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SISTEMAS ELEITORAIS
Compreende-se por sistema a estrutura complexa, racional e dinamicamente ordenada.
Nesse prisma, sistema eleitoral é o complexo de técnicas e procedimentos empregados na
organização e realização de eleições, ensejando a conversão de votos em mandato. Em
outras palavras, trata-se do método que permite organizar e aferir a manifestação de
vontade dos cidadãos nas urnas, de modo a propiciar a legítima representação do povo na
gestão do Estado.
O sistema eleitoral “identifica as diferentes técnicas e procedimentos pelos quais se
exercem os direitos políticos de votar e de ser votado”, incluindo-se nesse conceito “a
divisão geográfica do país para esse fim, bem como os critérios do cômputo dos votos e de
determinação dos candidatos eleitos” (STF – ADI 5081/DF – Pleno – trecho do voto do
relator, Min. Luís Roberto Barroso – j. 27-5-2015).
A função do sistema eleitoral consiste na organização das eleições e conversão de votos em
mandatos políticos. Em outros termos, visa proporcionar a captação eficiente, segura e
imparcial da vontade popular democraticamente manifestada, de sorte que os mandatos
eletivos sejam conferidos e exercidos com legitimidade.
A adoção de um determinado sistema depende das vicissitudes históricas de cada
sociedade, da interação e dos conflitos travados entre as diversas forças político-sociais.
Igualmente relevante para o seu delineamento são os valores que se queira consagrar na
experiência social, bem como as finalidades políticas almejadas.
Na Constituição do Brasil, foram consagrados os sistemas majoritário e proporcional.
SISTEMA MAJORITÁRIO - O sistema majoritário funda-se no princípio da representação “da maioria”.
Segundo a lógica majoritária, o candidato que receber a maioria dos votos válidos no distrito ou na
circunscrição eleitoral é proclamado vencedor do certame. Esse método é também conhecido como first
past the post (FPTP).
A maioria pode ser absoluta ou relativa. Por maioria absoluta compreende-se a metade dos votos dos
integrantes do corpo eleitoral mais um voto. Todavia, se o total de votantes encerrar um número ímpar, a
metade será uma fração. Nesse caso, deve-se compreender por maioria absoluta o primeiro número
inteiro acima da fração. A exigência de maioria absoluta prende-se à ideia de ampliar a representatividade
do eleito, robustecendo sua base popular de apoio e, consequentemente, sua legitimidade.
Já a maioria relativa ou simples não leva em conta a totalidade dos votantes, considerando-se eleito o
candidato que alcançar o maior número de votos válidos em relação a seus concorrentes. Portanto, o
candidato poderá ser eleito com menos da metade dos votos.
No Brasil, o sistema majoritário foi adotado nas eleições para a chefia do Poder Executivo (Presidente da
República, Governador, Prefeito e respectivos vices) e Senador (e respectivos suplentes), conforme se vê
nos arts. 28, caput, 29, II, 32, § 2o, 46 e 77, § 2o, todos da Constituição Federal.
Esse sistema compreende duas espécies. Pela primeira – denominada simples ou de turno único –,
considera-se eleito o candidato que conquistar o maior número de votos entre os participantes do certame.
Não importa se a maioria alcançada é relativa ou absoluta. É isso que ocorre nas eleições para Senador,
bem como nas eleições para Prefeito em municípios com menos de 200.000 eleitores, nos termos do art. 29,
II, da Lei Maior.
Já no chamado sistema majoritário de dois turnos, o candidato só é considerado eleito no primeiro turno se
obtiver a maioria absoluta de votos, não computados os em branco e os nulos. Caso contrário, faz-se nova
eleição. Esta deve ser realizada no último domingo de outubro, somente podendo concorrer os dois
candidatos mais votados. Se ocorrer morte, desistência ou impedimento legal de candidato, antes de realizado
o segundo turno, convocar-se-á, dentre os remanescentes, o de maior votação (CF, art. 77, § 5o). Considera-se
eleito o que obtiver a maioria dos votos válidos (CF, art. 77, § 3o). Tal se dá nas eleições para Presidente da
República, Governador, Prefeito e seus respectivos vices em municípios com mais de 200.000 eleitores.
Havendo empate nos resultados da votação majoritária, “será qualificada a pessoa com maior idade” (CF, art.
77, § 5º; LE, art. 2o, § 3o, e art. 3o, § 2o; Res. TSE no 16.677/2021).
SISTEMA DISTRITAL - Denomina-se distrital o sistema em que o princípio majoritário é aplicado às eleições
para o Poder Legislativo.
Nesse sistema, a circunscrição eleitoral é repartida em distritos (ou círculos) menores, dentro dos quais é
travada a disputa pelos votos dos cidadãos.
Se o distrito for uninominal (voto distrital uninominal), elegerá um só representante, se for plurinominal (voto
distrital plurinominal) elegerá mais de um representante.
No caso de distrito uninominal, o número total de distritos corresponderá à quantidade de cadeiras a serem
ocupadas na respectiva Casa Legislativa.
Cada partido pode apresentar no distrito tantos candidatos quantas forem as vagas em disputa. Assim, sendo
o distrito uninominal, o partido apresentará um só candidato por distrito.
No dia do pleito, aos eleitores é apresentada uma lista de candidatos restrita ao distrito a que pertencem.
Como a eleição segue a lógica majoritária, considera-se vitorioso o candidato que obtiver o maior número de
votos no distrito.
Conforme há pouco salientado, a maioria exigida será simples ou absoluta. Sendo absoluta, poderá haver
previsão de dois turnos de votação, sendo o segundo turno disputado entre os dois candidatos mais votados
no primeiro. O sistema de maioria simples é adotado nos EUA, consoante informa Kollman (2014, p. 436, 455).
No Brasil, as eleições legislativas para a Câmara de Deputados foram 
regidas pelo sistema distrital durante quase todo o Império e a 
República Velha. A esse respeito, veja-se o quadro seguinte:
Muitas são as críticas endereçadas ao sistema distrital, valendo destacar as que o associam:
i) à redução do pluralismo político no Parlamento, já que os representantes dos grupos sociais majoritários
tendem a sempre ser eleitos;
ii) à ínfima representação de segmentos minoritários existentes na sociedade. Isso porque os membros desses
segmentos encontram-se dispersos em vários distritos, nos quais não chegam a formar maioria;
iii) à baixa renovação da representação política em razão de os atuais eleitos: (iii.a) serem conhecidos por
parcela maior do eleitorado por já terem participado de eleições anteriormente (recall); (iii.b) desfrutarem de
alta visibilidade na mídia social; (iii.c) terem acesso à máquina administrativa; (iii.d) terem o poder de
encaminhar emendas que garantem verbas para obras e serviços públicos em redutos eleitorais;
iv) ao aumento do índice de personalização da representação (= personalismo), com valorização de
candidaturas de pessoas mais conhecidas ou famosas no meio social;
v) à prevalência no Parlamento de grandes partidos, que concentram mais votos e, pois, mais representantes;
vi) à indução de formação de um sistema bipartidário;
vii) às relevantes distorções havidas entre o número de votos recebidos por um partido e a representatividade
que venha a ter na Casa Legislativa – ex.: distribuição de número maior de cadeiras a partido que recebeu
menos votos que outro ao qual foi atribuído número maior de votos;
viii) desincentivo ao voto de opinião, com vinculação do voto unicamente ao território;
ix) Gerrymandering – conforme assinala Kollman (2014, p. 147), trata-se da manipulação na definição de área
de distritos eleitorais. Ao se formatar os distritos, excluem-se locais em que a maioria da população apoia
partidos ou candidatos adversários, ou incluem-se locais cuja população apoia o partido ou os candidatos dos
atuais governantes. A finalidade é formar distritos compostos por eleitores favoráveis aos atuais mandatários
a fim de se obter vantagens nas eleições. Aqui são os governantes que escolhem os eleitores e não o contrário.
Essas deficiências do sistema distrital clássico têm ensejado o seu abandonopor muitos países que o adotaram
no passado, sendo buscadas alternativas no sistema proporcional.
DISTRITÃO - Tem-se debatido acerca da implantação, no Brasil, do sistema
denominado distritão. Mas apesar de já ter sido contemplado em reformas
político-eleitorais, a sua adoção foi rejeitada na Câmara dos Deputados
respectivamente em 2017 (PEC no 77/2003) e 2021 (PEC no 125/2011).
Esse sistema é, na verdade, o sistema distrital plurinominal com a peculiaridade de
haver um só distrito na circunscrição eleitoral, ou seja, no Estado e no Município.
Portanto, a circunscrição eleitoral não é dividida em distritos menores; ela própria
constitui o único distrito existente – daí denominar-se o sistema de “distritão”.
Cuidando-se de sistema majoritário, apenas os candidatos mais votados em cada
Estado (para Deputado Federal, Estadual ou Distrital) ou Município (para
Vereador) são eleitos. A lista de eleitos é formada a partir da ordem decrescente de
votos recebidos individualmente pelos candidatos.
Os defensores desse sistema arguem que ele tem a vantagem de ser de fácil
compreensão para os eleitores. Além disso, ele acabaria com alguns problemas
ocorrentes no sistema proporcional (adotado na Constituição Federal), os quais
serão apontados a seguir.
Força é convir que a escolha de um sistema político não deve basear-se na maior
ou menor facilidade de compreensão pelos eleitores. Importante mesmo é que o
sistema seja democrático, confiável, dotado de técnicas e procedimentos seguros e
eficazes, cujos resultados sejam racionais, transparentes e inteligíveis.
No que se refere à representação de segmentos sociais minoritários, o distritão é pior que o sistema
proporcional, pois este foi pensado para que tais segmentos contem com alguma representação
política. Mas nesse ponto, o distritão parece ser melhor que o distrital puro; isso porque a disputa
se trava em todo o território da circunscrição, o que pode ensejar o incremento da votação de
candidatos representantes de segmentos minoritários.
As muitas críticas negativas ao distritão são as mesmas endereçadas ao sistema distrital já
registradas no item anterior. A elas se deve somar o alto custo das campanhas eleitorais. É que os
partidos podem lançar tantos candidatos quantas forem as vagas em disputa no distritão, e os
candidatos – individualmente – devem fazer campanha em todo o território do distrito a fim de
conseguirem maior número votos. Como somente os candidatos mais votados serão eleitos, é
lógico e até natural que haja altos investimentos nas respectivas campanhas eleitorais a fim de se
aumentar a exposição e a visibilidade perante o eleitorado e, consequentemente, elevarem-se as
chances de se obter uma robusta votação.
Nesse sistema há o acirramento da concorrência entre candidatos de um mesmo partido. Isso
porque todos os candidatos disputam os votos individualmente, e só dependem de seus próprios
votos para serem eleitos. Em consequência, alguns partidos poderão sair das eleições
esfrangalhados, enfraquecidos em decorrência de disputas e divisões internas. Isso certamente em
muito pode dificultar a governabilidade do país.
Tem-se, ainda, o incremento do personalismo político e enfraquecimento do partido como
instituição democrática. Se no sistema proporcional a grande maioria dos candidatos necessitam
dos votos do partido (votos de legenda) para serem eleitos (pouquíssimos são os candidatos que se
elegem com os próprios votos), no distritão os candidatos só precisam dos partidos para terem
suas candidaturas oficialmente registradas. Daí a percepção de que no distritão o partido é mais
um estorvo burocrático, necessário apenas como meio para se alcançar o mandato político e, pois,
o exercício do poder estatal. Se é assim, não haveria razão para se proibir candidaturas avulsas, ou
seja, sem vinculação a um partido político.
Outro aspecto negativo no distritão é a tendência de preponderar nas eleições a escolha de
candidatos oriundos de grandes centros urbanos; isso em razão da concentração populacional
existente em tais áreas. Com isso, os eleitores de cidades ou regiões menos populosas tendem a
ficar sem representação política. Acirra-se, então, a crise de representatividade e todos os
problemas dela decorrentes. E como o voto de parte razoável do eleitorado não terá qualquer
peso nem relevância no processo eleitoral, pode-se vaticinar o aumento do desinteresse pela
participação na vida política do país.
O distritão ainda traz o problema pertinente ao preenchimento de vaga surgida durante a
legislatura. A vaga pode surgir em razão de licença ou falecimento do parlamentar. Figure-se o
seguinte exemplo: no Estado-distritão de São Paulo, cinco candidatos a Deputado Federal do
partido P1 obtêm alta votação e conseguem se eleger, mas os demais candidatos daquele partido
têm poucos votos e por isso não se elegem; durante a legislatura, um dos eleitos é licenciado (ex.:
é nomeado Ministro de Estado) e outro vem a morrer. Como serão preenchidas essas duas vagas?
(i) convoca-se o sexto candidato da lista de P1? Essa solução preserva a vaga com o partido, mas o
candidato que a ocupará não será o de maior votação – o que contraria a lógica do sistema
distritão. (ii) convoca-se o candidato mais votado de outro partido? Embora observe a lógica do
distritão, essa solução retira de P1 vagas que conquistou legitimamente, impondo-lhe evidente
prejuízo em razão da diminuição de sua bancada na Câmara de Deputados. (iii) convoca-se nova
eleição apenas para o preenchimento das vagas existentes? Essa solução é irracional porque
implica a realização de novo e custoso processo eleitoral, despre-zando-se a votação obtida pelos
candidatos não eleitos no processo eleitoral anterior; ademais, não teria sentido na situação em
que o parlamentar apenas se licencia do cargo. (iv) deixa-se o cargo vago, sem preenchimento até
o fim da legislatura? A irracionalidade aqui é até maior, pois o órgão legislativo ficaria desfalcado
de parte de seus membros, podendo, no limite, haver comprometimento de seu regular
funcionamento.
SISTEMA PROPORCIONAL - O sistema proporcional nasceu na Europa. Atribui-
se ao político londrino Thomas Hare o mérito de sua idealização, o que foi feito em
seus trabalhos The machinery of representation (1857) e The elections of
representatives (1859). Não obstante, a ideia da representação proporcional
também fora proposta pelo político dinamarquês Carl Andrae, tendo sido aplicada
nas eleições da Dinamarca ocorridas no ano de 1855. As duas concepções teriam
ocorrido de forma independente. Posteriormente, esse sistema foi consagrado na
Bélgica com base no método desenvolvido pelo jurista-matemático Victor D’Hondt,
pelo qual a distribuição de cadeiras na Casa Legislativa é feita a partir da votação
de cada partido.
O sistema proporcional foi concebido para refletir os diversos pensamentos e
tendências existentes no meio social. Visa distribuir entre os múltiplos partidos
políticos as vagas existentes nas Casas Legislativas, tornando equânime a disputa
pelo poder e, principalmente, ensejando a representação de segmentos sociais
minoritários. Por isso, o voto pode ter caráter dúplice ou binário, de modo que
votar no candidato significa igualmente votar no partido; também é possível votar
tão só na agremiação (= voto de legenda), caso em que apenas para ela o voto será
computado. Assim, tal sistema não considera somente o número de votos
atribuídos ao candidato, como no majoritário, mas também os endereçados à
agremiação. Pretende, antes, assegurar a presença no Parlamento do maior número
de segmentos e correntes que integram o eleitorado. Prestigia a minoria. Na
expressão de Ferreira (1989, p. 351), objetiva fazer do Parlamento um espelho tão
fiel quanto possível do colorido partidário nacional.
No Brasil, o sistema proporcional foi primeiramente implantado pelo Código
Eleitoral de 1932 (Decreto no 21.076, de 24-2-1932), em estrita consonância com a
concepção do político Joaquim Francisco de Assis Brasil. Foi estabelecido um
complexo sistema deeleições em dois turnos; no primeiro turno, observa-se o
sistema proporcional, enquanto o segundo é regido pelo sistema majoritário (de
maioria simples). Dada a complexidade do sistema eleitoral erigido por esse
código, cedo foi ele alterado, o que se deu pela Lei no 48, de 4-5-1935. Nos termos
do art. 82 dessa norma: “Obedecerão as eleições para a Câmara dos Deputados,
Assembleias Estaduais e Câmaras Municipais ao Sistema de representação
proporcional […]”. Essa regra é complementada pelos subsequentes arts. 89 a 99.
Entretanto, ela não chegou a entrar em vigor em razão da superveniência do
Estado Novo (1937-1945) e da suspensão das eleições.
Com a redemocratização, o Decreto-Lei no 7.586, de 18-5-1945 (Lei Agamenon
Magalhães), repetindo a aludida Lei no 48 (e afastando o sistema previsto no
Código de 1932), manteve o sistema integralmente proporcional. Desde então, esse
sistema tem sido reiterado na legislação, conforme se vê nas Leis no 1.164/50 e no
4.737/65 (Código Eleitoral).
Ainda hoje o sistema proporcional é adotado nas eleições para Casas Legislativas, a
saber: Câmara de Deputados, Assembleias Legislativas e Câmaras de Vereadores,
conforme dispõem os arts. 27, § 1o, 29, IV, 32, § 3o, e 45, todos da Constituição
Federal.
DISTRIBUIÇÃO DE CADEIRAS – QUOCIENTES ELEITORAL E PARTIDÁRIO E 
SOBRAS ELEITORAIS - No sistema proporcional, a distribuição de cadeiras é 
feita entre os partidos políticos proporcionalmente à votação que obtiverem. 
A racionalidade nele presente impõe que cada partido com representação na 
Casa Legislativa tenha recebido certo número de votos. As vagas são 
conquistadas pela agremiação e ligam-se diretamente ao número de votos 
obtidos por ela nas urnas.
Assim, para que um candidato seja eleito, é preciso que seu partido seja 
contemplado com um número mínimo de votos. Esse número mínimo –
também chamado de uniforme – é denominado quociente eleitoral (QE).
Como se obtém o quociente eleitoral? Nos termos do art. 106 do Código 
Eleitoral: “Deter-mina-se o quociente eleitoral dividindo-se o número de 
votos válidos apurados pelo de lugares a preencher em cada circunscrição 
eleitoral, desprezada a fração se igual ou inferior a meio, equivalente a um, se 
superior”. Eis a fórmula:
Consideram-se válidos os votos dados aos candidatos e às legendas partidárias. Os votos em branco e os nulos (em razão
de manifestação apolítica ou de erro do eleitor) não são computados, pois não são considerados válidos.
Para exemplificar, suponha-se que em determinada circunscrição eleitoral – com nove lugares a serem preenchidos na
Câmara de Vereadores – tenham sido apurados 50.000 votos válidos. Obtém-se o quociente eleitoral dividindo-se 50.000
por 9, do que resulta 5.556. Esse número representa o quociente eleitoral e constitui o mínimo necessário para que um
partido eleja um de seus candidatos.
A cada partido será atribuído número de lugares proporcional ao quociente obtido, de maneira que cada um conquistará
tantas cadeiras quantas forem as vezes que tal número for atingido.
E se o quociente eleitoral não for alcançado por algum partido? Nesse caso, eventualmente a agremiação ainda poderá
concorrer à distribuição das vagas que porventura sobrarem, denominadas sobras ou restos eleitorais.
E se nenhum partido alcançar o quociente eleitoral? Então, considerar-se-ão eleitos, até serem preenchidos todos os
lugares, os candidatos mais votados (CE, art. 111 – com a redação da Lei no 14.211/2021). Abandona-se, nessa hipótese, o
princípio da representação proporcional para se aplicar o princípio majoritário. Em tal caso, todas as agremiações que
participaram do pleito concorrem à distribuição das vagas. Registre-se, porém, que, no julgamento das ADIs 7.228/DF,
7.263/DF e 7.325/DF, o voto do relator – Min. Ricardo Lewandowski – declara a inconstitucionalidade do referido art. 111
do CE, propugnando que, no caso de nenhum partido alcançar o quociente eleitoral, sejam aplicados os critérios de
distribuição de cadeiras por média, consoante estabelece o art. 109 do CE. Entretanto, quando da publicação da presente
edição desta obra, o aludido julgamento encontrava-se suspenso por pedido de vista.
Apurado o quociente eleitoral, torna-se necessário calcular o quociente partidário (QP). O cálculo desse quociente define o
número de cadeiras legislativas que serão atribuídas aos partidos na respectiva Casa Legislativa. Nos termos do art. 107 do
Código Eleitoral (com a redação da Lei no 14.211/2021): “Determina-se para cada partido o quociente partidário
dividindo-se pelo quociente eleitoral o número de votos válidos dados sob a mesma legenda, desprezada a fração. Eis a
fórmula:
Importa destacar a ressalva final do referido art. 107 do CE, verbis: “desprezada a fração”. Enquanto no cálculo do quociente
partidário é a fração simplesmente desprezada, no do quociente eleitoral (CE, art. 106) ela só será desconsiderada se for “igual ou
inferior a meio”, equivalendo a um, se superior. O art. 10, § 4o, da Lei no 9.504/97 também apresenta regra diferenciada quanto ao
cômputo de número fracionário (reza esse dispositivo: “Em todos os cálculos, será sempre desprezada a fração, se inferior a meio, e
igualada a um, se igual ou superior”). Em cada qual desses campos, a fração rege situações distintas, devendo-se observar o
princípio da especialidade. No caso do quociente partidário, a desconsideração da fração se dá em virtude de se definir o número
de pessoas-candidatos que preencherão as vagas na Casa Legislativa. E a pessoa, por óbvio, deve sempre ser tomada por inteiro,
não comportando fracionamento.
CRÍTICAS AO SISTEMA PROPORCIONAL - Conquanto o sistema proporcional seja preferido em todo o mundo, não é perfeito
– aliás, nenhum sistema possui a qualidade da perfeição.
Entre as críticas que lhe são endereçadas, afirma-se que ele tende a gerar multiplicação de partidos e, consequentemente, a
fragmentação partidária. O excesso de partidos contribui para emperrar a ação governamental. Essa é a grande objeção que sempre
se faz, no mundo todo, ao sistema proporcional. O excesso de partidos políticos provoca instabilidade no poder, haja vista que
fragmenta em demasia as forças políticas, impedindo a formação de maiorias sólidas e consistentes. Não contando com maioria no
Parlamento, o governante é impelido a realizar inúmeros acordos – muitos deles inconfessáveis, concluídos na calada da
madrugada – para manter a governabilidade e a estabilidade política, de maneira a implantar as medidas e as políticas públicas
entendidas como necessárias ou adequadas ao país. A história recente do Brasil revela a verdade dessa assertiva. Impende
encontrar um ponto de equilíbrio, no qual a representação de todos os segmentos sociais (ou do maior número possível) seja
assegurada, mas também seja garantida a solidez das maiorias e, pois, a governabilidade do país.
Além disso, afirma-se que esse sistema:
i) contribui para a elevação dos custos da campanha, pois essa é realizada por cada candidato em todo o território da circunscrição
eleitoral, que não é subdividida como ocorre no sistema distrital;
ii) devido à necessidade de o partido atingir o quociente eleitoral, raras vezes um candidato é eleito tão somente com a própria
votação obtida nas urnas, devendo contar com a transferência de votos de outros candidatos (inclusive de não eleitos) para a
formação daquele quociente – isso faz com que o voto a um candidato ajude a eleger outro;
iii) em razão do fenômeno da transferência de votos, há pouca (ou nenhuma) transparência quanto ao destino do voto do eleitor.
SUPLÊNCIA - O art. 112 do Código Eleitoral trata da suplência. Denomina-se suplente o candidato mais votado
entre os “não efetivamente escolhidos” segundo as regras expostas anteriormente. Em outros termos, é o
candidato que, apesar de ter recebido votos, não foi eleito. Ficará, então, como reserva do ente (partido,
federação de partidos ou coligação) pelo qual concorreu, podendo eventualmente vir a ser contemplado com
uma cadeira na Casa Legislativa se o cargodo titular ficar vago.
A definição dos suplentes deve observar a “ordem decrescente de votação” obtida pelo candidato, não sendo
exigido que ele tenha alcançado a votação nominal mínima de 10% do quociente eleitoral (CE, art. 112, I,
parágrafo único – incluído pela Lei no 13.165/2015). Essa regra – que dispensa a necessidade de votação
nominal mínima para suplentes – foi julgada constitucional pelo STF na ADI 6.657/DF, na sessão de 22-2-2023.
A história da suplência no sistema político brasileiro é centenária, dela havendo notícia já nos albores do
Império, em 1822, e também nas Cortes portuguesas. A função do suplente é assumir o mandato do titular em
caso de vacância do cargo ou impedimento temporário. A grande virtude desse instituto é manter preenchido o
cargo sem que seja necessária a realização de novas eleições. É como se o suplente fosse eleito antecipadamente,
ficando na reserva, na expectativa de tornar-se titular do mandato.
À luz da exegese firmada pelo Supremo Tribunal Federal nos Mandados de Segurança no 26.602, 26.603 e
26.604, julgados na sessão de 4 de outubro de 2007, no sentido de que o mandato político-eletivo pertence ao
partido e não à pessoa do mandatário e que a infidelidade partidária pode ensejar perda de mandato, impõe-se
concluir que o suplente que troca de partido sem justa causa, ou simplesmente se desliga da agremiação pela
qual concorreu, perde essa qualidade, isto é, a suplência. É que o parlamentar eleito que deixa o partido
também perde o mandato, sendo certo que esse mesmo entendimento deve prevalecer em face do suplente,
dada a similitude existente entre ambas as situações.
Ocorrendo vacância no cargo e não havendo suplente para preenchê-la, far-se-á eleição, salvo se faltarem menos
de 15 meses para findar o período de mandato (CF, art. 56, § 2o; CE, art. 113).
LISTA ABERTA, FECHADA E FLEXÍVEL - Por lista aberta compreende-se aquela em que os eleitores (e não
os partidos) definem quais são os candidatos eleitos dentre os integrantes da lista apresentada pelo partido.
Ou melhor, são os próprios eleitores que estabelecem a ordem nominal a ser observada na indicação dos
eleitos – pois somente os candidatos mais votados individualmente ocuparão as cadeiras a que o partido terá
direito.
Nos termos do art. 45 da Constituição Federal, a Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do
povo, eleitos por ele – portanto, o povo vota diretamente nos candidatos que irão representá-lo no
Parlamento. Já o art. 109, § 1o, do Código Eleitoral dispõe que o efetivo preenchimento dos lugares com que
cada partido for contemplado far-se-á segundo a ordem de votação recebida pelos seus candidatos.
O sistema proporcional com lista aberta tem sido muito criticado atualmente. Entre outras coisas, é acusado
de semear a discórdia no interior dos partidos, pois estimula a competição entre os candidatos, já que a lista é
encabeçada pelos mais votados. Também se diz que esse sistema torna as campanhas muito caras, porquanto
a disputa por votos se dá por cada candidato em todo o território do Estado-federado, no caso de Deputados
Federal e Estadual, e do Município, no caso de vereador. Daí a necessidade de o candidato buscar apoio
político em diversas fontes para lograr a eleição ou a reeleição, retribuindo mais tarde com o
apadrinhamento e as famosas “emendas” no orçamento público. Há, ainda, invulgar fomento à
irresponsabilidade, dada a enorme dificuldade de se estabelecer vínculo sério entre os cidadãos das diversas
localidades e seus representantes. Isso explica o fato de pouco tempo após o pleito muitos eleitores nem
sequer se recordarem do nome dos candidatos em quem votaram. Explica também o fato de muitos
parlamentares não demonstrarem qualquer consideração com seus eleitores, ignoran-do-os simplesmente
após as eleições.
Ademais, esse sistema é ainda acusado de propiciar a eleição e investidura de candidatos com baixa
representatividade perante o eleitorado – pois dá ensejo à eleição de candidatos com baixa votação e a não
eleição de candidatos com alta votação. Todavia, visando minorar esse problema, a Lei no 13.165/2015
introduziu nos arts. 108 e 109, I, do CE uma cláusula de barreira, pela qual as vagas só poderão ser
preenchidas por candidatos que obtiverem votação nominal superior a 10% do quociente eleitoral.
Já a lista fechada é aquela em que a ordem ou hierarquia dos candidatos é preestabelecida pelos respectivos
partidos, sendo essa ordem inalterável pela votação dos eleitores. Consoante assinala Nicolau (2012a, p. 63),
no “sistema de lista fechada os partidos decidem, antes das eleições, a ordem dos candidatos. O eleitor não
vota em nomes, mas apenas em um dos partidos” que estiverem na disputa. De sorte que as cadeiras
destinadas a cada partido serão ocupadas pelos nomes que compõem a respectiva lista.
A formação prévia da lista em geral ocorre por meio de Convenção do partido convocada para esse fim.
Tal método é associado ao fortalecimento das elites e dos dirigentes partidários, bem como à redução de
custos da campanha eleitoral.
Entretanto, no regime de lista fechada os eleitores não exercem qualquer interferência nos “nomes” que
efetivamente ocuparão as cadeiras legislativas, pois apenas votam nos partidos.
Ademais, tem-se ressaltado o déficit democrático representado por esse método, pois, ainda que
indiretamente, enseja que a cúpula (os “caciques”) das agremiações escolha (ou influencie decisivamente na
escolha) os candidatos que figurarão nas primeiras posições da lista, excluindo-se desafetos, adversários e
filiados “pouco influentes” ou deixando-os para o final da lista e, pois, em posições menos vantajosas. Por
outro lado, o mandatário não é motivado a estreitar relações com os eleitores, menos ainda a prestar-lhes
contas de seus atos; sua atenção estará mais voltada ao “trabalho partidário”, interno, de modo a garantir
boas relações e, consequentemente, as primeiras posições na lista.
Por fim, na lista flexível é ainda o partido quem previamente define a ocupação das vagas, mas os eleitores
podem interferir na posição em que os candidatos se encontrarem na lista, escolhendo uns e deixando de
escolher outros. Assim, a preferência manifestada pelo eleitor com o seu voto tem a força de alterar a ordem
da lista elaborada pela agremiação.
SISTEMA MISTO - O sistema misto foi a fórmula encontrada por países como Alemanha e México, cada
qual à sua maneira. Há muito tempo se discute sobre sua implantação no Brasil, mas até hoje as tentativas
realizadas não tiveram êxito.
O art. 148, parágrafo único, da Constituição Federal de 1967, com a redação dada pela EC no 22/82
estabeleceu a eleição por “sistema distrital misto, majoritário e proporcional” para os cargos de Deputado
Federal e Estadual, na forma que a lei dispusesse. Mas não foi aprovada lei dispondo sobre essa matéria,
tendo aquele parágrafo sido revogado logo em seguida pela EC no 25/85.
Sem sucesso, esse tema voltou à baila na Assembleia Constituinte de 1988 e na revisão constitucional de
1994. Foi também rejeitado em 27-5-2015 (com 369 votos não, e 99 sim), quando da votação na Câmara dos
Deputados da reforma política debatida naquela ocasião (PEC no 182/2007).
O sistema misto é formado pela combinação de elementos do majoritário e do proporcional e tem em vista
as eleições legislativas, exceto para o Senado. Trata-se de somar elementos positivos daqueles dois modelos
de modo a se chegar a um equilíbrio na representação política sem prejuízo da estabilidade no governo
estatal.
A circunscrição eleitoral é dividida em distritos. No dia do pleito, aos eleitores são apresentadas duas listas
de votação: uma majoritária (restrita ao distrito), outra proporcional (abrangente de toda a circunscrição).
Na primeira lista segue-se a lógica do sistema distrital. Ou seja, os eleitores votam diretamente no
nome do candidato indicado pelos partidos àquele distrito. A lista poderá conter um só nome (se se
tratar de voto distrital uninominal) ou mais de um (se se tratar de voto distrital plurinominal).Considera-se eleito o candidato que obtiver o maior número de votos no distrito.
Na segunda lista segue-se a lógica do sistema proporcional com lista fechada. O eleitor vota em um
partido, ou melhor, em uma lista fechada de candidatos previamente elaborada e apresentada
pelos partidos que disputam o pleito. Aqui o eleitor não vota em candidatos, mas em partidos. A
apuração dos eleitos leva em conta a votação em toda a circunscrição, isto é, em todos os distritos.
A composição da Casa Legislativa perfaz-se pela soma dos eleitos nas duas listas de votação, ou
seja, na distrital (majoritária) e na partidária (proporcional).
Não se pode negar que o sistema distrital misto é superior ao que se encontra em vigor no Brasil.
Nele, a representação dos segmentos minoritários não é totalmente sacrificada, como ocorre no
distrital clássico ou puro. Há significativa redução do território da disputa eleitoral, pois os
candidatos distritais só pedirão votos nos distritos em que concorrerem. Isso barateia a campanha,
o que propicia o ingresso de novos atores no jogo político e a diminuição da perniciosa influência
dos poderes político, econômico e dos meios de comunicação social. Outro fator positivo é o
estabelecimento de novas bases no relacionamento entre os cidadãos e seus representantes, já que a
proximidade entre eles enseja um controle social mais efetivo da atuação do parlamentar.
No entanto, para a eleição proporcional a lista aberta é mais consentânea com os valores e
princípios democráticos que inspiram a Constituição Federal.
PARTIDOS POLÍTICOS
DEFINIÇÃO - Compreende-se por partido político a entidade
formada pela livre associação de pessoas, com organização
estável, cujas finalidades são alcançar e/ou manter de maneira
legítima o poder político-estatal e assegurar, no interesse do
regime democrático de direito, a autenticidade do sistema
representativo, a alternância no exercício do poder político, o
regular funcionamento do governo e das instituições políticas,
bem como a implementação dos direitos humanos fundamentais.
FUNÇÃO - Dentre as diversas conotações que pode assumir o termo função, destaca-se
a que põe em relevo seu sentido finalístico, ligando-o à utilidade, ao uso, ao papel
atribuído ou desempenhado pelo ente ou instituto no ambiente em que se encontra, e à
ação que lhe é própria no contexto em que se insere. De sorte que a função de um ente é
evidenciada pela resposta à pergunta “para que serve?”
Nesse sentido, em interessante análise, Kollman (2014, p. 411) aponta três categorias de
funções desempenhadas pelos partidos políticos atualmente, a saber: no governo, como
organização e no eleitorado. Pela primeira, os partidos organizam a ação
governamental, especialmente no Poder Legislativo, influenciam a atuação dos agentes
públicos no sentido de se alcançar os objetivos pretendidos; aqui tais entes destacam-se
como instrumento para a tomada de decisões políticas. Pela segunda (como
organização), os partidos organizam os esforços dos cidadãos, candidatos e políticos,
com vistas a lograrem êxito nas eleições; nesse sentido, selecionam e indicam os
candidatos, os promovem e auxiliam a levantar dinheiro para financiar suas campanhas.
Pela terceira (no eleitorado), os partidos orientam e auxiliam os eleitores a definirem o
voto, já que esses podem ligar suas crenças e seus interesses aos valores, ideias e
objetivos abraçados pela agremiação.
Há ainda que se realçar a função fundamental dos partidos como entes intermediários
entre a sociedade e o Estado. Nesse sentido, funcionam como instrumentos das
sociedades democráticas para ordenar a alteração do exercício do poder estatal e, pois, a
renovação dos cargos público-eletivos. Por outro lado, aludidas entidades captam e
interpretam as prioridades do País e as, por vezes, contraditórias demandas da opinião
pública, traduzindo-as em programas políticos ou ideias gerais que podem embasar
propostas legislativas ou ações governamentais.
DISTINÇÃO DE PARTIDO POLÍTICO E OUTROS ENTES - Em
sentido técnico, partido político distingue-se de outros entes como
frente, movimento, grupo, facção, liga, clube, comitê de notáveis, ainda
que os membros dessas entidades compartilhem iguais princípios
filosóficos, sociais, econômicos, doutrinários, interesses, sentimentos,
ideologias ou orientação política. Eventualmente, tais entidades podem
até possuir algo em comum com os partidos – como a busca pelo poder
estatal ou seu controle –, mas o fato é que os entes aludidos não
apresentam as necessárias estabilidade, estrutura e organização para
serem caracterizados como partido; eles constituem, na verdade, os
precursores dos partidos políticos modernos.
Com esses grupos não se confunde o partido político. Pois, além de
contarem com organização própria e estabilidade, os partidos visam
alcançar o poder político-governamental para exercê-lo ou nele se
manter, enquanto os grupos de interesse visam apenas influir no
governo ou nos agentes públicos em prol de determinada matéria ou
questão.
COLIGAÇÃO PARTIDÁRIA - Coligação é o consórcio de partidos políticos
formado provisoriamente com o propósito de atuação conjunta e cooperativa
durante o processo eleitoral.
A possibilidade de os partidos se coligarem conta com expressa previsão na
Constituição Federal, notadamente no § 1o do art. 17 (com a redação da EC no
97/2017), que lhes confere autonomia para “[…] adotar os critérios de escolha e o
regime de suas coligações nas eleições majoritárias, vedada a sua celebração nas
eleições proporcionais, sem obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas
em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal […]”. Claro está que só é
permitida a realização de coligação para as eleições majoritárias (presidente da
República, governador de Estado ou do Distrito Federal, prefeito municipal e
senador), sendo vedada a coligação para as eleições proporcionais (deputado e
vereador). Tal interpretação é corroborada pelo art. 6o, caput, da Lei no 9.504/97 e
pelo art. 91, § 3o, do Código Eleitoral (ambos conforme redação da Lei no
14.211/2021), in verbis: “É facultado aos partidos políticos, dentro da mesma
circunscrição, celebrar coligações para eleição majoritária”.
A deliberação sobre coligação deve ocorrer na convenção para escolha de
candidatos (LE, art. 8o, caput). Para cada eleição e em cada circunscrição deve
haver específica deliberação. Assim, nas eleições municipais, os partidos políticos
podem realizar coligações partidárias diferentes em Municípios diversos, ainda
que situados no mesmo Estado federativo, uma vez que a circunscrição a ser
considerada é o Município.
A ata da convenção deve ser registrada na Justiça Eleitoral. Mas a coligação não
nasce desse ato, e sim da manifestação de vontade emanada das agremiações.
A coligação terá denominação própria, que poderá ser uma expressão que sintetize
seu projeto político (coligação “O povo soberano”) ou a junção de todas as siglas
dos partidos que a integram. Entretanto, a designação não poderá “coincidir, incluir
ou fazer referência a nome ou número de candidato, nem conter pedido de voto
para partido político” (LE, art. 6o, § 1o-A). É com essa denominação que a coligação
se apresentará perante o eleitorado, sobretudo no espaço dedicado à propaganda
eleitoral.
Perante a Justiça Eleitoral, a coligação será representada pela pessoa a tanto
formalmente designada pelos partidos que a compõem.
Embora não se confunda com os partidos que a integram, a coligação não possui
personalidade jurídica, mas meramente judiciária.
Extingue-se a coligação, entre outros motivos: (a) pelo distrato, ou seja, pelo
desfazimento do pacto firmado por seus integrantes; (b) pela extinção de um dos
partidos que a compõem, no caso de ser formada por dois; (c) pela desistência dos
candidatos de disputar o pleito, sem que haja indicação de substitutos, pois nesse
caso terá perdido seu objeto (TSE – Ag-REspe no 24.035/BA – DJ 1-4-2005, p. 160);
(d) com o fim do processo eleitoral para o qual foi formada, isto é, com a
diplomação dos eleitos.FEDERAÇÃO PARTIDÁRIA - A federação de partidos encontra-se prevista no art. 11-A da LPP e no art. 6o-A
da Lei no 9.504/1997, os quais foram introduzidos pela Lei no 14.208/2021. Esta norma foi vetada pelo
presidente da República ao argumento de ferimento ao interesse público em razão da semelhança do novo
instituto com a coligação partidária, mas o veto foi derrubado pelo Congresso Nacional na sessão de 27/9/2021.
Em termos conceituais, compreende-se por federação partidária a união temporária de dois ou mais partidos
políticos sob uma só legenda com vistas a atuarem conjuntamente no processo eleitoral e na subsequente
legislatura. Forma-se uma nova entidade partidária, a qual, porém, é provisória, pois os partidos integrantes
devem permanecer vinculados por pelo menos quatro anos. Se um partido se desligar antes desse prazo, sujeita-
se às severas sanções previstas no art. 11-A, § 4o, da LPP, a saber: proibição “de ingressar em federação, de
celebrar coligação nas 2 (duas) eleições seguintes e, até completar o prazo mínimo remanescente, de utilizar o
fundo partidário”.
A nova unidade deve funcionar como se fosse um único partido, podendo, inclusive, em nome próprio celebrar
coligações majoritárias; ademais, deve ter caráter nacional, ter registrado seu estatuto no TSE e apresentar um
programa político comum a todos os seus membros. Não obstante, os entes que a integram preservam suas
personalidades jurídicas, subsistindo, portanto, no mundo jurídico.
Assim, a federação requer coerência, afinidade ideológica e programática entre os partidos que optarem por esse
instituto. A exigência de caráter nacional implica a verticalização e atuação conjunta dos partidos em todas as
eleições – nacionais, regionais e locais – e união de ações nas respectivas legislaturas subsequentes. Trata-se,
pois, de uma relação que deve ser duradoura, orgânica e funcional, compreendendo a associação dos partidos
em seus diversos níveis de organização e esferas de atuação, inclusive no âmbito de atuação parlamentar.
A federação de partidos deve ser formalizada e registrada no TSE “no mesmo prazo aplicável aos partidos
políticos” (ou seja, até seis meses antes do pleito – LE, art. 4º). Essa determinação funda-se na isonomia
reconhecida entre a federação e os partidos políticos, conforme decidiu o STF na medida cautelar da ADI
7.021/DF, j. 9-2-2022. Registre-se que o art. 11-A, § 3º, III, da LPP e o art. 6º-A, parágrafo único, da LE fixaram
como limite temporal para a formalização da federação o prazo “de realização das convenções partidárias”;
porém, a interpretação desses dispositivos foi readequada pelo STF na referida ADI 7021.
No processo eleitoral, são aplicáveis à federação todas as normas regentes das eleições, tais como as
atinentes ao registro de candidatura, propaganda eleitoral, arrecadação de recursos, acesso aos
fundos eleitorais, prestação de contas etc. De modo que a federação se apresenta à sociedade como
uma só entidade. Apesar de ter preservada a sua personalidade jurídica, ao partido federado não é
permitido atuar isoladamente no processo eleitoral, devendo sempre agir pela federação que integra.
Assim: (i) os requerimentos de registro de candidatura nas eleições gerais e municipais devem ser
formulados pela federação, e em nome dela são formalizados (LPP, art. 11-A, § 8o; LE, art. 6o-A,
caput); (ii) em qualquer eleição, o partido federado não goza de legitimidade ativa para ajuizar ação
eleição.
Após as eleições, aplicam-se “todas as normas que regem o funcionamento parlamentar e a
fidelidade partidária”, sendo, porém, “assegurada a identidade e autonomia dos partidos integrantes
do consórcio” (LPP, art. 11-A, §§ 1o e 2o). É compreensível essa última regra, pois a união em
federação não implica efetiva fusão dos partidos envolvidos. Há, porém, um incentivo para que
partidos se unam e, eventualmente, venham a tornar essa união definitiva mediante fusão ou
incorporação entre si. Trata-se de possibilidade especialmente importante para partidos pequenos,
com matiz ideológico, pois a união com outros lhes permitiria superar cláusulas de barreira (ou de
desempenho) cujo não atingimento impediria o acesso a recursos essenciais às suas sobrevivências,
tais como estruturas no Poder Legislativo, repasse de verbas dos fundos públicos e tempo de
propaganda gratuita no rádio e na televisão (EC nº 97/2017, art. 3º, parágrafo único).
Daí que, uma vez formalizada a federação, os partidos federados conservam: “I – seu nome, sigla e
número próprios, inexistindo atribuição de número à federação; II – seu quadro de filiados; III – o
direito ao recebimento direto dos repasses do Fundo Partidário e do Fundo Especial de
Financiamento de Campanhas e o direito de acesso gratuito ao rádio e à televisão para a veiculação
de propaganda partidária, na forma da lei (redação da Res. TSE nº 23.679/2022); IV – o dever de
prestar contas; e V – a responsabilidade pelos recolhimentos e sanções que lhes sejam imputados por
decisão judicial” (Res. TSE nº 23.670/2021, art. 5º).
REGIME E NATUREZA JURÍDICA
REGIME JURÍDICO - O ordenamento jurídico brasileiro trata amplamente dos partidos
políticos, o que induziu o surgimento de estudos próprios de Direito Partidário.
A Constituição Federal consagra especificamente aos partidos o capítulo V de seu Título II,
art. 17. No entanto, há disposições constitucionais que não se encontram no referido
capítulo V que são também aplicáveis ao regime dos partidos, como a que prevê “a
liberdade de associação” (CF, art. 5o, XVII).
No âmbito infraconstitucional, a disciplina geral dos partidos encontra-se na Lei no
9.096/1995 (Lei dos Partidos Políticos – LPP), bem como em resoluções emanadas do TSE.
Se não houver norma para regular determinada questão ligada à gestão e ao funcionamento
do partido, suas relações com filiados ou com pessoas e entes privados, é razoável buscar
analogia no regime geral das associações de Direito Privado. Isso em razão da natureza
privada dos partidos políticos. Tal técnica de colmatação de lacunas existentes no regime
jurídico dos partidos também é propugnada em outros sistemas jurídicos, como o espanhol
– conforme assinalam Yáñez e Navarro (2019, p. 104): “Por lo que se refiere a su
funcionamento interno lo habitual es que se aplique el régimen general de las
asociaciones”.
NATUREZA JURÍDICA - Debate-se acerca da natureza jurídica do partido político, de
modo a definir se são entes públicos, privados ou híbridos.
No ordenamento brasileiro, por expressa definição legal, o partido político apresenta
natureza de pessoa jurídica de Direito Privado, não sendo, portanto, ente público nem se
equiparando a “entidades paraestatais” (LPP, art. 1o, parágrafo único – introduzido pela
Lei no 13.488/2017), por exemplo, as autarquias e fundações públicas.
Por isso, tal qual ocorre com os entes privados, o estatuto do partido deve ser registrado no
Serviço de Registro Civil de Pessoas Jurídicas (LPP, art. 8o). É esse registro que lhe confere
existência e personalidade jurídica, que lhe habilita a agir no mundo jurídico contraindo
direitos e obrigações.
Assim, dirigentes, representantes ou órgãos de partidos políticos não são autoridade
pública. Apesar disso, a Lei no 12.016/2009 (que conferiu nova disciplina ao mandado de
segurança) equiparou-os às autoridades em seu art. 1o, § 1o. De sorte que, a partir da
vigência dessa norma, é possível impetrar writ contra seus atos.
Note-se, porém, que o partido não é ente privado comum ou convencional, mas especial e
diferenciado devido às relevantes funções que lhe foram conferidas pela Constituição
Federal com vistas ao adequado funcionamento do sistema político e do regime
democrático-representativo. Situando-se entre a sociedade e o Estado, é submetido a
regime legal próprio, do qual resultam diversos deveres e obrigações, inclusive a de
prestar contas de todos os valores arrecadados e gastos com suas atividades.
REGISTRO NO TSE - Adquirida a personalidade jurídica com o registro no Ofício Registral
Civil e na forma da lei civil,o estatuto do partido deve igualmente ser registrado no Tribunal
Superior Eleitoral.
Para tanto, é mister sejam observados os requisitos constitucionais e legais (vide Lei dos Partidos
Políticos e Res. no 23.571/2018), sob pena de indeferimento do pedido de registro do partido. A
comprovação de tais requisitos deve ocorrer no momento do protocolo do requerimento do
pedido de registro, “franqueando-se a realização de diligências ao Requerente apenas para
saneamento de erros meramente formais (Precedente: QO – RPP no 153-05/DF)” (TSE – Rp no
17.211/DF – DJe – t. 25, 3-2-2017, p. 125; TSE – RPP no 58.354/DF – j. 5-10-2017; TSE – RPP
060089573/DF – j. 4-12-2018).
Só é admitido o registro de partido que tenha caráter nacional, considerando-se como tal aquele
que comprove, no período de dois anos, o apoiamento de eleitores não filiados a partido político,
correspondente a, pelo menos, 0,5% dos votos dados na última eleição geral para a Câmara dos
Deputados, não computados os votos em branco e os nulos, distribuídos por um terço, ou mais,
dos Estados, com um mínimo de 0,1% do eleitorado que haja votado em cada um deles (CF, art.
17, I, e LPP, art. 7o, § 1o – com a redação da Lei no 13.165/2015).
A exigência de expressão nacional visa afastar a estruturação de agremiações com caráter
meramente local ou regional. Historicamente, trata-se de reação às oligarquias estaduais e ao
regionalismo político imperantes na Primeira República. Nesta, sobressaíam partidos políticos
estaduais, sendo os principais e mais influentes o Partido Republicano Paulista (PRP) e o Partido
Republicano Mineiro (PRM). Daí o predomínio das oligarquias cafeeiras paulistas e mineiras,
que controlavam o governo federal, fato conhecido como “política do café com leite”; tal
expressão alude ao maior produtor e exportador de café (São Paulo), e ao tradicional produtor de
leite e derivados – Minas Gerais.
Art. 8º O requerimento do registro de partido político, dirigido ao cartório competente do Registro Civil das 
Pessoas Jurídicas do local de sua sede, deve ser subscrito pelos seus fundadores, em número nunca inferior a 
101 (cento e um), com domicílio eleitoral em, no mínimo, 1/3 (um terço) dos Estados, e será acompanhado 
de:
I - cópia autêntica da ata da reunião de fundação do partido;
II - exemplares do Diário Oficial que publicou, no seu inteiro teor, o programa e o estatuto;
III - relação de todos os fundadores com o nome completo, naturalidade, número do título eleitoral com a 
Zona, Seção, Município e Estado, profissão e endereço da residência.
§ 1º O requerimento indicará o nome e a função dos dirigentes provisórios e o endereço da sede do partido no 
território nacional.
§ 2º Satisfeitas as exigências deste artigo, o Oficial do Registro Civil efetua o registro no livro correspondente, 
expedindo certidão de inteiro teor.
§ 3º Adquirida a personalidade jurídica na forma deste artigo, o partido promove a obtenção do apoiamento
mínimo de eleitores a que se refere o § 1º do art. 7º e realiza os atos necessários para a constituição definitiva 
de seus órgãos e designação dos dirigentes, na forma do seu estatuto.
Art. 9º Feita a constituição e designação, referidas no § 3º do artigo anterior, os dirigentes nacionais 
promoverão o registro do estatuto do partido junto ao Tribunal Superior Eleitoral, através de requerimento 
acompanhado de:
I - exemplar autenticado do inteiro teor do programa e do estatuto partidários, inscritos no Registro Civil;
II - certidão do registro civil da pessoa jurídica, a que se refere o § 2º do artigo anterior;
III - certidões dos cartórios eleitorais que comprovem ter o partido obtido o apoiamento mínimo de eleitores a 
que se refere o § 1º do art. 7º.
§ 1º A prova do apoiamento mínimo de eleitores é feita por meio de suas assinaturas, com menção ao
número do respectivo título eleitoral, em listas organizadas para cada Zona, sendo a veracidade das
respectivas assinaturas e o número dos títulos atestados pelo Escrivão Eleitoral.
§ 2º O Escrivão Eleitoral dá imediato recibo de cada lista que lhe for apresentada e, no prazo de quinze
dias, lavra o seu atestado, devolvendo-a ao interessado.
§ 3º Protocolado o pedido de registro no Tribunal Superior Eleitoral, o processo respectivo, no prazo de
quarenta e oito horas, é distribuído a um Relator, que, ouvida a Procuradoria-Geral, em dez dias,
determina, em igual prazo, diligências para sanar eventuais falhas do processo.
§ 4º Se não houver diligências a determinar, ou após o seu atendimento, o Tribunal Superior Eleitoral
registra o estatuto do partido, no prazo de trinta dias.
Art. 10. As alterações programáticas ou estatutárias, após registradas no Ofício Civil competente, devem
ser encaminhadas, para o mesmo fim, ao Tribunal Superior Eleitoral.
§ 1º. O Partido comunica à Justiça Eleitoral a constituição de seus órgãos de direção e os nomes dos
respectivos integrantes, bem como as alterações que forem promovidas, para anotação:
I - no Tribunal Superior Eleitoral, dos integrantes dos órgãos de âmbito nacional;
II - nos Tribunais Regionais Eleitorais, dos integrantes dos órgãos de âmbito estadual, municipal ou
zonal.
§ 2º Após o recebimento da comunicação de constituição dos órgãos de direção regionais e municipais,
definitivos ou provisórios, o Tribunal Superior Eleitoral, na condição de unidade cadastradora, deverá
proceder à inscrição, ao restabelecimento e à alteração de dados cadastrais e da situação cadastral perante
o CNPJ na Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil.
ORGANIZAÇÃO
LIBERDADE DE ORGANIZAÇÃO - A Constituição Federal adotou o princípio da liberdade
de organização ao assegurar ao partido político (CF, art. 17, § 1o): (i) autonomia para definir
sua estrutura interna; (ii) autonomia para estabelecer regras sobre escolha, formação e duração
de seus órgãos permanentes e provisórios; (iii) autonomia para estabelecer regras sobre sua
organização e funcionamento; (iv) autonomia para adotar os critérios de escolha e o regime de
suas coligações nas eleições majoritárias.
No entanto, tal liberdade não é absoluta, “condicionando-se aos princípios do sistema
democrático-representativo e do pluripartidarismo” (STF – MC-ADI 5311/DF – DJe 4-2-2016).
De sorte que o partido deve observar os valores e princípios constitucionais, notadamente os
que informam o regime democrático, o sistema representativo, o pluralismo político, a
dignidade da pessoa humana, as liberdades de associação e de expressão do pensamento, a
transparência de gestão. A organização de forma democrática e republicana do partido não é
mera opção, mas imperativo constitucional. Todo partido deve, portanto, amoldar-se aos
valores democrático-constitucionais e às restrições legais impostas, e.g., para sua criação,
organização, gestão, transformação, funcionamento e financiamento.
É vedado à agremiação empregar organização paramilitar, ministrar instrução militar ou
paramilitar e adotar uniforme para seus membros (CF, art. 17, § 4o; LPP, art. 6o). Um partido
com tal desenho representaria evidente ameaça ao regime democrático e à estabilidade polí-
tico-social, pois levantaria perigosamente a bandeira de regimes de exceção, totalitários, além
de lhes evocar perigosamente a memória.
ESTRUTURA GERAL - O estatuto deve dispor sobre o modo como o partido “se organiza e administra, com a definição de sua
estrutura geral e identificação, composição e competências dos órgãos partidários nos níveis municipal, estadual e nacional, duração
dos mandatos e processo de eleição dos seus membros” (LPP, art. 15, IV).
Organização – ante a exigência legal de caráter nacional, os partidos são organizados de forma vertical nos três níveis da federação
brasileira, a saber: nacional, estadual, distrital (no caso do DF) e municipal.
A estrutura de um partido é formada por vários órgãos, tais como: de deliberação (diretório e convenção), de direção (diretoria ou
comissão executiva), de disciplina (conselho de ética), de fiscalização (conselho fiscal), jurídico (procuradoria jurídica),de ação
político-social, de representação perante a Justiça Eleitoral (delegado).
E no interior desses órgãos são criados cargos e funções, os quais são ocupados por membros e dirigentes do partido, como os cargos
de presidente, tesoureiro e secretário. A ocupação se dá sob regime jurídico próprio, sendo excluída a incidência da CLT “às
atividades de direção e assessoramento nos órgãos, institutos e fundações dos partidos” (CLT, art. 7o, f – incluído pela Lei no
13.877/2019).
Na falta de regra legal específica, deve-se buscar no estatuto a definição acerca de quais cargos requerem do ocupante a condição de
filiado ao partido.
Diretórios e convenções são órgãos coletivos de deliberação. A convenção nacional constitui o órgão máximo de deliberação, a
suprema instância decisória no interior do partido. Por sua vez, as convenções estadual, distrital e municipal são órgãos superiores
de deliberação no âmbito da respectiva circunscrição.
A comissão executiva é órgão existente em cada diretório partidário; é encabeçada por um presidente e tem por função a
representação, direção, gestão e gerenciamento do partido no âmbito de sua respectiva esfera. Trata-se do órgão de ação da
agremiação. Pode ela ter caráter permanente ou provisório.
Já o delegado é o representante do partido perante a Justiça Eleitoral, podendo praticar validamente atos em nome do partido, como,
e.g., requerer registro de candidatura e fiscalizar atos do processo eleitoral.
Sede dos órgãos dirigentes do partido – a sede nacional da grei pode ser estabelecida em qualquer cidade brasileira (LPP, art. 8o, §
1o, art. 15, I, ambos com a redação da Lei no 13.877/2019). Não mais é necessária sua fixação na capital federal. Por sua vez, a sede de
diretório estadual pode ser fixada em qualquer cidade nos limites da circunscrição do Estado; e a de diretório municipal, na
circunscrição do respectivo município (Res. TSE nº 23.571/2018, art. 41, §§ 2º e 3º; TSE – Cta no 060010118/DF, j. 20-8-2020).
Anotação na Justiça Eleitoral dos órgãos de direção partidária e delegados – a constituição dos órgãos de direção partidária em cada
uma das esferas de atuação deve ser levada à anotação perante a Justiça Eleitoral. Os órgãos de âmbito nacional são anotados no TSE, a
requerimento da direção nacional; já os de âmbito estadual, distrital (DF), zonal (existente apenas no DF) e municipal são anotados no
respectivo TRE, a requerimento da direção regional (estadual e distrital) da agremiação (LPP, art. 10, § 1o; Res. TSE no 23.571/2018, art.
35 ss.).
Esse registro confere legitimidade aos referidos órgãos, torna válidas suas atuações e eficazes os seus atos, notadamente no que
concerne às relações com a Justiça Eleitoral. Assim, por exemplo, é ele necessário para fins de recebimento de verbas do Fundo
Partidário ou do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (Res. TSE no 23.571/2018, art. 36, parágrafo único).
Quanto ao delegado do partido, deve ele ser credenciado perante a Justiça Eleitoral. O credenciamento se dá mediante requerimento
“do(a) presidente do respectivo órgão de direção partidária ou do(a) presidente do órgão hierarquicamente superior” (Res. TSE no
23.571/2018, art. 46, § 1o). Assim, os delegados podem ser credenciados perante o juízo eleitoral, o TRE e o TSE. Nos termos do art. 11,
parágrafo único, da LPP: “Os delegados credenciados pelo órgão de direção nacional representam o partido perante quaisquer
tribunais ou juízes eleitorais; os credenciados pelos órgãos estaduais, somente perante o Tribunal Regional Eleitoral e os juízes
eleitorais do respectivo Estado, do Distrito Federal ou território federal; e os credenciados pelo órgão municipal, perante o juiz eleitoral
da respectiva jurisdição”.
Órgãos provisórios – o partido goza de “autonomia para […] estabelecer regras sobre escolha, formação e duração de seus órgãos
permanentes e provisórios” (CF, art. 17, § 1o).
Assim, em determinados locais pode ocorrer de o partido não contar com uma organização permanente, estável, mas transitória ou
temporária – as denominadas comissões provisórias.
Não obstante, é inconcebível que um órgão se perpetue como provisório. A provisoriedade torna-o precário e vulnerável a
manipulações indevidas por parte de dirigentes superiores, pois seus membros podem ser designados e destituídos a qualquer tempo e
de modo discricionário. Diante disso, fixou-se que o prazo de vigência dos órgãos provisórios dos partidos políticos “poderá ser de até
8 (oito) anos” (LPP, art. 3o, § 3o – incluído pela Lei nº 13.831/2019; Res. TSE no 23.571/2018, art. 39, caput – com a redação da Res. TSE
nº 23.694/2022). A fixação desse prazo se deu por analogia com o tempo máximo de exercício de mandato no Poder Executivo, que é de
oito anos no caso de reeleição. Contudo, ao fundamento de que não é “provisório” um órgão cuja duração é fixada em período tão
longo como o de oito anos – estando esse dilatado prazo em descompasso com os valores democráticos e republicanos agasalhados na
Lei Maior –, a referida regra legal foi questionada na ADI 6.230/DF, ajuizada em 17-9-2019 perante o Supremo Tribunal Federal.
Uma vez esgotado o prazo de vigência de um órgão provisório, o § 4o do referido art. 3o da LPP veda sua
extinção automática e o cancelamento de sua inscrição no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ).
Assim, a extinção só poderá ocorrer após decisão da Justiça Eleitoral, tomada no âmbito de processo
instaurado com esse escopo.
Mandato dos membros dos órgãos partidários – conquanto os partidos tenham personalidade privada e
gozem de autonomia, os seus dirigentes não podem se perpetuar no exercício dos cargos e funções que
venham a ocupar. Cumprem mandato, cujo prazo de duração deve ser definido pelos próprios partidos em
seus estatutos. Nesse sentido, dispõe o art. 3o, § 2o, da LPP (incluído pela Lei no 13.831/2019): “É assegurada
aos partidos políticos autonomia para definir o prazo de duração dos mandatos dos membros dos seus órgãos
partidários permanentes ou provisórios”. Não houve, porém, definição legal do tempo de duração dos
mandatos dos dirigentes. A autonomia de que goza permitiria à agremiação fixar qualquer prazo? Poderia
fixar prazo indeterminado?
Antes da positivação do citado § 2o, art. 3o, da LPP, o TSE havia firmado o entendimento de que o regime
democrático e republicano impõe aos partidos a fixação de prazo de mandato a seus dirigentes; e, por analogia
com a duração de mandato do Poder Executivo, entendeu como razoável o prazo de quatro anos. Nesse
sentido, vide: TSE – Pet no 100/DF – j. 19-2-2019 – DJe 15-4-2019. Assim, o mandato de dirigente partidário
deve ser fixado em quatro anos, podendo haver uma recondução (ou seja, um segundo mandato consecutivo)
pelo mesmo tempo. Afigura-se razoável essa compreensão, pois, conforme estabelece o art. 17 da Constituição,
os partidos devem observar o regime democrático e republicano, cumprindo-lhes, portanto, promover a
democracia interna e a rotatividade no exercício dos cargos e funções integrantes de seus órgãos diretivos.
Cota de gênero na organização dos partidos – não há regra legal estabelecendo cota de gênero – notadamente
o feminino – para o preenchimento de cargos nos órgãos dirigentes dos partidos.
No entanto, ao julgar a Consulta no 060381639/DF, em 19-5-2020, assentou a Corte Superior a aplicação por
analogia do art. 10, § 3o, da LE (que prevê reserva de vagas por gênero para o registro de candidaturas nas
eleições proporcionais) na disputa para a composição dos órgãos partidários. Com isso, viabiliza-se a
implementação da cota de gênero no interior das agremiações partidárias. Mas note-se que tal reserva não
propicia efetiva ocupação de cargos por gênero, restringindo-se à garantia de participação na disputa.
INCORPORAÇÃO E FUSÃO DE PARTIDOS - Incorporação e fusão constituem formas de transformação de
pessoas jurídicas. São previstas no art. 29 da LPP, que estabelece os requisitos necessários à perfeição daqueles
atos. Nos dois casos, deve haver deliberação dos órgãos de direção nacionaldas entidades envolvidas.
Ocorre incorporação quando um ou vários partidos são absorvidos por outro, que lhes sucede em todos os
direitos e obrigações. As agremiações incorporadas deixam de existir, subsistindo apenas a incorporadora ou
incorporanda. Por isso, prevê o § 6o do aludido art. 29 que o instrumento de incorporação seja apresentado ao
Ofício Civil competente, para que seja cancelado o registro do partido incorporado. Caso seja adotado “o estatuto
e o programa do partido incorporador”, o § 3o desse artigo requer a realização de “eleição do novo órgão de
direção nacional”, eleição essa que deve ser realizada em reunião conjunta dos órgãos nacionais de deliberação de
ambos os partidos. De outro lado, determina o § 8o daquele mesmo dispositivo que o novo estatuto ou
instrumento de incorporação seja “levado a registro e averbado, respectivamente, no Ofício Civil e no Tribunal
Superior Eleitoral”. Portanto, deve haver duplo registro, tal qual ocorre com a criação de partido. Quando do
registro no TSE, todos os requisitos devem ser comprovados.
Por seu turno, a fusão é o processo pelo qual um ou mais partidos se unem, de maneira a formar outro, o qual
sucederá os demais nos seus direitos e obrigações. Com a fusão ocorre a extinção das agremiações que se uniram
para formar a nova entidade jurídica. Em reunião conjunta, por maioria absoluta de votos, os órgãos de direção
nacional dos partidos “em processo de fusão” deverão aprovar o estatuto e o programa do novo ente, bem como
eleger o órgão de direção nacional que promoverá o seu registro. A existência legal do novel partido se dará com
o seu registro no competente Ofício Civil da sede do novo partido (LPP, art. 29, §§ 1o e 4o – este com a redação da
Lei no 13.877/2019).
Somente é permitida a fusão ou incorporação de partidos políticos “que hajam obtido o registro definitivo do
Tribunal Superior Eleitoral há, pelo menos, 5 (cinco) anos”. Essa restrição temporal não constava da redação
original da Lei nº 9.096/95, tendo sido acrescida ao seu art. 29, § 9º, pela Lei nº 13.107/2015.
FILIAÇÃO, DESFILIAÇÃO, SUSPENSÃO E CANCELAMENTO DE FILIAÇÃO
PARTIDÁRIA –
A filiação estabelece um vínculo jurídico entre o cidadão e a entidade partidária. É regulada
nos arts. 16 a 22-A da Lei no 9.096/95 (LPP), bem como no estatuto da agremiação.
Aos filiados é assegurada igualdade de direitos e deveres (LPP, art. 4o).
Só pode filiar-se a um partido quem estiver no pleno gozo de seus direitos políticos.
Portanto, se tais direitos estiverem suspensos quando da filiação, esse ato não terá validade.
Assim: “é nula a filiação realizada durante o período em que se encontram suspensos os
direitos políticos em decorrência de condenação criminal transitada em julgado.
Precedentes. […]” (TSE – REspe no 11.450/MS – DJe 26-8-2012).
Desfiliação – para desligar-se espontaneamente do partido político, o filiado deve fazer
comunicação escrita ao órgão de direção municipal e ao juiz eleitoral da zona em que se
encontrar inscrito. Decorridos dois dias da data da entrega da comunicação, o vínculo é
extinto (LPP, art. 21).
Entretanto, em certos casos, o cancelamento da filiação é automático, tal como se dá se
houver: “I – morte; II – perda dos direitos políticos; III – expulsão; IV – outras formas
previstas no estatuto, com comunicação obrigatória ao atingido no prazo de quarenta e oito
horas da decisão; V – filiação a outro partido, desde que a pessoa comunique o fato ao juiz
da respectiva Zona Eleitoral” (LPP, arts. 21 e 22).
Suspensão – note-se que a hipótese do citado inciso II, art. 22, da LPP cuida de perda de
direitos políticos, não devendo essa hipótese ser confundida com a suspensão desses
mesmos direitos. Assim, se os direitos políticos forem suspensos, não haverá extinção, mas
suspensão da filiação partidária.
DUPLA (OU PLURALIDADE DE) FILIAÇÃO PARTIDÁRIA – à vista do inciso V (acrescido ao citado art. 22
pela Lei no 12.891/2013), aquele que, estando filiado a uma agremiação, se engajar em outra tem o dever legal
de comunicar esse fato ao partido que deixa e ao juiz de sua respectiva zona eleitoral, para que a filiação
primitiva seja cancelada. Se não o fizer logo após a nova filiação, ficará configurada duplicidade de filiação
partidária, pois a mesma pessoa constará nas listas enviadas à Justiça Eleitoral por ambos os partidos.
Também pode ocorrer de constar a filiação de uma mesma pessoa em mais de dois partidos, havendo,
portanto, pluralidade de filiação.
Em qualquer caso, dispõe o parágrafo único do art. 22 da LPP (com redação da Lei no 12.891/2013): “Havendo
coexistência de filiações partidárias, prevalecerá a mais recente, devendo a Justiça Eleitoral determinar o
cancelamento das demais”. É razoável essa solução, pois a inscrição derradeira revela a intenção atual do
filiado, a entidade a que ele realmente quer se manter vinculado.
Diante disso, não mais se devem cancelar todas as filiações (como previa o revogado parágrafo único do citado
art. 22), mantendo-se apenas a última.
Tal solução pressupõe que as diversas filiações tenham ocorrido em datas diferentes.
Entretanto, e se não houver sucessividade entre as diversas filiações, ou seja, se ocorrerem na mesma data?
Nesse caso, o art. 23 da Res. TSE no 23.596/2019 (alterado pela Res. TSE nº 23.668/2021) determina que o juiz
eleitoral expeça notificações ao filiado e aos partidos envolvidos para que se manifestem sobre a questão. A
partir das respostas apresentadas e da manifestação do órgão do Ministério Público, o § 4º-A do referido artigo
permite ao juiz decidir: “I – pela manutenção do vínculo partidário mais recente, quando for possível
estabelecer o momento em que as filiações ocorreram; II – pela manutenção do vínculo partidário indicado
pelo eleitor, quando não for possível estabelecer o momento em que as filiações ocorreram; III – pelo
cancelamento de todos os vínculos, quando não for possível estabelecer o momento em que as filiações
ocorreram e o eleitor não indicar interesse na manutenção de qualquer dos vínculos partidários”. Havendo
dúvida insolúvel, esta última alternativa (III) enseja o reconhecimento e manutenção do vínculo com a
agremiação indicada pelo filiado, solução essa que se harmoniza com a autonomia partidária (CF, art. 17, § 1o),
a cidadania (CF, art. 1o, II) e a liberdade de associação (CF, art. 5o, XX).
PROCESSO ELEITORAL
O QUE É PROCESSO ELEITORAL? Na teoria política contemporânea, assinala Norberto Bobbio
(2015, p. 35) que o único modo de se chegar a um acordo quando se fala de democracia “é o de
considerá-la caracterizada por um conjunto de regras (primárias ou fundamentais) que estabelecem
quem está autorizado a tomar as decisões coletivas e com quais procedimentos”. Pondo em destaque
as “regras do jogo”, essa concepção processual de democracia enfatiza o método estabelecido para a
conquista do poder político, bem assim o como se chegar a decisões políticas democraticamente
fundadas e revestidas de legitimidade.
No cerne dessa definição encontra-se o “processo eleitoral”, que é o locus próprio para a escolha
democrática de quem estará autorizado a legitimamente decidir as questões coletivas.
Em destaque, portanto, encontra-se a ideia de processo.
Processo é termo plurívoco, comportando vários sentidos e acepções. Em ciência, designa a
“sequência de fenômenos que apresentam certa unidade ou se reproduzem com certa regularidade”
(LALANDE, 1999, p. 869); a “maneira de operar ou de agir”, indicando “o método que consiste em ir
das causas ao efeito, ou do efeito às causas” (ABBAGNANO, 2003, p. 798).
Na ciência política, expressa o fenômeno dinâmico da realidade social, caracterizado pela
complexidade das relações entre instituições, órgãos e pessoas.
Nos domínios do Direito, a ideia de processo tem nítido caráter formal, instrumental ou não
substancial. No Direito Processual, esse termo traduz duas ideias. Uma denota a relação que se
estabelece entre Estado-juiz e partes (notadamente autor e réu) direcionada à prestação jurisdicional.
Aqui, o processo configura-secomo instrumento de exercício da jurisdição, pelo qual são tutelados
direitos, notadamente os fundamentais.
A outra ideia a que o processo se encontra referido é a de procedimento. Este se consubstancia na
técnica que organiza e disciplina a atividade desenvolvida no interior da relação jurídica
processual; é o iter ou caminho seguido na expansão do processo rumo à sua finalidade, que é a
prestação jurisdicional e, portanto, a pacificação social. Por isso, diz-se que o procedimento
constitui o aspecto exterior do processo, sua dimensão perceptível. Daí a existência de diversas
formas procedimentais, cada qual com peculiar concatenação de atos e fórmulas legais.
No Direito Eleitoral, o termo processo assume duplo sentido: um amplo, outro restrito. Esses dois
entes significativos são dotados de linguagem, método e finalidade próprios e inconfundíveis. De
igual modo, ressalta Viana Pereira (2008, p. 23) que, apesar dos diversos usos encontrados na
doutrina, podem-se detectar duas dimensões da expressão processo eleitoral: a primeira refere-se
“ao processo de formação e manifestação da vontade eleitoral”, enquanto a segunda relaciona-se
ao “controle jurídico-eleitoral”, ou seja, ao controle levado a efeito pelo processo jurisdicional
eleitoral. Essas duas dimensões coincidem com os sentidos amplo e restrito aludidos.
Em sentido amplo, o processo eleitoral pode ser compreendido como espaço democrático e
público de livre manifestação da vontade política coletiva. É o locus em que são concretizados
direitos políticos fundamentais, nomeadamente as cidadanias ativa (ius suffragii) e passiva (ius
honorum). Trata-se de fenômeno coparticipativo, em que inúmeras pessoas e entes atuam
cooperativamente em prol da efetivação da soberania popular e concretização do direito
fundamental de sufrágio.
Mas não apenas isso: o processo eleitoral é também instrumento essencial de controle da
normalidade e legitimidade das eleições e, portanto, das investiduras político-eletivas. É por ele
que se perfaz a ocupação consentida de cargos político-eletivos e o consequente exercício legítimo
do poder estatal.
Já como procedimento, o processo eleitoral refere-se à intrincada via que se
percorre para a concretização das eleições, desde a efetivação das convenções pelas
agremiações políticas até a diplomação dos eleitos. Cuida-se, então, de fenômeno
altamente complexo: é continente que encerra enorme gama de conteúdos e
relações. Basta dizer que é em seu interior que se dá a escolha de candidatos nas
convenções partidárias, o registro de candidaturas, a arrecadação de recursos para
as campanhas, a propaganda eleitoral, a realização e divulgação de pesquisas
eleitorais, a votação e todos os seus procedimentos preparatórios, a proclamação de
resultados, a diplomação dos eleitos, os processos jurisdicionais instaurados para
atuação da lei e decisão dos conflitos ocorrentes etc.
Pode-se, pois, dizer que em sua concretização o processo eleitoral determina a
instauração de complexa relação envolvendo todos os atores da vida social,
destacando-se os que se encontram diretamente implicados com a realização das
eleições: Justiça Eleitoral, Ministério Público, partidos políticos, candidatos,
cidadãos.
Nesse contexto, o processo eleitoral constitui um sistema lógico-normativo,
formado por princípios e regras e que deve estar em harmonia com os valores e
direitos fundamentais contemplados na Constituição Federal. É ele condição sine
qua non de realização de direitos políticos fundamentais como a cidadania e
soberania popular, bem como do próprio regime democrático.
Assim, ele se configura como bem jurídico próprio do regime democrático, regula a
disputa pela condução do Estado e legitima a representação política.
Entre as funções do processo eleitoral, destaca-se a de regular as regras do jogo da disputa pelo
exercício do poder político-estatal. Para ser democrático, é preciso que o processo eleitoral
possibilite que haja verdadeira competição entre todas as forças políticas presentes na comunidade,
sobretudo as minoritárias; também é preciso que a disputa do pleito ocorra de forma efetiva, livre e
em igualdade de condições (paridade de armas). Só assim se poderá afirmar que as eleições são
autênticas e ocorreram normalmente, sendo, pois, legítimos os mandatos conquistados. Só assim
haverá espaço para que os perdedores reconheçam a legitimidade da vitória dos ganhadores,
alcançando-se dessa forma a paz social.
Quanto aos marcos temporais em que se desenvolve o processo eleitoral, há forte controvérsia a
respeito de seu início. Já o seu final, em geral, é apontado como ocorrendo com a diplomação dos
candidatos eleitos.
Sobre o seu início, destacam-se os seguintes entendimentos: (i) o processo eleitoral começa com o
pedido de registro de candidaturas, ou seja: no dia 15 de agosto do ano eleitoral; (ii) seu início
coincide com a data mais remota de desincompatibilização, que é o mês de abril do ano das
eleições; (iii) principia com o início das restrições impostas pela legislação eleitoral, sendo esse
marco o mês de janeiro do ano eleitoral ante o disposto no art. 73, § 10, da Lei no 9.504/97, que
proíbe, no ano em que se realizar eleições “a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por
parte da Administração Pública […]”; (iv) inicia-se um ano antes do certame, face à regra da
anterioridade ou anualidade eleitoral, prevista no art. 16 da Constituição Federal.
Entre esses marcos, afigura-se acertado aquele que fixa o termo inicial do processo eleitoral nas
convenções partidárias, pois é nesse momento que se perfaz o ato de escolha do candidato no
âmbito do partido. Concluída a convenção, já se pode pleitear o registro de candidaturas. De sorte
que, nos termos do art. 8o da LE, o marco inicial do processo eleitoral pode ser fixado no dia 20 de
julho do ano das eleições.
É no âmbito do processo eleitoral que se realiza o controle de legitimidade das eleições, o qual, no sistema
brasileiro, é confiado a um órgão especializado: a Justiça Eleitoral. A esta instituição incumbe a aplicação
forçada das normas reguladoras do certame político, emitindo julgamentos fundados em tais normas.
PROCESSO JURISDICIONAL ELEITORAL – em sentido restrito, a expressão processo eleitoral também é
empregada para significar processo jurisdicional eleitoral. Aqui, seu fundamento liga-se ao controle das
eleições exercido pelo poder jurisdicional do Estado.
O processo jurisdicional eleitoral é instaurado e se desenvolve perante órgão jurisdicional. Tem em vista a
atuação da lei e responsabilização pelo cometimento de ilícitos, bem como a resolução de conflitos eleitorais
que são submetidos ao Estado-juiz. Por isso, ele é individualizado (as partes são bem definidas), contém
causa de pedir e pedido bem delimitado. Deve subsumir-se ao modelo do processo jurisdicional
constitucional, observando, portanto, princípios fundamentais como o due process of law e seus
consectários. A ele se aplica subsidiariamente o Código de Processo Civil, nos termos do art. 15 desse
diploma normativo. Ora se apresenta em sua feição clássica, em que se divisa uma relação triangular, da
qual participam Estado-juiz, autor e réu; é isso o que ocorre em ações como impugnação de mandato
eletivo, investigação judicial eleitoral, captação ilícita de sufrágio e conduta vedada. Ora se apresenta na
forma de relação linear, integrada por um requerente e pelo órgão judicial, tal qual ocorre no pedido de
registro de candidatura.
PROCESSO POLÍTICO – não se deve confundir processo eleitoral, em sentido amplo, com processo
político. Este constitui fenômeno mais abrangente que aquele, sendo que a relação entre eles é de
continência: o processo eleitoral está contido no político. O processo político denota o complexo
funcionamento da vida sociopolítica, bem como das relações que aí se desenvolvem; portanto, relaciona-se à
estrutura constitucional, aos regimes político, parlamentar e de governo, ao sistema partidário, às ações da
oposição e de grupos minoritários, aos grupos de pressão,