UE 3 - PROCESSO ORÇAMENTÁRIO FEDERAL

Prévia do material em texto

CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
1
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
SUMÁRIO
1 PROCESSO ORÇAMENTÁRIO FEDERAL....................................................................................................4
1.1 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS..............................................................................................4
a) Atribuições da LDO.............................................................................................................................4
b) Orientação para elaboração da LOA...................................................................................................5
c) Prioridades e Metas............................................................................................................................5
I – Resultado Primário....................................................................................................................... 5
II – Dívida Pública Federal..................................................................................................................8
1.2 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL............................................................................................................8
a) Elaboração..........................................................................................................................................9
I – Processo......................................................................................................................................10
II – Emendas Parlamentares............................................................................................................11
III – Orçamento Impositivo..............................................................................................................12
IV – Regime Fiscal Sustentável.........................................................................................................13
V – Regra de Ouro............................................................................................................................14
VI – Reserva de Contingência...........................................................................................................14
b) Dotação Orçamentária.....................................................................................................................15
I – Programa de Trabalho.................................................................................................................17
II – Detalhamento pela UO.............................................................................................................. 19
III – Ação Orçamentária................................................................................................................... 19
A – Finalidade..............................................................................................................................20
B – Descrição...............................................................................................................................20
C – Produto................................................................................................................................. 20
D – Tipos..................................................................................................................................... 21
Atividade................................................................................................................................ 22
Projeto....................................................................................................................................22
Operação Especial..................................................................................................................22
E – Dimensões do Processo de Produção Pública.......................................................................24
IV – Plano Orçamentário..................................................................................................................25
c) Execução...........................................................................................................................................26
I – Execução provisória....................................................................................................................27
II – Descentralização Orçamentária.................................................................................................28
III – Decreto de Programação Orçamentária e Financeira...............................................................29
IV – Decreto de Limitação de Empenho e Movimentação Financeira..............................................31
V – Mecanismos Retificadores do Orçamento.................................................................................32
A – Créditos Adicionais................................................................................................................32
B – Outras alterações..................................................................................................................33
VI – Desvio de Finalidade.................................................................................................................33
VII – Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal.....................................36
A – Escrituração.......................................................................................................................... 37
2
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
B – Crédito Disponível.................................................................................................................39
C – Célula De Crédito/Despesa....................................................................................................39
Identificador de Superávit Financeiro.....................................................................................41
Esfera Orçamentária...............................................................................................................41
Programa de Trabalho Resumido...........................................................................................41
Fonte de Recurso Detalhada...................................................................................................43
Natureza da Despesa..............................................................................................................43
Unidade Gestora Responsável................................................................................................43
Plano Interno..........................................................................................................................44
d) Monitoramento e Avaliação.............................................................................................................44
I – Custos......................................................................................................................................... 45
II – Indicadores de Desempenho.....................................................................................................46
A – PPA........................................................................................................................................47
B – LOA........................................................................................................................................48
III – Resultados.................................................................................................................................49
A – Plano Plurianual....................................................................................................................50
B – Lei Orçamentária Anual.........................................................................................................51
3
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTOGOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
1 PROCESSO ORÇAMENTÁRIO FEDERAL
1.1 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
A Lei De Diretrizes Orçamentárias (LDO) é anualmente elaborada pelo Poder Executivo com base em 
dispositivos da CF/88 e da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e apreciada pela Comissão Mista de Planos, 
Orçamento Público e Fiscalização (CMO) do Congresso Nacional1.
Até a entrada em vigor da Lei Complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II da CF/88, o Projeto de 
Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) será encaminhado pelo Executivo ao Legislativo até oito meses e 
meio antes do encerramento do exercício financeiro (15ABR) e devolvido para sanção até o encerramento 
do primeiro período da sessão legislativa (17JUL)2. 
Em razão da ausência dessa Lei Complementar e da defasagem sofrida pela norma geral de finanças, a 
Lei nº 4.320/64, a LDO tem, anualmente, introduzido classificações e outros detalhes de organização 
específicos para o Orçamento Federal.
a) Atribuições da LDO
De acordo com a CF/88, a LDO3:
 Compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal; 
 Estabelecerá as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória 
sustentável da dívida pública;
 Orientará a elaboração da LOA;
 Disporá sobre as alterações na legislação tributária; e 
 Estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
Além destas atribuições, a LDO conterá disposições relativas4:
 À estrutura, organização, elaboração e a execução dos orçamentos da União;
 Às transferências;
 À Dívida Pública Federal (DPF);
 Às despesas com pessoal e encargos sociais;
 À política de aplicação dos recursos das agências financeiras oficiais de fomento;
 À adequação orçamentária decorrente das alterações na legislação;
1 Giacomoni 2018 p. 239
2 CF/88 ADCT Art. 35 § 2º Inciso II
3 CF/88 Art. 165 § 2º
4 Lei nº 14.791/2023 (LDO 2024) Art. 1º
4
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
 À fiscalização pelo Poder Legislativo e às obras e aos serviços com indícios de irregularidades graves; 
e
 À transparência.
b) Orientação para elaboração da LOA
A LDO determina que, no prazo de até quinze dias, contado da data de envio do Projeto de Lei 
Orçamentária Anual (PLOA), o Poder Executivo Federal encaminhe demonstrativos com 25 informações 
complementares ao Congresso Nacional, como por exemplo5: 
 Detalhamento dos custos unitários médios utilizados na elaboração dos orçamentos para 
investimentos em obras de infraestrutura, alocados em projetos, com justificativa dos valores 
adotados6; e
 Cadastro de Ações Orçamentárias (AO) utilizado na elaboração da proposta orçamentária, com, no 
mínimo, código, título, descrição, produto e unidade de medida de cada uma das ações7.
c) Prioridades e Metas
Considerando a recorrente escassez de recursos para o atendimento de demandas de gastos cada vez 
mais volumosas, situação típica de um contexto orçamentário, priorizar as despesas torna-se tarefa 
fundamental para o Estado. 
As prioridades e metas para um determinado ano pelo Governo Federal são relacionadas no corpo da 
própria Lei ou em um Anexo.
Para o exercício de 2024, entretanto, não foram fixadas as prioridades e metas do governo, uma vez que 
o Art. 4º da LDO foi vetado.
I – Resultado Primário
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) estabelece as diretrizes de política fiscal e as respectivas metas 
anuais de Resultado Primário do Governo Central, para o exercício a que se referir e para os três seguintes, 
compatíveis com a trajetória sustentável da dívida pública8.
Combinado com o Regime Fiscal Sustentável e a Regra de Ouro, o Resultado Primário é uma das 
principais regras fiscais brasileiras, que visam impedir o desequilíbrio das contas públicas. Essas regras 
existem, principalmente, para promover a solvência do ente público, a fim de evitar que seu 
endividamento assuma uma trajetória insustentável, disciplinando a maneira como o Orçamento Federal 
pode ser elaborado e executado.
5 Lei nº 14.791/2023 (LDO 2024) Art. 10
6 Lei nº 14.791/2023 (LDO 2024) Anexo II Inciso I
7 Lei nº 14.791/2023 (LDO 2024) Anexo II Inciso XVII
8 Lei Complementar nº 200/2023 Art. 2º
5
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
Esse arcabouço fiscal busca, assim, reduzir a margem de discricionariedade dos agentes públicos no 
curto prazo, para evitar que o desejo de satisfação imediata gere consequências negativas no longo prazo.
Para entender o que é a meta de Resultado Primário, inicialmente é preciso compreender os conceitos 
de Receita e Despesa, Primária e Financeira. Observe a tabela abaixo:
Receitas e Despesas x Primárias e Financeiras
O Resultado Primário é a comparação entre somente as Receitas e Despesas Primárias, podendo 
apresentar uma das seguintes situações:
 Superávit – quando o Governo apresenta mais receitas do que despesas primárias.
Nesse caso, o Governo pode utilizar os recursos do Superávit Primário para:
 Reduzir a Dívida Pública Federal (DPF) e, consequentemente, suas despesas financeiras; 
 Engrossar suas reservas financeiras no Banco Central; ou 
 Abrir Créditos Adicionais no Orçamento.
 Déficit – quando ocorre o contrário. Nessa situação, o Governo terá que utilizar os recursos de sua 
reservas financeiras ou ir ao mercado financeiro obter empréstimos para pagar seus compromissos, 
6
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
aumentando, assim, a DPF. Quando investimos recursos no Tesouro Direto, por exemplo, estamos 
emprestando dinheiro para o Governo.
O Resultado Primário visa, portanto, limitar os gastos do governo como um todo, a fim de utilizar o 
Superávit Primário para abater a DPF ou, em épocas de crise, impedir que ela cresça descontroladamente.
A elaboração e a aprovação do Projeto de Lei Orçamentária (PLOA) de 2024 e a execução da respectiva 
Lei deverão ser compatíveis com a meta de resultado primário de R$ 0,00 (zero real) para os Orçamentos 
Fiscal e da Seguridade Social9, admitindo-se intervalo de tolerância de R$ 28,7 bilhões para mais ou 
menos10.
A tabela abaixo apresenta o histórico do RP efetivo nos últimos dez anos:
https://www.tesourotransparente.gov.br/temas/estatisticas-fiscais-e-planejamento/estatisticas-fiscais-do-governo-geral (série 
10.4.1) em JUN2023
Em 2020, com a declaração de calamidade pública por causa da pandemia de COVID-19, o Governo 
Federal ficou dispensado de cumprir a meta de déficit primário, para realizar despesas em combate à 
doença.
9 Lei nº 14.791/2023 (LDO 2024) Art. 2º
10 Lei nº 14.791/2023 (LDO 2024) Art. 2º § 1º
7
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
II – Dívida Pública Federal
O gráfico abaixo ilustra a evolução crescente do estoque da DPF nos dez últimos anos:
https://www.tesourotransparente.gov.br/temas/estatisticas-fiscais-e-planejamento/estatisticas-fiscais-do-governo-geral (série 
18.02.01.01.01) em JUN2023
Ainda que tenha havido superávit primário em 2022, seu montante não foi suficiente para atender aos 
encargos de refinanciamento da dívida e reduzir o valor total da DPF.
Uma DPF demasiadamente alta acarreta os seguintes problemas para o País:
 Necessidade de elevação da taxa de juros para captação de empréstimos;
 Aumento do gasto da União com o pagamento de juros;
 Aumento da inflação em face do excesso de dinheiro em circulação; 
 Fuga de investimentos estrangeiros; e
 Risco de a DPF se tornar impagável, obrigando o Governo a decretar uma moratória, prejudicado 
diretamente os detentores da dívida.
1.2 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
A Lei Orçamentária Anual (LOA) é o instrumento que formaliza o Orçamento Público no Brasil, 
estimando as receitas e fixandolimites para as despesas da União, atrelados a metas físicas de produção 
de bens e serviços.
8
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
A LOA consolida os três orçamentos previstos na CF/88 (Fiscal, de Investimento e da Seguridade 
Social)11. Cabe ressaltar, que a Seguridade Social compreende os direitos relativos à Saúde, à Previdência e 
à Assistência Social 12 .
Até a entrada em vigor da Lei Complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II da CF/88, o Projeto de 
Lei de Orçamentária Anual (PLOA) será encaminhado anualmente pelo Executivo ao Legislativo até quatro 
meses antes do encerramento do exercício financeiro (31AGO) e devolvido para sanção até o 
encerramento da sessão legislativa (22DEZ)13.
a) Elaboração
A cada ano, cabe ao Poder Executivo, sob a coordenação da Secretaria de Orçamento Federal (SOF) do 
Ministério do Planejamento e Orçamento, a elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA). O 
processo de elaboração do PLOA se desenvolve no âmbito do Sistema de Planejamento e de Orçamento 
Federal (SPOF) e envolve um conjunto articulado de tarefas complexas e um cronograma gerencial e 
operacional com especificação de etapas, de produtos e da participação dos Órgãos Central, Setoriais e das 
Unidades Orçamentárias (UO).
O PLOA deverá estar compatível com14:
 O PPA;
 A LDO;
 Os dispositivos constitucionais e legais que estabelecem metas fiscais, limites de despesas ou 
aplicação mínima de recursos; e
 As prioridades e metas definidas na LDO e outras disposições aplicáveis.
Os resultados das avaliações das políticas públicas devem ser considerados na elaboração da proposta 
orçamentária pelas UO e Órgãos, buscando o aperfeiçoamento das ações de governo, com o intuito de 
retroalimentar o orçamento com as correções ou melhorias identificadas. Para tanto, deve-se considerar 
informações sobre o atingimento dos Objetivos do PPA e dos Produtos das AO da LOA.
O processo de detalhamento da proposta setorial, via Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento 
(SIOP), compreende as três etapas decisórias básicas, denominadas “momento”: UO, Órgão Setorial e 
Órgão Central15.
11 CF/88 Art. 165 § 5º
12 CF/88 Art. 194
13 CF/88 ADCT Art. 35 § 2º Inciso III
14 MTO 2024 Subitem 6.2
15 MTO 2024 Subitem 6.2.1
9
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
A SOF disponibiliza, anualmente, o Manual Técnico Orçamentário 
(MTO), que contém instruções técnicas e diversas tabelas referentes ao 
processo de elaboração da proposta orçamentária da União das Esferas 
Fiscal e da Seguridade Social16.
I – Processo
O processo de elaboração do orçamento brasileiro compreende as seguintes etapas:
 Atualização, inclusão e exclusão de Ações Orçamentárias (AO) no SIOP, pelas Unidades Orçamentárias 
(UO) e pelos Órgãos Setoriais, com o objetivo de expressar o planejamento da produção pública ou a 
geração de bens e serviços públicos.
 Fixação dos referenciais monetários pela SOF para os Órgãos Setoriais e por estes para as suas UO.
 Com base em referenciais monetários definidos pelos Órgãos Setoriais, as necessidades das Unidades 
Gestoras (UG) são consolidadas por suas Unidades Orçamentárias (UO).
 Os Órgãos consolidam as necessidades de suas UO e enviam suas propostas orçamentárias àquele 
Ministério pelo SIOP.
 A SOF faz a captação e a consolidação das propostas orçamentárias de cada Ministério e dos demais 
Poderes no Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA). O Poder Executivo, entretanto, não é 
responsável pela elaboração do orçamento dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, bem 
como do Ministério Público e da Defensoria Pública, tendo em vista serem detentores de autonomia 
orçamentária. O Poder Executivo é responsável apenas pela coordenação da elaboração da proposta 
orçamentária, sua consolidação e encaminhamento ao Poder Legislativo, uma vez que detém a 
iniciativa das leis orçamentárias.
 O Presidente da República (PR) aprova e encaminha o PLOA ao Congresso Nacional (CN) até 31AGO.
 O Ministério do Planejamento e Orçamento encaminha ao Congresso Nacional, no prazo de até 
quinze dias, contado da data de envio do Projeto de Lei, demonstrativos com as informações 
complementares relacionadas no Anexo II da LDO. 
 A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), que tem este nome por 
comportar, em sua composição, cadeiras para senadores e deputados, discute e altera o PL por meio 
de Emendas Parlamentares.
 O Plenário do CN vota o PLOA até 22DEZ.
16 https://www1.siop.planejamento.gov.br/mto/doku.php
10
CLIQUE AQUI PARA 
CONSULTAR O MTO
https://www1.siop.planejamento.gov.br/mto/doku.php
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
 O PR sanciona/veta a Lei Orçamentária Anual (LOA), preferencialmente até 31DEZ. Caso não o faça, o 
PLOA será executado provisoriamente, conforme regras previstas na LDO.
II – Emendas Parlamentares
A CF/88 devolveu ao Legislativo a prerrogativa de propor 
emendas ao Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA).
As Emendas Parlamentares (EP) são propostas, por meio das 
quais os Senadores e Deputados Federais opinam e influenciam na 
alocação de recursos públicos constantes da Lei Orçamentária 
Anual (LOA) para demandas diversas, relacionadas ao interesse 
temático, regional e eleitoral de cada congressista17.
As Emendas procuram aperfeiçoar a peça orçamentária inicialmente elaborada pelo Poder Executivo, 
acrescentando, suprimindo ou modificando determinados itens do PLOA.
Ressalta-se que todo e qualquer crédito que conste da LOA é uma autorização para a realização de uma 
despesa pública. Essa autorização, de acordo com a Lei nº 4.320/64, só permite que o crédito seja 
empenhado no corrente exercício, mesmo sendo oriundo de uma Emenda Parlamentar. Se empenhado 
dentro da sua validade, o pagamento poderá ser efetuado em exercícios posteriores (Restos a Pagar).
O SIOP possui uma funcionalidade específica para consulta às Emendas Parlamentares.
17 Circular EMA nº 6/2023 Item 2
11
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
Como valiosa ferramenta na elaboração e execução do Orçamento da União, as emendas devem estar 
compatíveis com o Plano Plurianual (PPA) e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), sendo 
classificadas como18:
 Individuais – Essas emendas serão aprovadas no limite de 2% (1,55% para Deputados e 0,45% para 
Senadores) da Receita Corrente Líquida (RCL) do exercício anterior ao do encaminhamento do PLOA, 
observado que a metade desse percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde 19 . 
Cada parlamentar possui inteira discricionariedade na destinação dos recursos, podendo apresentar 
até 25 emendas individuais, no valor total definido pelo parecer preliminar do relator20;
 De Bancada – Devem ser de interesse Estadual e aprovadas em ata própria. Poderão ser 
apresentadas no mínimo quinze e no máximo vinte emendas de apropriação, além de três emendas 
de remanejamento21;
 De Comissão – Devem ser aderentes à área temática da Comissão. O número máximo dessas 
emendas é definido pelo art. 44, § 1º, da RCN nº 1/2006; e
 De Relator – Emenda à programação da despesa, a fim de corrigir erros e omissões de ordem técnica 
ou legal; recompor, total ou parcialmente, dotações canceladas, limitada a recomposição ao 
montante originalmente proposto no projeto e atender às especificações dos pareceres 
preliminares22. Em 2021 e 2022, por meio de dispositivos inseridos nas respectivas LDO23, essas 
Emendas criaram dotações orçamentárias, que foram consideradas inconstitucionais pelo Superior 
Tribunal Federal (STF)24 em 19DEZ2022.Contabilizadas no Orçamento com o Identificador de 
Resultado Primário (RP) nº 9, as Emendas de Relator ficaram conhecidas na mídia, pejorativamente, 
como “Orçamento Secreto”, visto que não era conhecido o parlamentar interessado na respectiva 
despesa pública.
III – Orçamento Impositivo
Desde a CF/88, os parlamentares reclamavam do poder discricionário concedido ao Poder Executivo 
para decidir pela realização ou não de despesas autorizadas na LOA em especial aquelas decorrentes de 
emendas parlamentares.
18 Circular EMA nº 6/2023 Item 2
19 CF/88 Art. 166 § 9º
20 RCN nº 1/2006 Art. 49
21 RCN nº 1/2006 Art. 47 § 1º 
22 RCN nº 1/2006 Art. 144
23 Lei nº 14.116/2020 Art. 7º § 4º Inciso II alínea c) item 4
24 https://agenciabrasil.ebc.com.br/justica/noticia/2022-12/stf-considera-orcamento-secreto-inconstitucional
12
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
A solução encontrada pelo Legislativo para contornar essa situação foi a criação do Orçamento 
Impositivo, estipulando proibições Constitucionais para o Contingenciamento de Despesas criadas por 
Emendas Parlamentares, conforme descrito abaixo25:
 Emendas Individuais – nenhuma não pode ser contingenciada26; e
 Emendas de Bancada – Não podem ser contingenciadas Emendas no montante de até 1% da Receita 
Corrente Líquida (RCL) realizada no exercício anterior27.
IV – Regime Fiscal Sustentável 
A Lei Complementar nº 200/2023 instituiu o Regime Fiscal Sustentável para garantir a estabilidade 
macroeconômica do País e criar as condições adequadas ao crescimento socioeconômico. A política fiscal 
da União deve ser conduzida de modo a manter a Dívida Pública Federal (DPF) em níveis sustentáveis, 
prevenindo riscos e promovendo medidas de ajuste fiscal em caso de desvios, garantindo a solvência e a 
sustentabilidade intertemporal das contas públicas28.
Esse regime, também chamado de Novo Arcabouço Fiscal, é um mecanismo de controle do 
endividamento, que substituiu o Teto de Gastos por um regime focado no equilíbrio entre arrecadação e 
despesas.
Mais do que impedir gastos acima de um limite, o regime condiciona maiores gastos do governo ao 
cumprimento de metas de Resultado Primário, buscando conter o endividamento e criando condições para 
a redução de juros e garantia de crescimento econômico29.
O Novo Arcabouço Fiscal apresenta metas anuais para o Resultado Primário, para os Orçamentos Fiscal 
e da Seguridade Social. É em função do cumprimento dessas metas que é fixado quanto o governo pode 
gastar no ano seguinte.
Pelo PLDO 2024, as metas de Resultado Primário para 2024, 2025 e 2026 serão, respectivamente, 0,0%, 
0,5% e 1,0% do crescimento real da economia no ano anterior medido pelo PIB, com banda de 0,25%.
Sempre que o Resultado Primário crescer dentro da banda estabelecida, no ano seguinte, o crescimento 
real da despesa será igual a 70% do crescimento real da receita primária, acumulada em 12 meses até 
junho. Essa possibilidade de aumento de gastos é limitada a um crescimento real da despesa de no mínimo 
0,6% ao ano e no máximo de 2,5% ao ano. Caso o resultado primário fique abaixo da banda inferior da 
25 Giacomoni 2018 p. 306
26 CF/88 Art. 166 § 11
27 CF/88 Art. 166 § 12
28 Lei Complementar nº 200/2023 Art. 1º § 2º
29 https://www.camara.leg.br/internet/agencia/infograficos-html5/novo-arcabouco-fiscal/index.html
13
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
meta, o crescimento do teto no ano seguinte ficará limitado a 50% do crescimento da receita, também 
limitado a um crescimento real mínimo de 0,6% ao ano e máximo de 2,5% ao ano.
V – Regra de Ouro
Prevista no inciso III do art. 167 da Constituição Federal de 1988, limita a realização de operações de 
crédito em volume superior às Despesas de Capital realizadas, ressalvadas as autorizadas mediante 
Créditos Suplementares ou Especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo. Regras 
fiscais que apontem para uma gestão responsável dos recursos públicos são fundamentais para manter a 
confiança na capacidade do governo de honrar seus compromissos, tanto os relativos às políticas públicas 
para atender as necessidades da população, quanto os referentes aos pagamentos da dívida pública.
VI – Reserva de Contingência
Trata-se de reserva de recursos globais, de natureza primária ou financeira, para atendimento de 
contingências fiscais e outras necessidades específicas30.
Sob a denominação de Reserva de Contingência, o orçamento anual poderá conter dotação global não 
especificamente destinada a determinado Órgão, UO, Programa ou Categoria Econômica, a ser utilizada 
como fonte de recursos para abertura de Créditos Adicionais31.
A Reserva de Contingência, cuja forma de utilização e montante, são definidos com base na Receita 
Corrente Líquida (RCL), serão estabelecidos na LDO, para atendimento de passivos contingentes e outros 
riscos e eventos fiscais imprevistos32.
Considera-se como evento fiscal imprevisto, a abertura desses créditos para o atendimento de despesas 
não previstas (especiais) ou insuficientemente dotadas (suplementares) na LOA33.
A Reserva de Contingência tem sido constituída, exclusivamente, com recursos do Orçamento Fiscal, no 
montante de 0,2% da RCL34.
Vide exemplo de um Crédito Adicional do tipo Suplementar, utilizando recursos da Reserva de 
Contingência:
30 MTO 2024 Subitem 4.5.2.1.3.4
31 Decreto-Lei nº 200/67 Art. 91 e Portaria SOF nº 42/1999 Art. 5º
32 Lei Complementar nº 101/2000 (LRF) Art. 5º Inciso III alínea b)
33 Lei nº 14.791/2023 (LDO 2024) Art. 13 § 3º
34 Lei nº 14.791/2023 (LDO 2024) Art. 13
14
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
https://www.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/creditos-adicionais
b) Dotação Orçamentária
A compreensão do Orçamento exige o conhecimento de sua estrutura e sua organização, 
implementadas por meio de um sistema de classificação estruturado, bem como dos seguintes conceitos:
 Crédito orçamentário – autorização constante da Lei Orçamentária Anual (LOA) para a realização de 
uma despesa pública;
 Dotação Orçamentária – montante de crédito orçamentário autorizado na LOA para uma UO;
 Provisão ou Destaque – montante de crédito orçamentário descentralizado por uma UG responsável 
por uma UO para uma Unidade Gestora Executante ( UGE ) , que precisa ter crédito disponível para 
emitir o empenho. A diferença entre Provisão e Destaque será explicada mais adiante.
Enviar Dotação, Provisão ou Destaque significa, portanto, enviar crédito orçamentário. 
A LOA 2024 apresentou a seguinte distribuição de receitas e despesas: 
15
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
Lei nº 14.8222024 (LOA 2024)
Cabe esclarecer que, anualmente, o Governo Federal contrai novos empréstimos para pagar dívidas de 
anos passados que estão vencendo e não há superávit primário para seu pagamento. Nesse caso, há uma 
despesa para o pagamento das dívidas e, em contrapartida, uma receita com a entrada dos recursos dos 
novos empréstimos. A “Rolagem da dívida” é, portanto, um processo rotineiro de gestão referente à 
substituição de títulos emitidos anteriormente por títulos novos, o que nada mais é que o pagamento de 
uma dívida com outra dívida. Por essa razão, na peça orçamentária o valor do Refinanciamento apresenta 
os mesmos valores na receita e na despesa, sendo que a LDO exige que esses valores, que fazem parte do 
Orçamento Fiscal, sejam evidenciados separadamente na LOA.
A figura abaixo ilustra a evolução dos valores consignados em LOA de 2016 a 2024:
Dotações Orçamentárias
16
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
I – Programa de Trabalho
A Dotação Orçamentária é organizada na LOA em Programas de Trabalho (PT),compreendendo treze 
Classificações Orçamentárias35. A figura abaixo ilustra exemplos de Dotações Orçamentárias no PLOA 2024: 
PLOA 2024 Volume IV Tomo II p. 302
Tomando a primeira Dotação Orçamentária da figura acima, observa-se que seu PT apresenta as 
seguintes Classificações Orçamentárias:
35 MTO 2024 Subitem 4.1
17
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
Programa de Trabalho da LOA e Plano Orçamentário do SIOP
Cabe esclarecer que:
 Alguns agrupamentos de classificações apresentam um nome específico, conforme assinalado em 
azul na figura acima;
 O código com quatro caracteres do Programa do Plano Plurianual (PPA) faz parte do código do 
Programa de Trabalho (PT).
 A Categoria Econômica da Natureza de Despesa não é definida na LOA, pois pelo código do GND 
podemos saber essa informação;
 O IDOC não é especificado no mesmo Volume/Tomo da LOA das demais classificações, pois para cada 
Contrato de Operação de Crédito será atribuído um código específico. Quando a Dotação 
Orçamentária não se refere a uma operação deste tipo, é atribuído “9999”; e
 O Plano Orçamentário (PO) não é uma classificação orçamentária estabelecida na LOA, figurando 
apenas no SIOP.
ATENÇÃO: Tendo em vista que as Unidades Gestoras (UG) devem conhecer as finalidades de 
todas as classificações orçamentárias do crédito recebido, a execução da despesa em 
desacordo com a especificação e descrição do Produto da AO é caracterizada como Desvio de 
Finalidade, sujeitando o Ordenador de Despesas a multa pelo Tribunal de Contas da União 
(TCU).
18
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
II – Detalhamento pela UO
Até 1998, o Executivo emitia um Decreto, acrescentando e detalhando algumas dessas classificações 
orçamentárias em um documento denominado Quadro de Detalhamento da Despesa (QDD). Esse 
documento não existe mais. Atualmente, essa tarefa é realizada pelas UG que têm acesso à transação 
DETAORC no SIAFI36.
A MB convencionou internamente à Força, que somente a DGOM, que é a UG responsável por todas as 
UO da MB, pode realizar o detalhamento da Dotação Orçamentária, utilizando aquela transação: 
 Fonte ou Destinação de Recursos (FR) – detalhamento opcional até dez dígitos, pois a LOA só 
especifica essa classificação até o quarto dígito. Caso não seja detalhado, os seis últimos dígitos 
permanecem preenchidos com zeros;
 Natureza da Despesa (ND) – inclusão do Elemento de Despesa, pois a LOA só especifica essa 
classificação até a Modalidade de Aplicação. Lembrando que o Subelemento será detalhado pela UG 
quando do empenho da despesa no SIAFI. Enquanto não são detalhados, esses campos da ND 
permanecem preenchidos com zeros;
 Unidade Gestora Responsável (UGR) – inclusão opcional do código da UG a quem pertence o crédito. 
Caso não seja detalhado, esse campo permanece em branco; e
 Plano Interno (PI) – campo de uso opcional do SIAFI, não definido na LOA. No caso da MB, a DGOM 
sempre preenche esses campos antes de descentralizar os créditos às UG.
III – Ação Orçamentária
Ação Orçamentária (AO) é a ação governamental que necessita de recursos do Orçamento Público para 
produzir bens e serviços para a concretização dos Programas de Governo37.
Anualmente, as AO são definidas e vinculadas aos respectivos Programas do PPA na Lei Orçamentária 
Anual (LOA)38.
Até 1974, os Orçamentos Públicos no Brasil autorizavam as despesas, definindo somente a Unidade 
Orçamentária (UO), Categoria Econômica e a Função Governamental. A partir daquele ano, por meio da 
Portaria nº 9/74, do então Ministério do Planejamento e Coordenação Geral, as Dotações Orçamentárias 
passaram a definir também as AO sob o título de Atividade ou Projeto, incorporando essa classificação 
orçamentária ao Programa de Trabalho (PT) na LOA.
36 Giacomoni 2018 p. 345
37 Lei nº 14.791/2023 (LDO 2024) Art. 5º Inciso VIII
38 Lei nº 14.802/2024 (PPA 2024-2027) Art. 9º § 2º
19
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
No PPA 2000-2003, quando foi implantada a Gestão por Resultados no Planejamento e Orçamento 
brasileiro, as AO passaram a ser planejadas junto com os Programas nos Planos Plurianuais (PPA). Essa 
experiência engessou demais a execução orçamentária e foi abandonada a partir do PPA 2012-2015, sendo 
anualmente estabelecidas somente na LOA.
A – Finalidade
O Título da AO especifica de maneira sucinta sua finalidade, expressando em linguagem clara o objeto 
da ação governamental, de modo a evitar a execução de quaisquer despesas a ela não relacionadas39.
B – Descrição
A descrição da AO fornece mais detalhes sobre sua finalidade, expressando de forma concisa, as 
informações necessárias ao entendimento do que será realizado na ação governamental. Evidencia o que é 
feito e para que, seu escopo, suas delimitações e o seu Objetivo40.
C – Produto
Para o monitoramento dos resultados esperados para a AO, as categorias de programação podem 
identificar também Produto, Unidade de Medida e Meta Física41.
Produto é um bem ou serviço ofertado à sociedade, permitindo ser mensurado e acompanhado 
fisicamente. Deve ser específico, de forma a permitir a visualização do resultado da ação governamental, 
guardando uma relação direta com ela.
Vide exemplos abaixo:
39 MTO 2024 Subitem 4.5.2.1.1
40 MTO 2024 Subitem 4.5.2.1.2
41 Lei nº 14.791/2023 (LDO 2024) Art. 5º § 1º
20
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
PLOA 2024 Informações Complementares Volume V p. 1.228
A descrição e finalidade das AO podem ser consultadas tanto no módulo Apoio, Submódulo 
Informações Básicas, opção Estrutura Orçamentária do SIPLAD, quanto no módulo Cadastro de Ações do 
Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento do Governo Federal (SIOP).
D – Tipos
A AO é identificada por um código alfanumérico de quatro dígitos. O primeiro dígito é numérico e indica 
o tipo da Ação. Os demais são alfanuméricos:
MTO 2024 Subitem 4.5.2.1.3
Essa codificação foi instituída pela Portaria nº 9/74, do então Ministério do Planejamento e 
Coordenação Geral, que substituiu o Anexo 5 da Lei nº 4.320/64.
21
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
Atividade
Instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de 
operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à 
manutenção da ação de governo42; e
Projeto
Instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de 
operações, limitadas no tempo, das quais resulta um Produto que concorre para a expansão ou o 
aperfeiçoamento da ação de governo43;
Operação Especial
Despesas que não contribuem para a manutenção, a expansão ou o aperfeiçoamento das ações de 
governo no âmbito da União, das quais não resulta um produto e não é gerada contraprestação direta sob 
a forma de bens ou serviços. As AO deste tipo estão associadas aos Programas do tipo Operação Especial, 
que constarão apenas da LOA, não integrando o PPA44.
Vide abaixo a Dotação Orçamentária da MB por AO nos dois últimos anos:
42 Lei nº 14.791/2023 (LDO 2024) Art. 5º Inciso XI e Portaria SOF nº 42/1999 Art. 2º Inciso III e MTO 2024 Subitem 4.5.2.1.3.1
43 Lei nº 14.791/2023 (LDO 2024) Art. 5º Inciso XII e Portaria SOF nº 42/1999 Art. 2º Inciso II e MTO 2024 Subitem 4.5.2.1.3.2
44 Lei nº 14.791/2023 (LDO 2024) Art. 5º Inciso XIII, Portaria SOF nº 42/1999 Art. 2º Inciso IV e MTO 2024 Subitem 4.5.2.1.3.3
22
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
Tesouro Gerencial em JAN2024
23
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
Afigura abaixo apresenta as despesas fixadas por AO no PLOA 2024 para o Programa 6112 – Defesa 
Nacional na UO 52931 – Fundo Naval: 
PLOA 2024 Volume II p. 106
E – Dimensões do Processo de Produção Pública
Todo processo de produção pública, que entrega bens ou serviços à sociedade pode ser avaliado 
segundo cinco dimensões de desempenho45: 
 Economicidade – minimização dos custos dos recursos utilizados na consecução de determinada 
atividade, sem prejuízo de padrões de qualidade;
 Eficiência46 – relação entre produtos (bens e serviços) gerados por determinada atividade e os custos 
dos insumos utilizados para produzi-los;
 Eficácia – cumprimento de metas estabelecidas (entrega de bens e serviços programados), 
independentemente dos custos incorridos;
 Efetividade – alcance de resultados finalísticos pretendidos, em termos de efeitos diretos ou indiretos 
sobre o público-alvo de determinada política pública; e
 Equidade – adequação entre a oferta de bens e serviços públicos e a necessidade de tratamento 
diferenciado entre públicos-alvo.
A figura abaixo demonstra a relação das quatro primeiras dimensões com os insumos, produtos e 
resultados/impactos da ação governamental:
45 Bijos 2020 p. 27
46 CF/88 Art. 37
24
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
IV – Plano Orçamentário
Plano Orçamentário (PO) não é uma classificação orçamentária prevista em Lei. Trata-se de um 
detalhamento gerencial facultativo, criado em 2012 no SIOP, para permitir que o controle da execução do 
orçamento seja realizado pela UO num nível mais detalhado, conforme a particularidade de cada órgão 
setorial47. 
Alguns PO são selecionados pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF) para serem monitorados 
intensivamente, devendo as unidades responsáveis subsidiar informações mais detalhadas sobre sua 
execução.
Quando o PO não for utilizado pela UO, em face de necessidades sistêmicas do SIOP, é atribuído o PO 
0000 com o mesmo nome da AO.
A seguir são apresentados alguns exemplos de PO e respectivas AO de vinculação:
47 MTO 2024 Subitem 4.5.3 e Giacomoni 2018 p. 121
25
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
A figura abaixo apresenta, resumidamente, o relacionamento PPA x LOA x SIOP:
PPA x LOA x SIOP
c) Execução
As decisões e escolhas expressas na Lei Orçamentária Anual (LOA) assumem natureza financeira na 
forma de execução física, orçamentária e financeira, conforme exposto a seguir48: 
 Execução física – a realização da obra, o fornecimento do bem ou a prestação do serviço;
 Execução orçamentária – o empenho e a liquidação da despesa, inclusive sua inscrição em restos a 
pagar; e
 Execução financeira – o pagamento da despesa, inclusive dos restos a pagar. 
48 Lei nº 14.791/2023 (LDO 2024) Art. 143 § 1º
26
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
A execução da LOA e dos Créditos Adicionais obedecerá aos princípios constitucionais da legalidade, da 
impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência na administração pública federal, e não 
poderá ser utilizada para influenciar na apreciação de proposições legislativas em tramitação no Congresso 
Nacional49.
O Programa de Trabalho (PT) autorizado na LOA condiciona a execução orçamentária e financeira das 
instituições públicas, sendo vedado o início de programas ou projetos não incluídos naquela Lei, bem como 
a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou 
adicionais50.
A despesa não poderá ser realizada se não houver comprovada e suficiente disponibilidade de Dotação 
Orçamentária para atendê-la, sendo vedada a adoção de qualquer procedimento que viabilize a sua 
realização sem observar a referida disponibilidade51.
I – Execução provisória
Na LDO, há previsão da possibilidade de execução provisória do Projeto de Lei Orçamentária Anual 
(PLOA), segundo os critérios e regras nela estabelecidos, caso o Orçamento não tenha sido sancionado 
pelo Presidente da República até o encerramento do último exercício financeiro (31 de dezembro). Essa 
hipótese visa evitar os prejuízos que adviriam para a sociedade se ocorresse a total paralisação da 
administração pública pela inexistência de um orçamento aprovado após o início do exercício52. 
A Diretoria de Gestão Orçamentária da Marinha (DGOM) divulga essas regras para a execução provisória 
da LOA pela MB em Bono, conforme exemplo abaixo:
Bono Especial DGOM nº 17/2023
49 Lei nº 14.791/2023 (LDO 2024) Art. 168
50 CF/88 Art. 167 Incisos I e II
51 Lei nº 14.791/2023 (LDO 2024) Art. 170
52 Lei nº 14.791/2023 (LDO 2024) Art. 72
27
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
II – Descentralização Orçamentária
Após aprovada a LOA ou quando da execução provisória do PLOA, a Secretaria de Orçamento Federal 
(SOF) envia as Dotações Orçamentárias no SIAFI diretamente à UG responsável pela UO consignada no 
Programa de Trabalho (PT)53. 
É permitido que a UO descentralize seu direito de utilização do crédito autorizado na LOA de duas 
formas54:
 Provisão – descentralização interna do crédito de uma UO para uma UG do mesmo Órgão; e
 Destaque de Crédito – descentralização externa do crédito de uma UO para uma UG de outro 
Órgão55.
Em face de, no SIAFI , os códigos dos Órgãos das UO da MB ainda serem os anteriores à criação do 
Ministério da Defesa, é comum ouvirmos a incorreta expressão “Destaque de Crédito Interno” quando a 
Dotação Orçamentária da UO 52931 – Fundo Naval, vinculada ao “Órgão” 52132 – Fundo Naval, é 
descentralizada para uma UG vinculada ao “Órgão” 52131 – Comando da Marinha.
A figura abaixo ilustra os conceitos de Dotação, Provisão e Destaque de Crédito:
Dotação x Destaque x Provisão
Independentemente de que UGE executará os recursos orçamentários, a UO do Programa de Trabalho 
(PT) é a responsável pela correta execução dos créditos autorizados na LOA e pelos resultados alcançados 
perante o legislador. A descentralização da execução não exime a UO descentralizadora da 
53 Lei nº 14.791/2023 (LDO 2024) Art. 8º
54 Lei nº 14.791/2023 (LDO 2024) Art. 8º § 1º
55 SGM-401 (Rev. 2 Mod. 3) Inciso 7.1.1
28
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
responsabilidade pelo atingimento do Objetivo do Programa do Plano Plurianual (PPA) e das metas da 
Ação Orçamentária (AO) dos seus créditos.
A UG que utilizar o crédito, por sua vez, deve respeitar fielmente as classificações que caracterizam a 
Dotação Orçamentária, empregando os recursos na concretização do objetivo pretendido pelo PT 
pertinente56. A sua execução deve ser concretizada em estrita conformidade com a meta para a qual foi 
concedido. 
Os Destaques de Crédito recebidos pela MB têm acompanhamento diferenciado por parte dos órgãos 
concedentes, exigindo apurado controle por parte das UG executoras e dos respectivos Gerentes de Metas 
do Sistema do Plano Diretor (SPD).
Cabe ressaltar que, no Destaque de Crédito:
 A instituição de destino pode determinar que a Dotação Orçamentária tenha que ser descentralizada 
primeiro para a UG responsável pela UO, para posteriormente ser transferida para a UG que 
executará a despesa; e
 Oportunamente, os recursos financeiros para o custeio das despesas também devem ser transferidos 
pela UO de origem.
Com relação aos recursos financeiros, a sua descentralização ocorre à semelhança dos créditos 
orçamentários, porém com nomes diferentes, conforme abaixo:
 Dotação (SOF) → Cota (STN);
 Provisão → Sub-repasse; e
 Destaque → Repasse.
III – Decreto de Programação Orçamentária e Financeira
Como o ajuste entre a entrada de recursos no caixa do Governo e as necessidades depagamento das 
despesas não ocorrem automaticamente, o administrador público deve precaver-se, programando a 
realização dos gastos de forma harmonizada com o comportamento do fluxo de caixa governamental57.
Essa programação está prevista desde 1964, quando a Lei nº 4.320 estabeleceu que, imediatamente 
após a promulgação da Lei de Orçamento e com base nos limites nela fixados, o Poder Executivo aprovaria 
um quadro de cotas trimestrais da despesa que cada Unidade Orçamentária (UO) ficaria autorizada a 
utilizar. O planejamento visava assegurar às UO, em tempo útil, a soma de recursos necessários e 
suficientes a melhor execução do seu programa anual de trabalho, bem como manter, durante o exercício, 
56 Giacomoni 2018 p. 348
57 Giacomoni 2018 p. 322
29
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
na medida do possível, o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, reduzindo eventuais 
insuficiências de tesouraria58.
Em 1967, o Decreto-Lei nº 200 reforçou essa determinação, estabelecendo que o então Ministério do 
Planejamento e Coordenação Geral e o Ministério da Fazenda elaborassem, em conjunto, a programação 
financeira de desembolso, para o ajuste do ritmo de execução do orçamento ao fluxo provável de 
recursos59.
Atualmente, os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, o Ministério Público da União e a Defensoria 
Pública da União devem elaborar e publicar por ato próprio, até trinta dias após a data de publicação da 
LOA, o Cronograma Anual de Desembolso Mensal, por Órgão, com vistas ao cumprimento da meta de 
Resultado Primário estabelecida na LDO60.
Anualmente, portanto, o Governo Federal publica um Decreto, dispondo sobre a programação 
orçamentária e financeira, que estabeleceu o cronograma de execução mensal de desembolso do Poder 
Executivo federal para o exercício, fixando o Limite de Movimentação e Empenho (LME) e Limite de 
Pagamento (LP) para os Órgãos Setoriais do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal (SPOF). Esses 
limites são distribuídos pelos Órgãos para suas UO. Esse Decreto autoriza o Secretário Especial do Tesouro 
e Orçamento do Ministério do Planejamento e Orçamento a alterar, em determinadas situações, os valores 
autorizados para movimentação, empenho e pagamentos por Portaria61.
Em nível de UGE, esse controle da emissão de empenho é realizado por meio da conta contábil do SIAFI 
8.2.3.2.0.05.00 – LIMITE ORÇAMENTÁRIO DESCENTRALIZADO. Ou seja, além de possuir crédito disponível 
na conta 6.2.2.1.1.00, para a emissão do Empenho a UGE necessitará dispor de saldo também naquela 
conta.
58 Lei nº 4.320/1964 Art. 47
59 Decreto-Lei nº 200/1967 Art. 17
60 Lei Complementar nº 101/2000 (LRF) Art. 8º e Lei nº 14.791/2023 (LDO 2024) Art. 70
61 Decreto nº 10.961/2022 Art. 10
30
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
SIAFI em 25JAN2023
Esse Decreto é alterado várias vezes ao longo do ano. Veja um exemplo em 
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2023-2026/2023/Decreto/D11723.htm 
IV – Decreto de Limitação de Empenho e Movimentação Financeira
Dependendo da arrecadação das receitas, pode ser que o governo tenha que promover a limitação de 
empenho e movimentação financeira, retirando créditos orçamentários da disponibilidade das Unidades 
Orçamentárias (UO)62.
Essa decisão é tomada pelo Poder Executivo com base no Relatório Resumido da Execução 
Orçamentária (RREO)63, publicado até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, onde é apurada a 
Receita Corrente Líquida (RCL)64.
Se for verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita não comportará o cumprimento 
das metas de Resultado Primário, os Poderes e o Ministério Público, por ato próprio e nos montantes 
necessários, nos trinta dias subsequentes, promovem a limitação de empenho e movimentação financeira, 
mais conhecida como “Contingenciamento”65.
62 Lei nº 14.791/2023 (LDO 2024) Art. 71
63 Lei Complementar nº 101/2000 (LRF) Art. 48
64 CF/88 Art. 165 § 3º
65 Lei Complementar nº 101/2000 (LRF) Art. 9º e Lei nº 14.791/2023 (LDO 2024) Art. 71 § 3º
31
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2023-2026/2023/Decreto/D11723.htm
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
Destaca-se que “Contingenciamento” é um jargão orçamentário que, em atos normativos, é 
representado pelas expressões “limitação de empenho e movimentação financeira” ou “bloqueio de 
dotações orçamentárias”.
Não são objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, 
inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, as relativas à inovação e ao 
desenvolvimento científico e tecnológico custeadas por fundo criado para tal finalidade e as ressalvadas 
pela LDO66.
Em termos práticos, o Contingenciamento evita que o Governo obtenha Receitas Financeiras para cobrir 
a falta das Receitas Primárias estimadas na LOA, evitando o crescimento da DPF.
V – Mecanismos Retificadores do Orçamento
É possível que, durante a execução orçamentária, ocorram situações, fatos novos ou mesmo problemas 
não previstos nas etapas de sua elaboração, fazendo surgir a necessidade de adoção de mecanismos que 
venham a corrigir estas falhas de previsão e que retifiquem o orçamento, conhecidos como alterações 
orçamentárias. 
A – Créditos Adicionais
Durante a execução do Orçamento, as dotações inicialmente aprovadas na LOA podem se revelar 
inadequadas para a execução das políticas públicas, seja por serem insuficientes para realização dos 
programas de trabalho integrantes do orçamento ou pelo surgimento de necessidade de realização de 
despesas não autorizadas inicialmente.
Os Créditos Adicionais são, portanto, autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente 
dotadas na LOA em vigor e podem ser dos seguintes tipos:
66 Lei Complementar nº 101/2000 (LRF) Art. 9º § 2º
32
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
Créditos Adicionais
A LOA poderá conter autorização prévia para abertura de Créditos Suplementares, atendidos 
determinados critérios nela estabelecidos, sem a necessidade de submissão da alteração orçamentária ao 
Poder Legislativo.
Veja um exemplo de Medida Provisória, abrindo Créditos Extraordinários: 
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2023-2026/2023/Mpv/mpv1188.htm.
B – Outras alterações
Além das alterações promovidas pelos Créditos Adicionais, há possibilidade de serem modificadas as 
classificações orçamentárias sem, necessariamente, alterar os montantes das dotações autorizadas no 
orçamento: Fonte de Recursos, Modalidade de Aplicação, Identificador de Resultado Primário, 
Identificador de Uso, Identificador de Doações e Operações de Crédito, etc.
No decorrer de sua execução, esses ajustes ocorrem em prazos estabelecidos pela Secretaria de 
Orçamento Federal (SOF), conhecidos como “janelas de alterações orçamentárias”.
VI – Desvio de Finalidade
Desvio de Finalidade consiste na realização de uma despesa pública por uma Unidade Gestora 
Executante (UGE) em desacordo com alguma classificação orçamentária estabelecida para o respectivo 
crédito orçamentário na Lei Orçamentária Anual (LOA) e no Plano Plurianual (PPA), sujeitando o Ordenador 
de Despesas a multa pelo TCU.
33
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2023-2026/2023/Mpv/mpv1188.htm
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
O Desvio de Finalidade afronta o disposto nos seguintes instrumentos legais:
 Constituição Federal (CF/88) – que veda a transposição, o remanejamento ou a transferência de 
recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro,sem prévia 
autorização legislativa67;
 Lei nº 4.320/1964 – que conceitua fundo especial como o produto de receitas especificadas que por 
lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas 
peculiares de aplicação68; e
 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – que preceitua que os recursos legalmente vinculados a 
finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda 
que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso69.
O agente público deve, portanto, respeitar todas classificações orçamentárias do Programa de Trabalho 
(PT) do crédito recebido, em especial:
 A contribuição da despesa para o atingimento do Objetivo do Programa do Plano Plurianual (PPA) e 
do Produto da Ação Orçamentária (AO);
 A Natureza de Despesa (ND);
 A localização geográfica do favorecido da AO definida no Subtítulo/Localizador; e
 A finalidade da vinculação da receita controlada pela Fonte ou Destinação de Recursos (FR).
Com relação ao Sistema do Plano Diretor (SPD), deve respeitar a finalidade da Ação Interna (AI).
O Portal da Transparência do Governo Federal é uma iniciativa da Controladoria-Geral da União (CGU), 
com o objetivo de aumentar a transparência da gestão pública e permitir que o cidadão acompanhe como 
o dinheiro público está sendo utilizado e, concomitantemente, ajude a fiscalizar70. 
Alerta-se que todas as despesas públicas têm suas Notas de Empenho (NE) disponíveis para consulta 
livre no site www.portaltransparencia.gov.br.
Veja um exemplo de uma Nota de Empenho (NE) disponível para consulta pública:
67 CF/88 Art. 167 inciso VI 
68 Lei nº 4.320/64 Art. 71
69 Lei Complementar nº 101/2000 (LRF) Art. 8º § Único
70 Circular SGM nº 7-2023 Subitem 2.2
34
http://www.portaltransparencia.gov.br/
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
Portal da Transparência
Portal da Transparência
35
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
Portal da Transparência
VII – Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal
Quando a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) foi criada em 1986, o Governo Federal convivia com 
uma série de problemas de natureza administrativa, que dificultavam a adequada gestão dos recursos 
públicos e a preparação do orçamento unificado. Entre estes problemas, estavam o emprego de métodos 
rudimentares e inadequados de trabalho, a falta de informações gerenciais em todos os níveis da 
Administração Pública, a defasagem na escrituração contábil, e a inexistência de mecanismos eficientes 
que pudessem evitar o desvio de recursos públicos.
Desse modo, a STN, em conjunto com o SERPRO, criou o Sistema Integrado de Administração Financeira 
do Governo Federal (SIAFI) em 1987, auxiliando, desde então, a Administração Pública federal em sua 
missão de fiscalizar e otimizar os gastos públicos com sua famosa “Tela Preta” ainda em funcionamento 
regular:
36
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
Essa ferramenta vem sendo atualizada com novas tecnologias, como por exemplo a versão web do 
módulo gerencial do sistema71: 
A – Escrituração
É na LDO que está prevista a obrigatoriedade que a execução orçamentária e financeira dos Orçamentos 
Fiscal e da Seguridade Social seja registrada na modalidade total no SIAFI72.
A Contabilidade do Setor Público Federal é realizada em Contas Contábeis. Uma Conta Contábil pode ser 
escriturada mais detalhadamente por Conta Corrente. Todo lançamento contábil está associado a um 
Documento.
71 https://www.serpro.gov.br/clientes/secretaria-do-tesouro-nacional-1
72 Lei nº 14.791/2023 (LDO 2024) Art. 6º
37
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
Utilizado a transação CONRAZAO do SIAFI, podemos consultar, por exemplo, os Destaques de Créditos 
recebidos pelo CIANB:
Tirando o Razão (PF2) do montante de R$ 15.122,00, chegamos à Nota de Crédito (NC) nº 020652.
Detalhando esse movimento (PF2), chegamos aos detalhes do Documento. 
38
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
Cada Documento, Conta Contábil e Conta Corrente possui campos que podem ser listados em um 
Relatório extraído por meio de sistemas do tipo Business Intelligence (BI), tais como SIGA Brasil ou Tesouro 
Gerencial.
B – Crédito Disponível
Crédito Indisponível é aquele relacionado a um Pré-Empenho ou bloqueado pela SOF conforme contas 
contábeis abaixo listadas:
Crédito Indisponível
C – Célula De Crédito/Despesa
Considerando que o formato do Programa de Trabalho (PT) pode ser anualmente reformulado na LOA e 
que o SIAFI não possui a flexibilidade necessária para processar essas mudanças de leiaute, o PT da LOA 
39
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
está contabilizado em diferentes campos naquele sistema. Deve-se atentar, inclusive, que existe um campo 
denominado “PT”, mas que não possui o mesmo formato da LOA
É de extrema importância saber localizar e conhecer as classificações orçamentárias constantes do PT da 
LOA no SIAFI, a fim de não incorrer em desvio de finalidade na execução da despesa, algo passível de multa 
pelo Tribunal de Contas da União (TCU).
Com a implementação do Plano de Contas Aplicado ao Setor Público (PCASP), uma Conta Contábil pode 
ter até 3 Contas Correntes diferentes a depender do Identificador de Superávit Financeiro (ISF): Financeiro 
(F), Permanente (P) e Não se aplica (N). 
A contabilização da execução dos créditos no SIAFI é efetuada em Contas Contábeis com Natureza da 
Informação Orçamentária, detalhadas em contas-correntes do tipo Célula de Crédito/Despesa (CDC). 
Vide exemplo abaixo:
40
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
SIAFI em 25SET2023
Identificador de Superávit Financeiro
O primeiro campo da CDC é o Identificador de Superávit Financeiro (ISF), que não faz parte do PT da 
LOA. 
Esfera Orçamentária
O segundo campo da CDC é a classificação Esfera Orçamentária.
Programa de Trabalho Resumido
O terceiro campo da CDC é o Programa de Trabalho Resumido (PTRes), que não representa o que seu 
nome diz, um resumo. Trata-se de uma tabela DE-PARA onde a entrada da tabela (DE) é o PTRes e a saída 
(PARA) é um conjunto constituído pelos seguintes campos:
 Unidade Orçamentária (UO);
 PT do SIAFI, composto pelos campos: Função; Subfunção; Programa do PPA; Ação Orçamentária (AO); 
e Subtítulo/Localizador;
 Identificador de Resultado Primário (RP); e
 Plano Orçamentário (PO), que não faz parte da LOA.
Qualquer variação num destes quatro campos implicará novo código de PTRES. 
A consulta aos campos que correspondem a um PTRes é efetuada, no SIAFI, por meio da transação 
CONPTRES, conforme tela abaixo:
41
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
SIAFI em 26SET2023
O campo PT do SIAFI não é igual ao Programa de Trabalho da LOA. Aquele possui somente cinco dos 
treze campos deste último.
Atente que o SIAFI até apresenta um nome para o campo “PT”, que é o título da AO contida nele, 
seguido do título do Subtítulo/Localizador.
Em resumo, esse PTRes nos informa: 
42
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
Informações fornecidas pelo PTRes
Fonte de Recurso Detalhada
O quarto campo do CDC é a Fonte ou Destinação de Recursos (FR) com dez dígitos. A FR só é fixada na 
LOA até o terceiro dígito, mas as Unidades Orçamentárias (UO) podem, a seu critério, detalhá-la.
Natureza da Despesa
O quinto campo do CDC é a Natureza da Despesa (ND). A ND só é fixada na LOA até o quarto dígito 
(Modalidade de Aplicação). As Unidades Orçamentárias (UO) devem, a seu critério, detalhá-la até o sexto 
dígito (Elemento), enquanto que a Unidade Gestora(UG) selecionam os dois últimos dígitos (Subelemento) 
quando do empenho da despesa.
Unidade Gestora Responsável
O sexto campo da CDC é a Unidade Gestora Responsável (UGR), que não faz parte do PT.
Devemos entender a diferença entre Unidade Gestora Executante (UGE) e Unidade Gestora Responsável 
(UGR). UGE é a OM que executará uma despesa, realizando lançamentos contábeis no SIAFI. UGR é um 
campo de preenchimento opcional da Célula de Crédito/Despesa, que indica a quem pertence o crédito 
que será executado pela UGE.
Na MB, normalmente, a UGR é utilizada para sinalizar a uma UGE centralizadora da Execução Financeira, 
a qual OM apoiada uma Célula de Crédito/Despesa pertence.
43
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
Tanto a UGE quanto a UGR devem estar cadastradas na Tabela de UG do SIAFI. Para que uma UG seja 
UGE, o seu campo “Função” deve ser “EXECUTORA” (permite lançamentos contábeis). Para que seja UGR, 
pode ser “EXECUTORA” ou “CREDORA” (não permite lançamentos contábeis).
Vide exemplo abaixo: 
Fonte SIAFI em 13OUT2020
Plano Interno
O último campo da CDC é o Plano Interno (PI), que também não faz parte do PT.
d) Monitoramento e Avaliação
Na decisão sobre alterações ou exclusões de Ações Orçamentárias (AO), bem como na alocação de 
recursos no PLOA, é indispensável levar em consideração os resultados de avaliações e monitoramento de 
políticas públicas e programas de governo. O § 16, do art. 37 da CF/88, dispõe que os órgãos e entidades 
da administração pública devem realizar avaliação das políticas públicas, devendo as leis orçamentárias 
observar, no que couber, os resultados desse monitoramento e da avaliação das políticas públicas, em 
observância ao referido dispositivo constitucional73. 
A LDO reforça o texto constitucional quando determina que as informações sobre a execução física das 
ações orçamentárias e os resultados de avaliações e do monitoramento de políticas públicas e programas 
de governo devem ser considerados como diretrizes na alocação de recursos na LOA74.
O controle da execução orçamentária envolve a avaliação das ações governamentais com o exame 
independente e objetivo da economicidade, eficiência, eficácia e efetividade de organizações, programas e 
atividades governamentais, com a finalidade de promover o aperfeiçoamento da gestão pública. Ou seja, 
73 MTO 2024 Subitem 6.1.3
74 Lei nº 14.791/2023 (LDO 2024) Art. 16 Inciso III
44
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
busca apurar em que medida as ações executadas produziram os resultados pretendidos, sendo uma 
forma de auditoria mais ambiciosa, porque mede o impacto produzido pelas ações governamentais na 
realidade75.
Não há garantia, a priori, de que um orçamento aprovado e executado produza inevitavelmente os 
efeitos desejados no bem-estar da sociedade. É necessário que, previamente e após a ação pública, as 
demandas e as escolhas sociais estejam definidas e sejam revistas. A execução das despesas na ação 
pública deve solucionar ou, pelo menos, minimizar as causas dos problemas da sociedade76.
A partir do PPA 2000-2003, quando foi adotada a Gestão por Resultados na Administração Pública 
Federal, o Governo implantou um sistema de monitoramento e avaliação da consecução dos objetivos 
estratégicos do Governo Federal e dos resultados dos Programas77.
Com o Decreto nº 2.829/98, que estabeleceu normas para a elaboração e execução a partir do PPA 
2000-2003 e da LOA 2000, a unidade responsável por Programas, Projetos e Atividades passou a ser 
obrigada a realizar avaliação física e financeira da sua execução, visando78:
 Aferir o seu resultado e o alcance de objetivos e metas fixadas; 
 Subsidiar o processo de alocação de recursos públicos, nos moldes do Orçamento por Resultado; e
 Evitar a dispersão e o desperdício de recursos públicos.
I – Custos
A adoção do cálculo de custos é um dos grandes desafios no âmbito da administração pública79. Não 
havendo capacidade mínima de identificação dos custos correspondentes às ações finalísticas, corre-se o 
risco de que até mesmo órgãos públicos finalísticos tenham dificuldades em elaborar seus orçamentos com 
a discriminação de ações representativas de sua missão institucional80.
Em 2000, foi atribuído à LDO pela LRF o estabelecimento de normas relativas ao controle de custos e à 
avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos do orçamento81. Segundo a LDO, o 
controle de custos será orientado para o estabelecimento da relação entre a despesa pública e o resultado 
obtido, de forma a priorizar a análise da eficiência na alocação dos recursos, e permitir o acompanhamento 
das gestões orçamentária, financeira e patrimonial82. 
75 Giacomoni 2018, p. 262
76 IPEA Texto para discussão 2674, 2021 p. 12
77 Decreto nº 2.829/98 Art. 5º
78 Decreto nº 2.829/98 Art. 6º
79 Giacomoni 2018, p. 262
80 Bijos 2020 p. 113
81 Lei Complementar nº 101/2000 (LRF) Art. 4º Inciso I alínea e)
82 Lei nº 14.791/2023 (LDO 2024) Art. 16 § 1º
45
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
A LDO vem determinando nos últimos anos que é necessária a apresentação de detalhamento dos 
custos unitários médios utilizados na elaboração dos orçamentos para investimentos em obras de 
infraestrutura, alocados em ações do tipo Projeto com justificativa dos valores adotados83, que têm sido 
apresentadas na forma de texto livre, ou seja, sem qualquer direcionamento metodológico84. Justificativas 
vagas são muito frequentes, fragilizando o sistema de freios e contrapesos entre os Poderes, pois limitam a 
capacidade de o Legislativo conhecer o porquê das metas físicas e dotações orçamentárias propostas pelo 
Executivo85.
Vide exemplos:
PLOA 2024 Informações Complementares Vol. I p. 87
II – Indicadores de Desempenho
Na avaliação dos resultados da aplicação do Orçamento nos Programas e suas Ações Orçamentárias 
(AO), são utilizados indicadores de desempenho, que podem se referir aos86:
83 Lei nº 14.791/2023 (LDO 2024) Anexo II Inciso I
84 Bijos 2020 p. 116
85 Bijos 2020 p. 118
86 Oliveira Júnior 2018 p. 30
46
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
Output x Outcome
As múltiplas e variadas atribuições governamentais fazem com que seja tarefa de difícil execução a 
seleção de unidades de mensuração para medir o alcance dos outputs e outcomes. Países com menor grau 
de maturidade em avaliação de desempenho tendem a focar na avaliação de produtos, enquanto os mais 
maduros se encontram em fase de migração para a medição de resultados/impactos para a sociedade 
como um todo87.
Em termos de organização do planejamento e orçamento brasileiros, pode-se dizer que:
 Os Objetivos Estratégicos, Geral e Específicos de um Programa do PPA apresentam os 
resultados/impactos esperados para as suas ações governamentais; e
 A LOA contém informações de desempenho traduzidas na forma de Produto, detalhando sua 
Unidade de Medida e Meta para as Ações Orçamentárias (AO)88.
A – PPA
Veja o exemplo a seguir para o PPA:
Lei nº 14.802/2024 (PPA 2024-2027) Anexo III – Programas Finalísticos p. 313
87 Oliveira Júnior 2018 p. 31
88 Lei nº 14.791/2023 (LDO 2024) Art. 5º § 1º
47
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
Lei nº 14.802/2024 (PPA 2024-2027) Anexo III – Programas Finalísticos p. 314
Para medir o alcance dos resultados do OE 0100, por exemplo, foi escolhido o Indicador de 
Desempenho “Índice de execução dos Programas e Projetos do EB”, cuja Meta a ser atingida com a 
utilização dos recursos públicos até 2027 é 70%.
B – LOA
Exemplos no PLOA 2024: 
PLOA 2024 Vol. IV Tomo II p. 249
48
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
Para estas AO do tipo Atividade,os produtos, seus Indicadores de Desempenho e Metas são 
respectivamente:
 Sistema aprimorado – unidade – 37; e
 Projeto de pesquisa e desenvolvimento apoiado – unidade – 1.
PLOA 2024 Vol. IV Tomo II p. 249
Para estas AO do tipo Projeto, os produtos, seus Indicadores de Desempenho e Metas são 
respectivamente:
 Infraestrutura implantada – % de execução física – 3; e
 Submarino construído – % de execução física – 5.
III – Resultados
O monitoramento e avaliação dos resultados do Planejamento e do Orçamento Público pode ser 
entendida como a verificação do alcance dos Objetivos dos Programas do PPA e da produção de bens e 
serviços previstos na LOA.
Desde o advento da LRF, fala-se muito em metas fiscais, mas pouco se discute sobre metas físicas. Assim 
como as primeiras são importantes para o equilíbrio das contas públicas, as últimas também o são para a 
qualidade do gasto público89.
Mesmo dotada de volumosas informações complementares disponibilizadas pelo Executivo (vide Anexo 
II da LDO), a LOA apresenta fragilidades em relação à justificação das dotações e metas físicas, que acaba 
por limitar a análise da relação entre recursos e resultados em termos de eficácia90.
Essa limitação não é contornada pelo PPA, que na realidade enfrenta déficit informacional ainda maior 
que o da LOA, por dois motivos:
 Por não apresentar os valores financeiros das AO desde o PPA 2012-2015; e
 Por não ser acompanhado de informações complementares a exemplo do PLOA, nem dispor de outro 
meio para a justificação de suas programações91.
89 Bijos 2020 p. 278
90 Bijos 2020 p. 122
91 Bijos 2020 p. 122
49
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
A – Plano Plurianual
A avaliação do PPA constitui processo sistemático, integrado e institucionalizado de análise dos 
Programas Finalísticos e seus atributos, das agendas transversais e das prioridades do Governo federal, 
com o objetivo de aprimorar as políticas públicas e a qualidade do gasto público92. 
Tem o objetivo de aprimorar os programas e a qualidade do gasto público, sendo realizada no âmbito do 
Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas (CMAP)93.
O Conselho é composto pelos Secretários-Executivos dos seguintes órgãos94:
 Ministério do Planejamento e Orçamento, que o coordenará;
 Casa Civil da Presidência da República;
 Controladoria-Geral da União;
 Ministério da Fazenda; e
 Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos.
Veja um exemplo de monitoramento95:
Relatório Anual de Monitoramento do PPA 2020-2023 Ano-Base 2021 Volume I p. 624
92 Lei nº 14.802/2024 (PPA 2024-2027) Art. 17
93 Lei nº 14.802/2024 (PPA 2024-2027) Art. 17 § 1º
94 Decreto nº 11.558/2023 Art. 5º
95 https://www.gov.br/planejamento/pt-br/assuntos/plano-plurianual/paginas/monitoramento
50
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
Relatório Anual de Monitoramento do PPA 2020-2023 Ano-Base 2021 Volume I p. 625
Com base nas informações lançadas no SIOP pelos responsáveis pelos Programas, o Poder Executivo 
federal apresentará anualmente à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do 
Congresso Nacional (CMO), até 30SET de cada exercício, o Relatório de Avaliação de Políticas Públicas, 
com os resultados e as recomendações das avaliações produzidas no âmbito do CMAP, que conterá96:
 Comportamento das variáveis macroeconômicas e do cenário fiscal que embasaram a elaboração do 
PPA.
 Acompanhamento da evolução das metas e dos indicadores-chave nacionais.
 Desempenho, por Programa Finalístico, dos Indicadores dos Objetivos específicos e das entregas.
 Demonstrativo da execução orçamentária e financeira dos investimentos plurianuais.
 Medidas institucionais e normativas implementadas no período.
 Análise dos programas de gestão.
B – Lei Orçamentária Anual
O acompanhamento físico-financeiro do orçamento provém da necessidade de avaliar o alcance das 
metas de produção de bens e serviços ofertados à sociedade. Para isso, são coletadas informações 
referentes à efetiva entrega dos produtos das Ações Orçamentárias (AOAO) e Planos Orçamentários (POPO), 
bem como as análises do gestor quanto às razões para o atingimento das metas previstas ou, se houver 
divergência entre o previsto e o efetivamente realizado, os empecilhos ou limitações que possam ter 
causado esta discrepância.
96 Lei nº 14.802/2024 (PPA 2024-2027) Art. 16 e 17 § 6º
51
CIANB
C-ApA-OrçFin-PR-EAD
NOÇÕES DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E ORÇAMENTO PÚBLICO
As informações geradas no processo subsidiam97:
 o aperfeiçoamento das AO e, por consequência, o aprimoramento dos orçamentos dos respectivos 
órgãos setoriais; 
 o processo decisório de alocação e realocação de recursos previstos na LOA; 
 o processo de monitoramento dos PPA; 
 a elaboração da prestação de contas anual do Presidente da República; e 
 a transparência na utilização dos recursos públicos para a sociedade.
O acompanhamento da execução físico-financeira das AO passou para a Secretaria de Orçamento 
Federal (SOF) quando as Ações Orçamentárias (AO) deixaram de figurar nos PPA em 2012.
Por meio de orientações específicas daquela Secretaria, os Órgãos Setoriais do Sistema de Orçamento e 
Planejamento Federal (SPOF) disponibilizam semestralmente, no Sistema Integrado de Planejamento e 
Orçamento (SIOP), informações sobre as AO executadas98.
O sistema possui campos para comentários a respeito de execução da ação e de seus subtítulos e da 
evolução do alcance da meta estabelecida99. No caso específico da MB, os Gerentes de Meta registram a 
execução física de suas AI no SIPLAD, que é consolidada e retransmitida pela DGOM para o SIOP.
A figura abaixo resume os processos de avaliação de resultados do PPA e da LOA:
Avaliação dos resultados do PPA e da LOA
97 https://www1.siop.planejamento.gov.br/siopdoc/doku.php/
acompanhamento_orcamentario:orientador_acompanhamento_orcamentario
98 Decreto nº 10.321/2020 Art. 7º Inciso III
99 Portaria SOF nº 103/2012 Art. 2º § Único
52
	1 PROCESSO ORÇAMENTÁRIO FEDERAL
	1.1 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
	a) Atribuições da LDO
	b) Orientação para elaboração da LOA
	c) Prioridades e Metas
	I – Resultado Primário
	II – Dívida Pública Federal
	1.2 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
	a) Elaboração
	I – Processo
	II – Emendas Parlamentares
	III – Orçamento Impositivo
	IV – Regime Fiscal Sustentável
	V – Regra de Ouro
	VI – Reserva de Contingência
	b) Dotação Orçamentária
	I – Programa de Trabalho
	II – Detalhamento pela UO
	III – Ação Orçamentária
	A – Finalidade
	B – Descrição
	C – Produto
	D – Tipos
	Atividade
	Projeto
	Operação Especial
	E – Dimensões do Processo de Produção Pública
	IV – Plano Orçamentário
	c) Execução
	I – Execução provisória
	II – Descentralização Orçamentária
	III – Decreto de Programação Orçamentária e Financeira
	IV – Decreto de Limitação de Empenho e Movimentação Financeira
	V – Mecanismos Retificadores do Orçamento
	A – Créditos Adicionais
	B – Outras alterações
	VI – Desvio de Finalidade
	VII – Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal
	A – Escrituração
	B – Crédito Disponível
	C – Célula De Crédito/Despesa
	Identificador de Superávit Financeiro
	Esfera Orçamentária
	Programa de Trabalho Resumido
	Fonte de Recurso Detalhada
	Natureza da Despesa
	Unidade Gestora Responsável
	Plano Interno
	d) Monitoramento e Avaliação
	I – Custos
	II – Indicadores de Desempenho
	A – PPA
	B – LOA
	III – Resultados
	A – Plano Plurianual
	B – Lei Orçamentária Anual