CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO

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Controle da Administração 
DIREITO ADMINISTRATIVO
CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO 
Agora, será falado um pouco sobre controle da Administração Pública. Ocorre que o Con-
trole da Administração é um tema que abrange a estrutura dos três Poderes estatais. Vale 
salientar que, ao pensar em controle da Administração Pública, a primeira coisa que deve se 
ter na cabeça é que, no mundo, existem dois tipos de controle. Assim, lembre-se de que os 
sistemas administrativos dividem-se em dois:
• Contencioso administrativo (sistema francês);
• Jurisdição única ou unicidade de jurisdição (sistema inglês);
O sistema francês ou do contencioso administrativo também é chamado pela doutrina de 
sistema de dualidade de jurisdição. Trata-se de um sistema que, inclusive, vigora até hoje na 
França. Ele estabelece a ideia de separação absoluta dos Poderes Legislativo, Executivo e 
Judiciário. A separação é intensa ao ponto de que um Poder não pode controlar as ativida-
des de outro Poder. Assim, o Poder Judiciário não controla as atividades do Poder Executivo, 
por exemplo. Desse modo, a lógica é de que o Poder Judiciário julga todas as controvérsias 
existentes no seio da sociedade, exceto aquelas que tenham como parte a Administração 
pública, as quais só podem ser controladas pela própria Administração.
No Brasil, o contencioso administrativo tem função jurisdicional. No sistema francês, o 
órgão administrativo é o Conselho do Estado. Ele é responsável por decidir as contendas que 
tenham a Administração Pública como parte e com caráter de definitividade. As decisões do 
conselho do Estado, então, coisa julgada material e não permitem discussão judicial poste-
rior. É por isso que se chama de sistema de dualidade de jurisdição:
• Jurisdição comum: exercida pelo Poder Judiciário perante as pessoas em geral;
• Jurisdição administrativa: exercida pelo Conselho de Estado.
A jurisdição administrativa exercida pelo Conselho do Estado tem o poder de formar coisa 
julgada material e, consequentemente, tem caráter de definitividade. Por isso, as decisões do 
Conselho do Estado não se submetem a análise jurisdicional posterior. 
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Vale salientar que esse não é o sistema adotado no Brasil. Apesar da lógica de separação 
absoluta de Poderes, o sistema do contencioso administrativo tem a vantagem de garantir 
a separação dos Poderes. No entanto, possui risco efetivo de não haver nenhum tipo de 
imparcialidade na decisão proferida pelo Conselho do Estado. Portanto, a quebra da impar-
cialidade é um ponto negativo do sistema do contencioso administrativo, do sistema francês.
Incumbe mencionar que o Brasil adota o sistema inglês ou o chamado sistema de unici-
dade de jurisdição (jurisdição única). A lógica é que só quem pode proferir decisões com cará-
ter de definitividade, formando coisa julgada material, é o Poder Judiciário. Então, o Poder 
Judiciário julga todas as controvérsias do sistema jurídico brasileiro, inclusive aquelas que 
tenham como parte a Administração Pública. A ideia é de que nenhuma lesão ou ameaça de 
lesão seja afastada do Poder Judiciário, conforme o art. 5º, XXXV, da Constituição Federal.
Embora exista processo contencioso na via administrativa no Brasil, a análise do pro-
cesso administrativo não forma coisa julgada material. A coisa julgada administrativa, no 
direito brasileiro, é uma decisão que não pode mais ser alvo de discussão na esfera adminis-
trativa. Todavia, é sempre possível ir ao judiciário discutir o tema ou conteúdo.
Somente o Judiciário, então, exerce a função jurisdicional, que é a única capaz de formar 
a coisa julgada material, que é aquela que garante a definitividade da decisão. Nesses casos, 
é possível entender que não há necessidade de esgotamento da via administrativa para ir 
ao judiciário, a exceção da Justiça Desportiva. Nesse caso, o texto constitucional afirma que, 
para ir ao Judiciário, é preciso, primeiro, esgotar a via administrativa.
O mais interessante é que, mesmo que as instâncias administrativas sejam esgotadas e, 
mesmo que a decisão já tenha transitado em julgado na esfera administrativa, sempre é pos-
sível discutir, perante o judiciário, determinado tema, inclusive tema que já foi alvo de análise 
na via administrativa.
Além do Poder Judiciário, a Administração Pública é controlada por ela mesma e pelo 
Poder Legislativo. 
É preciso lembrar que, no Brasil, adota-se a lógica da tripartição dos Poderes. Então, 
fala-se que o Poder Administrativo é dividido em funções: Poder Legislativo, Poder Executivo 
e Poder Judiciário. Ademais, esses Poderes são independentes e harmônicos entre si. Essa 
harmonia entre os Poderes é o que permite o controle de um Poder sobre o outro e cria um 
sistema de freios e contrapesos (check and balances). Trata-se da legitimidade constitucional 
de um Poder ser controlado pelas atividades do outro.
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Insta mencionar que não há absoluta separação, mas sim tripartição, a qual cria Poderes 
que são independentes e harmônicos entre si. Essa harmonia é o que permite o sistema de 
controle que existe hoje.
É por isso que entende-se que o controle da Administração Pública pode ser exercido 
pela própria Administração e pelos outros Poderes do Estado, mediante provocação, em 
alguns casos, ou de ofício, em outros casos.
Classificação das Espécies de Controle
No que diz respeito à iniciativa, o controle a ser exercido sobre os atos da Administração 
Pública pode ser:
1. Provocado: por qualquer interessado (provocação jurisdicional: direito de ação; provo-
cação administrativa: direito de petição dos cidadãos);
2. De ofício (ex officio): exercido por iniciativa do órgão controlador.
Obs.: não são todos os órgãos controladores que têm legitimidade para atuar de ofício, me-
diante iniciativa própria. Muitos desses órgãos de controle dependem de provocação 
de algum interessado para que possam atuar (ex.: controle judicial).
É preciso destacar que o controle judicial é exercido sempre mediante provocação. Ele 
não possui legitimidade para atuar de ofício. No Brasil, a função jurisdicional é inerte, isto é, 
não consegue se manifestar de ofício. Então, à princípio, não há como, no controle judicial, 
permitir um controle exercido de ofício pelo Poder Judiciário, pois este tem uma característica 
de exercer uma função indireta, ou seja, que depende de provocação. 
A classificação das espécies de controle divide-se, no que diz respeito à abrangência, em:
1. Controle de legalidade: adequação do ato com a lei ou com o ordenamento jurídico 
(texto constitucional e princípios constitucionais expressos);
2. Controle de mérito: normalmente, é exercido sobre atos administrativos válidos.
Obs.: no âmbito do direito moderno, traz uma equivalência com a ideia de juridicidade. O 
ato deve estar de acordo com a lei que prevê a sua prática e de acordo com o texto 
constitucional, com as regras aplicáveis na constituição e com os princípios constitu-
cionais expressos.
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Obs.: muitas vezes, o controle de legalidade se confunde com o controle de mérito. Na 
margem de escolha, ou seja, na margem de mérito, havendo extrapolação de princí-
pios, nesse caso, não haveria um controle de mérito propriamente dito, pois o limite 
do mérito é a adequação com a lei e a com a constituição.Assim, ao expolar os 
limites constitucionais a pretexto de fazer uma escolha de mérito, o ato é ilegal (no 
sentido amplo de legalidade).
Então, o controle de legalidade é o controle acerca da juridicidade do ato. O ato é válido 
quando respeita os princípios constitucionais e a lei. Trata-se do controle que checa a vali-
dade do ato perante o sistema jurídico vigente.
O controle de mérito, por sua vez, diz respeito à escolha de oportunidade e conveniên-
cia do agente responsável pela prática do ato controlado. Desse modo, o controle de mérito 
baseia-se em uma análise acerca não mais da legalidade, mas sim do interesse público na 
prática do ato e na forma como o ato foi praticado (se ele foi praticado dentro do interesse 
público e respeitando seus princípios básicos). Assim, não basta que o ato seja legítimo, ele 
deve ser oportuno e conveniente.
O controle de mérito analisa se, nas escolhas tomadas pelo administrador, as melhores 
escolhas foram tomadas. É um controle de escolhas, de interesse público e de oportunidade 
e conveniência. Nem todos os órgãos de controle podem adentrar a essa análise de oportu-
nidade e conveniência. 
No que diz respeito ao momento de atuação, o controle pode ser:
1. Prévio;
2. Posterior.
Antigamente, falava-se em controles prévio, concomitante e posterior. Ocorre que o con-
trole concomitante sumiu, em uma análise da doutrina moderna. Quando o ato está em for-
mação, o controle ainda é prévio, pois considerar-se-á a perfeição do ato administrativo.
É válido mencionar que o controle prévio é aquele exercido antes de o ato estar per-
feito. É um controle exercido antes do ato se aperfeiçoar e ser concluído. Ex.: para a prática 
de determinado ato, há necessidade de aprovação de uma autoridade ou homologação da 
autoridade.
Preste atenção, pois essa aprovação, homologação ou visto é uma conduta de controle 
prévio. Enquanto não forem expedidos o visto, o ato de aprovação e a homologação, o ato 
ainda não terá se aperfeiçoado. Consequentemente, o ato que não se aperfeiçoou, ainda 
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assim, estará submetido a um controle prévio, a fim de se evitar que ele seja praticado para 
causar danos.
Muitas vezes, isso é mais eficiente do que a atuação posterior, pois, muitas vezes, o ato 
posterior já gerou direito, já causou prejuízo a alguém ou já gerou um benefício indevido a 
alguém, e a sua retirada, depois, pode gerar efeitos jurídicos ruins. Por isso, o controle prévio 
tende a ser sempre prestigiado, quando for possível.
Por sua vez, o controle posterior incide sobre atos já perfeitos, isto é, os atos já concluí-
dos. Ainda assim, eles se submetem a controle.
Se o ato perfeito for inválido, ele pode ser anulado (controle de legalidade). Se o ato per-
feito for válido, mas prejudicar o interesse público (critérios de oportunidade e conveniência), 
ele pode ser revogado por meio de controle posterior.
O controle prévio e o controle posterior são espécies de controle que dizem respeito ao 
momento de exercício do controle (antes do ato ser concluído ou aperfeiçoado: prévio; incide 
sobre um ato já perfeito: posterior).
No que diz respeito ao controle exercido pela própria administração pública, diz-se que o 
controle pode ser:
• Hierárquico;
• Vinculado. 
O controle hierárquico é o controle efetivamente interno e é exercido dentro da estrutura 
orgânica do ente público que está sendo controlado. Por sua vez, o controle por vinculação é 
o controle exercido dentro da administração pública, mas externamente, entre pessoas jurí-
dicas diferentes. O controle por vinculação é mais limitado. Ele costuma estar vinculado ao 
controle finalísticos.
A última classificação divide o controle administrativo no que diz respeito ao órgão 
controlador:
• Legislativo: exercido ´pelo Poder Legislativo, pelo controle parlamentar direto (Con-
gresso nacional, Câmara, Senado e Tribunal de Contas, órgão auxiliar);
• Judicial: exercido pelo Poder Judiciário, o qual está sempre aberto a ouvir a provoca-
ção de qualquer interessado que sinta que sofreu alguma lesão ou ameaça de lesão, 
sempre sendo possível a sua atuação;
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• Administrativo: exercido pela própria Administração Pública, em decorrência da auto-
tutela e da legitimidade para rever os seus próprios atos.
O sistema brasileiro adota uma regra de freios e contrapesos. Por isso, é preciso enxer-
gar que esse sistema permite um controle de um poder sobre o outro.
Por fim, vale salientar que os controles exercidos no âmbito de Poderes diversos serão 
chamados de controles externos. Já o controle exercido pela própria Administração Pública 
é o controle interno. O controle externo só é legítimo se tiver base constitucional. A Constitui-
ção prevê a separação de Poderes, então, somente ela pode mitigar a separação de Pode-
res, regulamentando o controle de um Poder sobre o outro.
O controle exercido pela Administração Pública pode ser considerado como um controle 
interno, embora, em alguns casos, não seja interno stricto sensu. 
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���������Este material foi elaborado pela equipe pedagógica do Gran Cursos Online, de acordo com a aula 
preparada e ministrada pelo professor Matheus Vianna de Carvalho. 
A presente degravação tem como objetivo auxiliar no acompanhamento e na revisão do conte-
údo ministrado na videoaula. Não recomendamos a substituição do estudo em vídeo pela leitura 
exclusiva deste material.
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