DIZ3753-Degustacao

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2023
MANUAL DE
DIREITO 
ADMINISTRATIVO
Renério de Castro Júnior
3a Edição
Revista e atualizada
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3
PODERES ADMINISTRATIVOS
1. COMO ESTUDAR PODERES ADMINISTRATIVOS
O tema “poderes administrativos” está muito ligado aos atos administrativos, afinal, 
a Administração Pública exerce seus poderes através dos atos e, sempre que edita um 
ato, está utilizando um ou mais de seus poderes.
Dito isso, esteja ciente de que muito do que veremos hoje será aprofundado nos 
próximos capítulos, justamente os que tratam da organização administrativa e dos atos 
administrativos. Do mesmo modo, alguns tópicos deste capítulo serão essenciais para a 
devida compreensão de outros temas ao longo do livro.
Nada deve ser negligenciado. Contudo, é sempre interessante iniciarmos os estudos 
sabendo o que tem mais incidência em provas:
 
 
Poder de polícia
42%
Abuso de poder
11%
Poder regulamentar
10%
Poder hierárquico
9%
Poder disciplinar
8%
Outros assuntos e 
questões sem 
classificação clara
20%
Poder de polícia
Abuso de poder
Poder regulamentar
Poder hierárquico
Poder disciplinar
Outros assuntos e questões sem
classificação clara
Temas mais cobrados
• manual_adm_3_ed.indb 123• manual_adm_3_ed.indb 123 30/12/2022 03:44:1930/12/2022 03:44:19
124 MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO • Renério de Castro Júnior
Observe que mais de 50% das questões envolvem poder de polícia ou abuso de poder, 
são nesses temas que você centrar sua atenção. 
2. INTRODUÇÃO
2.1. Conceito de poderes administrativos
Vamos começar com uma distinção de conceitos. No Direito Público, a expressão 
“poder” tem dois significados diferentes:
a) poderes orgânicos (ou poder constituído, ou poder da República): são centros 
de imputação do Poder estatal, são independentes e estruturais, representando 
verdadeira parcela do poder estatal (Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário); e
b) poder funcional (ou administrativo): são os instrumentos de trabalho com os quais 
órgãos e entidades administrativas desenvolvem as suas tarefas (poderes normativo, 
regulamentar, hierárquico, disciplinas e de polícia).
Os poderes orgânicos são objeto de estudo do Direito Constitucional, no Direito 
Administrativo estudamos os poderes funcionais.
Como bem explica Rafael Carvalho Rezende Oliveira, os poderes administrativos são 
prerrogativas instrumentais conferidas aos agentes públicos para que, no desempenho de 
suas atividades, alcancem o interesse público. Trata-se, em verdade, de poder-dever ou 
dever-poder, uma vez que o seu exercício é irrenunciável e se preordena ao atendimento 
da finalidade pública.
Regra geral, os poderes administrativos são concedidos por lei e instrumentalizam o 
administrador público para o atingimento do objetivo finalístico a que se presta o Estado: 
a satisfação dos interesses públicos.
2.2.  Poder-dever
Como vimos acima, o Estado e seus agentes possuem os poderes administrativos 
para buscar a finalidade pública. Por outro lado, uma vez que tutelam interesses coleti-
vos, impõe-se aos agentes públicos uma série de deveres, que correspondem, em certa 
medida, aos poderes.
Assim, enquanto o princípio da supremacia do interesse público leva à ideia de po-
deres, o princípio da indisponibilidade nos conduz ao contexto dos deveres, formando 
o binômio poder-dever.
Nesse sentido, caso determinado motorista ultrapasse o sinal vermelho, a Administra-
ção tem não apenas o poder de aplicar a multa, ela tem, em verdade, o dever de fazê-lo. 
Assim, podemos falar que aplicar multas de trânsito é um poder-dever da Administração.
No mais, você deve ter em mente que o poder-dever de agir não pode ser renunciado, 
pois não são privilégios, são, na verdade, prerrogativas funcionais. Por consequência, 
quem detém poder administrativo deve exercitá-lo, sob pena de a omissão acarretar a 
responsabilidade do Estado e, eventualmente, do agente público omisso.
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Cap. 3 • PODERES ADMINISTRATIVOS 125
Isso ocorre porque não pode o interesse público ficar à mercê das vontades e interes-
ses pessoais dos agentes, o exercício da função pública é verdadeiro encargo público. Por 
protegerem interesses de todos, os agentes públicos encarregam-se de variados deveres, 
por exemplo: o de prestar contas; o de lealdade, o de eficiência e o de probidade.
2.3. Abuso de poder
Para vencermos essas noções introdutórias sobre os poderes administrativos, ainda 
é importante conhecermos a clássica definição de abuso de poder e suas duas espécies: 
excesso de poder e desvio de poder.
Como ensina Hely Lopes Meirelles, ocorre abuso de poder quando a autoridade, 
embora competente para agir, ultrapassa os limites de suas atribuições ou se desvia das 
finalidades administrativas.
COMO ESSE ASSUNTO FOI COBRADO EM CONCURSO?
Na prova CEBRASPE (CESPE) – Delegado de Polícia (PC GO)/2017, foi considerado 
correto:
O abuso de poder consiste em conduta ilegítima do agente público, caracterizada 
pela atuação fora dos objetivos explícitos ou implícitos estabelecidos pela lei.
Comentário: o abuso de poder é gênero, e se divide em duas espécies: excesso de 
poder e desvio de poder (finalidade).
No abuso de poder, independente da modalidade, estaremos diante de uma conduta 
do agente estatal fora dos objetivos previstos em lei.
Assim, o abuso de poder é uma conduta praticada pelo agente público em descon-
formidade com a lei e pode se apresentar sob duas formas diferentes:
1) Excesso de poder: ocorre quando o agente público ultrapassa os limites da com-
petência que lhe foi outorgada pela lei;
2) Desvio de poder ou desvio de finalidade: ocorre quando o agente exerce a com-
petência nos estritos limites legais, mas para atingir finalidade diferente daquela 
prevista em lei.
COMO ESSE ASSUNTO FOI COBRADO EM CONCURSO?
Na prova FUNDEP – Promotor de Justiça (MPE MG)/2017/LV, foi considerado correto:
O desvio de poder é vício por omissão nas hipóteses em que a abstenção do ato é 
contrária ao que deveria ser feito, afinal “não agir é também agir”.
Comentário: de fato, se um agente público deixa de praticar conduta determinada 
pela lei, estará, por consequência, frustrando a finalidade da lei, motivo pelo qual 
está correta a alternativa.
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126 MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO • Renério de Castro Júnior
De fato, o abuso de poder pode ocorrer tanto por um ato comissivo (fazer alguma 
coisa que não deveria ser feita) quanto por um ato omissivo (deixar de fazer algo 
que deveria ser feito).
No excesso de poder, o agente público atua além dos limites legais de sua compe-
tência ou sem sequer possuir competência legal. O ato praticado com excesso de poder 
é eivado de ilegalidade, pois contém vício em um de seus requisitos essenciais: a compe-
tência (não se preocupe que veremos cada um dos elementos – ou requisitos – dos atos 
administrativos no capítulo pertinente).
Por vezes um exemplo ajuda a esclarecer: imagine que seja aberto processo adminis-
trativo disciplinar em face de determinado servidor. Após o trâmite do procedimento, a 
comissão disciplinar aplica penalidade de advertência.
Nesse caso, teríamos um exemplo de excesso de poder, pois, a comissão disciplinar 
não aplica penalidade, apenas o “chefe da repartição e outras autoridades na forma dos 
respectivos regimentos ou regulamentos” detêm tal competência, conforme preceitua o art. 
141, III, da Lei 8.112/90.
Por outro lado, no desvio de poder ou finalidade, a autoridade atua dentro dos limi-
tes da sua competência, mas o ato não alcança o interesse público inicialmente desejado 
pela lei. Trata-se de ato manifestamente contrário à lei, mas que tem a “aparência” de ato 
legal, pois geralmente o vício não é notório, não é evidente.
O art. 2º, parágrafo único, alínea “e”, da Lei 4.717/65apresenta o conceito legal de 
desvio de finalidade (só uma observação: embora eu tenha negritado os trechos mais 
importantes para o tema que estamos tratando, a leitura da legislação nunca faz mal, 
então aproveite a oportunidade para ler, na integra, todo o art. 2º, até porque ele apresenta 
diversos conceitos relevantes para o Direito Administrativo):
Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no 
artigo anterior, nos casos de:
a) incompetência;
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade.
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as 
seguintes normas:
a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições 
legais do agente que o praticou;
b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular 
de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato;
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Cap. 3 • PODERES ADMINISTRATIVOS 127
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de 
lei, regulamento ou outro ato normativo;
d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em 
que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada 
ao resultado obtido;
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim 
diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.
Assim, em vez de o ato administrativo ser editado para satisfazer o interesse coletivo, 
restringe-se a satisfazer o interesse particular do agente público ou de terceiros.
Vamos a mais um exemplo (esse é um clássico): imagine que uma determinada auto-
ridade administrativa, incomodada com a falta de urbanidade de determinado servidor, 
decida removê-lo “ex officio” da cidade de Curitiba/PR para a cidade de Cruzeiro do Sul/
AC com a finalidade de puni-lo.
Nesse caso, temos um exemplo de desvio de finalidade, pois, embora a falta de 
urbanidade seja uma falta funcional, a remoção não é uma espécie de penalidade que 
pode ser aplicada a servidor faltoso, mas, sim, um instrumento jurídico para que a 
Administração readéque seu quadro de servidores e supra a carência de servidores em 
determinadas localidades.
Portanto, como a remoção foi utilizada com finalidade diversa (punição) daquela 
para a qual foi criada (suprir a carência de servidores), deverá ser anulada pela própria 
Administração (autotutela) ou pelo Poder Judiciário (sindicabilidade) por caracterizar 
desvio de finalidade.
Pois bem, quantos aos poderes em si, a doutrina moderna costuma apontar quatro espé-
cies de poderes a serem exercidos pela Administração: o Poder Normativo ou Regulamentar, 
o Poder Hierárquico, o Poder Disciplinar e o Poder de Polícia. Vejamos cada um deles.
3. PODER NORMATIVO
3.1. Conceito e fundamentos
A CF/88 estabelece a separação de poderes, conferindo ao Poder Legislativo a função típica 
de criar normas jurídicas primárias, mas a Administração Pública, também por determinação 
constitucional, possui competência normativa, o que significa que a Administração também 
poderá editar normas, desde que não venha a usurpar a competência do Poder Legislativo.
É importante, ainda, que os atos expedidos por força do poder normativos são ge-
néricos e abstratos, ou seja, eles não tratam de casos concretos, mas sim regulamentam 
situações em abstratos.
Veja, um ato administrativo, em regra, atua em situações concretas, o particular 
precisa construir? A prefeitura emite uma licença para aquele caso concreto; a empresa 
quer produzir um remédio? A Vigilância Sanitária autoriza a produção daquele fármaco 
específico.
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128 MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO • Renério de Castro Júnior
O ato normativo, por sua vez, trata abstratamente das situações, não é uma autorização 
específica para que uma pessoa faça algo, é uma regulamentação genérica para que todas 
as pessoas que estejam ou vierem a estar naquela situação saibam como agir.
Devido a tal distinção, parte relevante da doutrina (Juliano Heinen, por exemplo) 
entende que “atos normativos não são considerados atos administrativos”. Contudo, embora 
tal entendimento seja bastante coerente, entendo que, para fins de concurso, é preferível 
adotar o posicionamento segundo o qual os atos normativos são uma espécie de atos 
administrativos, até porque, é assim que a maior da doutrina mais estabelecida (exemplo: 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro) trata o tema.
3.2. Poder normativo x poder regulamentar
Para a doutrina tradicional, o poder regulamentar decorre do poder normativo, 
e consiste na competência atribuída aos Chefes de Poder Executivo para que editem 
normas gerais e abstratas destinadas a detalhar as leis, possibilitando a sua fiel execução 
(regulamentos).
Assim, podemos entender poder normativo como a capacidade de expedir atos que 
objetivam regular determinada matéria. Com efeito, o Congresso Nacional, ao votar 
e promulgar uma lei, está exercendo o poder normativo de primeiro grau. Ao mesmo 
tempo, o Presidente da República está exercendo seu poder normativo de segundo grau 
ao publicar decreto explicitando aspectos definidos na lei.
Embora haja bastante divergência doutrinária a respeito (Di Pietro chama tudo de 
poder normativo; Hely Lopes Meirelles sempre se refere a poder regulamentar) entendo 
que, para fins didáticos, devemos adotar que este poder normativo de segundo grau é o 
poder regulamentar.
Portanto, o poder regulamentar (ou função regulamentar) é a atribuição dada aos 
Chefes do Executivo para expedir atos normativos infralegais que detalhem e especifi-
quem a lei para sua correta execução. 
Os atos normativos expedidos pelo Poder Executivo são normas de caráter secun-
dário (não decorrem diretamente da Constituição, mas sim da Lei), exceto quando a 
Constituição expressamente faz previsão em sentido contrário – será o caso dos decretos 
autônomos, estudados mais a frente.
O poder normativo da Administração Pública pode ser exercido por meio da delega-
ção legislativa ou do poder regulamentar. Enquanto a delegação legislativa possibilita a 
prática de ato normativo primário, com força de lei (medidas provisórias e leis delegadas), 
o poder regulamentar é uma atividade administrativa de cunho normativo secundário.
Muita atenção para não confundir, pois há dois modos bastante distintos pelos quais 
o Poder Executivo exerce funções normativas: 
1º) delegação legislativa: nos casos expressamente indicados pelo próprio texto cons-
titucional (medidas provisórias e leis delegadas), o Poder executivo emite normas 
primárias no ordenamento jurídico;
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Cap. 3 • PODERES ADMINISTRATIVOS 129
2º) poder normativo ou regulamentar: exercido com fundamento em norma legal, não 
decorre da delegação propriamente dita operada pelo legislador, mas, ao contrário, 
é inerente à função administrativa e pode ser exercido dentro dos limites fixados 
em lei, criando, assim, normas secundárias.
As normas primárias são aquelas impostas pela lei, enquanto as normas secundárias 
são os requisitos que devem ser observados pelos administrados para que se faça jus a 
determinado direito estabelecido em lei.
Assim, os atos administrativos regulamentares – por serem secundários – só podem 
ser expedidos “secundum legem” (de acordo com a lei), não se admitindo exercício do 
poder regulamentar “ultra legem” (além do que está estabelecido na lei) ou “contra legem” 
(contrária à lei).
COMO ESSE ASSUNTO FOI COBRADO EM CONCURSO?
Na prova CEBRASPE (CESPE) – Procurador Municipal de Belo Horizonte/2017, foi 
considerado correto:
É juridicamente possível que o Poder Executivo, no uso do poder regulamentar, crie 
obrigações subsidiáriasque viabilizem o cumprimento de uma obrigação legal.
Comentário: os decretos regulamentares devem sempre se adequar aos limites le-
gais, evitando-se, inclusive, a sustação por ato do Congresso Nacional (no caso, na 
esfera federal).
No entanto, essa limitação normativa não significa dizer que os decretos não possam 
fixar obrigações derivadas distintas das previstas na lei.
Como diz José dos Santos Carvalho Filho, é legítima a fixação de obrigações subsidiárias 
(ou derivadas) – diversas das obrigações primárias (ou originárias) contidas na lei – 
nas quais também se encontra imposição de certa conduta dirigida ao administrado.
Interessante notar que o poder regulamentar é função típica do Poder Executivo, 
conferida com exclusividade ao chefe do referido poder. É um poder de caráter derivado 
ou secundário, pois decorre da existência da Lei. 
A atuação regulamentadora administrativa é legítima quando está restrita a expedir 
normas complementares à ordem jurídico-formal vigente; em outras palavras, quando 
configura exercício de função típica do Poder Executivo, qual seja, a execução das leis 
(STF; RMS 27666/DF. Dias Toffoli, Julgamento: 10/04/2012).
Em outro exemplo recente, o STJ declarou ilegal o Decreto Presidencial e a Portaria 
do Ministério das Comunicações que estabeleceram limitação métrica ao funcionamen-
to de rádios comunitárias, isso porque essas exigências não encontram amparo na Lei 
9.612/98, que rege as rádios comunitárias. (STJ. 2ª Turma. REsp 1955888-SP, Rel. Min. 
Mauro Campbell Marques, julgado em 15/03/2022).
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130 MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO • Renério de Castro Júnior
3.3. Decreto x regulamento
Outra distinção importante é aquela entre decreto e regulamento.
Se aproveitando da doutrina de Geraldo Ataliba, temos que decreto é a forma, o 
continente; regulamento, a matéria, o conteúdo. Em outras palavras, pode-se dizer que 
o regulamento é expedido por meio de um decreto. 
Assim, regulamento é o ato normativo emanado do poder regulamentar, ostentando 
um caráter derivado, com fundamento de validade na lei (atos normativos primários por 
excelência). Na realidade, trata-se do conteúdo do ato. Se emitido pelo chefe do Executivo, 
ele terá aplicação a toda administração subordinada.
Decreto, por sua vez, é a forma de que se revestem os atos praticados pelo Chefe do 
Poder Executivo. 
O exercício do poder regulamentar via decreto é privativo do chefe do poder exe-
cutivo. O poder regulamentar é de sua exclusividade, segundo a doutrina majoritária.
Há atos normativos que, editados por outras autoridades administrativas, podem 
caracterizar-se como inseridos no poder normativo da administração, exemplo das instru-
ções normativas, resoluções, portarias etc. Contudo, a regulamentação direta da lei é de 
competência privativa do chefe do Poder Executivo. Daí se extrai a seguinte classificação:
• Atos de regulamentação de 1º grau – seriam os decretos regulamentares.
• Atos de regulamentação de 2º grau – serviriam para explicitar o teor dos primeiros, 
como as instruções expedidas pelos Ministros de Estado, ou Secretários estaduais 
e municipais.
COMO ESSE ASSUNTO FOI COBRADO EM CONCURSO?
Na prova FCC – Auditor Fiscal da Receita Estadual (SEFAZ GO)/2018, foi conside-
rado errado:
O poder normativo atribuído ao Executivo deve observar limites e parâmetros cons-
titucionalmente estabelecidos, dentre os quais destaca-se a expressa indelegabilidade 
de seu exercício, não sendo permitindo a nenhum outro ente da Administração 
indireta a edição de atos normativos.
Comentário: atos normativos são indelegáveis. Inclusive, é o que determina a lei 
9.784/99. Contudo, o poder normativo se espalha por toda a Administração, exis-
tindo, por exemplo, até nos poderes legislativo e judiciário quando do desempenho 
de atividades atípicas administrativas. Lembre-se, apenas o poder regulamentar é 
privativo do Chefe do Executivo.
3.3.1. Decreto�regulamentar,�decreto�autorizado�e�decreto�autônomo
Aprofundamento mais o tema, podemos afirmar que hoje, no Brasil, são admitidos 
três tipos de decretos:
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Cap. 3 • PODERES ADMINISTRATIVOS 131
a) Decreto de execução ou regulamentar: complementa matéria constante em lei, 
sem alterá-la. Busca-se a uniformização de procedimentos nela estabelecidos. O 
regulamento pode também complementar os conceitos que estejam vagos na lei, 
jamais criando uma obrigação ou situação jurídica nova.
Vale lembrar, ainda, que o decreto regulamentar encontra amparo no inciso IV, arti-
go 84, da CF/88, que dispõe ser da competência do Presidente da República “sancionar, 
promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua 
fiel execução”.
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
(...)
IV – sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e 
regulamentos para sua fiel execução;
No mais, é válido destacar que nem todas as leis necessitam ser regulamentadas 
para que sejam executadas, mas somente as leis administrativas. As leis penais, civis, 
trabalhistas, processuais, entre outras, são autoexecutáveis, independentemente de regu-
lamentação posterior.
a) Decreto autorizado ou delegado: regulamenta a lei em face de sua determinação 
expressa. A lei estabelece os limites e os contornos da matéria a ser regulamenta-
da, mas transfere para o Poder Executivo a fixação de normas técnicas para a sua 
execução.
b) Decreto autônomo: independe da existência de uma lei. Encontra fundamento de 
validade na própria Constituição, podendo criar uma situação jurídica nova.
A Emenda Constitucional 32/01 alterou a redação do art. 84, VI, atribuindo ao Pre-
sidente da República competência para dispor, mediante decreto, sobre: 
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
(...)
VI – dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar 
aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; 
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;
Nesses casos, a doutrina majoritária e o Pretório Excelso vêm admitindo a existência 
de regulamento autônomo no ordenamento brasileiro, embora a regra continue sendo 
o regulamento executivo.
Note-se que, em qualquer hipótese, o Chefe do Executivo não pode criar ou extinguir 
órgãos e nem as suas medidas podem determinar aumento de custos.
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132 MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO • Renério de Castro Júnior
No mais, a hipótese constitucional de regulamento autônomo não fere o Estado de 
Direito, pois diz respeito a questões administrativas internas, não estabelecendo normas 
voltadas para os cidadãos em geral (essas normas, sim, não podem ser objeto de regu-
lamento autônomo, pois os particulares somente podem ser obrigados ou proibidos de 
fazer algo em virtude de lei).
Para fechar o assunto, vale ressaltar que a jurisprudência reconhece os decretos 
autônomos do art. 84, VI, CF/88, mas tão somente estes, outros decretos autônomos se-
riam inconstitucionais (STF. AgRg no RMS 27.679/RS, STJ – Segunda Turma, Rel. Min. 
Humberto Martins, julgamento 13.10.2009).
3.3.2. Reserva�da�administração
Elevado ao posto de princípio constitucional, em julgamento do Supremo, a expressão 
“reserva da administração” merece a sua atenção.
Com efeito, a organização e o funcionamento da Administração se configura perfei-
tamente na chamada reserva de administração, que seriam os espaços de atuação que 
o legislador constituinte outorgou para regulamentação pela Administração Pública, nos 
quais é vedada a intromissão do Poder legislativo, sob pena de inconstitucionalidade.
A reserva de administração pode ser dividida em duas categorias:
a) reserva geral de administração: fundamenta-seno princípio da separação de po-
deres e significa que a atuação de cada órgão estatal não pode invadir ou cercear 
o “núcleo essencial” da competência dos outros órgãos, cabendo exclusivamente à 
Administração executar as leis, especialmente no exercício da discricionariedade 
administrativa; e
b) reserva específica de administração: quando a Constituição destaca determinadas 
matérias, submetendo-as à competência exclusiva do Poder Executivo.
Portanto, o STF entende que as matérias que o legislador constituinte outorgou para 
que a Administração Pública as regulasse, por meio de Decreto não podem ser modifi-
cados por lei de iniciativa do Poder Legislativo, em respeito ao princípio constitucional 
da separação de poderes. Essas matérias estariam albergadas pela reserva de regulamento 
(STF. RE 427.574 ED, rel. min. Celso de Mello, j. 13-12-2011).
3.4. Diferença entre regulamentação e regulação
Conforme Rafael Oliveira, o poder regulamentar não se confunde com o poder re-
gulatório. De um lado, o poder regulamentar possui as seguintes características:
a) competência privativa chefe do Executivo (art. 84, IV, da CF/88);
b) envolve a edição de normas gerais para fiel cumprimento da lei;
c) conteúdo político.
Por outro lado, o poder regulatório apresenta as seguintes características:
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Cap. 3 • PODERES ADMINISTRATIVOS 133
a) competência atribuída às entidades administrativas, com destaque para as agências 
reguladoras (art. 174 da CF/88);
b) engloba o exercício de atividades normativas, executivas e judicantes;
c) conteúdo técnico.
Não se preocupe que o assunto da regulação será profundamente analisado quando 
tratarmos da agência reguladoras. Por agora, saiba que a regulação é competência das 
entidades administrativas (principalmente as agências reguladoras); é exercício de 
atividades normativas, executivas e judicantes; apresenta conteúdo técnico; e função 
normativa, fiscalizadora, sancionatória e julgadora (solução de conflitos).
3.5. Distinção entre regulamentos jurídicos e regulamentos administrativos
Maria Sylvia Zanella Di Pietro nos apresenta a distinção entre regulamentos jurídicos 
ou normativos e regulamentos administrativos ou de organização.
Para a citada doutrinadora, os regulamentos jurídicos fixam diretrizes sobre relações 
de supremacia geral, quer dizer, que ligam todos os particulares ao Estado (por exem-
plo, o uso do poder de polícia), voltando-se para fora da Administração Pública (poder 
extroverso).
Já os regulamentos administrativos ou de organização carregam normas sobre a 
organização administrativa ou sobre as relações entre os particulares que estejam em 
situação de submissão especial ao Estado, decorrente de um título jurídico especial, por 
exemplo, a relação jurídica com os servidores públicos (poder introverso).
4. PODER HIERÁRQUICO
Por hierarquia administrativa se entende o escalonamento em plano vertical dos órgãos 
e agentes da Administração que tem como objetivo a organização da função administra-
tiva. Em razão desse escalonamento firma-se uma relação jurídica entre os agentes, que 
se denomina de relação hierárquica.
Assim, a hierarquia é uma relação de subordinação administrativa entre os agentes 
públicos. Tal relação pressupõe a distribuição e o escalonamento vertical de funções na 
organização administrativa.
Vale mencionar que a hierarquia é uma característica encontrada exclusivamente no 
exercício da função administrativa, inexistindo, portanto, hierarquia nas funções típicas 
jurisdicionais e legislativas. No âmbito do Poder Judiciário e do Poder Legislativo, a 
hierarquia existe apenas concernente às suas funções atípicas administrativas.
Preste muita atenção com esta última afirmativa. Pois, apesar de os agentes políticos 
(juízes, membros do Ministério Público, dos Tribunais de Contas e parlamentares) gozarem 
de independência funcional nos exercícios de suas funções típicas, estão submetidos à 
hierarquia funcional no exercício das atividades administrativas.
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4
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
1. COMO ESTUDAR ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
O assunto “organização administrativa” é daqueles que são essenciais para a compre-
ensão de todo o Direito Público. Se você não compreender perfeitamente o que é uma 
autarquia e como ela se diferencia de uma empresa pública (foi só um exemplo), muita 
coisa ficará sem sentido nos demais assuntos.
Como você perceberá ao longo do capítulo, os temas de organização administrativa 
são bastante interconectados, de modo que não é possível fazer um estudo fragmentado 
e selecionar apenas aquilo que é mais cobrado em prova.
Veja, embora autarquias sejam o assunto mais cobrado, é impossível compreendê-las 
sem um ótimo entendimento do que seja desconcentração e descentralização. Da mesma 
forma, não é viável estudar o contrato de desempenho sem antes conhecer o conceito de 
órgão e entidade pública.
Enfim, utilize o gráfico abaixo como uma referência daquilo que vem sendo mais 
cobrado em provas, mas saiba que este capítulo inteiro é essencial para suas provas de 
concurso:
 
 
Autarquias
21%
Desconcentração e 
descentralização
14%
Administração direta
14%Empresas estatais
10%
Agências reguladoras
8%
Fundações públicas
8%
Outros assuntos
25%
Autarquias
Desconcentração e
descentralização
Administração direta
Empresas estatais
Agências reguladoras
Fundações públicas
Outros assuntos
Temas mais cobrados
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Peço sua especial atenção para o “contrato de desempenho”, figura criada pela Lei 
13.934/19 (publicada em 11/12/2019 para entrar em vigor em 09/06/2020) e que certa-
mente será objeto de cobrança nas provas dos próximos anos. 
Também é importante ficar atento às agências reguladoras, embora o assunto não seja 
novo, foi objeto de relevante inovação legislativa e 2019, isso aumenta consideravelmente 
as chances de cobrança em prova.
A sim, só mais um detalhe: o tema consórcios públicos até que poderia fazer parte 
deste capítulo, afinal, quando os consórcios têm personalidade jurídica de Direito Público 
(associações públicas) acabam por fazer parte da Administração Pública indireta dos entes 
federativos que o compõem. Contudo, por questões didáticas, decidimos deixar a análise 
dos consórcios para um capítulo específico.
É isso aí, bons estudos!
2. NOÇÕES INICIAIS
Por organização administrativa devemos entender a estrutura interna da Administra-
ção Pública, os órgãos e as pessoas jurídicas que a compõem. Na esfera federal, o tema é 
disciplinado pelo Decreto-Lei 200/67 que “dispõe sobre a organização da Administração 
Pública Federal e estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa.”.
O fato é que toda a atividade administrativa do Estado se desenvolve, direta ou indi-
retamente, por meio da atuação de órgãos, entidades públicas e seus respectivos agentes.
Para construirmos um conhecimento sólido, vamos começar vendo os conceitos de 
órgão e entidade apresentados pela Lei 9.784/99:
Art. 1º (...)
§ 2º Para os fins desta Lei, consideram-se:
I – órgão – a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta 
e da estrutura da Administração indireta;
II – entidade – a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica;
III – autoridade – o servidor ou agente público dotado de poder de decisão.
Assim, a diferença essencial entre órgão e entidade é que esta possui personalidade 
jurídica própria e aquele não. De todo modo, vamos desenvolver um pouco mais os 
conceitos:
• Entidade: é pessoa jurídica, pública ou privada; o conceito compreende tanto as 
entidades políticas, que possuem autonomia política, isto é, capacidade de legislar 
e se auto organizar (são pessoas políticas a União, osEstados, o Distrito Federal 
e os Municípios), como as entidades administrativas, que não possuem autono-
mia política, ou seja, não podem legislar, limitando-se a executar as leis editadas 
pelas pessoas políticas; conquanto não tenham autonomia política, as entidades 
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Cap. 4 • ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 161
administrativas detêm autonomia administrativa, isto é, capacidade de gerir os 
próprios negócios, porém sempre se subordinando às leis postas pela entidade 
política (são entidades administrativas as autarquias, as fundações públicas, as 
empresas públicas e as sociedades de economia mista).
• Órgão: é elemento despersonalizado, isto é, sem personalidade jurídica, incumbido 
da realização das atividades da entidade a que pertence, através de seus agentes. São 
centros de competência constituídos na estrutura interna de determinada entidade 
política ou administrativa (ex: Ministérios do Poder Executivo Federal, Secretarias 
de Estado, departamentos ou seções de empresas públicas etc.).
Para bem realizar suas atribuições, a Administração Pública organiza seus órgãos e 
entidades com base em três modelos principais: centralização, descentralização e des-
concentração. Vamos estudá-los.
2.1. Centralização, descentralização e desconcentração
2.1.1. Centralização
Ocorre a centralização quando o Estado executa suas tarefas diretamente, por meio 
dos órgãos e agentes administrativos que compõem sua estrutura funcional.
Portanto, a centralização é o desempenho direto das atividades públicas pelas pessoas 
políticas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Esta execução centralizada de 
atividades públicas pelos entes federados ocorre mediante a atuação da respectiva admi-
nistração direta.
2.1.2. Descentralização
Na descentralização, o ente federativo distribui o exercício de parte de suas atribuições 
a outras pessoas, físicas ou jurídicas, de Direito Público ou de Direito Privado.
O que caracteriza a descentralização é o desempenho indireto de atividades públicas. 
Portanto, pressupõe a existência de, pelo menos, duas pessoas distintas: o Estado (a União, 
um Estado, o Distrito Federal ou um Município) e a pessoa – física ou jurídica – que 
executará o serviço, por ter recebido do Estado essa atribuição.
Por exemplo: a manutenção do serviço postal compete constitucionalmente à União 
(art. 21, X, CF/88). No entanto, no lugar de realizar a atribuição por meio de seus pró-
prios órgãos (centralização), outorgou a competência aos Correios (empresa pública, nova 
pessoa jurídica – descentralização).
COMO ESSE ASSUNTO FOI COBRADO EM CONCURSO?
Na prova CEBRASPE (CESPE) – Juiz Estadual (TJ PR)/2019, foi considerado errado:
As pessoas jurídicas de direito privado que compõem a administração pública são 
passíveis de integrar tanto a administração pública direta quanto a indireta.
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162 MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO • Renério de Castro Júnior
Comentário: apenas a Administração indireta (descentralizada) pode conter pesso-
as de Direito Privado. Na administração direta sempre estamos diante de ente de 
Direito Público.
Muita atenção para não confundir descentralização administrativa com descentra-
lização política.
A descentralização política é um tema do Direito Constitucional, consiste em carac-
terística da forma federativa de Estado e ocorre na criação de entidades políticas para o 
exercício de competências próprias, não provenientes do ente central. É o caso, no Brasil, 
dos Estados e dos Municípios, entes locais que detêm competência legislativa própria, 
conferida diretamente pela CF/88.
A descentralização administrativa, é objeto do Direito Administrativo e ocorre quando 
determinadas atribuições definidas pelo poder central são exercidas por entidades criadas 
com a finalidade de descentralizar a prestação dos serviços públicos.
Ou seja, tais atribuições não decorrem, com força própria, da Constituição, e sim 
das leis editadas pelo ente federal. Tudo que estamos falando neste tópico refere-se à 
descentralização administrativa.
A nível de aprofundamento, é interessante que você saiba quais são os princípios que 
regem a descentralização:
• reserva legal: o procedimento de criação depende de lei específica;
• especialidade: a nova pessoa jurídica desempenha função específica e não genérica; 
e
• tutela: as entidades são controladas pela Administração Central, num processo de 
vinculação e não subordinação.
No mais, a doutrina costuma classificar a descentralização administrativa em três 
modalidades:
a) descentralização por serviços, técnica ou outorga: o Poder Público cria uma pes-
soa jurídica de direito público ou de direito privado, que recebe a titularidade e a 
execução de serviços públicos. É o que ocorre na criação das entidades da adminis-
tração indireta, quais sejam, autarquias, empresas públicas, sociedades de economia 
mista e fundações públicas. Além dessas, os consórcios públicos, criados por entes 
federativos para a gestão associada de serviços públicos, também prestam serviços 
públicos mediante descentralização por serviços;
b) por colaboração ou delegação: a transferência da execução da atividade ocorre por 
meio de contrato ou ato administrativo unilateral para pessoa jurídica de direito 
privado, previamente existente, permanecendo o Poder Público com a titularidade 
do serviço. É o que ocorre nas concessões, permissões ou autorizações de serviços 
públicos, por exemplo, quando o Estado transfere, mediante contrato, a adminis-
tração de rodovias e de aeroportos para a iniciativa privada; e
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Cap. 4 • ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 163
c) territorial ou geográfica: quando se atribui à entidade local, geograficamente deli-
mitada, personalidade jurídica de direito público, com capacidade administrativa 
genérica (essa descentralização é, normalmente, encontrada nos Estados Unitários 
– França, Portugal, Espanha etc. – em que existem as Comunas, Regiões etc. No 
Brasil, os territórios federais, hoje inexistentes na prática, poderiam ser citados 
como exemplo).
Descentralização 
administrativa
POR SERVIÇOS OU 
OUTORGA
POR COLABORAÇÃO OU 
DELEGAÇÃO
O que transfere? Titularidade e execução do serviço Apenas a execução do serviço
Instrumento Lei formal Contrato ou ato unilateral
Personalidade jurídica da 
entidade descentralizada
Direito Público ou Direito 
Privado Somente Direito Privado
Prazo Indeterminado Contrato: determinado;Ato unilateral: indeterminado
Controle Tutela (controle finalístico) Amplo e rígido
Há hierarquia? Não Não
Exemplos:
Toda a administração indireta. 
Autarquias, fundações, empre-
sas públicas, sociedades de 
economia mista e consórcios 
públicos.
Concessão, permissão ou autori-
zação de serviços públicos.
Embora essa distinção seja bem aceita e muito cobrada em concursos, é importante 
que você conheça uma crítica que é feita pela doutrina mais moderna.
Parte da doutrina (Rafael Carvalho Rezende Oliveira é um exemplo) entende que 
não se pode admitir que o Estado transfira a titularidade que lhe foi atribuída pela 
Constituição, considerada irrenunciável. Assim, mesmo a descentralização por serviços 
ou outorga só poderia abranger a execução da atividade, jamais a titularidade.
Em que pese a relevância dos doutrinadores minoritários, para fins de provas de 
concurso, entendo que ainda podemos considerar a tabela acima como válida.
COMO ESSE ASSUNTO FOI COBRADO EM CONCURSO?
Na prova (TRF 3) – Juiz Federal (TRF 3ª Região)/2018/XIX, foi considerado correto:
É legítima a criação, por lei, de pessoa jurídica de direito público, a ela atribuindo-se 
a execução de determinado serviço público, retendo, porém, a União, a titularidade 
sobre tal serviço.
Comentário: em que pese a posição minoritária acima apontada,prevalece na dou-
trina que na descentralização por outorga haverá a transferência da titularidade e 
da execução de um serviço público através de lei.
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164 MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO • Renério de Castro Júnior
Por isso, não é correto afirmar que a União vá reter a titularidade do serviço.
Desse modo, especialmente em provas objetivas, considere que, na descentralização 
por serviços ou outorga, as pessoas jurídicas de direito público se tornam titulares do 
serviço a elas transferido, executando essas atividades por sua conta e risco, sem, contudo, 
excluir o controle dos entes federativos.
Outra divergência precisa ser mencionada: diferentemente do que apontei anteriormente, 
parte da doutrina (minoritária para fins de concursos) entende que as empresas estatais 
(empresas públicas e sociedades de economia mista) são exemplos de descentralização 
por delegação, já que são entes de Direito Privado.
Mais uma vez, fique com a corrente majoritária e marque que as empresas estatais 
(empresas públicas e sociedades de economia mista) são casos de descentralização por 
outorga.
Quanto à descentralização territorial, fique atento que a doutrina costuma chamar 
os Territórios Federais de autarquias territoriais (ou geográficas), em razão da sua per-
sonalidade jurídica de Direito Público.
Contudo, os territórios diferem das autarquias porque estas possuem capacidade 
administrativa específica, isto é, recebem da lei competência para atuar numa área 
determinada (princípio da especialidade), assim como todas as demais entidades da ad-
ministração indireta; já os territórios possuem capacidade administrativa genérica, ou 
seja, podem atuar em diversas áreas.
Para fecharmos o tópico, devemos falar ainda sobre a descentralização social. Embora 
este termo não seja muito comum nos concursos públicos, é bom que você esteja preparado.
Quando falamos de atividades públicas que são desempenhadas pela iniciativa pri-
vada, sem fins lucrativos, como é o caso da saúde, educação, preservação ambiental e 
assistência social, são cada vez mais comuns as parcerias do Estado com o Terceiro Setor 
(veremos esse conceito mais a frente).
Nessas parcerias, as atividades públicas são repassadas para entidades não estatais (são 
paraestatais). Destacam-se os exemplos das Organizações Sociais (OSs) e Organizações da 
Sociedade Civil do Interesse Público (Oscips), em que o Estado, nessa ordem, formaliza 
contratos de gestão e termos de parceria.
Ou seja, há a distribuição de competências entre pessoas jurídicas diversas (descen-
tralização) e com o objetivo não lucrativo (de cunho social). É isso que a doutrina de 
Diogo de Figueiredo Moreira Neto denomina por descentralização social.
2.1.3. Desconcentração
Quando a organização administrativa se dá mediante desconcentração, a entidade 
se desmembra em órgãos para melhorar sua organização estrutural. Trata-se de uma 
distribuição interna de competências, ou seja, uma distribuição ou organização de com-
petências dentro da mesma pessoa jurídica.
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Cap. 4 • ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 165
Desse modo, ao contrário da descentralização, na qual as atividades são transferidas 
para outras pessoas jurídicas, a desconcentração envolve apenas uma pessoa jurídica, cujas 
atribuições são distribuídas entre várias unidades de competências, os órgãos públicos, 
uns subordinados a outros, conforme o princípio da hierarquia.
A desconcentração nada mais é do que uma técnica administrativa de distribuição 
interna de atribuições. Segundo Maria Sylvia Di Pietro, isso é feito para descongestionar, 
desconcentrar, tirar do centro um volume grande de atribuições, para permitir seu mais 
adequado e racional desempenho.
COMO ESSE ASSUNTO FOI COBRADO EM CONCURSO?
Na prova CEBRASPE (CESPE) – Juiz Estadual (TJ PR)/2019, foi considerado errado:
As pessoas jurídicas de direito privado que compõem a administração pública são 
instituídas para fins de desconcentração de poderes e de competências administrativas.
Comentário: o processo de desconcentração refere-se à criação de órgãos, processo 
interna corporis. Já a descentralização é que se refere à criação de novas pessoas 
jurídicas. A banca, portanto, só fez inverter os conceitos.
Há um detalhe importante que merece sua atenção, a desconcentração pode ocorrer 
tanto dentro de uma pessoa política como dentro de uma entidade administrativa, vale 
dizer, tanto no âmbito da administração direta ou centralizada como na administração 
indireta ou descentralizada.
No mais, para quem gosta de “mnemônicos”, fica a dica:
Quando se Cria Órgão temos desCOncentração;
Caso se Crie ENtidade temos desCENtralização.
A ideia de desconcentração é que baliza a administração direta, vamos analisá-la.
DESCONCENTRAÇÃO DESCENTRALIZAÇÃO
Competências distribuídas a órgãos públicos sem 
personalidade própria;
Competências distribuídas a entidades dotadas 
de personalidade jurídica;
Os órgãos constituem a administração direta 
e a indireta;
As entidades constituem somente a administra-
ção indireta ou descentralizada;
Órgãos não podem ser acionados diretamente 
perante o Poder Judiciário (exceção para al-
guns órgãos dotados de capacidade processual 
especial);
Entidades descentralizadas respondem direta-
mente perante o Poder Judiciário (é possível a 
responsabilização subsidiária do ente federativo);
Exemplos: ministérios, secretarias de Estado 
ou de Município, escolas públicas, tribunais, 
Ministério Público.
Exemplos: autarquias, fundações públicas, em-
presas públicas e sociedades de economia mista.
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2.2. Reforma do estado
Há mais um tema “introdutório” que você precisa conhecer. Trata-se da reforma do 
Estado, movimento que acontece desde a década de 90 e que deve continuar influenciando 
modificações na forma de se organizar a Administração Pública.
José dos Santos Carvalho Filho afirma que o Estado, depois de abraçar, por vários anos, 
a execução de muitas atividades empresariais e serviços públicos, com os quais sempre 
teve gastos infindáveis e pouca eficiência quanto aos resultados, resolveu imprimir nova 
estratégica governamental: seu afastamento e a transferência das atividades e serviços 
para sociedade e grupos empresariais.
Nesse sentido, têm sido criadas as agências reguladoras, sob a forma de autarquias, 
cuja função básica reside especificamente em exercer o controle sobre as empresas pri-
vatizadas e/ou concessionárias de serviços públicos, visando a mantê-las ajustadas aos 
ditames do interesse público e prevenindo qualquer tipo de comportamento empresarial 
que reflita abuso do poder econômico.
Em verdade, reformar o Estado significa transferir para o setor privado as atividades 
que podem ser controladas pelo mercado, restando à Administração Pública apenas com 
a regulação do setor.
Em se tratando de reforma administrativa, o marco dessa renovação seria a proposta 
de implementar um novo “paradigma” de organização administrativa, a saber, a Admi-
nistração Pública Gerencial. Esse modelo tem como perspectiva o desenvolvimento de 
uma cultura gerencial nas organizações estatais.
Busca-se, enfim, uma maior eficiência nos resultados, em detrimento dos meros 
procedimentos, rompendo-se com a chamada Administração Pública Burocrática.
COMO ESSE ASSUNTO FOI COBRADO EM CONCURSO?
Na prova FCC – Defensor Público do Estado de São Paulo/2019/VIII, foi conside-
rado errado:
O modelo de Administração burocrático compreende o cidadão como cliente dos 
serviços públicos prestados pelo Estado diretamente ou mediante delegação.
Comentário: essa é uma ideia da administração gerencial.
Veja, para a administração burocrática, o fundamental é seguir as regras daadminis-
tração pública, não há foco no resultado, mas sim na formalidade.
A administração gerencial, por sua vez, aplica princípios típicos da iniciativa privada, 
como o foco nos resultados, na eficiência e na satisfação do cliente (administrado, no caso).
Portanto, a Administração Pública Gerencial é um “paradigma” de gestão que apregoa 
ser capaz de superar o modelo burocrático segundo os moldes da administração do setor 
privado, através da mudança nos mecanismos de controle (dos processos aos resultados) 
e do foco nos índices de eficiência e desempenho, entre outros.
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Cap. 4 • ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 167
COMO ESSE ASSUNTO FOI COBRADO EM CONCURSO?
Na prova FCC – Defensor Público do Estado de São Paulo/2019/VIII, foi considerado errado:
O modelo de Administração Pública gerencial se baseia nos princípios da formalidade, 
da impessoalidade e do profissionalismo.
Comentário: as características apontadas são típicas da administração burocrática. É 
claro que na gerencial também temos impessoalidade e profissionalismo. Contudo, 
são características próprias da burocracia.
Foi no âmbito da reforma administrativa que surgiu a Emenda Constitucional 19/98, 
elevando a eficiência à condição de princípio constitucional explícito, que passa a fazer 
parte do caput do art. 37.
Outras modificações trazidas por essa emenda e que concretizam o modelo de 
Administração Gerencial são (i) a inserção, no corpo constitucional, da avaliação de 
desempenho dos servidores públicos como condição para a aquisição de estabilidade 
(art. 41, § 4°) e (ii) a previsão do contrato para o estabelecimento de um controle de 
resultados, no qual o cumprimento das metas será aferido ao final do prazo estipulado 
e não tanto ao longo dos processos (art. 37, § 8º)1.
Élida Graziane Pinto menciona que a reforma do Estado deve ser concebida em termos 
de mecanismos institucionais pelos quais os governos possam controlar o comporta-
mento dos agentes econômicos privados, e os cidadãos possam controlar os governos.
Feita essa premissa, podemos afirmar que a Reforma Administrativa dividiu o Estado 
em quatro setores:
a) Núcleo estratégico (1º setor): corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor 
que define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. Corresponde 
aos Poderes Legislativo, Judiciário, ao Ministério Público e, no Poder Executivo, 
ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, 
responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas.
b) Atividades exclusiva (2º setor): é o setor em que são prestados serviços que só o 
Estado pode realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado – 
o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos, temos: a cobrança e 
fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social básica, o serviço de proteção 
em caso de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o 
serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio 
ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes etc.
1. Um autor que ilustra bem a transição para a Administração Pública Gerencial é Carlos Ari Sundfeld, que o faz 
valendo-se das expressões “Direito Administrativo do Clipes (DAC)” e “Direito Administrativo dos negócios 
(DAN)”. O primeiro corresponde ao modelo de Administração burocrática, que “desconfia dos privados, despreza 
a relação tempo, custos e resultados, não assume prioridades”. 
 O segundo, em oposição, preconiza um modelo de administração focado no resultado, na eleição de prioridades 
e no gerenciamento da escassez de tempo e recursos. Para melhor alcançar seus fins, o Direito Administrativo 
dos Negócios aumenta a informalidade nos procedimentos, valoriza as soluções consensuais e baseia suas 
decisões na ponderação entre custos e benefícios. 
 Apesar dessa distinção não ser comumente cobrada em questões objetivas, sua menção em uma prova dis-
cursiva pode ser bem vista pelo examinador!
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c) Serviços não-exclusivos (3º setor): Corresponde ao setor onde o Estado atua simul-
taneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas. As instituições 
desse setor não possuem o poder de Estado. Este, entretanto, está presente porque 
os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educação e da 
saúde, ou porque possuem “economias externas” relevantes, na medida em que 
produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses serviços através do 
mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da 
sociedade, não podendo ser transformadas em lucros. São exemplos desse setor: 
as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.
d) Produção de bens e serviços para o mercado (4º setor): Corresponde à área de 
atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para 
o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do 
setor de infraestrutura. Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado 
para realizar o investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, 
nas quais o controle via mercado não é possível, tornando-se necessária, no caso 
de privatização, a regulamentação rígida.
É preciso destacar, no entanto, que essa divisão é realizada pelo Plano Diretor de Re-
forma do Aparelho do Estado, de 1995. A doutrina tradicional entende essa “distribuição 
de setores” de outra forma.
2.2.1. Primeiro,�segundo�e�terceiro�setor
Com efeito, na doutrina tradicional (inclusive a mais adotada para os concursos 
públicos), a divisão dos chamados “setores” é feita, em síntese, da seguinte forma: 1º 
SETOR – Estado; 2º SETOR – Mercado; e 3º SETOR – Entidades da sociedade civil 
sem fins lucrativos (organizações sociais, entidades de apoio, organizações da sociedade 
civil de interesse público etc.).
VISÃO ESTRUTURAL/ORGÂNICA
(segundo doutrina majoritária para concursos)
ADMINISTRAÇAO 
DIRETA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
AGENTES 
PRIVADOS COLABORADORES
1º SETOR 2º SETOR 3º SETOR
ENTE FEDERATIVO
Órgãos
Cargos
Funções
Agentes
Autarquias, Agências Regula-
doras e Conselhos Profissionais 
(exceto a OAB que é um órgão 
sui generis)
MERCADO Serviços sociais autônomos
Fundações
Delegatários, 
Concessionários, 
Permissionários e 
Autorizatários
Organizações Sociais
Consórcios públicos (são de 
direito público e podem ser de 
direito privado)
Organizações da So-
ciedade civil de inte-
resse público – OSCIP
Empresas públicas (direito 
privado)
Organizações da so-
ciedade civil – OSC
Sociedades de economia mista 
(direito privado) Entidades de apoio
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Cap. 4 • ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 169
3. ADMINISTRAÇÃO DIRETA
O art. 4º do Decreto-Lei 200/67 conceitua administração direta:
Art. 4° A Administração Federal compreende:
I – A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura 
administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.
O conceito apresentado pelo Decreto-Lei é arcaico, perceba que ele abrange apenas 
Poder Executivo, por isso, deve ser lido em conjunto com o art. 37 da CF/88:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de lega-
lidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
Logo, temos que a administração direta se faz presente em todos os poderes da 
República, sendo o conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas do Estado 
(União, Estados, DF e Municípios), incluindo todos os poderes e órgãos autônomos, 
aos quais foi atribuídaa competência para o exercício de atividades administrativas, de 
forma centralizada.
COMO ESSE ASSUNTO FOI COBRADO EM CONCURSO?
Na prova FCC – Defensor Público do Estado de São Paulo/2019/VIII, foi conside-
rado correto:
Defensoria Pública, Ministério Público e Tribunal de Contas integram a chamada 
administração pública direta.
Comentário: o fato de Defensoria Pública, Ministério Público e Tribunal de Contas 
não participarem do Poder Executivo em nada muda sua condição de Administração 
Pública direta.
Assim, quando o Estado executa tarefas diretamente, através de seus órgãos internos, 
estamos diante da Administração Direta no desempenho de atividade centralizada.
Em decorrência do regime jurídico administrativo que a Administração Pública, 
podemos dizer que os órgãos da administração direta têm as seguintes características:
• não possuem personalidade própria, sendo o ente federativo quem responde por 
todos os atos dos órgãos;
• gozam de imunidade tributária recíproca (art. 150, VI, “a”, da CF/88);
• submetem-se à regra do concurso público para o provimento de seus cargos ou 
empregos (art. 37, II, CF/88);
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