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Direito Penal Econômico e 
Direito Administrativo 
Sancionador
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I ne bis in idem como medida de 
política sancionadora integrada
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Vo 
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VO
Tese apresentada à Egrégia Congregação 
da Faculdade de Direito da Universidade 
de São Paulo como exigência parcial 
ao concurso de Livre-Docência junto 
ao Departamento de Direito Penal, 
Medicina Forense e Criminologia.c»
.P í cr•7
São Paulo■:
2013
BIBLIOTECA
CENTRAL
■:
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Helena Regina Lobo da Costa - n3
2.1. A APROXIMAÇÃO EXISTENTE: A “
DIREITO RENAL E O AUMENTO DO “
DIREITO ADMINISTRADOR
! f
Consoante mencionado capítulo anterior, uma das mais marcantes 
características do direito penal econômico consiste em sua conexão com o 
direito administrativo, seja para definir o ilícito, seja para apurá-lo. No campo 
economico, de fato, direito penal e direito administrativo aproximam 
largos passos, verificando-se, de um lado, uma administrativização do direito 
penal e, de outro, um recrudescimento punitivo do direito administrativo 
sancionador412.
no
i : I
-se a
:
I
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O fenômeno da administrativização do direito penal já foi amplamente 
diagnosticado pela doutrina413. Sua principal característica consiste no 
excesso de complementações a que fica sujeito o ilícito penal. Assim, para 
compreender a tipicidade — e muitas vezes, também a ilicitude de 
conduta - é necessário recorrer a regulamentos, portarias, resoluções e até 
mesmo a atos administrativos, caso das autorizações, permissões e licenças. 
Não raro a ilicitude penal resume-se à desobediência à administração.
Descrevendo esse fenômeno, Miguel Reale Júnior afirma que:
administrativização do Direito Penal torna a lei penal 
regulamento, sancionando a inobservância a regras de conveniência 
da Administração Pública, matérias antes de cunho disciplinar.
No seu substrato está a concepção pela qual a lei penal visa antes a
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uma
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W É o que cons,aumente, Silva Forné. Cf.: SILVA FORNÉ, iculos pam
RI^OLL^JoséLuis^taLfiTC^ncAH^f^èrecAopeno/OTEee/nüevos/^/oilibrohomenajea^ProfeKv
DoctorDonJoséCerezoMir.Madr^jSdCadmMrtrati^''Cf.' DONINL NRissima//voto
•administrativização do penal epenahaçs', differenziazioneesussidiaricíà.Milano: Giuffinè,
anuoledelIUIecilopenole: a democrazia pena ZUNICA R0DRlCUEZ,
2004.pp. 97 e ss. Também administrativo sancionador: JHacia
Laura. Relaciones entre derecho penal y oerec a|ización„ de, Derecho administrativo
"administrativización" dei Derecho pe c PHomenaJe al Dr Maríno Borbcro Santos in
sancionador?. In: NIETO MAR m, 1 Salamanca. pp. W'444,2001. v. 1.
memorian. Cuenca: Ediciones Questões fundamentais do direito penai reWsiladas.
413 Por exemplo, vide: DIAS Jorge de 8 a MATO Astolfo di. Dirítto penale deli impreso. 5. ed.,
São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999-^ ' JensejtsderStrafe:Rechtsgüterschutzinder
Milano: Giuffré, 2003. P- 79- BARATT/^AIessa ^strafrechts. |n: HAFT, Fritjof, HASSEMER,
Risikogesellschaft. ZurNeubevvertungderrun ulrich. (Coord JStrafgerechtigkeit:
Winfried, NEUMANN, Ulfrid,SCHILD, Wolfg Heidelberg: Müller, pp. 393-4i6, i993- 
Festschrift für Arthur Kaufmann zum 70. 6
:
j! una
I
i 114 ■ Direito Penal Econômico e Direito Administrativo Sancionador
Helena Regina Lobo da Costa - n5
“organizar”do que a proteger, sendo, portanto, destituída da finalidade 
de consagrar valores e tutelá-los.414 entretanto, com essa afirmação. Ap 
afastamento das i
. . e^a parecer decorrer d
incriminações e daqueles conteúdos 
abarcados pelo direito penal -
esar e um
No âmbito do direito penal econômico, esse fenômeno é particularm 
acentuado415. Até mesmo Donini, que enxerga na administrativização 
modelo completamente tradicional e amplamente utilizado, vislumbra 
maior importância e extensão em setores do direito penal econômico416
Essa maior incidência da denominada administrativização 
porque se trata de uma seara na qual o direito penal incide sobre áreas já 
intensamente reguladas por outros ramos do direito.
que poderiam serente
e esse é umé q«, c„m„ j4 ,»b,i„h„u L»d™, c;“c;d;a^t
como as ,eo=S se ou»e, po, um, diferenciação eone Mu.fr* « 
prohwita pertence ao passado científico”420.
um
sua
mere
O grande problema desse aspecto da administrativiocorre
■ zação é a des-
consideração dos limites necessários à utilização do direito penal. Criminalizam- 
-se matérias meramente organizacionais; condutas ainda não plasmadas como 
axiologicamente negativas; comportamentos que correspondem somente a 
uma desobediência administrativa, sem consequências mais graves421. E, com 
isso, o direito penal adentra âmbitos que, provavelmente, sequer deveríam ser 
regulamentados por meio de instrumentos punitivos.
;
Essa regulação tem como finalidade ordenar e estruturar atividades 
econômicas, geralmente de forma muito mais complexa, flexível e dinâmica 
do que o direito penal. Ocorre que, sendo o direito penal derivado e
pen enco412 acabará por se deparar com um contexto cuja racionalidade 
ç b»„„,e divern d, Giu„«, ,„b« „ tema> ^ q„e , &
ZZ T1"ní'Í“1Ó6Í“ <™di> 1” ™° "«cessariamentt
cronologico) a regulamentação penal418.
Sob o prisma do destinatário da norma, criam-se enorme insegurança 
e profunda desorientação. Surgem intensas dificuldades para se conhecer e 
identificar as condutas proibidas criminalmente Já se propôs, por tal razão, 
conferir maior amplitude à figura do erro de proibição422 - o que, entretanto, 
não veio a ser adotado pragmaticamente.
d* doutrina afirru, que o direito 
cocon gura-se como mk fMpMUtf». Nío se concorda,jl;
É o que ensina Faria Costa:''97'2'7' 2°°4-p' 2°°- ' "" C°°rd)' * 0ereC/'° W
quinada têm a P°rUma' ^^^0™°"^“' qUer num sistema capitalista quer
depois como,/,Ver' nU™ primeira apm^a^
direito penal ecoZ r°"odo siste™ sancionado', pT,? d,'re't0 penal econômico. Este vem 
Costa. Sobre a conreprâo de"Vada 6 periférica." COCTA^o' ^ persPectiva- 3 ilicitude do 
colóquiopreparatórinH prindP'°s do direito n f de Faria- ANDRADE, Manuel da 
*^/topPenoP/™°™daA'DftFreiburg,setembroí Pe"ai económico: notas a propósito do 
CIUNTA Faústc r Sâ° Paul0: Avista do/írfh 982'ln: PODVAL' «obeno (Org.). Temas
e.rea,isocfetan?'Í?9™s zoor.p. ,09.
dizendo que “o caráter n5 n° G.’ GiaPPichelli, 2ooa n*si ^ Delitti contro 1'economia pubblica 
a estreita correlação oup 0 exc*usiv° da regulamentar' ^ autor complementa seu raciocínio 
quando tais correlações orn*6 Gntre 3 norma penal e rq° PCnal exp,ica' sob ° perfil funcional, 
Nessa linha, Silva Sánchez afir^.^ níVel da “P^dadeZ/b/T extraPenais' sobretudo
que^co^tituye^com^^^^H^vlo^egnmdeoçjjgjj160105 defa actividad empresarial, el 
0quiapiohibHo* SILVA cxM!í®u*atonaextrapenal.Surgendelitos 
CHEZ, Jesús-María. Teoria dei delito
4’4
415 y derecho penal econômico. Revista Brasileira de Ciências Criminais, São Paulo, v. 20, n. 99, pp.
327‘356, nov./dez. 20u.p. 329.
420 LÜDERSSEN Klaus. Soziale Marktwirtschaft, Finanzmarktkrise und Wirtschaftsstrafrecht. 
In- KEMPF Eberhard ______ VOLK, Klaus (Hrsg.) Die Handlungsfreiheit des Unternehmers -
Wiftschqftiiche Perspektiven, slrarechtlicl.euneelischeSchranken. Berlin: Gruyter Recht, pp.21-25,
p. 21.V.1.
416
!;
2009-p. 21.417 421 Sobre o tema, vide, dentre outros: CARVALHO, Érika Mendes de Limites e alternativas à 
administrativização do Direito Penal do Ambiente. Revisto Bras.le.ra de Oencas Cnm.no,s, Sao
Paulo, v. ,9, n. 92, pp. ""-«^.^''reconhecida no ordenamento positivo da Alemanha
422 A relevância do erro de Pro,b ^ âmbito do direito penal econômico e, somente apos,
Ocidental num primeiro mom k ,areceque já na primeira guerra o legislador alemão, 
foi introduzida no direito penal. * á de tJoa_fé pode facilmente se enganar no que se
reconhecendo que mesmo aquele qu n0 campo do djrejt0 pena|
refere às proibições do direito Pe^°^ de^ontra-ordenações. Cf, R.NCK,
tributário e de divisas, na le. de crimes econom c 0 tem3/ vjde, ainda:LEITE, Alaor.
Cerd. Wirtschaftsrecht. Kõln etal, pa3u|0- Atlas, 2013. DANNECKER, Gerhard.
Dúvida e erro sobre a proibição no tireito pem01. xa desrepublik Deustschland. In: WABNITZ, 
Die Entwicklung des Wirtschaftsstra Handbucb des Wirtschafts- und Steuerstrafrechts.
Heinz-Bernd, JANOVSKI, Thomas. coNDE, Francisco. Begriff und Reform des
München: Beck, pp. 1-66, 2007-P- ç^ummfmANN, Bernd, GONZÁLES, CarlosSuáres (Hrsg.)
Carl Heymanns, pp- 6i-74/ 1994* PP-
418
J| 419
:I
CO e Direito Administrativo Sancionador Helena Regina Lobo da Costa -117116 - Direito Penal Econômi
brasileiro, há incontáveis exemplos do órgãos do sistema penal para aferir se houve ou não conduta criminosa. Ocorre, 
como bem aponta Carmona, que esse olhar não é isento, pois é o próprio 
representante do sujeito tutelado pelo tipo penal, a administração pública, quem 
faz a verificação da ofensa que sofreu, havendo claro conflito de interesses426.
No direito penal econômico
quadro narrado acima. A Lei dos Crimes Ambientais (Lei n. 9.605/98) é 
pródiga em trazer figuras de difícil compreensão, de absoluta ilegitimidade 
ou que criminaliza condutas de mera desobediência administrativa. Também 
a figura da evasão de divisas, prevista no art. 22, da Lei n. 7.492/86, traz 
plementação normativa de difícil aferição pelo destinatário da
Além da falta de isenção, a administração trabalha a partir de 
parâmetros de racionalidade diversos daqueles adotados pelo direito penal. 
Assim, apresenta tendência a considerar ilícita a simples desobediência 
às suas resoluções, e não uma lesão ou colocação grave em perigo do bem 
jurídico427.
O direito penal se vê, pois, diante de configurações bastante diversas 
de sua racionalidade.
norma.com
Desse modo, a administrativização promove, ainda, a não efetividade 
da norma penal, pois não consegue motivar o destinatário - que precisará, 
no mínimo, ter conhecimento dos comportamentos proibidos para que
possa deixar de praticá-los.
Elio Lo Monte, em idêntico sentido, afirma que “o elevado número 
de preceitos, comandos, obrigações e proibições penalmente presididas 
representa uma das causas de inefetividade da resposta penalística”423.
No campo do direito administrativo, por sua vez, verifica se uma 
acentuação do seu aspecto punitivo428. A origem remota desse fato pode ser 
encontrada no alargamento das fiinções estatais, que passaram a englobar 
a regulação de questões atinentes à defesa do consumidor, do ^ 
ambiente, da liberdade e livre concorrência econômicas, à regulaçao e 
diversas atividades, como telecomunicações, transportes, dentre outros, 
regulação é feita não apenas por meio do estabelecimento de normas, mas 
também fia fi.cafeação d. ««cumprimento e . consequente .mpostçao 
de sanções em caso de inobservância.
O uso excessivo da norma penal em branco acaba por gerar, também, 
dispersão da criminalização, além de conjunturalidade em seu uso. Esses 
dois fatores, como aponta Munoz Conde, dificultam qualquer intento 
sistematizador e produzem, no intérprete e no aplicador da norma, grande 
confusão e insegurança, não se sabendo com clareza e certeza o que o 
legislador pretende proibir424. Este autor chega a apontar a norma penal 
em branco como uma porta falsa” no direito penal, que representaria uma 
burla ao princípio da legalidade425.
meio-I
ii
i
\
da acentuação do campomais recente 
to do Estado no contexto de globalizaçao, 
das diretamente por órgãos estatais 
ncessionárias ou permissionárias,
Mas há, ainda, uma causa
punitivo. Diante do enfraquecimen 
muitas atividades que antes eram pratica
p«::r: zzzzzsz*. •—**• - -
Um segundo aspecto da administrativização revela-se
processamento do ilícito. No campo do direito penal econômico,
em regra, é um órgão da administração que detecta e classifica a conduta, bem 
como produz elementos
nas fases de
apuração ou
que, posteriormente, poderão ser utilizados pelos
atividades.
2 ‘*** 
proyecto de ley orgânica de códiennpnfií delitos contra el orden socio-económico en el
132,1982. p. 107. h p naK Cuodemos de Política Criminal, Madrid, n. 16, pp.i07" 11 ° a(econômico: consideracionesde "diritto burocra
criminógeno. lbid™^Q VASQUEZ, Ma
427 No mesmo sentido, aba , igg7, p. 39. . aclua| y deficiente
jurídicas y econômicas. • yALDÉS, Antonio. N°tas AcluaudadPenal, Madrid, n.
428 Exemplificativamente,vi ■ stacjónyjunsdiccio
regulación de Ia relac.on entre a 
24, pp. 623-645, jun. 2002. p- 626.
nuelA. Derecho pen425 Ibidem. p. 108. Também Elio Lo Monte
0 uso da norma penal em função meram3™*65*3 erri senticl0 semelhante, referindo-se a que 
com consequente dificuldades interorMn,en 6 sanaonat°da de regras de natureza privada, 
instrumentos para garantir sua obsetvânr! mesmo quando a norma civilística já preve 
penale ,n tema di criminaltià económTca n T M0NTE' Eli°- Le disfunzioni deltintervento 
dez. ,999.p. mo. °m Ca'L lndl“Penale, Pádova, ano 2, n. 3, pp. ,,0,-1133, ^
Econômico e Direito Administrativo Sancionador Helena Regina Lobo da Costa -119I n 8- Direito Penal
Em nossa doutrina e, especialmente, em nossa jurisprudência prevalece 
ainda o paradigma de “independência entre as instâncias”, que além de não 
apresentar fundamentação científica convincente, gera diversos resultados 
paradoxais. Além disso, constrói um modelo que pouco se coaduna com a 
ideia de unidade da ordem jurídica, como um sistema jurídico estruturado e 
dotado de racionalidade interna. O ordenamento jurídico não pode ser tido 
como um conjunto desconexo de normas jurídicas, submetidas somente ao 
princípio da hierarquia432.
Terradillos Basoco, no sentido deDeve-se concordar, portanto, com
statal está fortemente administrativizada, tanto em suaque a intervenção e 
faceta promocional quanto na sancionadora .
Di Pietro, discorrendo sobre aspectos do Estado Social, aponta ter 
ocorrido uma hipertrofia do Poder Executivo - 0 que, certamente, também 
contribui para a inflação sancionatória administrativa
Esse fenômeno não ocorre isento de problemas. Além de ser necessário 
questionar sobre os fundamentos e os limites, materiais e processuais, do 
alargamento da atuação punitiva da administração pública - o que vem 
ganhando espaço nos estudos do direito administrativo - também é preciso 
observar que os órgãos administrativos atuam, muitas vezes, sem observar a 
racionalidade imbuída em qualquer função sancionadora.
Evidentemente, afirmar que 0 ordenamento jurídico constitui 
unidade não significa dizer que ele é uniforme e trabalha todas as questões 
da mesma forma, com a mesma metodologia e alcançando 
resultados. Como observa Lüderssen,“a unidade do ordenamento jurídico 
não significa uniformidade do ordenamento jurídico; naturalmente, existem 
níveis de ilicitude e também de culpabilidade, ou, dito com mais cautela,
uma
lí
os mesmos
[)
i:i
Nesse diapasão, Maia Filho e Maia anotam que a administração com 
frequência comporta-se, no exercício do poder administrativo sancionador, 
se praticasse atos executivos, desconsiderando as especificidades da 
atuação punitiva431.
Portanto, a hipertrofia do âmbito punitivo da administração pública 
não veio acompanhada de um conjunto de regras e princípios que delimite 
e imponha parâmetros rigorosos à aferição do ilícito e imposição da sanção.
de imputação”433. 
Uma figura
II;
bastante ilustrativa dessa concepção de diferentes níveis
de ilicitude, porém coordenados entre* " jtíX Js Fdho 
“círculos concêntricos de ilicitude . bobre esse
é preciso:
como
1
nos
N.«P—,'Z
círculos concêntricos, o Pen ^ estará também, tfsofodo,
assim, qualquer fato que s ^ estar fora dele mas
dentro de todos os demais, por própria aos demais
sujeito à incidência da responsabilidade que e p P 
(administrativa, civil etc.).
; ;
í!
2.2. A APROXIMAÇÃO NECESSÁRIA
. A construção da ilicitude penal A luz dos
ESFERAS EXTRAPENAIS
Essa aproximação entre direito penal e direito administrativo, conforme 
verificado traz diversos problemas e dificuldades a serem refletidas nos dois 
âmbitos. Entretanto,praticamente não 
coordenar melhor esses espaços de sob
};■
2.2.1
DADOS DAS
nCÍOm1e^yd^o^l- Madnrid: Consejo General dei
432 PUERTA, Luis-Román. Duplicidad sai
- 'ss^ss^stsssat^ssssxss:
Celso Sanchez, BRESSER n são Paulo: Saraiva, PP-
econômico: análise contemporânea.
se verificam novas propostas para 
reposição.
429 TERRADILLOS BASOCO Juan M F
430 PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Buenos Aires: Ad-Hoc, 2001. p. 99
Sao Paulo: Atlas, 2001. p. 32. nanedode administrativa na Constituição de 1988. 2. ed.,
431 MAIA FILHO, Napoleào Nunes, MAIA Má • 
sonaonodor: origem e controle jurídico
Direito Administrativo Sancionador Helena Regina Lobo da Costa -12112o-Direito Penal Econômico ei
no direito civil ou ilicitude penal. Nessa linha, a proibição penal “não pode ser dissonante das 
regras de direito civil ou comercial, até porque, tratando-se de exercício de 
atividade privada, a liberdade é a regra”437. Além disso, diante da inexistência 
de normas claras para determinados procedimentos no campo civil ou 
empresarial, tampouco se pode criminalizar a realização indevida de tais 
procedimentos - a não ser em casos de fraude438, pois se trata de uma figura 
ilícita seja no campo extrapenal, seja no penal.
Outro ponto importante a ser considerado devem ser as consequências
jurídicas de atos administrativos como permissões, autorizações, licenças
e, inclusive, acordos firmados com o administrado. Ainda que não haja
previsão expressa, na esfera penal, de ausência desses atos como elementos
típicos ou como causas extintivas da punibilidade, eles não podem ser
te desconsiderados na construção da ilicitude penaT39.Tamp
indicativo de
Consequentemente, o que é permitido
de desencadear qualquer proibição no direito penal. Contudo, o qUe 
direito comercial ou civil não resulta automaticamente 
ibição também no direito penal, que exige outras qualificações435.
Um bom exemplo é fornecido por Alexandre Macedo Tavares:
é de se sublinhar a impossibilidade do cometimento de um crime 
fiscal de qualquer espécie que, simultaneamente, não configure 
infração tributária administrativa de índole forma ou material 
(=crime impossível); já a recíproca não é verdadeira, vez que poderá 
haver configuração de infração tributária material ou forma (v.g., 
falta: insuficiência do pagamento de tributo ou não-cumprimento 
de deveres instrumentais)436
comercial
não po
emé proibido no
proí
li Entretanto, parece que tal concepção não foi ainda suficientemente 
apreendida a ponto de gerar resultados satisfatórios para a solução de casos 
concretos. Pouco se caminhou nesse sentido para além da vinculação entre a 
esfera fiscal e os crimes tributários, por meio da jurisprudência do Supremo 
Tribunal Federal - matéria, aliás, que persiste apresentando, agora, novos 
desafios teóricos e práticos bastante relevantes.
oucoIj,' simplesmen
sua consideração somente na tipicidade subjetiva, como um 
boa-fé e, portanto, de ausência de dolo do agente, parece ser satisfatória.
É interessante observar que muitas vezes a própria jurisprudência acaba 
por criar soluções para essas questões com base muito mais enip—
que ofereça um recurso adequado de saução
concepção de que, quanto ao crime configuração do tipo;
diíriaiLir»it;:L..o.re^çlodod.oo
ibilidade do agente.
Este trabalho não pretende enfrentar tais questões, que transbordam 
objeto, mas não pode deixar de mencioná-las, seja para situar o proble 
que se dispõe a examinar (a aplicação de sanção penal e administrativa 
em virtude de um mesmo fato), seja para ressaltar q 
racionalização precisam ser muito mais 
grau de racionalidade -
:'
líí: seu ma
II;
, esforços deue os ou a de que na apropriação 
antes do recebimento da denúncia extinguida a p
:
• !f unamplos se se pretende atingir
, e’ Por consequência, de legitimidade e efetividade
da atuação punitiva do Estado.
um
déficit dogmático que existeefetivoEssas construções revelam o 
nesse campo, sem, contudo, solucionar 
questões, não apenas por deixarem de apresent
de forma cabal essas intrincadas!Ü
estrutura teóricaEsses esfo uma. ^ Precisam perpassar pela construção coordenada do ilícito,
, cT™ ,"T“VeI “>“■*'» » que é proibido , „ que é permitido
nos campos cml, come,ciai e/ou tributári0e, a partir desse dado, construir a —COSSEIA. ESsani,0-
Coimbra: Centro de Estudos judiean , PP^ ^ ngo existem regras^ errada de 
438 Ibidem.p. 21. Prossegue 0 autor a nào pode haver^jtodcjvj, e administrativo são
elaboração de um balanç , P Regras claras e rigorosas dojoc cit.
balanço - a não ser se fraudu ■ pré-delituais". CORRE , ^ casos _ a autorização
pressupostos paracrimina iz jo_ou,aomenos,em doa autorização para jogos
A literatura alemã consideraemp -Q Sobre o tema, ' christian. Zurechnung
undRechtferíigungolsKategonolpnnvp
435 LÜDERSSEN, Klaus. Reguli
interdisziplinãren SystemâtSemna1'bstrt8“lierung u"d Wirtschaftsstrafrecht: Versuch einer
Handlungsfreiheit des Uniemehmefs -°JíM!!F*?erhard'_____ / V°LK, Klaus. (Hrsg.) D*
Schronken.Beriin:GruyterRecht Dn ,rtschafihche Perspektiven, strarechtiiche une etische
a luz do caso Mannesmann, em outm í?°9*p* 2"‘0 autor também discutiu essa questão 
Mrtsdwftsrechts//. Baden: Nomos 20^^°' LÜDERSSEN, Klaus. Entkriminalisierung des
436 TAVARES, Alexandre Macedo A PP‘" e 48‘
439
Direito Administrativo Sancionador Helena Regina Lobo da Costa -123122 - Direito Penal Econômico e1
consiste em um processo de decisão, sendo 0 seu mérito passível de exame, 
seja quanto à análise da adequação entre os meios escolhidos e os fins, seja 
no escrutínio da legitimidade dos fins escolhidos444.
teoria do delito, mas também por seremsuficientemente fundada na
excepcionais - a maior parte dos casos acaba por ser solucionada com base
na ideia de “independência entre as instâncias”, ainda que dando ensejo a
Portanto, a doutrina penal não deve se resumir aos estudos dogmáticos, 
adotando apenas a estratégia de “asumir el arbitrio irracional dei legislador e 
intentar atemperarlo mediante principios limitadores en el momento de la 
aplicación dei derecho 
à criação de legislação minimamente racional.
Nesse sentido, três pressupostos mínimos precisam ser observados: a 
descriminalização, a consideração da subsidiariedade do direito penal e de 
fragmentar iedade446.
Sem descriminalizar uma série de condutas já reiteradamente apontadas 
pela doutrina como descabidas, inúteis, desproporcionais ou disfuncionais 
não é possível atingir qualquer grau de racionalidade no d.re.to penal 
cionalidade, tampouco é possível alcançar alguma
soluções contraditórias e paradoxais.
Muitas outras pautas de pesquisa devem ser percorridas para aprimorar 
0 relacionamento entre o direito penal e o direito administrativo440 e superar
deve também desenvolver critérios destinados”445 ,maso paradigma da independência absoluta entre as instâncias, estruturando- 
se uma relação não de identidade, mas de coordenação entre os diferentes 
ramos que incidem na formação do ilícito e de sua sanção.
li
2.2.2. Da necessidade de se desenvolver uma política
SANCIONADORA INTEGRADA
sua
Para além de refletir e buscar solucionar os complexos problemas dogmá­
ticos trazidos pela aproximação entre direito penal e direito administrativo, 
é, também, preciso adotar um 
sandonadora. Assim, seguindo-se a proposta de Rando Casermeiro441, crê-se que 
política jurídica conjunta, que leve em conta os dois ramos sancionadores,
enfoque conjunto no campo da políticaij econômico. E, sem ra 
efetividade.
!!
!ÍÍ uma
Aftalión, nesse sentido, já aduzia q 
E, u« hccho con.prob.do por
cuando un pais se excede en a ac " disposiciotles sancionatorias.unmomentoquelamulümddenorma.yispo^^^ ^ ^
que en ningún momento Sl£í pue se cansan de soportar
posibilidades y la conKptúan injusto. [...] Siendo
en sus transacciones un han p q cas0s de inexcusable
ello así, no se trata, a nuestro juico, de amp ^ q sino sólo
desidia o de mala fe de muc os co incjustriales honestos
de no cargar en la cuenta e °S “ estado de cosas dei que no
yde buenafelaresponsabibdadporunson los responsables.
ue:
é imprescindível para aportar um mínimo de racionalidade à questão. 
O autor observ
;!>
a, com razão, que a dogmática somente poderá funcionar 
alheia a distorções se estiver diante de elementos legislativos elaborados 
a partir de bases mínimas de racionalidade; do contrário, seguirá sendo
infrutífera. Por isso, acredita ser fúndamental o desenvolvimento de uma 
firme teoria da legislação442.
!
íli!
ÍÜ Diez Ripollés, que vem se dedicando 
sistematização da legislação penal443,
recorrentemente ao tema da 
acentua que o processo legislativo
440 Dentre elas, a título de exemplo noHp
partindo do conceito de antiiuríriiriH J6 Crt?r 0 tra^a*ho desenvolvido por Hellmann, que, 
ordem jurídica, avalia a aplicacão Hp de SUa fundamentação na ideia de unidade da
HELLMANN, Uw e-DieAnwendbarteitJT'?en}V de ilicitude do direito civil ao direito penal. 
Carl Heymanns, 1987. der^vilredul,chen RechtfertigungsgründeimStrafrecht. Berlin:
441 RANDO CASERMEIRO, Pablo La d 'r
sancionador. un análísis de políticTi^r'^ * °erecho Penal Y el Derecho administrativo
especialmentepp.3oe3i. J r,d,ca- Valencia: Tirant Io Blanch, 2010. Possim,
442 Ibidem. p. 39,
444 Ibidem. p. 14-
445 Ibidem. p. 103.
. *Sanktionenrecht" unitário que
bagatelares, quando nao deve ^iuseppe.'Crisi" deli djnttof "uolf0SÍS,emasanzionatonodel
dirittopenaíe delieconomia, e c.Abeledo-Perrot,i959 P-4'-
Pp.8i-,56 p.i30. perechopenal econômico. Buenos Aire -
447 AFTALIÓN, Enrique R. Uere h
443 Dentre diversos trabalhos do l
roaonahdadedelosleyespenales■ Madrid^Trotta 2003^' V'de: °ÍEZ RIPOLLÉS'José lUlS'L°
ÍP
Helena Regina Lobo da Costa -125Econômico e Direito Administrativo Sancionador
124 - Direito Penalj
Já no que se refere à subsidiariedade do direito penal, 0 campo dos 
crimes econômicos revela-se bastante promissor, pois regulações extrapenais 
podem se mostrar muito mais adequadas e efetivas para a promoção das 
condutas tidas como positivas e desincentivo às negativas. Além disso, 
a própria sanção administrativa mostra-se, em diversas hipóteses, mais 
adequada do que a penal. Arnaldo Malheiros Filho, por exemplo, é um dos 
muitos autores a concordar com essa linha, ao afirmar que:
Nessa linha, ganha especial importância, mais uma vez, a discussão 
te realizada sobre a concepção do direito penal econômico, que 
não pode ser determinada por ideais de “criminalização da classe alta", que 
falaciosos. A descriminalização, pois, se impõe como
antenormen
já se mostrou serem 
importante medida de racionalização do direito penal, assim como na maior
parte de suas matérias.
Da mesma forma, refletir sobre a seleção do aparato sancionador a 
utilizado é igualmente fundamental. A atual afluência sancionadora, 
derivada da criação de ilícitos administrativos e penais praticamente 
idênticos, acarreta sobreposição normativa, conflitos na aplicação do 
direito e, especialmente, consternação e perda de autoridade, em razão de 
o destinatário ter margem de segurança jurídica bastante reduzida448. O 
legislador deve, pois, proceder a uma delimitação mais certa dos ilícitos449, 
o que certamente proporcionará mais clareza e efetividade ao direito penal e 
ao direito administrativo sancionador. Igualmente, desonerando-se o aparato 
penal de ilícitos de menor gravidade, poder-se-á alcançar mais facilmente 
maior grau de efetividade no direito penal econômico450.
O excesso de figuras acarreta, ainda, uma aplicação pontual do direito 
penal, que acaba por se revelar arbitrária e, ao final, injusta. Assim, caso não 
se adira a uma ampla descriminalização, 0 bode expiatória se transformará 
em programa legítimo do direito penal, como já alertou Prittwitz451.
Portanto, proceder à descriminalização de diversas condutas configura 
o primeiro pressuposto de uma política sancionadora integrada.
em setores de grande regulação e fiscalização - como as relações 
tributárias e a operação de instituições financeiras-punições adminis­
trativas poderiam resolver problemas (carência de subsidiariedade) 
gerados por condutas que não chegam a agredir o bem jurídico 
(carência de ofensividade) de maneira mais eficaz do que 0 faria o 
Direito Penal (carência de idoneidade), sem, de modo algum, legitimar 
a conduta que desmerece repressão criminal.
Outro exemplo é trazido por Thiago Bottini e Eduardo Oliveira, que
trabalho de Ela Wiecko453 sobre
ser
' :
! Iti
realizaram pesquisa estatística, na esteira 
os crimes contra o sistema financeiro, na qual foi verificado que, em regra, nos
na esfera administrativa
no
!
foi assinado termo de compromisso _
Mobiliários), não haveria instauraçao de
reconheceria a
í!; um casos em que
(junto à Comissão de Valores
inquérito policial, demonstrando que o próprio sistema
de superposição de esferas normativas. Nessa
esfera legislativa, deve ser discutida a adoçao de 
454. Lüderssen anota, seguindo
inadequação de suas regras 
linha, concluíram que, na
regulamentação exclusivamente admimstraW^^^^ ^nômicos
essa percepção, que “quanto melhores os r0-nenais”455
tivermos, menor será a necessidade daqueles,nr,d,co-pe
! j
1
do direito penal ambiental,
Ia necesidad de452 MALHEIROS FILHO, Amaldo.O/l A P^aÉoquedefen^, encuentra en^ SOLO,
Corcoy Bidasolo, nd, penal y
coordinaciondelaprotero P y|o ambiente: legitiuudadj ' Rafae! Lara(Coord.).
—
£>er«cAo penal de Ia empresa. Arrosadia.
448
normativa e a imperfeição técnico-iurídiraP^nal am5*'ental' Por exemplo, que a hipennflaçao
por parte dos destinatários quanto dm fim' ?ue/esu tam em desconhecimento da norma tanto 
inefetividade das normas sancionadnmc \/-a na[ll<? ^ue a devem aplicar são evidentes fatos de 
administrativas y penales en matéria amhi/i JENZAGARCÍA, José Francisco. Las sanciones 
CORCOY BIDASOLO, Mirentxu (Dir) I ara rr\L^xCÍOnes y Pr°blemas de articulación. In: 
preso. Arrosadia: Universidade Púhlim ri m ^fael (Coord.). Derecho penaI de lo
451 PRITTWITZ, Comelius. BegrenzuLd. w? aVarra'PP'593-6.2, P- 598.
die Crundsãtze der ultima ratio, der BestimmtlftSSt,?frechts durch die Rechtsgutslehre, sowie 
derAkzessorietát und der Subsidiaritãt In des Schuldgrundsatzes,
(Hrsg.) D/e Hondlungsfreihei, des Un^mehmTP^berhard'* LÜDERSSEN, Klaus; VOLK, Klaus. 
el/scheSchranken. Berlin: Gruyter Recht 2000 ~ Wirtschaftlic** Perspektiven, strarechtliche une
' y'pP‘ 53-6o. pp. 58-9.
. c/f. p. 29.449
450
mercado de capitais. ,n: strafrecht. Sirafiertcidiger,
Elsevier/CV, pp.i47->75.Risikomanagement und
LÜDERSSEN, Klaus. Augus. 2009. P- 494-
em
454
455
Neuwied, Jahrgang 29
V:
Econômico e Direito Administrativo Sancionador Helena Regina Lobo da Costa -127126 - Direito Penall
adequados de prevenção de condutas, afastando a atuação penal exatamente 
onde ela se revela mais fraca460. Nessa linha, deve 0 Estado estimular 
formação, sem, todavia, tomar para si 0 papel de regulação. Reduzir
Não apenas a sanção administrativa pode revelar-se mais efetiva no 
âmbito econômico. Vem se examinando, com grande interesse, a possibilidade 
de prevenção técnica ou interna às próprias empresas 6.
Nessa linha, a título de exemplo, Hefendehl aborda a questão por 
meio do exame da tríade business ethics, corporate governance e compliance^1. 
O autor sublinha a importância de certas regras de governança corporativa 
em companhias com ações em bolsa, como a estrita separação entre direção 
e conselho de administração458. O conselho de administração não deveria 
ser composto por ex-membros do órgão diretivo, a não ser em casos 
excepcionais, e membros de conselhos de administração de companhias 
abertas com ações em bolsa não deveríam acumular mais de cinco mandatos 
ao mesmo tempo459.Tais regras podem, quiçá, se revelar muito mais efetivas 
para prevenir ilícitos do que a criminalização de condutas praticadas 
seio da empresa.
Formas de autorregulação devem ser tidas, entretanto, não como 
substitutos absolutos do direito penal, mas como meios eficientes e
sua
sanções das empresas que tenham adotado programas sérios e eficientesde compliance e usam códigos de conduta e de ética, bem implementados e 
fiscalizados, pode ser uma acertada medida estatal no sentido de estimular a 
adoção de normas de controle interno. Além disso, não se deve automatizar 
a punição criminal dos responsáveis pela implementação e cumprimento
(compliance officers), para não desestimular odos programas de compli 
desenvolvimento de normas internas de prevenção - até porque, obviamente, 
tratando-se de responsabilidade penal, jamais poderá ser configurada sem 
de todos os pressupostos necessários.
ance
;|
i.
a presença
!!■
pois, que é necessário racionalizar e coordenar não apenas o
área econômica, mas também 
setor. Do contrário, a 
desarticuladas gerará
!j Vê-se,
direito penal e o direito administrativo na 
as formas de regulamentação e autorregulação desse 
adotarem estratégias sobrepostas e
no
1:
insistência em se
a perda de qualquer aptidao das tres esferas.
, . r „„ pcfratéáas de prevenir condutas peloVolk nos lembra que acumular as estrateg "
direito econômico e punir pelo direlt° ec0nÔmica. Além
a via do direito penal é suficrente bloquearia ou pervertería
disso, essa “utopia pouco concreta , a g
0 direito penal». ^ ^«Me exige af<«*o
Dessa maneira, a propn ^ coordenada entre direito penal e
de uma atuação refletida, conj g Hefende o estabelecimento de
*-» administrativo. Po, «"“o dimi» P=n
uma ciência dasubsidianedadem
alternativas à ameaça de pena
Müller\%^2004 P^6 ' ^ (Hreg*)' Handbuch Wirtschaftsstrafrecht. Heidelberg:
457 Essas questões ganharam proeminência 
ocorrência dos casos Enron
1
no direito penal brasileiro especialmente após a
direito penal econômico e da pmnrp . e^lstadosTr|buriais,2oii (Coleção doutrinas essenciais. 
viderSILVEIRA, Renato de Mello \nrtl' ca wAP'541’565‘Sobreo impacto da Lei Sarbanes-Oxley, 
mercado de capitais e 0 SarbamL n i SA^VAD0R nettO, Alamiro Velludo. A tutela penal do 
SICA, Leonardo (Coord.). Resnnnçnhr^'^' "0vas considerações. In: RUIZ FILHO, Antonio; 
e jurisprudência comentada Sãn p-, ‘ \ pena^na ot'v'dode econômico-empresarial: doutrina 
458 O autor critica 0 sistema americano1 no 2010' PP* 371_396-
presidente do órgão de controle sp rónf, 6m aProximadamente três quartos das empresas o
Ro and. Corporate Governance and í!°do ór8aode direção da empresa. HEFENDEHL,
ekampfung der Wirtschaftskriminalitãf?11/6^ Et^ics: Scheinberuhigung oder Altemativen bei der 
P*,22* inwnalitatUunstenzeitung, Tübingen! v. 61, n. 3, pp. 119-125,2006.
I
al, buscando
460 Deforma se.—
Monatsschrifljur Kriminologi |jtische Probleme und dogmatische
Schwierigkeiten. junstenz neumANN, Ulfnd, P 2005. pp. 183-184.
462 ROXIN, Claus. Schlussbendit J • et a|, Reter Lang, PP- 
Rechtferíigung des Strajrechts. Fran
459 Ibidem. P-122. Apesar disso
>soes excluídos das medidas /bidem,0narioS/ deixando exatamente aqueles qu
I
Econômico e Direito Administrativo Sancionador128 - Direito Penal Helena Regina Lobo da Costa -129
(
A fragmentariedade impõe abandonar a concepção de que o direito 
penal pode regular setores inteiros. A uma, porque o direito penal não é 
instrumento regulador e, a duas, porque somente pode ser usado de forma 
pontual, descontínua, voltado a condutas específicas, que apresentem 
acentuada reprovabilidade, e quando se revelar apto a atuar de forma eficiente 
naquele contexto.
(e ilegítimo) atribuir ao direito penal tarefas promocionais. Deixando-se 
as ilusões de lado, o direito penal intervém para consolidar dispositivos já 
tutelados por outros instrumentos normativos e a reprimir atos específicos467.
Elio Lo Monte também advoga a impossibilidade de atuações 
promocionais por parte do direito penal, asseverando que “0 direito penal 
[...] não pode produzir transformações no terreno da economia. Ele não 
chamado a preencher as lacunas deixadas por outros ramos doObservar 0 postulado da fragmentariedade implica reconhecer que 0 
direito penal não se presta a lidar com contextos de alta complexidade463, 
em que não seja possível identificar e isolar condutas de seus contextos 
sociais, econômicos ou políticos e nos quais não faça sentido, por conse­
guinte, imputar resultados desvalorados individualmente464. Esse dado é
pode 
ordenamento”468.
ser
Entretanto, há quem defenda que, no âmbito do direito penal 
econômico, o caráter subsidiário e fragmentário do direito penal deva ceder 
espaço. Isto porque a aplicação de pena a determinados comportamentos
um meio frequentemente menos gravoso do que 
rede de controle amplo, por meio de mecanismos 
; do setor469. Ademais, a busca 
estabelecimento de uma “proteção
1
especialmente importante no campo do direito penal econômico. Não se específicos consistiria em 
a instituição de uma 
administrativos, destinada a todos os atores
está a negar, de forma absoluta e geral, a legitimidade do uso do direito 
penal nesse campo, mas é preciso depurá-lo de incontáveis condutas 
criminalizadas sem qualquer legitimidade ou idoneidade da atuação penal, 
ou, ainda, completamente insignificantes. Rainer Hamm observa, com razão, 
que o direito penal vive das suas lacunas, em decorrência da taxatividade e 
da subsidiariedade que 0 caracterizam46^.
tutela “efetiva” significaria 0 
lacunas pelo direito penal470.
Essa linha recebeu diversas críticas, em raaío de desconsiderar o
ponto de vista d. pessoa apenada»'. Prittwte, com raalo, afirma ,ue quem
defende «solução penal como a solução liberal ou o meio m.no, gmvo.o, 
deve se pergunta, acerca de quem responde po, meses e anos de vrda em
razão dessa concepção de justiça
ií I por uma 
semí
•I
Ri
A lição de Bricola sobre 
pode jamais assumir 0 1 
mas somente de intervir
ÜÜ esse ponto é exata: “a sanção penal não 
encargo de garantir uma gestão em seu conjunto, 
- Para impedir atos singulares”466, sendo utópico
.!i!
conduta dos atores econômicos - 3° afirmarc|ue "Quando, em razão da complexidade da
financeiro os limites exieirío* n„i_a°^e.n?s'masso^retudo-não se puder extrair do mercado
penal econômico recuar - na rnelhm-T01?-0 ^ taxativ'dade do direito penal, deve o direito 
baseado na compensação Dor nart a* ‘PoteseS/ a favor de um direito regulatório privado, 
nos resultados econômicos de fnrm ° administrac,or, e que preveja altas muitas, baseadas 
stoollicheDuldungrechtswidriqen sensíveis" HERMES, Georg. Die
464 Autores alemães têm apontado tendo. ^ Mü,,er' *88. p. 45-
irmarem acordos processuais náauelp n ^ V,Sta 3 refativarT>ente ampla possibilidade de se 
crimes econômicos que vêm sendo feitof315- a,enorme quantidade de acordos relativos a
ais casos, sobretudo em decorrência Hp na^ustll»a f um sinal de que ela não consegue lidar com 
Lage des Wirtschaftsstrafrechts in DeutJhi3^^ GXÍdade-ACHENBACH' Hans.Zuraktuellen
465 HAMM r0°4 P* 571‘ H 3nd G°ltdammer'sArchivfòrStrafrechl, Heidelberg,
KEMPF,FÍ!1ehd'e^^^^^®fiScMdpnStrH^C^tS ^Urc^ d'r Grundsàtze der ultima ratio, der
"2^nn1Chle PersPe^ven, strarechSkhe^ Hondlungsfreiheil des Unlernchmers'.
466 BRICÓU Franco°L Schranken' B^rlin: G™yter Recht, PP-
Pm0k-V- Tom° 'liDWto delllmconeSa: Pr0filí costituzionali. In:_____ . ScrittididiriUO
onomia. Milão: Ciuffrè, ,997. pp. 3305-3342. P-334'-
:
Rechtstexten. 2. aktualisierte und e
33.SCHÜNEMANN, Bernd. Altemat.ve KGldõdunisschríftjvrArmin Koufma .
Gerhard; HORN, Eckhard et. alli (Hrsgd.
Heymanns Verlag, 1989, pp- 629-649- P* .......
472 PRITTWITZ, Cornelius. Begrenzu^de*tbeú der Tatbesv0lK, Klaus. (Hrsg.)
I 467
r.; 468
469
i : j
Econômico e Direito Administrativo Sancionador Helena Regina Lobo da Costa -131130 - Direito Penali
razões anteriormente citadas legislativa. Tais critérios478 podem ser considerados insuficientes, 
fiinção é exatamente a de servir como um norte para a tomada de decisão 
legislativa, sem, contudo, substitui-la ou impedir a existência de um espaço 
legislativo
Devem-se, ainda, relembrar as
afastar uma autonomia 
à não aceitação de lógicas e concepções específicas no campo da política 
criminal. Portanto, também no campo do direito penal econômico,a 
fragmentariedade e a subsidiariedade têm contribuição importante para a 
legitimação do direito penal. Elas impõem limites à política criminal473 e 
devem, pois, configurar pressupostos e vetores permanentes ao se refletir 
sobre uma política sancionadora única.
Necessário frisar que esses princípios ganham especial relevância no 
campo da política legislativa. Apesar de se submeterem à verificação pela 
ciência penal e controlados pela jurisprudência, têm um campo de aplicação 
muito mais amplo como postulados político-criminais,pois não configuram 
princípios precisos, que consigam fornecer respostas evidentes474.
para
ia do direito penal econômico, que também levarão
mas sua
de decisão discricionária.
Por fim, tratando-se de questões afeitas ao ambiente econômico, uma
política sancionadora bem articulada, que leve a atuações e resultados 
mais claros e previsíveis, redundará também em maior segurança a todos 
mercado. Esse aspecto pode parecer lateral e poucoaqueles que atuam 
relacionado com as questões punitivas, porém significa um importante dado 
para a geração de investimentos e atração de atividades econômicas - muitas 
ambiente de grande rigor jurídico empresarial, mas 
dotado de segurança, previsibilidade e confiabilidade nas instituições, a um 
ambiente mais flexível, no qual impere a imprevisibilidade, a mutabilidade
no
prefere-se umvezes1
e a conjunturalidade479.
Esses três postulados, entretanto, são insuficientes para o desenvol­
vimento de uma pauta minudente destinada ao legislador475. É preciso, como 
buscou fazer Rando Casermeiro, concretizá-los em regras mais específicas476, 
preferentemente plasmadas 
mais factível.
Isso ocorreu, em boa medida, na Itália, onde, por meio de circulares do 
Conselho de Ministros contendo critérios orientadores para a escolha entre 
sanção penal e sanção administrativa477, se procurou sistematizar a escolha
2.2.3. Delimitação da função de punir
relevante decorrente de uma aproximação científica, 
áticos e de política criminal, entre direito penal 
estabelecimento de limites mais rigorosos
O aspecto mais 
incluindo-se aspectos dogm 
e direito administrativo reside no 
e claros ao âmbito punitivo do Estado.
texto legal, para que sua aplicação sejaem um
,
E“ P-*» f-' 7“
sobre as liberdades e os direitos subjetivo
. Alguns desses limites vêm”480
473 KÜHL, Kristian.Gerhard et ai ftSTÍÍ? U?d subsidiãres Strafrecht. In: SIEBER, Ulrich; DANNECKER, 
W^nfisstrafrecht - Dogmatik, Rechtsvergleich, RecfUstatsachen: 
estscnnft fur KlausTiedemann zum 7o. Ceburtstag. München: Carl Heymanns, pp. 29-46,2008. 478 E!pedncamenteqUümoàes4olhaerrt.d™“^lesUbe|Kia,para«^pii™.^^|^
prirdia-a-diae procedimento a p
P-32.
474 De forma semelhante, vide: Ibidem. p. 46.
de "indébita da genericWadem'*™ 3 Ududosa Practicabilidad dei principio de subsidiariedad, 
como critério informado^ GARCÍaTo^0 COncret0' lo ^ dificulta su efectiva relevância 
administrativo: texto y contexto riP l LB.ERT Ramon- La relación entre ilícito penal e dic» 
OLIVARES, Gonzalo, MORALES PRATS^e^n^^r°brj la distinción de ilícitos. Inr QUlNTERO 
penales en memória dei Profesnr i« • .7™°' (Coord-)- &nuevo derechopenalespanol: estu 
2001. p.353. se Manuel Valle Muniz. Navarra: Aranzadi, pp- 295'4° '
476 fc^NDO CASERMEIRO, Pablo. Op. cit. passim.
di beni e tutela di fuíz^ nella scefta f S°ri 7* ° tema' vide' e9A PADO VA NI, Tullio. Tutela 
Cassazionepenate, Milano, n ? Dn a-, 7 o lt0/ contrawenzione e illecito amministrati • 
sanzionatoriapenaleeamminítrariv/p •7(8'í,987- d°LCINI, Emilio. Sui rapporti fra tecn*® 
PP- 777-797,1987. RlSta ,lalian° diDiritto e Procedura Penate, Milão, v. 3o'
forma de
480
cum
i
Econômico e Direito Administrativo Sancionador Helena Regina Lobo da Costa -133132 - Direito PenalI
expressamente previstos na Constituição Federal - especialmente a partir 
da proteção de direitos fiindamentais, que não podem ser violados por meio
da atuação estatal para além dos limites definidos constitucionalmente, bem 
de garantias processuais previstas tanto ao processo judicial quanto 
ao administrativo481 e, ainda, do princípio da legalidade.
direito administrativo sancionador, deve-se
Na esfera do direito administrativo, o alargamento da função punitiva 
também parece ter restado relegada durante muito tempo. Além dos 
mencionados limites constitucionais, não existe, por exemplo, lei específica a 
definir uma parte geral do direito administrativo sancionador. Há, é verdade, 
diplomas que se ocupam do processo administrativo, tais como a Lei n. 
9.784/99, que o regula no âmbito da administração pública federal. Essa 
lei não necessariamente se aplica aos demais entes federativos, devendo-se 
destacar, de todo modo, que alguns Estados têm leis próprias a regul 
matéria. Entretanto, tais diplomas nada definem sobre o conteúdo material 
do ilícito e seus pressupostos.
como
No que concerne ao 
mencionar também a inafastabilidade do controle jurisdicional, destacada no
ar ai art. 5o, inc.XXXV, da Constituição Federal482. Essa norma é de fundamental 
relevância, até porque se costuma classificar a função sancionadora atribuída à 
Administração como autotutela483, sendo, pois, imprescindível que se possam 
submeter ao menos alguns aspectos de sua atuação ao Poder Judiciário. Por conta disso, há quem aponte poder-se dizer que “que as sanções 
que [a administração] aplica são geradas, em muitos casos, em ambiente 
desprovido de garantias processuais, a se avaliar pelos resultados desses
mesmos julgamentos”484.
íi
Entretanto, nem sempre esses limites constitucionais são suficientes 
para barrar os excessos punitivos estatais.
n
Por conta disso, cabe à doutrina um papel essencial no sentido de A par deste déficit legislativo, a doutrina administrativista parece 
voltado ao âmbito sancionador da administração apenas mais
certa demora em se acercar do tema e
desenvolver limites à atuação estatal, por meio de critérios que devam ser 
pados pelo legislador no momento de sua atuação. Essa preocupação, 
de fato, perpassa incontáveis estudos no campo do direito penal e deu origem 
à formulação de diversos institutos que têm como finalidade a contenção 
do poder estatal, tais como a teoria da exclusiva proteção de bens jurídicos, 
a formulação dos princípios da fragmentariedade, da subsidiariedade, etc.
Devem-
ter se
recentemente485. Por um lado, essa
encam
MAIA FILHO, Napoleão Nunes, MAIA, Mar q ^ admjnjstrativo não tem sabido 
485 Carlos Ari Sundfeld criticou o fato a cada um deles (novos ramos de atuaçao
oferecer uma teoria geral apta a ser P estudioso buscar na teoria do direito
administrativa]. De pouco ou de nada ^'aaracompreenderoslimiteseexigênciasdasnovas
administrativo as categonas de que "ec“S JL ainda se debate com dificuldades onginanas em 
funções do Estado. Encontrara uma doutnnaq conhecemos: 0 surgimento de teonas adhoc 
torno do poder de polícia! O resultado dissoeclescompramissadas mu.tasve^s 
voltadas apenas aosadministrativo já fixou^ SUNDFELD, |Carlos^
ü! 484
!:j ;
ji
se, todavia, no que se refere ao direito penal econômico, retomar 
as reflexões desenvolvidas no capítulo 1 deste trabalho, recordando que esse 
po expandiu se, em larga medida, alheio às preocupações científicas e, 
pois, aos esforços de delimitação de seu âmbito e, ademais, também conta 
com certo impulso dogmático à 
ainda mais relevante o
1988. São Paulo: Malheiros, p.* ^^administrativasà luz da Constituição Fede» _ 
direito administrativo sancionador assa Ç DOssível nsua expansão. Nesse contexto, torna-se 
empenho em buscar constringir o âmbito punitivo. 17
Sã° Paulo: Malheiros, 2°°7S Pnd£,ld e Rafael Mello, mas também dos Tribunais,
não somente nas obras de^\ ed. rev., atual, e ampi. Sa são Pau|0: Revista dos
Direito administrativo saneio ,4 ín fações e sanções admt Sa0 pau|0: Malheiros,
2on. OLIVEIRA, Régis Fernandes • JAsanção no direito odmmistra _ A|émdisSo, devem
Tribunais, 1985- VITTA, Heraldofa^frJas. São Paulo: Malheiros,^ acadêmico
2003. FERREIRA,Daniel.Sonçoesa " do quetambém reve "° brasileiro. 2008. 
ser citadas as seguintes d’ssea ^u^ão Ovares. A sanção no ^^g^p^ulo^TOGNETTI, Eduardo, 
pelo tema: VERZOLA, Mays*paCuldade de Direito, õe sanções administrativas.
Dissertação (Mestrado em D,r^^ (Mestrado em
Oslimitesdopoderdiscriaonanodaod Centra, do Brasd. 2012u D SonÇÕesadministrativas
análise das sanções ap*|pS£ PaulaAMpR^^^oireliaUSRMcPW,®-
Direito) Faculdade de D.re.to, USR Sao Direito) Facu|dade
ambientais. 2002. Dissertação (Mestra
dispersão do poder é o seurnntrf**> pod^ ® uma tendência natural das organizações - a 
instâncias econômicas e dominAm [l0 ~^°^retudo quando seus aparelhos monopolizam 
dos meios de comunicação.'Sm d° pensame"to coletivo, mediante o controle
administrativo, e aos acusados^eeraUs00’ LV: *3°S ^‘Santes, em processo judiciajf”
os meios e recursos a ela inerentes"8 ° asseSurados o contraditório e ampla defesa, co
482 "XXXV-a lei não excluirá da
483 Trata-se de questão extremamenra Poder^Judiciário lesão ou ameaça a direito
Mário Henrique Goulart. Op. dt. p ™ntrovertida- Vide: MAIA FILHO, Napoleão Nunes, MA'A'
481
I
Administrativo Sancionador
,34 - Diurno Penai Econômico e DireitoiI
compreensível,já que a administração pública exerce muitas outras funções, 
que inclusive sofreram alterações drásticas mais recentemente, demandando 
e atraindo os esforços doutrinários. No entanto, a constatação de que a 
administração pública exerce poder sancionatório com mais frequência que 
o Poder Judiciário, além de aplicar sanções gravíssimas486, torna urgente que 
se trate da questão com maior detalhamento, como, efetivamente, parece 
ter começado a ocorrer.
Nesse caminho, a interação com o direito penal tem se revelado 
intensa e, ainda que timidamente, frutífera. Conforme será analisado mais 
adiante, há divergência sobre se os princípios e garantias penais devem 
ser transportados ao direito administrativo sancionador ou se parcela 
desses princípios e garantias tem origem num direito sancionador geral, 
que apresentaria como espécies o direito penal e o direito administrativo 
sancionador. Porém, em ambas as vertentes se verifica um próximo diálogo 
com o campo penal, com a finalidade de delimitar o âmbito punitivo do 
direito administrativo.
3-Í!
ii
if,
Direito Administrativo 
Sancionador: Um Exame de 
Suas Características à Luz do 
Direito Penal
! j:
Ü
Assim sendo, nota-se que
e o direito administrativo pode ser bastante produtiva no sentido de buscar 
delimitar o
aproximação entre o paradigma penaluma
âmbito punitivo da administração, inserindo-se esta tarefa no 
já mencionado esforço de racionalização mínima487 e de coordenação entre 
os dois âmbitos.lí:
jí
486
para os jurisdicionados não é se o órn-3«^|Uaí0 a^rmava 9ue na realidade, o mais relevan
.
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