicas. Nesse contexto eclode o movimento 
de educadores que culmina com a publicação do emblemático Manifesto dos 
Pioneiros da Educação Nova em 1932. Tal manifesto trazia como um de seus 
eixos centrais a defesa da educação pública e laica e enfatizava a importância 
da gratuidade e obrigatoriedade do ensino. Ao abordar a importância da 
independência técnica, administrativa e econômica necessária ao cumprimento 
 
12 
 
da tarefa de educar, os escreventes trazem uma ideia bastante inovadora, em 
seu contexto, relativa ao financiamento da educação: 
 
A autonomia econômica não se poderá realizar, a não ser pela 
instituição de um "fundo especial ou escolar", que, constituído de 
patrimônios, impostos e rendas próprias, seja administrado e aplicado 
exclusivamente no desenvolvimento da obra educacional, pelos 
próprios órgãos do ensino, incumbidos de sua direção. (MANIFESTO, 
2006, p. 195). 
 
A ideia de um fundo, que se consolidará no terceiro momento delineado 
por Vieira e Vidal será melhor debatido na próxima aula. Por ora interessa dizer 
que é no contexto da década de 1930, considerando as legislações educacionais 
nacionais, em que o financiamento da educação passa a ser uma questão no 
debate político, após a publicação do manifesto, que se acirram as disputas, no 
campo das políticas educacionais em geral e no âmbito do financiamento em 
específico, entre os defensores da educação pública e os defensores da 
educação privada, o que transparecerá no texto constitucional de 1934. É nesse 
ponto que começa o debate que prossegue até hoje, e que esteve bastante 
marcado no processo de formulação do PNE sobre o destino das verbas públicas 
para educação: “devem permanecer na educação pública ou podem se destinar 
ao financiamento público do setor privado?” 
Esse debate nasce nesse momento, pois trata-se do momento em que 
passa-se a haver algo substancial a se disputar em termos da provisão da 
educação, pois é no marco da Constituição de 1934 que se estabelece a 
vinculação obrigatória de recursos. Na época, municípios e União deveriam 
investir no mínimo 10% de sua arrecadação, e estados e DF não menos que 
20%. 
Saiba Mais 
A carta magna da época também falava em um fundo para 
a educação e na proposta que culminaria posteriormente na 
criação do salário educação, que é a de que as empresas 
deveriam se responsabilizar pela educação de seus 
funcionários e dos filhos dos mesmos, ainda que tais 
propostas não chegassem a se efetivar no momento. 
Se a Constituição de 1934 inaugura o de debate sobre vinculação de 
recursos para a educação e sobre a política de fundos, ela também inaugura um 
 
13 
 
período repleto de avanços e retrocessos nesse sentido. Mesmo porque as 
décadas que se seguem a essa iniciativa são marcadas pela alternância de 
períodos democráticos, com avanços nas políticas sociais em geral e 
educacionais em específico, com períodos de governos ditatoriais que enxergam 
a educação púbica como uma função meramente supletiva. 
O que quer dizer entender a educação pública como tendo uma função 
meramente supletiva? Implica dizer que a educação pública gratuita será 
destinada apenas àqueles que não puderem, por sua própria conta, pagar sua 
educação. Exige-se, portanto, a comprovação da falta de recursos para permitir 
que os cidadãos acessem seu direito educacional. 
 
CONSTITUIÇÃO DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL 
(DE 10 DE NOVEMBRO DE 1937) 
 
O PRESIDENTE DA REÚBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL [...] 
Art 129 - A infância e à juventude, a que faltarem os recursos necessários à 
educação em instituições particulares, é dever da Nação, dos Estados e dos Municípios 
assegurar, pela fundação de instituições públicas de ensino em todos os seus graus, a 
possibilidade de receber uma educação adequada às suas faculdades, aptidões e 
tendências vocacionais. 
O ensino pré-vocacional profissional destinado às classes menos favorecidas é em 
matéria de educação o primeiro dever de Estado. Cumpre-lhe dar execução a esse dever, 
fundando institutos de ensino profissional e subsidiando os de iniciativa dos Estados, dos 
Municípios e dos indivíduos ou associações particulares e profissionais. 
É dever das indústrias e dos sindicatos econômicos criar, na esfera da sua 
especialidade, escolas de aprendizes, destinadas aos filhos de seus operários ou de seus 
associados. A lei regulará o cumprimento desse dever e os poderes que caberão ao 
Estado, sobre essas escolas, bem como os auxílios, facilidades e subsídios a lhes serem 
concedidos pelo Poder Público. 
Art 130 - O ensino primário é obrigatório e gratuito. A gratuidade, porém, não exclui o 
dever de solidariedade dos menos para com os mais necessitados; assim, por ocasião da 
matrícula, será exigida aos que não alegarem, ou notoriamente não puderem alegar 
escassez de recursos, uma contribuição módica e mensal para a caixa escolar. 
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao37.htm 
 
Nota-se também que o texto de 1937 é omisso em relação à vinculação 
de recursos. Isso quer dizer que aquele significativo avanço que foi visto em 1934 
representa apenas um breve espasmo. Já em 1946, com a retomada da 
democracia, o texto constitucional volta a prever a vinculação de recursos e 
também indica a criação de um fundo nacional, em que a União suplementaria 
 
14 
 
os estados e municípios na provisão do ensino primário. A Lei de Diretrizes e 
Bases da Educação Nacional (LDB) de 1961 vai na mesma direção e detalha a 
ideia de vinculação e dos fundos. 
 
LEI Nº 4.024, DE 20 DE DEZEMBRO DE 1961 
 
Fixa as Diretrizes e Bases da Educação Nacional. 
[...] 
Título XII 
 Art. 92. A União aplicará anualmente, na manutenção e desenvolvimento do ensino, 12% 
(doze por cento), no mínimo, de sua receita de impostos e os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios, 20% (vinte por cento), no mínimo. 
§ 1º Com nove décimos dos recursos federais destinados à educação, serão constituídos, em 
parcelas iguais, o Fundo Nacional do Ensino Primário, o Fundo Nacional do Ensino Médio e o 
Fundo Nacional do Ensino Superior. 
§ 2º O Conselho Federal de Educação elaborará, para execução em prazo determinado, o 
Plano de Educação referente a cada Fundo. 
§ 3º Os Estados, o Distrito Federal e os municípios, se deixarem de aplicar a percentagem 
prevista na Constituição Federal para a manutenção e desenvolvimento do ensino, não 
poderão solicitar auxílio da União para esse fim. 
Disponível em: http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/1960-1969/lei-4024-20-dezembro-
1961-353722-publicacaooriginal-1-pl.html 
 
O texto da LDB de 1961, além de reforçar a ideia de vinculação de 
recursos para a educação, insere no debate o conceito fundamental de recursos 
para manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE), que perdura nos textos 
legais até hoje. Nesse contexto, se delimita que verbas educacionais não podem 
ser gastas com ações relacionadas à saúde ou a assistência, mesmo quando 
estas se encontrem relacionadas à oferta educacional. Estão incluídas, porém, 
as bolsas de estudos e subvenções parao ensino privado, explicitando, mais 
uma vez, a conciliação para o já comentado conflito entre os defensores do 
ensino público e privado. 
Porém, mais uma vez, os avanços trazidos com as mudanças na 
legislação perduram pouco, pois a transição para um regime de exceção em 
1964 (quando sofreu o golpe militar) e a promulgação da Constituição de 1967, 
rompem com a rota de avanços que estava se delineando no campo do 
financiamento da educação. A Carta Magna de 1967 se assemelha à de 1937, 
 
15 
 
com claro apoio ao setor privado e com uma caracterização da função do estado 
nesse âmbito como meramente supletiva. 
 
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO 
BRASIL DE 1967 
 
O Congresso Nacional, invocando a proteção de Deus, decreta e promulga a 
seguinte 
CONSTITUIÇÃO DO BRASIL 
[...] 
 Art 168 - A educação é direito de todos e será dada no lar e na escola; assegurada a 
igualdade de oportunidade, deve inspirar-se no princípio da unidade nacional e nos ideais de 
liberdade e de solidariedade humana. 
§ 1º - O ensino será ministrado nos diferentes graus pelos Poderes Públicos. 
§ 2º - Respeitadas as disposições legais, o ensino é livre à Iniciativa particular, a qual 
merecerá o amparo técnico e financeiro dos Poderes Públicos, inclusive bolsas de estudo. 
§ 3º - A legislação do ensino adotará os seguintes princípios e normas: 
I - o ensino primário somente será ministrado na língua nacional; 
II - o ensino dos sete aos quatorze anos é obrigatório para todos e gratuito nos 
estabelecimentos primários oficiais; 
III - o ensino oficial ulterior ao primário será, igualmente, gratuito para quantos, 
demonstrando efetivo aproveitamento, provarem falta ou insuficiência de recursos. Sempre 
que possível, o Poder Público substituirá o regime de gratuidade pelo de concessão de bolsas 
de estudo, exigido o posterior reembolso no caso de ensino de grau superior; 
IV - o ensino religioso, de matrícula facultativa, constituirá disciplina dos horários 
normais das escolas oficiais de grau primário e médio. 
V - o provimento dos cargos iniciais e finais das carreiras do magistério de grau médio 
e superior será feito, sempre, mediante prova de habilitação, consistindo em concurso público 
de provas e títulos quando se tratar de ensino oficial; 
VI - é garantida a liberdade de cátedra. 
Art.169 - Os Estados e o Distrito Federal organizarão os seus sistemas de ensino, e, a 
União, os dos Territórios, assim como o sistema federal, o qual terá caráter supletivo e se 
estenderá a todo o País, nos estritos limites das deficiências locais. 
§ 1º - A União prestará assistência técnica e financeira para o desenvolvimento dos 
sistemas estaduais e do Distrito Federal. 
§ 2º - Cada sistema de ensino terá, obrigatoriamente, serviços de assistência 
educacional que assegurem aos alunos necessitados condições de eficiência escolar. 
Art. 170 - As empresas comerciais, industriais e agrícolas são obrigadas a manter, pela 
forma que a lei estabelecer, o ensino primário gratuito de seus empregados e dos filhos 
destes. 
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao67.htm 
 Como se pode notar, retoma-se a visão assistencialista da função estatal 
na educação. As outras leis relevantes do período estão em consonância com 
 
16 
 
essa visão, não havendo fronteira clara entre ensino público e privado e ficando 
a gratuidade restrita aos alunos necessitados. Inclusive, nesse período, chegou 
a discutir-se que mesmo nesses casos não se oferecesse bolsa aos alunos, mas 
sim uma espécie de financiamento no ensino secundário, em que o aluno deveria 
restituir ao poder público o valor de sua educação. 
Segundo Melchior (1987), que escreve no período de transição para a 
democracia, deve-se compreender que a operacionalização de ideias e valores 
depende dos recursos financeiros, sendo o sistema de financiamento meio 
fundamental para concretizar valores e princípios. Um grande crescimento 
econômico que não foi acompanhado por uma ampliação proporcional nos 
aportes para a educação. Para reordenar esse sistema, se passa pelo político. 
Primeiramente, os valores são estaticamente inscritos na Constituição, depois 
são aplicados aos casos específicos, fixando graus de liberdade e igualdade. 
Esses graus, bem como suas restrições, devem ser definidos pela representação 
política (legislativo e executivo) o que pressupõe pensar sua legitimidade. 
No contexto da ditadura militar, que é a vivência imediata do autor, há 
um cenário de falta de legitimidade e desarticulação política, com diversos erros 
econômicos que se refletem nas finanças da educação. Mas, para além desses 
erros, que comprometem o funcionamento adequado do sistema econômico e, 
assim, o financiamento das políticas, há uma problemática no âmbito de clareza 
de valores e vontade política. Assim, diagnostica Melchior (1987, p. 5), ao longo 
do referido período houve crescimento econômico, mas não haviam valores 
claros e vontade política, assim o sistema social não se beneficiou do econômico. 
Assim, é possível notar um crescimento do PIB com decrescimento das verbas 
para educação, em especial na esfera federal. Nesse contexto, os municípios 
esgotaram sua capacidade e somente estados mais ricos puderam seguir 
desenvolvendo seus sistemas. “Por não termos valores claros e vontade política 
derivada do universo político, e sim do universo tecnoburocrártico, assistimos 
nestes 21 anos a uma reativação do sistema econômico que não beneficiou o 
sistema social e, neste, incluída a Educação” (MELCHIOR, 1987, p. 5) 
Assim, no contexto que marca o início do período democrático que vive-
se até hoje, Melchior aponta para a reorientação do sistema político e econômico 
que era necessário para reorientar a esfera do financiamento da educação. 
Assim, após mais de 50 anos de oscilações, entre 1934 e 1988, chega-se 
 
17 
 
finalmente ao contexto em que a vinculação de recursos para a educação se 
torna uma realidade relativamente mais perene. (VIEIRA; VIDAL, 2015, p. 32). 
Entretanto, ainda que tal consolidação seja um grande avanço, não resolve o 
problema das desigualdades internas existentes no interior do sistema 
educacional brasileiro. A vinculação de recursos para a educação se estabelece 
de modo que no Brasil passa a ser debatida no início do século XX, mas se torna 
uma realidade estabelecida apenas no final do mesmo século. 
Ví deo 
Para saber mais sobre o financiamento da educação, assista ao 
vídeo “TV Escola – Programa Salto para o Futuro debate o 
financiamento da educação. 
Disponível em: 
https://www.youtube.com/watch?v=YFNmicFZtR8 
 
Resumo da Aula 01 
 
 Nesta aula foi compreendido, incialmente, quais são as fontes de recursos 
para o financiamento da educação e das outras políticas sociais, 
compreendendo o que é a vinculação de recursos e percebendo que há uma 
forte desigualdade entre as diferentes regiões, estados e municípios do Brasil. 
Em seguida, buscando compreender avanços e retrocessos ocorridos no campo 
do financiamento da educação ao longo da história, retomou-se alguns textos 
legais para compreender a divisão da história, por Vieira e Vidal (2015), em três 
momentos: de indefinição de recursos, de vinculação de recursos e de políticas 
de fundos, que será analisado mais a fundo na próxima aula. Por ora, o 
retrospecto histórico chegou até o marco da redemocratização. Por fim, é 
relevante lembrar, quando se debate esses três momentos, que não há uma 
evolução linear, mas mudanças no sistema de financiamento que decorrem da 
vontade política dos diversos representantes, eleitos ou não, da mobilização da 
sociedade civil organizada, bem como dos diversos conflitos materializados na 
formulação da legislação educacional. 
 
 
18 
 
Atividade de Aprendizagem 
Em que momentos da história você considera que houveram 
avanços e retrocessos no sentido de combater a desigualdades 
sociais e territoriais existentesno Brasil? Analisando as 
diferentes legislações, faça uma breve retrospectiva. 
 
 
 
Aula 2 – Organização do Financiamento e As Políticas de Fundos e sua 
Função Redistributiva 
 
Apresentação da Aula 02 
 
Nesta aula será aprofundado o Segundo momento da Política de 
Financiamento da Educação – Vinculação de Recursos, e o terceiro – Política de 
fundos, também será compreendido melhor a configuração atual do 
financiamento da educação no Brasil, voltando um olhar para as desigualdades 
existentes. Assim, será pensado sobre os limites e potencialidades das políticas 
redistributivas em vigor. 
Assim, a aula inicia-se no contexto de redemocratização do país, nos anos 
1980, e buscará compreender-se melhor o funcionamento atual do sistema. Esse 
funcionamento tem permitido, ao longo do tempo, diminuir as desigualdades no 
interior do sistema, mas essa caminhada está apenas começando. Para 
compreender os avanços já conquistados, será feita uma breve análise das 
potencialidades e limitações das atuais políticas de fundos em termos de 
diminuição das desigualdades. 
 
 
 
2.1 O Contexto da Redemocratização e o Delineamento do Atual Sistema 
de Financiamento da Educação 
 
 
19 
 
O final dos anos 1970 e início dos anos 1980 foram marcados pelo lento 
processo de redemocratização, com a gradual dissolução do governo militar, a 
luta pelas eleições diretas, que não obteve sucesso, e o processo de elaboração 
da nova constituição. A Assembleia Constituinte, que se inicia em 1987, retoma 
diversos aspectos dos direitos de cidadania que permaneceram obscuros ao 
longo do período de governo ditatorial. No bojo da democratização, podemos 
perceber um contexto de valorização da educação como bem público. Quando 
se quebra a ordem democrática, com o golpe militar em 1964, inicia-se um 
período de desvalorização da educação como bem público. Considerando-se o 
financiamento da educação, seria o primeiro marco que representa uma 
mudança de paradigmas nesse sentido. Esse contexto, que está claramente 
expresso no texto constitucional de 1988, já começa a se apresentar na Emenda 
Calmon, que reinsere no marco legal brasileiro a ideia de vinculação de recursos 
para a educação, como já havia sido indicado nas constituições de 1934 e 1946. 
Falar em recursos exclusivos para manutenção e desenvolvimento do ensino 
significa que tais recursos não podem ser investidos em políticas suplementares, 
como alimentação escolar. 
 
 
EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 24, DE DEZEMBRO DE 
1983 
Estabelece a obrigatoriedade de aplicação anual, pela União, de nunca 
menos de treze por cento, e pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, 
de, no mínimo, vinte e cinco por cento da renda resultante dos impostos, 
na manutenção e desenvolvimento do ensino. 
 As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do art. 49 da 
Constituição Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional: 
Artigo único. O art. 176 da Constituição Federal passa a vigorar com o acréscimo do 
seguinte parágrafo: 
"§ 4º Anualmente, a União aplicará nunca menos de treze por cento, e os Estados, o 
Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de 
impostos, na manutenção e desenvolvimento do ensino." 
Brasília, em 1º de dezembro de 1983 
Disponível em: http://www2.camara.leg.br/legin/fed/emecon/1980-
1987/emendaconstitucional-24-1-dezembro-1983-364949-publicacaooriginal-1-pl.html 
 
 
 
20 
 
Assim, se o debate da vinculação de recursos já estava em debate nas 
casas legislativas, mesmo antes de 1987, na constituinte se torna um elemento 
importante. Nos debates da comissão responsável por discutir a educação na 
Constituinte também é possível se notar certo entusiasmo referente à 
descentralização de parte das políticas de educação, a partir da ideia de que 
cada município teria melhor capacidade de reconhecer as necessidades locais. 
Nesses debates se nota também a preocupação, por parte de alguns 
constituintes, de que seja feita uma mudança significativa no arranjo tributário 
brasileiro. Ou seja, que não basta passar a responsabilidade de certas políticas 
para o município e vincular parte de suas receitas para tanto, se suas receitas 
são muito pequenas (BRASIL, 1987). 
 
O SR CONSTITUINTE ÁTILA LIRA: [...] Acho que a maior luta que 
temos, hoje, nesta Constituinte, é a questão da quebra do excesso de 
poder do Estado em relação à Federação e em relação ao próprio 
cidadão e a municipalização é uma forma, eu creio, de 
descentralização desse poder e [...] um dos pontos básicos da busca 
de uma democratização do ensino e eficiência do ensino[...]. 
O SR. CONSTITUINTE SÓLON BORGES DOS REIS: [...] Se o regime 
tributário não for descentralizador, nós não vamos pensar em 
municipalização, mesmo que a lei diga, [...] uma coisa é o Brasil real e 
outra coisa é o Brasil legal. Mas é fundamental que a Comissão 
específica dessa matéria esteja decidindo sobre o regime tributário 
brasileiro para sabermos se realmente o município pode arcar, como 
seria bom e quer, com muita razão, o Constituinte Átila, com a 
responsabilidade. – Quem sabe se o ideal não seria, se houvesse 
recursos, que os Municípios ficassem com o primeiro grau, os Estados 
com o segundo grau e a União com o ensino superior? Mas precisaria 
haver uma distribuição de recursos que permitisse essa divisão de 
atribuições descentralizadoras” (BRASIL, 1987, p. 17). 
 
 Entretanto, o que vemos, segundo Fabrício Augusto de Oliveira (2006), é 
que o marco de 1988 não representou uma real mudança no arranjo tributário. 
Por mais que a Constituição Federal (CF/88) falasse em um sistema 
descentralizado e equitativo, ela delegava para o legislador comum pensar em 
como esses princípios se efetivariam. Isso faz com que as correlações de forças 
entre os entes federativos pouco se alterem e gera um desequilíbrio federativo: 
Os entes que estão responsáveis pela maior parte das políticas sociais são entes 
financeiramente frágeis. 
 
21 
 
Amplie Seus Estudos 
Sobre esta temática, recomenda-se a leitura do artigo de 
Nalú Farenzena e Maria Beatriz Luce, intitulado 
Financiamento da educação e responsabilidades federativas: 
25 anos de agenda constituinte. 
Disponível em: 
http://seer.ufrgs.br/index.php/rbpae/article/view/43523/2739
3 
 
 
 De qualquer forma, não é irrelevante a consolidação da vinculação de 
recursos, que Segundo Vieira e Vidal (2015), recebe tratamento prioritário. 
Ampliando a conquista da Emenda Calmon, o texto final consolida os 18% para 
a União e 25% para estados, Distrito Federal e Municípios, os municípios podem 
investir na educação valores acima de 25% em manutenção e desenvolvimento 
do ensino (MDE), desde que respeitadas as outras áreas prioritárias, como 
saúde. Há também uma afirmação de prioridade da educação obrigatória na 
alocação de recursos o que, na época da promulgação da Carta Magna, 
representava o Ensino Fundamental e hoje inclui também parte da Educação 
Infantil e o Ensino Médio. Mantém-se, ainda, a contribuição do salário educação 
e declara-se que programas de apoio à saúde e alimentação do educando 
deverão provir de contribuições sociais e outros recursos, não se enquadrando 
no conceito de MDE. Assim, a CF (88) fala que educação é um direito de todos 
e dever do estado, que a União tenha papel supletivo, e que a divisão das 
responsabilidades fica vinculada com 25% para estados e municípios e 18% para 
a união. Ou seja, há avanços diversos, porém ainda tem desigualdade entre os 
entes. 
Logo após a promulgação da CF/88 entra em discussão uma nova Lei de 
Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), visando substituir o texto de 
1961, reformado em 1971. Esse debate, entretanto, se estende por quase uma 
década e chega a uma conclusão apenas em 1996, já no contexto do ajuste 
fiscal dos anos 1990. 
 
Depois de muitas contramarchas, no apagar das luzes de 1996,o 
Congresso aprovou a primeira lei geral da educação promulgada desde 
 
22 
 
1961 – a Lei n° 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as 
diretrizes e bases da educação nacional. Consequência da 
Constituição de 1988, essa lei demorou oito anos para chegar ao 
formato final, que foi aprovado pelo Congresso Nacional em um 
período de grandes embates entre os diversos setores sociais. À luz 
de ideologias e concepções educacionais diferentes, a LDB defendia a 
inclusão de interesses contraditórios. (VIEIRA; VIDAL, 2015, p. 27). 
 
Assim, a leitura atenta do texto da LDB permite identificar a conciliação de 
diversos interesses, que representam os diferentes grupos envolvidos em sua 
formulação. A lei repete muitas formulações da Constituição e específica e 
aprofunda outras, como é o caso das responsabilidades de oferta dos diferentes 
entes federados. Afirma, ainda, a função supletiva e redistributiva da União e 
retoma o conceito de MDE, que já havia sido delineado na lei de diretrizes 
anterior (LDB 1961). 
 
LEI 9.394, DE 20 DE DEZEMBRO DE 1996 
 
Estabelece as diretrizes e bases da educação nacional. 
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e 
eu sanciono a seguinte Lei: 
[...] 
Art. 70. Considerar-se-ão como de manutenção e desenvolvimento do ensino as 
despesas realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições 
educacionais de todos os níveis, compreendendo as que se destinam a: 
I - remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da 
educação; 
II - aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos 
necessários ao ensino; 
III – uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino; 
IV - levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao 
aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino; 
V - realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos sistemas de 
ensino; 
VI - concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas; 
VII - amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao disposto 
nos incisos deste artigo; 
VIII - aquisição de material didático-escolar e manutenção de programas de transporte 
escolar. 
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9394.htm 
 
 
23 
 
Pode-se notar que, novamente, o conceito de MDE abarca os aportes 
públicos para a iniciativa privada, o que tem a ver com o caráter conciliação de 
interesses contraditório expressos nesse texto legal. Tal formulação indica que 
perduram, na educação nacional, os conflitos entre os defensores do ensino 
público e privado, já bastante centrais desde a década de 1930. 
 
2.2 3º Momento - A Política de Fundos na Educação 
 
Retomando a cronologia de Vieira e Vidal (2015), o terceiro momento da 
política de financiamento da educação nacional se caracteriza pelas políticas de 
fundos. Para além da vinculação de recursos, nesse momento entra em debate 
a ideia de políticas redistributivas, que diminuam as desigualdades entre entes 
federativos, bem como a ideia de subvinculação. Ou seja, para além de uma 
parcela da arrecadação estar vinculada à educação, ela passa também a estar 
destinada a etapas específicas e à remuneração docente nessas etapas. 
A ideia de uma política de fundos já havia sido trazida à debate nos anos 
1930 pelos pioneiros da educação nova (MANIFESTO, 2006), e diversas vezes 
retomada por Anísio Teixeira (2015): 
 
Antes do mais, caberia transformar tais recursos em fundos de 
educação, com a administração especial e autônoma. Esta providência 
permitiria tratar esses recursos como o patrimônio das crianças do 
País, a ser administrado para o seu máximo proveito e dentro de regras 
especiais, que tornassem difícil, senão impossível, qualquer desvio dos 
seus estritos objetivos educacionais. 
O Fundo Federal de Educação, representado pelos 10% da receita 
tributária federal, constituiria a verba global mínima ou irredutível do 
Ministério da Educação e Cultura, que se veria, deste modo, 
transformado em sua estrutura, para poder atingir os seus objetivos 
com a flexibilidade e a autonomia necessárias. Competindo-lhe 
administrar esse fundo, destinado a custear o programa federal da 
educação, não poderia o dito Ministério ter a organização convencional 
dos demais, mas a de um órgão autônomo, com suas normas próprias 
e uma grande amplitude de ação no cumprimento dos seus fins de 
velar pela melhor formação nacional possível. (TEIXEIRA, 2015, p. 
156-157) 
Amplie Seus Estudos 
O texto de Anísio Teixeira citado acima é originalmente de 
1954, tendo sido republicado na revista Em Aberto, no 23, de 
2015. Nesse mesmo número encontra-se o texto já muitas 
 
24 
 
vezes citado de Vieira e Vidal, bem como outros que servirão 
de base para essa e outras aulas. A revista, publicada pelo 
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais 
Anísio Teixeira (INEP), é de acesso gratuito. 
Disponível em: 
http://rbep.inep.gov.br/index.php/emaberto/article/view/2466
/2423 
 
Pode-se notar que o argumento central para Teixeira é a ideia da 
autonomia, ou seja, que o dinheiro destinado a educação precisa ser 
administrado em fundos para que haja autonomia em sua gestão, independente 
das vontades governamentais. Tal foco central se justifica quando se 
compreende que o contexto em que o autor está inserido é de contínuas 
transições entre governos democráticos e estados ou regimes de exceção é 
possível perceber alguns padrões nas políticas educacionais. Em geral, no 
Brasil, nos contextos de períodos democráticos, em comparação com os 
períodos de governos ditatoriais, o que é possível perceber uma valorização da 
educação como bem público. Entretanto, mais adiante o autor não apenas fala 
no potencial redistributivo desses fundos, como pioneiramente traz o debate de 
que a alocação de recursos para a educação seja feita segundo um cálculo que 
se assemelha com a atual proposta do custo aluno qualidade. 
Assim, a política de fundos visa: 
 
 Distribuição; 
 Subvinculação; 
 Valorização docente; 
 Conselhos – para ter o controle social. 
 
Dessa forma, a Emenda Constitucional n 14/1996 cria o Fundef (Fundo 
de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do 
Magistério). Na sua criação vivia-se em um contexto de ajuste fiscal, com 
descentralização da execução das políticas sociais. 
 
2.2.1 Fundef – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino 
Fundamental e de Valorização do Magistério 
 
25 
 
 
Destacado o pioneirismo de Teixeira, volta-se ao contexto de real 
efetivação da política de fundos. Há que se lembrar que o Fundo de Manutenção 
e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério 
(Fundef) foi criado em 1996, em um contexto de ajuste fiscal, uma das 
características do Fundef é a redistribuição de recursos para a educação no 
interior dos estados, quando buscava-se reduzir o investimento em políticas 
sociais, usando como argumento a otimização dos recursos públicos, ou seja, 
uma reforma gerencial na gestão pública. Nesse sentido, cabe destacar a 
reflexão de Andréa Barbosa Gouveia e Ângelo Ricardo de Souza (2015, p. 47) 
sobre a política de fundos: 
 
A política de fundos constitui-se numa tensão entre o gerenciamento 
de recursos já estabelecidos ou o reconhecimento da necessidade de 
expansão desses recursos e o reconhecimento da necessidade de 
enfrentamento às desigualdades educacionais brasileiras com 
investimento público. Entender esse período – que começa em 1996, 
com o curto debate e a aprovação da Emenda Constitucional (EC) nº 
14, a qual criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino 
Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), e a substituição 
deste, com um longo e intenso debate, pelo Fundo de Manutenção e 
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos 
Profissionais da Educação (Fundeb) em 2007,por meio da aprovação 
da Emenda Constitucional nº 53 – como uma nova fase na história do 
financiamento da educação brasileira decorre da compreensão de que 
apenas no cenário democrático, em que o patamar mínimo da 
vinculação possibilitou uma estabilidade relativa de investimentos em 
educação (Farenzena, 2006), foi possível abrir caminho para a 
sofisticação da disputa pelos recursos (GOUVEIA e SOUZA, 2015, p. 
47). 
 
Assim, deve-se compreender o contexto de criação da política de fundos 
como um contexto em que, devido à conquista da vinculação de recursos para a 
educação, já havia algo para se disputar em termos de financiamento da 
educação, ou seja, já haviam recursos destinados à educação e, portanto, 
interesses diversos desejosos de influir na decisão sobre a destinação desses 
recursos. O processo de formulação do Fundef, assim, poderia ter se 
configurado como um amplo debate. Entretanto, tendo sido formulado em um 
contexto de ajuste fiscal, não interessava ao governo abrir demasiado esse 
debate, pois não havia disposição da União em ampliar seus aportes para a 
educação. Desse modo, a lei que regulamenta o Fundef teve um período curto 
de tramitação e pouca abertura para o debate com a sociedade civil. 
 
26 
 
Ainda no bojo do ajuste fiscal, há que se destacar que a vigência do 
Fundef aconteceu enquanto vigorava a Desvinculação de Recursos da União, 
no início dos anos 90, (DRU), (ela ganhou essa nomenclatura apenas no ano de 
2000), sendo que abria uma brecha para que 20% dos recursos vinculados não 
fosse investido na sua área de destinação prioritária. Isso quer dizer que, dos 
18% da arrecadação da União que deveriam ser investidos na educação, 
restavam apenas 14,4%. Tal quadro só seria revertido em 2009, quando a 
Emenda Constitucional 59 (EC 59/2009) extinguiu as DRU para recursos de 
MDE (Manutenção e Desenvolvimento do Ensino) (BRASIL, 2009; VIEIRA; 
VIDAL, 2015). 
 
Saiba Mais 
Para saber mais sobre os recursos destinados, o que cada 
ente é obrigado, e como será feito esse repasse, acesse: 
http://educarparacrescer.abril.com.br/politica-
publica/dinheiro-educacao-509097.shtml 
 
 
Dessa forma, a União pode ser considerada a maior contribuinte, pois é 
a que mais possui verbas, apesar de contribuir com menos percentagem, por ter 
essa maior verba, sua contribuição é mais significativa. 
O Fundef foi criado com vigência de dez anos a partir da lei n° 9.424/96, 
que é bastante sucinta e detalha tecnicamente o funcionamento do fundo. O 
fundo tem natureza contábil, ou seja, não se cria uma nova instância de tomada 
de decisões sobre a alocação de recursos, mas apenas um mecanismo de 
transferência dos recursos existentes, que é feito através do Banco do Brasil, 
pela transferência entre as contas dos diferentes entes. Estabelece-se, também, 
que 60% dos recursos de MDE devem ser investidos na remuneração dos 
docentes do Ensino Fundamental (BRASIL, 1996). 
Em 2000, foi estabelecido valores diferenciados para as séries iniciais e 
finais do ensino fundamental, sendo que o ensino básico e o ensino médio, assim 
como a educação especial, a educação do campo e o EJA foram deixadas de 
lado. 
 
27 
 
Importante destacar que, por mais que se fale do fundo no singular, na 
realidade tratam-se de diversos fundos, um em cada estado da federação. Isso 
quer dizer que a redistribuição de recursos é feita apenas no interior dos estados. 
Essa redistribuição é feita segundo cálculos proporcionais que tomam em conta 
a quantidade de alunos matriculados no Ensino Fundamental público, a partir de 
dados do censo escolar. Como indicam Vieira e Vidal (2015), o Fundef se 
configurou com um elemento redistributivo e que permitiu a expansão do Ensino 
Fundamental e a melhoria salarial dos professores desta etapa. Entretanto, 
mantiveram-se as desigualdades regionais e também foram deixadas de lado 
outras etapas da educação básica. 
Alguns problemas foram constatados, ele foi formulado às pressas, 
fragmentava a Educação Básica, sendo que excluiu a modalidade EJA, tinha 
pouco aporte da União, que era suscetível à vontade política e, segundo Araújo 
(2014), se teve a redistribuição da pobreza, ou seja, tinha pouco, e somente foi 
distribuído pela educação básica, deixando o ensino fundamental e o ensino 
médio desamparados. 
É ainda interessante frisar que o Fundef foi uma ferramenta do governo 
federal para controlar as definições das políticas educacionais, descentralizando 
sua execução para os outros entes. Um dos efeitos relevantes do Fundef foi a 
intensificação da municipalização do Ensino Fundamental, já que interessava a 
esses entes ampliar suas matrículas para aumentar os aportes recebidos através 
do fundo. Nesse contexto, entra em debate a criação de um novo fundo, que 
agregasse as diferentes etapas da educação e contasse com aportes do governo 
federal para minimizar as desigualdades existentes entre os diferentes estados 
da federação. 
 
2.2.2 FUNDEB – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação 
Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação 
 
O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de 
Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) foi criado pela emenda 
constitucional no 53, de 2006, e regulamentada pela lei no 11.494, de 2007, sendo 
fruto de intensos e longos debates a ampliação do aporte da União, com ampla 
participação da sociedade civil organizada (MARTINS, 2009). O Fundeb, que 
 
28 
 
tem vigência de 14 anos e a existência de 27 fundos estatais, que pode ser 
entendida como um problema em termos de diminuição das desigualdades, foi 
aplicado gradualmente, abarca uma parcela maior da arrecadação dos entes 
federados e a distribui segundo critérios de quantidade de matrículas, porém, 
abarca todas as etapas e modalidade da educação básica (VIEIRA; VIDAL, 
2015). 
 
Ví deo 
Assista ao vídeo do Conviva Educação – Arrecadação e 
investimento dos recursos da educação – Como funciona o 
FUNDEB? Para compreender como funciona o fundo, que é a 
principal fonte de recursos para a educação básica para 
Estados e Municípios, e como esses devem ser utilizados. 
Disponível em: 
https://www.youtube.com/watch?v=IVhkU_gW5OY 
 
A complementação da União é um aspecto fundamental do fundo, pois 
é esse aspecto que permite combater as desigualdades existentes entre os 
diferentes fundos estatais. Tal complementação foi ampliada gradualmente, 
sendo que a partir de 2010 coube à União investir valor correspondente a, no 
mínimo 10% do total dos recursos do fundo. Essa complementação é destinada 
aos fundos estaduais que não conseguem alcançar o custo-aluno médio naquele 
ano. 
 
A criação do Fundeb ampliou, de fato, a participação da União no 
financiamento da educação, embora a continuidade da existência de 
27 fundos continue criando e mantendo situações de desigualdades no 
valor aluno/ano bastante significativas. No período 2007-2013, 
observa-se um crescimento de 134,8% no valor mínimo de referência. 
Se, por um lado, tal crescimento pode ser visto como alvissareiro para 
a melhoria da educação, por outro, traz em si a marca das 
desigualdades regionais, uma vez que, enquanto os estados que 
precisam de complementação da União têm no valor mínimo seu 
parâmetro, os mais ricos e com mais arrecadação de impostos 
apresentam um valor aluno/ano muito superior ao estipulado pelo 
governo federal. (VIEIRA; VIDAL, 2015, p. 31). 
 
 
 
29 
 
Ou seja, por mais que o maior aporte da União seja significativo para 
combater as desigualdades existentes no interior do sistema, ele é ainda 
insuficiente. As disparidades entre os diferentes estados e, no interior dele, os 
diferentes municípios, seguem existindo de modo bastante acentuado (ARAÚJO, 
2014; FERRAZ, 2013). Deve-se considerar, também, que a complementação da 
União é feita para os estados que não atingem a média nacional de custo-aluno, 
entretanto, esse custo nãoé calculado de acordo com o valor que seria, de fato, 
necessário para ofertar uma educação de qualidade para cada um dos alunos. 
Desse modo, para se falar em um Custo Aluno Qualidade, conforme discutido 
em aula, entra em questão a real ampliação dos aportes da União para a 
educação básica, conforme previsto no PNE 2014. 
 
2.3 Controle Social 
 
Há os conselhos do Fundef/Fundeb, que são conselhos de controle social, 
ou seja, eles que fazem o acompanhamento e o controle social, que visa ao 
controle sobre o uso das verbas. 
 
Assim, a ideia de criação de conselhos com representantes não 
formalmente ligados ao governo para formular (não é o caso do 
FUNDEB) e acompanhar a execução de políticas públicas pode estar, 
na prática, sendo subvertida por estratégias antigas e novas do poder 
estatal. O potencial democrático desses conselhos é bastante limitado, 
por uma série de razões. Uma é que, apesar do nome, são mais 
estatais do que sociais, pois têm mais representantes do Estado do 
que da sociedade. (DAVIES, 2015, p. 138) 
 
Quando se fala sobre a participação da sociedade dentro dos conselhos, 
são mais ativos e participantes dentro dos conselhos municipais em comparação 
com os estaduais. 
 
Saiba Mais 
Para compreender melhor sobre controle social na política de 
fundos, leia o texto de Nicholas Davies, na Revista Em 
Aberto n. 6: A confiabilidade dos órgãos de controle das 
verbas da educação. 
 
30 
 
Disponível em: 
http://emaberto.inep.gov.br/index.php/emaberto/article/view/
2462 
 
 
Resumo da Aula 02 
 
Nesta aula concluiu-se o histórico do financiamento da educação no 
Brasil, compreendendo algumas das legislações atuais que regulam essa 
matéria, como a CF/88 e a LDB/1996. Em seguida, buscou-se compreender 
como se configuram as políticas de fundos, e os avanços ocorridos na transição 
do Fundef para o Fundeb. Tais políticas tem uma fundamental função 
redistributiva da União, função de utilizar parte de sua arrecadação para distribuir 
recursos aos entes federativos mais pobres, tendo como avanço a consolidação 
da educação como bem público e a redução das desigualdades se comparado 
com antigamente, entretanto, existem ainda enormes desafios para a 
equalização das oportunidades educacionais ao redor do Brasil, que passam 
pela ampliação do aporte de verbas pela União, ainda existindo muitas 
desigualdades e faltando aprimorar o controle social. 
 
Atividade de Aprendizagem 
Após a explicação, discorra sobre quais foram os aspectos mais 
relevantes que o Fundeb gerou e sobre quais permanecem 
sendo as limitações dessa política. 
 
 
Aula 3 – A Organização do Financiamento da Educação nos Entes 
Subnacionais 
 
Apresentação da Aula 03 
 
 
31 
 
Nesta aula serão discutidos alguns aspectos do financiamento da 
educação que já foram comentados nas aulas anteriores, mas precisam ser 
melhor compreendidos, como o salário educação e a formulação dos 
orçamentos. Abordar-se-ão alguns aspectos do financiamento da educação 
básica, que se encontra na mão dos entes subnacionais: municípios e estados, 
ou seja, mais perto da população. Isso pode ajudar a compreensão dos níveis 
de gestão sobre os quais se tem maior possibilidade de intervenção no dia a dia. 
Na sequência, será feita uma discussão sobre as limitações no financiamento da 
educação básica pelo município, reconhecido como o ente mais frágil do pacto 
federativo, mas que tem como atribuição grande parte da responsabilidade pelos 
direitos educacionais da população. 
 
3 Contexto Atual de Financiamento da Educação 
 
Quando se fala sobre o contexto ao qual a educação está no momento, 
tem que se compreender as legislações que a regem, e são 4 pontos que foram 
importantes para a mesma, são eles: 
 
 Constituição Federal de 1988 – Vinculação de recursos para a Educação; 
 Lei de Diretrizes e Bases de 1996 – Definição de MDE; 
 Emenda Constitucional 14/1996 – Criação do Fundef; 
 Emenda Constitucional 53/2006 – Criação do Fundeb. 
 
Já quando se fala dos avanços, teve a consolidação da educação como 
bem público e a redução das desigualdades, e como desafio, a superação da 
desigualdade, que por mais que tenha diminuído, ainda são existentes, e 
também se busca o aprimoramento do controle social. 
Gouveia (2008, p. 54) fala sobre o âmbito local sendo privilégio de 
emergência da participação e do controle social: 
 
O processo de descentralização e de repartição das responsabilidades 
sob políticas sociais com ênfase na ação municipal fortalece o âmbito 
local como espaço de participação porque (sobre)responsabiliza o 
município pelo atendimento das necessidades imediatas da população 
quanto à saúde, assistência social, educação, entre outras. 
(GOUVEIA, 2008, p. 54) 
 
32 
 
Importante 
 
Falar em participação popular na esfera local e em controle 
social, é um avanço, porém, muitas vezes, vêm com uma 
sobrecarga de responsabilização do município e pode trazer 
consigo uma falta de responsabilidade do estado, que deixa as 
políticas nas mãos da sociedade. 
 
 
3.1 O salário educação 
 
Conforme explicitado em aulas anteriores, em sua configuração atual o 
salário educação é uma fonte complementar de recursos para a educação, a 
ideia por trás da criação do salário educação já aparecia na CF de 1934, que é 
a de tornar os empresários responsáveis pela educação de seus empregados e 
dependentes, como pode ser visto no art. 139: 
 
Art. 139 - Toda empresa industrial ou agrícola, fora dos centros 
escolares, e onde trabalharem mais de cinqüenta pessoas, perfazendo 
estas e os seus filhos, pelo menos, dez analfabetos, será obrigada a 
lhes proporcionar ensino primário gratuito. 
 
Porém a legislação vai além quando se fala sobre a educação e cultura. 
 
 
CONSTITUIÇÃO DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL 
(DE 18 DE SETEMBRO DE 1946) 
 
 (...) 
Capítulo II 
Da Educação e da Cultura 
 Art 168 - A legislação do ensino adotará os seguintes princípios: 
 I - o ensino primário é obrigatório e só será dado na língua nacional; 
II - o ensino primário oficial é gratuito para todos; o ensino oficial ulterior ao primário sê-
lo-á para quantos provarem falta ou insuficiência de recursos; 
III - as empresas industriais, comerciais e agrícolas, em que trabalhem mais de 
cem pessoas, são obrigadas a manter ensino primário gratuito para os seus 
servidores e os filhos destes; 
 
33 
 
IV - as empresas industrias e comerciais são obrigadas a ministrar, em 
cooperação, aprendizagem aos seus trabalhadores menores, pela forma que a lei 
estabelecer, respeitados os direitos dos professores; 
V - o ensino religioso constitui disciplina dos horários das escolas oficiais, é de 
matrícula facultativa e será ministrado de acordo com a confissão religiosa do aluno, 
manifestada por ele, se for capaz, ou pelo seu representante legal ou responsável; 
VI - para o provimento das cátedras, no ensino secundário oficial e no superior oficial 
ou livre, exigir-se-á concurso de títulos e provas. Aos professores, admitidos por concurso 
de títulos e provas, será assegurada a vitaliciedade; 
VII - é garantida a liberdade de cátedra. 
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao46.htm 
 
 
Oficialmente, porém, como narra Melchior (1987), é criado em 1960, o 
tributo visando combater o analfabetismo e suplementar as despesas com a 
educação primária, única etapa obrigatória nesse contexto. Sua regulamentação 
decorre da lei no 4440/64, do decreto-lei no 1422/75 e do decreto no 87043/82, 
que o define como contribuição devida pelas empresas para suplementar os 
recursos públicos no funcionamento do ensino de 1º grau. 
O tributo surge para substituir a obrigatoriedade, que existia desde 1946, 
das empresas ofertarem escolarização para empregados analfabetos e seus 
filhos em faixa de escolaridade obrigatória e responde a uma pressão 
internacional em relação à erradicação do analfabetismo, já que em 1962,o 
Brasil era o pais latino-americano com maior número de analfabetos. 
Inicialmente, o tributo surge com a característica de contraprestação, ou seja, 
como uma taxa que as empresas pagam para que o estado, no lugar da 
empresa, oferte educação para seus trabalhadores analfabetos. Por algum 
tempo se mantém a possibilidade de as empresas ofertarem educação para seus 
funcionários e dependentes, bem como oferecer bolsas de estudo em 
instituições privadas, em lugar de pagar o tributo. 
Em sua concepção, o salário educação teria a função prioritária de 
expandir equipamentos para ampliar rede pública, porém essa intenção não era 
corroborada pela ação dos estados, quando recebiam os 50% da arrecadação 
do tributo que lhes cabia. Também a intenção inicial de investir na educação dos 
adultos trabalhadores foi se perdendo. Muito relevante, também, em sua 
transformação ao longo do tempo, é o cálculo da alíquota do tributo. Inicialmente, 
o salário educação é calculado a partir de custo aluno que foi projetado pela 
 
34 
 
gestão de Anísio Teixeira no INEP, estando indexado como porcentagem do 
salário mínimo (7% do salário mínimo regional). Posteriormente, porém, o 
Ministério do Trabalho realizou uma pesquisa que mostrou que para 100 
trabalhadores haviam 30 crianças em faixa de escolarização obrigatória e se 
corrigiu a alíquota para 2% do salário mínimo. A partir daí, caberia ao INEP 
atualizar a alíquota, o que não aconteceu, fazendo com que nova pesquisa do 
Ministério do Trabalho determinasse a fixação dessa em 1,4% da folha mensal 
de contribuição ao INPS. Já em 1975, tendo sido ampliada a obrigatoriedade em 
1967, ocorreu um aumento da alíquota para 2,5% da folha de pagamento. 
Um debate relevante que sofre avanços e retrocessos ao longo das 
transformações do tributo é a questão redistributiva. 50% da arrecadação do 
salário educação caberia aos estados aonde foi arrecadado. Já os outros 50% 
ficavam nas mãos da União, e é nessa parcela que se poderia pensar em uma 
distribuição equitativa, visando diminuir as desigualdades regionais. Tendo isso 
em vista, em 1969 é criado o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação 
(FNDE), que inicialmente era responsável por distribuir a parcela da União de 
modo equitativo. Entretanto, as disputas políticas fazem com que, ao longo do 
tempo, a parcela redistribuída se tornasse menor. 
Outro debate central é a questão da natureza do tributo e de onde ele 
deveria ser aplicado: na educação pública ou privada? Muitas empresas 
pagavam sua contribuição através de bolsas para escolas privadas, até o 
momento em que foram encontradas fraudes nesse procedimento e decidiu 
acabar-se com essa opção. Entretanto, no momento em que Melchior (1987) 
escrevia, a pressão das empresas não havia permitido que tal modalidade fosse 
de fato extinta. 
Outra problemática que o autor indica sobre esse tributo é que a alíquota 
recaía apenas sobre a folha de contribuição, o que inclui apenas os salários mais 
baixos e não aqueles dos funcionários mais bem remunerados. Desse modo, 
penalizavam-se às empresas que geram maior quantidade de empregos. 
Posteriormente, o tributo sofre novas alterações, chegando à forma atual, 
conforme narram Vieira e Vidal (2015, p. 25): 
 
Criado como contribuição social das empresas para custeio do ensino 
Fundamental de seus funcionários ou dos filhos destes, o salário-
educação foi gradativamente incorporado como fonte adicional de 
 
35 
 
receitas da educação básica administrada pelo governo federal. Assim, 
o portal do Ministério da Educação (MEC) o define como: “contribuição 
social destinada ao financiamento de programas, projetos e ações 
voltados para o financiamento da educação básica pública e que 
também pode ser aplicada na educação especial, desde que vinculada 
à educação básica”. Além de estar previsto na Constituição Federal, o 
salário-educação foi regulamentado pela Lei n° 9.424/96, Lei n° 
9.766/98, Decreto nº 6.003/2006 e Lei nº 11.457/2007. A contribuição 
é calculada “com base na alíquota de 2,5% sobre o valor total das 
remunerações pagas ou creditadas pelas empresas, a qualquer título, 
aos segurados empregados, ressalvadas as exceções legais, e é 
arrecadada, fiscalizada e cobrada pela Secretaria da Receita Federal 
do Brasil, do Ministério da Fazenda(RFB/MF). 
 
 
Os recursos advindos do salário educação, conforme comentado 
anteriormente, são relevantes para a garantia de programas suplementares, 
como os de alimentação escolar. Tais investimentos não estão incluídos nos 
recursos vinculados, por não serem gastos com MDE, mas ainda assim são 
extremamente relevantes para a permanência na escola de diversas crianças, e 
devem ser usados exclusivamente para a Educação Básica, sendo 1/3 
distribuído para a União e 2/3 para os municípios. 
Com essa digressão sobre o salário-educação, finaliza-se a discussão 
sobre as principais fontes de financiamento da educação no Brasil, a 
organização do sistema de financiamento da educação no Brasil apresenta 
algumas características fundamentais, chegando a cinco: 
 
 Repartição das responsabilidades entre os entes; 
 Fixação de regras de vinculação de impostos e transferências; 
 Definição de MDE como destinação; 
 Existência de fundos contábeis de caráter redistributivo; 
 Existência de recursos complementares: salário-educação, convênios e 
outros recursos. 
 
Nesse ponto, deve-se voltar o olhar com mais especificidade para o 
âmbito dos estados e municípios e do campo orçamentário. 
 
 
 
 
 
36 
 
3.2 O Planejamento e a Execução Orçamentária 
 
Até o momento esteve-se discutindo as fontes de financiamento da 
educação, ou seja, as receitas. Agora, cabe compreender minimamente como 
funciona o processo de definição das despesas a serem realizadas pelos 
diferentes entes, ou seja, o processo de planejamento e execução orçamentária, 
que pode ser compreendido a partir das contribuições de José Carlos Polo 
(2001), o qual fala que a CF/88 consagra o princípio de que orçamento integra 
um sistema amplo de planejamento das ações de governo, no qual as metas e 
diretrizes da administração pública devem ser previamente estabelecidas, 
abrangendo um período inclusive maior que o da lei orçamentária. Para tanto, 
existem três ferramentas fundamentais: 
O Plano Plurianual (PPA), 4 anos, transcendente gestões, metas gerais 
– Nível estratégico – “O que deve ser feito?” 
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), anual, prioridades a partir das 
metas – Nível tático – “O que pode ser feito?” 
O Orçamento Anual (LOA), anual, ações para efetivar prioridades – Nível 
operacional – “O que será feito?” 
 
Alguns desses instrumentos, porém, seguem sendo regidos por 
legislação anterior à redemocratização. 
 
 
Toda a ação estatal deve ser prevista em orçamento, mas nem 
tudo que é previsto em orçamento precisa ser realizado. 
 
 
 
As peças orçamentárias são elaboradas pelo poder legislativo, devendo 
ser sancionadas ou aprovadas pelo executivo, tendo sua execução fiscalizada 
posteriormente pelos Tribunais de Contas. Para modificar um orçamento em 
exercício, executivo precisa de autorização do legislativo através de emendas na 
peça orçamentária. Mudanças promovidas pelo legislativo não podem prosperar 
sem estar de acordo com o PPA e a LDO. Além disso, todos os gastos incluídos 
no orçamento deverão estar de acordo com a normas que regem as licitações e 
 
37 
 
contratos no setor público, bem como princípios de transparência na prestação 
de contas. 
 
No controle externo do Município, exercido pela Câmara dos 
Vereadores com auxílio do Tribunal de Contas, surgiram novas 
instâncias por meio de diversos conselhos, como o Conselho Municipal 
de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF. O Ministério 
Público passou a ter papel relevante, podendo acionar judicialmente a 
autoridade pública que praticar ato lesivo aos interesses do Município. 
(POLO,2001, p. 298). 
 
 
É interessante frisar, ainda, que as peças orçamentárias têm caráter 
autorizativo, porém não mandatário. Isso quer dizer que somente aquilo que está 
previsto no orçamento pode ser gasto, mas não há obrigação em efetivar aquilo 
que estava no orçamento. Outra questão interessante levantada pelo autor é a 
possibilidade de elaboração das peças orçamentárias com a participação dos 
cidadãos, o que vem ocorrendo nos últimos anos, em especial em municípios. O 
autor elogia a iniciativa de diversas prefeituras de realizar consultas públicas 
para elaboração do orçamento anual, entretanto, indica que tal participação seria 
mais efetiva se ocorresse também nas etapas do PPA e da LDO, que seriam 
etapas mais estratégicas, de definição de prioridades. 
Especificamente sobre os recursos da educação, o autor lembra que 
recursos do Fundef (e hoje do Fundeb), bem como todos os recursos vinculados, 
devem estar convenientemente destacados nos orçamentos. Cabe aos tribunais 
de contas, em sua função de fiscalização, verificar se os 25% de recursos 
vinculados foram, de fato, gasto em despesas de MDE. Adicionalmente, para as 
verbas do Fundef/Fundeb, existe a atribuição de um conselho de controle, que 
deverá fiscalizar a alocação apropriada dos recursos. 
 
Em suma, a lei exige que o controle deve compreender todos os 
aspectos descritos anteriormente, não só quanto à legalidade dos atos 
e da fidelidade dos servidores responsáveis por bens e valores, como 
também pelos resultados financeiros e físicos das ações de governo 
praticadas, ou seja, o cumprimento de objetivos e metas definidos na 
fase de planejamento. (POLO, 2001, p. 326). 
 
 
Vejam que, como bem destacado pelo autor, a função de controle social, 
seja pelos conselhos ou pelos tribunais de contas, é fundamental para o 
funcionamento da democracia e, em específico, da devida execução do 
 
38 
 
planejamento orçamentário. No caso dos municípios os mecanismos de controle 
social podem ser tornar bastante relevantes, pois é esse o ente federado que se 
encontra mais próximo da população. Entretanto, pensar o financiamento da 
educação básica no município traz, também, alguns problemas e limitações. 
 
3.3 O Município e o Financiamento da Educação Básica 
 
O contexto da redemocratização já discutida marca, para além da garantia 
constitucional da vinculação de recursos, momento chave no processo de 
descentralização do poder, que traz em seu bojo a intensificação da 
municipalização do ensino, ficando grande parte da educação básica nas mãos 
dos municípios. Fala-se em intensificação da municipalização porque tal 
transferência já era prevista na LDB de 1971: 
 
As providências de que trata este artigo visarão a progressiva 
passagem para a responsabilidade municipal de encargo e serviços de 
educação, especialmente de 1º grau, que pela sua natureza possam 
ser realizados mais satisfatoriamente pelas administrações locais. 
(BRASIL, 1971, art. 58, Parágrafo Único). 
 
 
Além disso, tratava-se de processo em curso em diversos estados, em 
especial em estados mais pobres, sendo intensificado após a LDB e a indução 
causada pelo Fundef. Muitos autores dizem que o município é o ente mais frágil 
do arranjo federativo, que o município não tem uma arrecadação proporcional às 
suas responsabilidades. Para que o município possa ofertar uma educação 
básica de qualidade, seria necessário em termos financeiros uma reforma 
tributária, considerando-se o município como ente mais frágil, enquanto isso as 
crianças, na qual é a população que têm seus direitos educacionais mais 
atingidos. O município é obrigado a investir nunca menos de 25% de 
arrecadação na educação, em que o valor mínimo investido na educação é 
desigual e proporcional à riqueza do município. 
Conforme comentado anteriormente no referido contexto, a 
municipalização era, em grande parte, vista com “bons olhos”, sendo um dos 
eixos relevantes dos debates, por exemplo, da subcomissão de Educação, 
Cultura e Esportes da assembleia constituinte (BRASIL, 1987). Tratava-se de 
debate em que se valorizava a retomada e fortalecimento da democracia, sendo 
 
39 
 
está relacionada ao fortalecimento dos entes subnacionais, a partir da defesa de 
uma descentralização que contrariasse o centralismo do governo anterior 
(MARTINS, 2009, p. 19). 
Por vezes, porém, tal debate deixa de matizar a questão de que “na 
tradição brasileira os municípios têm sido reconhecidos tanto como palco da 
reprodução de práticas patrimonialistas, quanto como palco de inovações 
institucionais" e que a existência de um número elevadíssimo de municípios 
complexifica tal processo, por estarem tais municípios ocupados sob condições 
diversas, seja no âmbito social, econômico ou político (GOUVEIA, 2008, p. 17). 
Ainda assim, o município não deixa de ser um espaço de poder mais próximo do 
cidadão em que as possibilidades de controle social e participação política se 
ampliam (GOUVEIA, 2008), o que em partes corrobora o entusiasmo 
municipalista. 
Entretanto, como lembra Martins (2009, p. 23), no período que vai da 
aprovação da CF/88 até a criação do Plano Real, há um processo de 
concentração de poder nas mãos dos estados. Já no período pós Plano Real se 
institui uma lógica mais centralista, como corolário de um ajuste fiscal que visava 
aumentar a arrecadação da União e flexibilizar a aplicação de recursos desse 
mesmo ente através, por exemplo, da Desvinculação das Receitas da União 
(DRU). 
 
Com o cenário do ajuste fiscal nos anos 90, a temática da 
municipalização ingressou na agenda político-administrativa carregada 
de traços polêmicos, menos pela valoração acerca de seus méritos ou 
problemas e mais porque trazia consigo um típico conflito federativo: a 
transferência de encargos sem que estivessem garantidas as 
respectivas receitas e selado o compromisso explícito de auxílio pelos 
níveis federativos de maior abrangência. (MARTINS, 2009, p. 37). 
 
 
Se teve então a descentralização do poder e maior participação popular, 
porém se teve um desarranjo tributário e maior possibilidades de relações 
clientelísticas, ou seja, municípios com menos verbas, tinham menos autonomia 
e muita responsabilidade. 
 Assim, trata-se de contexto em que a ampla gama de políticas sociais que 
se tornavam a dever do estado, com a ampliação de direitos trazida pela CF/88, 
não é acompanhada pela devida destinação de verbas nos três entes. Tal 
quadro, que se relaciona ao ajuste fiscal dos anos 1990, também está vinculado 
 
40 
 
a um desenho tributário anterior, que não foi substancialmente alterado pela 
reforma tributária de 1988 (OLIVEIRA, 2006). Segundo Oliveira (2006, p. 26) a 
lógica dessa reforma foi a descentralização e estava em questão uma 
preocupação com a equidade entre os entes federados, buscando uma melhor 
distribuição, tanto do ônus fiscal quanto das receitas. Tal reforma ampliou o 
campo de competências dos entes subnacionais, com aumento significativo dos 
percentuais dos Fundos de Participação dos Estados e Municípios, bem como 
reversão de processo em curso de desvinculação de recursos da União. 
Entretanto, não se chegou a um projeto articulado que equilibrasse a 
descentralização de encargos com a estrutura de receitas. Ou seja, o tamanho 
do ônus agora imposto ao município não era condizente com a ampliação de sua 
participação na arrecadação. 
 
Com isso, embora os princípios contemplados na Constituição 
pudessem imprimir ao sistema tributário um perfil progressivo, mais 
justo, a falta de regulamentação, diante da inexistência de consenso 
em torno dessas matérias, continuou mantendo o sistema tributário 
divorciado de compromissos com essa questão. (OLIVEIRA, 2006, p. 
27) 
 
Desse modo, configura-se o que o autor chama de desarranjo federativo 
da Constituição de 1988, que, ainda que tenha sofrido seguidas tentativas de 
alteração, não foi substancialmente modificado,