Aula 04 Direito Administrativo

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ATOS ADMINISTRATIVOS
O ato NÃO É EXCLUSIVO DO EXECUTIVO; os poderes legislativo e judiciário também exercem atos.
Ato administrativo: poder executivo
Ato legislativo: poder legislativo
Ato judicial: poder judiciário.
Deve haver uma exteriorização do pensamento para que exista um ato administrativo.
Particulares também podem praticar atos administrativos, desde que estejam investidos em prerrogativas estatais.
Um ato administrativo produz efeitos imediatamente e não depende de prévia manifestação do poder judiciário, ainda que eivados de vício ou defeitos aparentes.
Na autotutela o controle da Administração se exerce sobre os próprios atos
FATO DA ADMINISTRAÇÃO
Execução material de um ato
É a consequência de um ato adm.
Não produz, por si só, qualquer feito jurídico
Ex: servidor cair e bater a cabeça na repartição
PATI
Presunção de legitimidade diz respeito à conformidade com a lei.
A presunção da veracidade (relativa) diz respeito aos fatos; entende-se que são verdadeiros os fatos alegados pela Administração para a prática de um ato, até que se prove o contrário
Quem deve provar a existência de vicio num ato é o administrado, porém caso requisitada pelo Judiciário, a Administração deverá apresentar informações e documentos como prova.
Decorre do Poder Extroverso (poder público impõe, unilateralmente, obrigações a terceiros);
Decorre diretamente do princípio da supremacia do poder público sobre o particular
Prerrogativa que determinados fatos sejam executados imediata e diretamente pela própria Administração, inclusive com uso da força, independentemente de ordem ou autorização judicial prévia. 
Decorre da presunção da legitimidade;
Não existe em todos os atos.
A multa NÃO É AUTOEXECUTÓRIA e NÃO DECORRE DO PODER DISCIPLINAR; se o particular não efetivar o pagamento, só poderá ser efetivada mediante ação judicial
Exigibilidade
Meio indireto de coação
Obrigação que o administrado tem de cumprir o comando do ato (sempre definido em lei)
Possibilidade da própria administração praticar o ato ou compelir, direta ou materialmente, alguém a fazê-lo (não precisa de previsão legal para atender situação emergente)
Nem todos os atos exigíveis são executórios 
TIPICIDADE
Decorre diretamente do princípio da legalidade;
Todo ato administrativo precisa ter fundamento legal;
Não é possível um ato ser totalmente discricionário
Só existe com relação a atos unilaterais (depende da vontade de uma só pessoa);
Em alguns casos a tipicidade está presente mesmo em contratos administrativos.
Elementos (REQUISITOS DE VALIDADE)
Essenciais: aqueles sem os quais os atos administrativos não existem;
COMpetência, FInalidade, FORma, Motivo, OBjeto.
Acidentais: componentes que podem ou não estar presentes nos atos administrativos.
Termo, Condição, Modo (Encargo)
Referem-se ao objeto do ato, SÓ EXISTEM EM ATOS DISCRICIONÁRIOS.
competência
Poder atribuído ao agente para a prática do ato (sujeito competente)
A competência ocorre de norma expressa.
Fontes de competência administrativa
Competência primária: LEI E CF/88
Competência secundária: NORMAS INFRALEGAIS.
Critérios:
Matéria
Hierarquia
Lugar (território)
Tempo
Fracionamento
Características do elemento competência
É obrigatória;
É irrenunciável;
É intransferível ou inderrogável:
É possível a delegação do serviço, mas a titularidade ainda será do proprietário;
É imodificável pelo agente;
A lei e a CF ainda podem modificar a competência
É imprescritível;
É improrrogável;
Pode ser delegada ou avocada, desde que não haja impedimento legal.
VICIOS DA COMPETÊNCIA
Incompetência
Usurpação de função: alguém se apodera das atribuições de agentes públicos sem que tenha sido investido; (crime de particular contra a administração)
Excesso de poder: o agente público excede os limites de sua competência; pode configurar crime de abuso de autoridade; nem sempre acarreta a nulidade do ato (existe a convalidação)
Função de fato: a pessoa que pratica o ato está irregularmente investida no cargo, mas a situação tem toda a aparência de legalidade.
Incapacidade
Impedimento: autoridade fica impedida de atuar no processo por questões objetivas e facilmente constatáveis. Ex: grau de parentesco.
Suspeição: presunção relativa de capacidade em situações subjetivas. Ex: grau de amizades ou inimizades.
finalidade
Resultado pretendido pela administração;
Não se confunde com o objeto e o motivo;
Ligada ao princípio da impessoalidade;
Sempre um elemento vinculado;
É invariável; prevê sempre o interesse público.
Vicio de finalidade
Desvio de poder ou desvio de finalidade;
Insanável, sendo obrigatória a anulação do fato
Ocorre quando há inobservância do interesse público ou objetivo diverso daquele previsto em lei.
forma
Modo como o ato administrativo se exterioriza;
Devem ter a forma escrita, mas existem atos não escritos;
Pode ser visto de uma forma ampla, englobando todo o processo de formação da vontade da Administração;
Devem ser exigidas somente as formalidades essenciais (formalismo moderado)
Não dependem de forma determinada, se não quando a lei expressamente exigir;
Elemento vinculado do ato administrativo.
Vícios de forma
Omissão, observância incompleta ou irregular das formalidades essenciais e indispensáveis à existência e a seriedade do ato.
A FALTA DE MOTIVAÇÃO, QUANDO OBRIGATÓRIA, REPRESENTA VÍCIO DE FORMA (E NÃO DE MOTIVO), ACARRETANDO NULIDADE DO ATO.
Quando a forma é essencial, o vício de forma é insanável, sendo obrigatória a anulação do ato. Nos demais casos, o vício é passível de convalidação.
motivo
É o pressuposto de fato e de direito que serve como fundamento ao ato administrativo
É objetivo e externo ao agente
Pressuposto de fato: se refere às circunstâncias, à situação.
Pressuposto de direito: se refere a base legal do ato (lei).
Ato vinculado: todos os elementos constitutivos estão vinculados a lei, não existindo qualquer liberdade de escolha por parte do administrador.
Ato discricionário: confere ao administrador uma liberdade de escolha dentre dos motivos apresentados, desde que dentro da lei.
Em conceitos jurídicos indeterminados de valor a administração utilizará a discricionariedade. 
Para alguns estudiosos essa “discricionariedade” na verdade seria apenas uma interpretação, visto que a lei não fornece a possibilidade de optar por uma em várias soluções.
O administrador fica vinculado aos motivos declarados, ainda que discricionários
Discricionariedade poderá ficar afastada nos casos em que a lei usa conceitos técnicos, que podem ser confirmados mediante laudos e pareceres 
Motivação é a exposição dos motivos. (SEMPRE PRÉVIA E CONCOMITANTE)
Deve ser contemporânea ou anterior à sua prática
Motivo contextual: expresso no próprio ato. 
Motivo aliunde ou per relationem: motivação se aloja fora do ato.
Podem existir atos administrativos em que os motivos não precisam ser declarados
Ex: nomeação/exoneração para cargo em comissão.
A motivação obrigatória somente se dá quando expressamente prevista em lei
TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES:
A validade do ato está ligada aos motivos indicados como seu fundamento; uma vez que os motivos são falsos ou nulos, o ato será inexistente/nulo
O ato só é verdadeiro se seus motivos também forem.
SE APLICA MESMO AOS ATOS QUE NÃO POSSUEM MOTIVAÇÃO OBRIGATÓRIA, MAS QUE TENHAM SIDO EFETIVADOS PELA ADMINISTRAÇÃO.
Ex: exoneração do cargo em comissão.
Motivar um ato não “transformará” um ato discricionário em vinculado. 
Vícios de motivo
A matéria de fato ou de direito em que se baseia o ato é materialmente inexistente.
Há a falsidade do motivo (ilegítimo) 
Incongruência entre o fato e a norma (juridicamente inadequado)
Acarreta em anulação do ato.
objeto
É o efeito jurídico imediato que o ato produz; é o seu conteúdo.
Indagação “para que serve esse ato?”
Lícito
Possível
Moral
Certo
Objeto vinculado
Objeto discricionário
Vícios de objeto
Ocorrerá quando o objeto for:
Proibido por lei;
Comconteúdo diverso previsto na lei para aquela situação;
Impossível, porque os efeitos pretendidos são irrealizáveis, de fato ou de direito;
Imoral;
Incerto em relação aos destinatários, ao tempo, às coisas, ao lugar.
Vício insanável com anulação do ato.
Vários objetos (plúrimo)  vício sanável
Um único objeto  vício insanável
Extinção dos atos administrativos
Cumprimento de seus efeitos;
Desaparecimento do sujeito ou objeto;
Retirada, como (3C2R1A):
Revogação (conveniência/oportunidade);
Anulação ou invalidação (razões de legalidade);
Cassação (descumprimento de condição fundamental);
Caducidade (norma jurídica posterior torna inviável a anterior);
Contraposição (edição posterior de atos cujos efeitos se contrapõem ao anteriormente emitido).
Renúncia (o próprio beneficiário abre mão da vantagem que desfrutava).
Anulação, revogação e cassação são DESFAZIMENTOS VOLITIVOS (vício de legalidade ou legitimidade)
Precisa de manifestação expressa do administrador ou do Poder Judiciário
ANULAÇÃO OU INVALIDAÇÃO
Desfazimento do ato administrativo por questões de legalidade ou legitimidade (ofensa à lei e aos princípios);
Pode ser sanável ou não 
A anulação de vício INSANÁVEL é OBRIGATÓRIA.
Vício SANÁVEL pode ser ANULADO (em casos que não acarretem prejuízos a terceiros ou lesão ao interesse público) ou CONVALIDADO (correção do vício).
Qualquer ato capaz de repercutir desfavoravelmente sobre a esfera de interesses do administrado deve ser precedida de processo administrativo, garantidos o contraditório e ampla defesa, mesmo que a ilegalidade seja nítida.
Direito de defesa deve ser prévio a anulação do ato.
Possui efeitos retroativos; 
Proteção dos direitos produzidos em relação a terceiros de boa fé.
São mantido os EFEITOS, não o ato em si.
A anulação pode ser feita pela: 
Administração, mediante autotutela:
De ofício: por iniciativa do próprio órgão;
Por provocação: o órgão é provocado por algum interessado.
Judiciário:
Somente por provocação
O prazo de anulação para atos ilegais é DECADENCIAL de CINCO ANOS, quando os efeitos forem FAVORÁVEIS AO ADMINISTRADO, salvo comprovada má-fé
Não se aplica a regras de FLAGRANTE AFRONTA à normas expressas da CF. Nestes casos, a anulação pode ocorrer A QUALQUER TEMPO.
Aplicada subsidiariamente aos estados e municípios, se inexistente norma local e específica que regule a matéria
É inconstitucional lei estadual que estabeleça prazo decadencial de 10 (dez) anos para anulação de atos administrativos reputados inválidos pela Administração Pública estadual
Exceção ao prazo: servidor admitido SEM concurso antes da promulgação da CF/88
REVOGAÇÃO
Retirada de um ato válido por razões de conveniência e oportunidade;
Se aplica sempre a um ato discricionário, sendo ela própria um ato discricionário;
Somente produz efeitos prospectivos (para frente); NÃO TEM EFEITOS RETROATIVO.
ATO PRIVATIVO DA ADMINISTRAÇÃO
O poder judiciário somente tem poder para revogar SEUS PRÓPRIOS ATOS; não é possível a revogação de atos de outros poderes.
Não é ilimitada. Não é permitida a revogação em atos:
Consumados ou exauridos;
Vinculados;
Que geram direitos adquiridos;
Integrantes de um processo administrativo;
Meros atos administrativos (atestados, pareceres, certidões).
Complexos (vontades autônomas de diversos órgãos)
Quando exaurida a competência do ato
Não há obrigação de indenizar, exceto se a revogação tiver afetado direito de alguém
Atos precários são revogáveis a qualquer tempo
FGV entende que:
A delegação suspende a competência da autoridade delegante, durante sua vigência, não havendo exercício cumulativo ou concorrente de competência, ressalvado o direito de revogação da delegação a qualquer momento pelo delegante.
Convalidação
É um método de correção e regularização de vícios SANÁVEIS.
Vício sanável: nulidade relativa.
Vício insanável: nulidade absoluta.
Vícios sanáveis estão presentes nos elementos de COMPETÊNCIA e FORMA.
Vícios insanáveis presentes na FINALIDADE, MOTIVO e OBJETO
É feita, em regra, pela Administração, mas pode ser feita pelo administrado.
Produz efeitos retroativos
Espécies de convalidação (FGV COBRA):
Ratificação  saneamento de vícios de competência (se não for exclusiva) ou de forma (se não for essencial)
Conversão  substitui parte ilegal por uma parte legal (substitui o vício)
Reforma  retira a parte ilegal e mantém apenas a parte válida (remove o vício)
Não é controle de mérito, e sim de legalidade. Tanto atos vinculados quanto os discricionários são passiveis de convalidação. 
A convalidação deve observar alguns requisitos INDISPENSÁVEIS:
Não pode prejudicar terceiros;
Deve visar a realização do interesse público;
Deve recair sobre VICIOS SANÁVEIS.
A IMPUGNAÇÃO DO INTERESSADO exclui a convalidação.
Se a administração decidir por não convalidar um ato este deverá ser anulado.
ato anulável
ato nulo
Vinculação x discricionariedade
Na VINCULAÇÃO, TODOS os elementos (competência, finalidade, forma, motivo e objeto) são VINCULADOS TAMBÉM.
Na DISCRICIONARIEDADE, somente os elementos de MOTIVO E OBJETO serão discricionários, os demais serão vinculados.
Não existe ato administrativo 100% discricionário.
O motivo e o objeto formam, juntos, o MÉRITO ADMINISTRATIVO (conceito restrito aos atos discricionários)
O controle de mérito é sempre realizado pela Administração
O poder judiciário não pode efetuar controle de mérito (juízo de conveniência e oportunidade) dos atos adm discricionários;
Somente pode apreciar a legalidade e legitimidade dos elementos competência, forma e finalidade;
O Judiciário somente pode averiguar se a Adm ultrapassou ou não os limites da discricionariedade.
Em zonas de certeza não há discricionariedade;
A liberdade do administrador está restrita às chamadas “zonas cinzentas”.
A discricionariedade nunca é absoluta
Só há discricionariedade quanto ao mérito do ato e quando a lei da autorização expressa
Também é possível discricionariedade em conceitos jurídicos indeterminados, como “boa-fe”, “conduta escandalosa”, etc.
O fator da discricionariedade é a LEI e os princípios da razoabilidade, proporcionalidade e moralidade.
Nem tudo praticado pela Administração é ato;
O Estado é sempre pessoa jurídica de poder público, 
A Administração pratica atos:
Políticos (função política de Estado);
Não se submete a sumula vinculante.
Discricionariedade ampla.
Privados 
Doação; permuta.
Praticados pelo Estado em pé de igualdade com o particular.
O Estado não possui garantias inerentes a supremacia.
Materiais (fatos administrativos):
Não há manifestação de vontade do Estado.
Execução da atividade pública.
Geralmente recorrem de um ato adm anterior.
Administrativos
Praticados pelo Estado no exercício da função adm, sob regime de direito público, ensejando uma manifestação de vontade.
Ato vinculado:
Previsto em lei com critério objetivos de atuação; não há margem de escolha para o adm.
NÃO PODEM SER REVOGADOS
Ato discricionário:
A lei prevê a prática do ato, mas permite uma margem de escolha.
Ato geral:
Descreve uma situação fática que atinge todas as pessoas que estejam na situação descrita; dotados de normatividade
Sempre discricionário e limitado, podendo ser revogado a qualquer tempo.
Ato individual/concreto/próprio:
Se individualiza as pessoas que serão atingidas pelo fato.
Pode ter um ou vários destinatários.
Pode ser vinculado ou discricionário
Os atos gerais prevalecem sobre os individuais
Atos internos: produzem efeitos somente no âmbito administrativo, atingindo os agentes e órgãos da entidade que o editou.
Atos externos: atingem pessoas de fora da entidade que o produziu, como os administrados em geral, os contratantes e, em alguns casos, os próprios servidores.
Produz efeitos fora da repartição que os originou.
Atos simples: decorrem de uma manifestação de vontade de um único órgão, podendo ser feita por apenas uma pessoa ou por várias (colegiando)
Atos complexos: mais de uma manifestação de vontade por parte de vários órgãos, havendo a formação de UM ÚNICO ATO.
Só se aperfeiçoacom a manifestação de TODOS os órgãos envolvidos.
Ex: decreto presidencial; aposentadoria de servidor público.
Não se confunde com procedimento administrativo
Atos compostos: manifestação de dois ou mais órgãos, em que a vontade de um é instrumental ao outro. HÁ DOIS ATOS, um principal e outro acessório (instrumental)
Há apenas uma vontade.
O ato acessório pode ser prévio (autoriza) ou posterior (confere eficácia, exequibilidade)
Atos de império (de autoridade): Administração Pública impõe obrigações ou restrições de forma unilateral, utilizando de sua supremacia.
Atos de gestão: Administração pratica na modalidade de gestora de bens e serviços em geral, SEM UTILIZAR SUA SUPREMACIA.
Atos de Expediente: diz respeito a atos de rotina interna; ausência de conteúdo decisório.
Ato constitutivo: cria uma nova situação jurídica;
Ex: conceder direito a particular.
Ato extintivo ou desconstitutivo: põe fim a situações jurídicas individuais existentes.
Ato modificativo: altera situações preexistentes.
Ato declaratório: visa a atestar (afirmar) um fato. 
Se refere a elaboração, divergindo-se do ato válido (sem vício)
O ato DEVE ser perfeito e, a partir dai, qualquer combinação é aceitável. Ex: ato perfeito, inválido e eficaz, etc.
ATOS NORMATIVOS
Atos com efeitos gerais e abstratos;
Não tem destinatários determinados, correspondendo aos atos gerais.
Apenas em sentido formal, sendo verdadeiras normas jurídicas, mas não se confundindo com a lei.
Os atos são praticados pela Administração, e não pelo Judiciário
Não podem inovar o ordenamento jurídico.
Não podem ser objeto de impugnação (anulação) direta por meio de recursos administrativos ou ação judiciária ordinária;
O administrado poderá pedir a anulação DOS EFEITOS PROVOCADOS, mas não do ato em si.
Deve-se utilizar a ação direta de inconstitucionalidade (ADI) para a invalidação 
Principais atos normativos
Decretos:
Manifestação de vontade do Chefe do Executivo (presidente, governador e prefeito).
Podem ser gerais (caráter normativo) e individuais (sem caráter normativo)
Regulamentos:
Normativos que especificam, detalham e explicam os mandamentos da lei. Destinam-se a atuação externa.
Instruções normativas:
Expedidas pelos ministros de estado para a execução de leis, decretos ou regulamentos
Regimento:
Atuação interna; Derivam também do poder hierárquico.
Resoluções:
Normativos ou individuais, internos ou externos, emanados pelo alto escalão; estão sempre abaixo dos regulamentos e regimentos
Deliberações
Representam a vontade majoritária dos componentes de órgãos colegiados; quando normativas, atos gerais. Quando decisórias, atos individuais.
Atos ordinatórios 
Atos com efeitos internos 
Fundamento no poder hierárquico
Somente vale para pessoas subordinadas àquele que expediu o ato.
Não atingem ou criam direitos e obrigações a particulares
Inferiores aos atos normativos
Exemplos:
Portarias: instruções acerca da aplicação de leis ou regulamentos, recomendações de caráter geral, normas de execução de serviço, etc.
Circulares internas: transmitir ordens internas;
Ordens de serviço: determinação para autorizar o inicio de uma determinada tarefa;
Avisos
Memorando
Ofícios
Atos negociais (de consentimentos)
A vontade da Administração coincide com os do administrado; ambos observam o seu conteúdo e suas condições
Manifestação Unilateral;
Não cabe falar em imperatividade, coercibilidade ou autoexecutoriedade; 
Possuem efeitos concretos e individuais; ao contrário dos atos normativos;
Podem ser vinculados ou discricionários;
Podem ser precários (discricionários):
Não geram direito adquirido, podendo ser REVOGADO A QUALQUER TEMPO, SEM INDENIZAÇÃO.
Podem ser definitivos (vinculados):
Base em direito individual do requerente; NÃO PODEM SER REVOGADOS, admitindo-se apenas cassação e anulação.
A anulação poderá gerar efeito de indenização ao particular
Em CASOS EXCEPCIONAIS, a licença para construir (ato vinculado), poderá ser revogada (e não anulada ou cassada) por conveniência da Administração, DESDE QUE A OBRA NÃO TENHA SE INICIADO
Licença:
Vinculado e definitivo; confere direito ao particular que preencheu todos os requisitos legais; direito subjetivo.
Depende da solicitação do interessado
Autorização:
Discricionário e precário; Possibilita ao particular o exercício de alguma atividade material
Depende da solicitação do interessado
Permissão
Discricionário e precário; Faculta ao particular o uso de um bem público
REVOGÁVEL A QUALQUER TEMPO
Admissão:
Vinculado; concede a situação jurídica de seu interesse
Aprovação:
Unilateral e discricionário; controle prévio ou posterior do ato.
Homologação:
Unilateral e vinculado; reconhece a legalidade de um ato jurídico; sempre posterior
Atos enunciativos (CAPA)
Atestam ou certificam uma situação preexistente, sem haver uma manifestação de vontade estatal propriamente dita.
Considerados meros atos administrativos;
Existem apenas em sentido formal, não material.
Certidões
Cópia fiel de informações registradas pela Administração e que interessam ao administrado.
Em regra tem até 15 dias para serem expedidas.
Atestado
Declaração referente a uma situação de que a Administração tem conhecimento 
Se difere da certidão pois não se consta em um livro ou arquivo.
Pareceres
Manifestação técnica, de caráter opinativo; 
Obrigatórios: a autoridade é obrigada a solicitar a opinião.
Facultativa: fica a critério da Administração solicitar ou não
Não vinculam a autoridade responsável, mas podem possuir algum efeito vinculativo.
Apostila
Corrige, complementa ou atualiza dados de um ato ou contrato administrativo; 
Equivale a uma averbação
Atos Punitivos
Impõe sanções administrativas àqueles que descumprirem normas legais ou administrativas. 
Internos: tem como destinatários servidores públicos.
Externos: tem como destinatários os particulares.
Atos discricionários  TEM “R” no nome
AutoRização
PeRmissão
ApRovação
Atos vinculados NÃO TEM “R”
Licença
Homologação
Admissão
Anotações gerais com base em questões
Teoria do órgão (ou da imputação)
A vontade do Estado está nas mãos do agente e o agente realiza a vontade
Imputação volitiva
Vício de competência (CEP)
Excesso de poder
Função de fato
Usurpação de função
Vício de finalidade (FDP)
Desvio de poder
Agentes de fato:
Em regra devem ser convalidados perante terceiros 
Estado é responsabilizado por eventuais danos
Se invalidada a investidura do funcionário de fato, este não é obrigado a devolver a remuneração recebida, pois houve exercício do trabalho
Particular em colaboração com poder público
Teoria da aparência
Ex: exerce a função pública em decorrência de uma calamidade (lembrar da boate kiss)