Prévia do material em texto
FIN AN ÇAS PÚ B LICAS E O R ÇAM EN TO A N TO N IO PESCU M A JU N IO R Código Logístico 59634 Fundação Biblioteca Nacional ISBN 978-85-387-6700-8 9 7 8 8 5 3 8 7 6 7 0 0 8 Finanças públicas e orçamento Antonio Pescuma Junior IESDE BRASIL 2021 Todos os direitos reservados. IESDE BRASIL S/A. Al. Dr. Carlos de Carvalho, 1.482. CEP: 80730-200 Batel – Curitiba – PR 0800 708 88 88 – www.iesde.com.br © 2021 – IESDE BRASIL S/A. É proibida a reprodução, mesmo parcial, por qualquer processo, sem autorização por escrito do autor e do detentor dos direitos autorais. Projeto de capa: IESDE BRASIL S/A. Imagem da capa: ranimiro/Shutterstock CIP-BRASIL. CATALOGAÇÃO NA PUBLICAÇÃO SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ P563f Pescuma Junior, Antonio Finanças públicas e orçamento / Antonio Pescuma Junior. - 1. ed. - Curitiba [PR] : Iesde, 2021. 106 p. : il. Inclui bibliografia ISBN 978-85-387-6700-8 1. Finanças públicas - Brasil. 2. Brasil- Política econômica. 3. Desenvol- vimento econômico. I. Título. 20-67243 CDD: 336.81 CDU: 336.13(81) Antonio Pescuma Junior Doutor em Ciências pela Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo (USP). Mestre em Economia Política pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP). Bacharel em Economia. Professor nos cursos de MBA e consultor. Participante do Grupo de Avaliação de Tecnologias em Saúde (REPATS). Integrante do Comitê de Diálise junto à Sociedade Brasileira de Nefrologia (SBN). Agora é possível acessar os vídeos do livro por meio de QR codes (códigos de barras) presentes no início de cada seção de capítulo. Acesse os vídeos automaticamente, direcionando a câmera fotográ�ca de seu smartphone ou tablet para o QR code. Em alguns dispositivos é necessário ter instalado um leitor de QR code, que pode ser adquirido gratuitamente em lojas de aplicativos. Vídeos em QR code! SUMÁRIO 1 Fundo público 9 1.1 O fundo público e o processo de acumulação do capital 9 1.2 A captação financeira do Estado 15 1.3 O Estado como promotor do desenvolvimento econômico 21 2 Orçamento público 27 2.1 Conceito de orçamento público 27 2.2 Estado mínimo: eficiência e distribuição de renda 38 2.3 O planejamento governamental e aspectos fiscais 42 3 A lógica do endividamento público 47 3.1 O equilíbrio orçamentário 47 3.2 Reforma tributária: qual a melhor alternativa? 52 3.3 A abrangência dos tributos: uma discussão política? 60 4 Seguridade social no Brasil 66 4.1 Seguridade social: a supremacia dos direitos 66 4.2 Os fundos públicos na seguridade social 71 4.3 Os oligopólios e sua relação com o fundo público 79 5 A valorização do capital no fundo público 86 5.1 O capital e seu papel nos cenários produtivo e especulativo 86 5.2 A influência do capitalnos repasses públicos 92 5.3 A desvinculação das receitasda União (DRU) 98 Gabarito 103 Agora é possível acessar os vídeos do livro por meio de QR codes (códigos de barras) presentes no início de cada seção de capítulo. Acesse os vídeos automaticamente, direcionando a câmera fotográ�ca de seu smartphone ou tablet para o QR code. Em alguns dispositivos é necessário ter instalado um leitor de QR code, que pode ser adquirido gratuitamente em lojas de aplicativos. Vídeos em QR code! O entendimento das finanças públicas é muito importante para a vida cotidiana e profissional. A presença do Estado como legitimador dos direitos garantidos pelo pagamento de impostos representa uma importante circunstância para a manutenção das políticas sociais. As pessoas e as instituições públicas e privadas se beneficiam dos recursos públicos para dar andamento às suas atividades e operações dentro e fora do mercado. No Brasil, apesar de todas as dificuldades que se relacionam ao planejamento estatal, a presença do segmento público é ainda muito forte, tanto na saúde como na educação e na assistência social. Cada capítulo desta obra é destinado para o entendimento do fundo público e da sua operacionalização para a manutenção das demandas sociais. São abordadas questões muito importantes relacionadas à seguridade social, ao orçamento público e à influência do capital internacional nas transações financeiras realizadas pelo Estado. Todos os assuntos são apresentados para fornecer subsídios importantes no processo de tomada de decisão em todos os segmentos, tanto públicos como privados. Além disso, ao final dos capítulos, você será desafiado a responder atividades que integram e aplicam os assuntos estudados em situações práticas, o que proporciona um aprendizado mais efetivo. Em suma, esta obra traz as informações básicas para a compreensão geral das finanças públicas e destina-se aos estudantes de todas as áreas de conhecimento. Bons estudos! APRESENTAÇÃOVídeo Fundo público 9 1 Fundo público Neste capítulo, desenvolveremos pontos importantes em re- lação aos escopos teórico e prático do tema fundo público. Na Seção 1.1, estudaremos o fundo público e o processo de acumula- ção do capital, seus conceitos e suas contribuições para o proces- so de valorização financeira. Em seguida, na Seção 1.2, trataremos da captação financeira do Estado, principalmente com relação aos mecanismos orçamentários. Por fim, na Seção 1.3, abordaremos a relação entre o Estado e o desenvolvimento econômico, com con- siderações a respeito dos instrumentos de política econômica. 1.1 O fundo público e o processo de acumulação do capital Vídeo Para a devida compreensão dos conceitos relacionados ao fundo público, é fundamental compreendermos que o Estado, representado pelo governo, desempenha um papel muito importante na acumulação de recursos financeiros e na devida distribuição destes para a popula- ção em geral. O fundo público pode ser compreendido como a totalidade de recursos arrecadada pelo Estado para garantir os direitos sociais de uma forma plena e permanente. Assim, não se trata de uma tota- lidade de impostos arrecadados ou do dinheiro em circulação em determinada economia. Na verdade, é representado pela totalidade de recursos financeiros e por toda a estrutura disponibilizada pelo Estado para oferecer educação, saúde e assistência para uma deter- minada população. No capitalismo contemporâneo, o fundo público tem um papel mui- to importante nas políticas governamentais, na manutenção das políti- 10 Finanças públicas e orçamento cas sociais e para dar subsídios às atividades produtivas na economia. Com a garantia dos direitos sociais, ele pode assegurar o aumento do consumo e garantir que todo o segmento econômico possa gerar acu- mulação, aumento de emprego e renda (SALVADOR, 2010). Inclusive, é muito importante que, nos períodos de crise econômica, o governo exerça o seu papel aumentando os gastos governamentais e estruturando projetos que viabilizem a melhoria da qualidade de vida de todos. Dessa forma, o fundo público deve ser compreendido como o elemento fundamental para a sobrevivência das pessoas, na medida em que oferece recursos necessários para o bem-estar coletivo. É importante sabermos que o fundo público pode ser entendido de duas formas: primeiro, como a representação de um montante fi- nanceiro sem limites e que deve garantir os direitos sociais; segundo, como um orçamento público restrito com insuficiência para financiar os gastos sociais. A primeira definição tem como pressuposto garantir a soberania dos direitos, enquanto a segunda tem como justificativa o controle do deficit público governamental. O fundo público não pode ser definido sem uma concepção po- lítica e de caráter contraditório, pelo menos no sentido da defesa de que classes dominantes pleiteiam seus próprios interesses econômicos dentro da lógica de acumulação capitalista. Muitos gestores públicos defendem diminuição dos gastos, para minimizar os desperdícios, com medidas de contenção perante as necessidades coletivas. De fato, se o fundo público disponibilizasse,sem impor limites, todos os recursos financeiros para as pessoas, certamente teríamos uma elevada insufi- ciência da disponibilidade de dinheiro e consequentemente a quebra do Estado. Agora, por outro lado, a arrecadação de recursos financeiros pelo Estado por meio de impostos não é efetiva, possuindo vários problemas na sua operacionalização. O mais importante é a grande lacuna do que é arrecadado e aquilo que é distribuído para a população. Portanto a definição de fundo público é permeada por entendimentos que fortale- cem posições políticas distintas – aqueles que defendem um Estado que deve garantir todos os direitos e outros que pleiteiam um que minimize os gastos. Realmente, ambos os posicionamentos apresentam pontos que devem ser entendidos para que possamos concretizar um equilí- brio entre os posicionamentos. O deficit público é entendido como o resultado entre aquilo que é arrecadado e o que foi gasto e, na maior parte das vezes, o que é gasto supera o que foi arrecadado, com uma configuração de deficit. Saiba mais Fundo público 11 O fundo público deve abordar o contexto e a formulação das políti- cas sociais, principalmente para assegurar o direito a todos os âmbitos, ou seja, à saúde, à educação e à assistência social. Dentro dessa perspectiva, o fundo público é conceituado como uma estrutura estatal, composta por uma rede de sistemas de arrecadação, que deve oferecer toda uma gama de políticas sociais para a população com a prerrogativa de manter os direitos sociais. Por outro lado, ele pode ser entendido, também, como a representação de recursos finan- ceiros que devem ser utilizados com medidas de controle, tendo como prerrogativa a análise de cunho restritivo, com maior aderência daquilo que é necessário e do retorno que vai proporcionar. Podemos perceber que são duas visões muito distintas e que de- vem ser compreendidas a partir de posicionamentos políticos distin- tos, ora conservadores ou liberais e aqueles de caráter mais populista. Cabe salientar que o nosso objetivo não é definir um posicionamento político, é muito importante que o desenvolvimento crítico seja coloca- do em prática e que o entendimento do fundo público seja absorvido mediante os diferentes posicionamentos. De acordo com a postura restritiva acerca do orçamento público, Giambiagi e Além (2011) argumentam que é importante ter uma consciência nacional acerca da necessidade de conciliar o atendimento das demandas sociais com um maior rigor orçamentário, principalmen- te em um momento no qual se discute, no cenário nacional, a equida- de, a transparência e a eficiência na alocação dos recursos públicos. Desse modo, o fundo público, quando é definido com base no con- ceito de eficiência, é entendido como uma composição financeira que possui limites para os destinos relacionados ao orçamento estipulado pelo Estado (AFONSO; PINTO; FAJARDO, 2014). Dito de outra forma, a definição de fundo público, atrelada ao conceito de eficiência, prioriza que os recursos financeiros do Estado sejam utilizados com parcimô- nia, sem desperdícios, com uma alocação de recursos que deve ser rea- lizada a partir de critérios de controle. Há um debate sobre a escassez de recursos públicos, sendo um pro- blema de suma importância para a concretização das políticas públi- cas, principalmente no sentido de tornar universal o acesso aos bens e serviços públicos. Assim, o fundo público pode ser utilizado dentro de duas perspectivas: a restritiva e a expansionista. 12 Finanças públicas e orçamento Quando os gestores governamentais apresentam um posiciona- mento restritivo, ocorre a diminuição dos montantes financeiros des- tinados às políticas sociais, principalmente com a justificativa de que os recursos são limitados e, portanto, o fundo público apresenta um delineamento restritivo. Por outro lado, quando a decisão política por parte dos governantes, prioriza o aumento dos gastos públicos, há um posicionamento expansionista em relação à aplicação dos recursos financeiros geridos pelo Estado. É importante salientar que o fundo público pode ou não colaborar para a acumulação do capital 1 O capital corresponde a uma quantidade de dinheiro que tem como principal objetivo o lucro, a partir do acúmulo de riqueza por parte de investidores e organizações empresariais. 1 , com medidas de apoio ou desestímulo ao segmento privado. Quando o Estado desempenha um posicionamento expansionista, o volume de recursos do fundo público é investido com os objetivos de gerar bem-estar coletivo, melhorar as circunstâncias de vida das pessoas, fornecer educação e saúde de qualidade, bem como promover uma perspectiva próspera para o coletivo. No entanto, esse movimento de ampliação dos gastos é acompanhado por interesses comerciais que pertencem à ótica capitalista de produção. Quando o Brasil é colocado na análise, podemos perceber que a maior parte dos produtos e serviços destinados à população são pro- duzidos por empresas estrangeiras. Portanto, o fundo público, na ten- tativa de suprir as necessidades da população, necessita do capital internacional para concretizar seus objetivos. No capitalismo contemporâneo, marcado pelo processo de acúmu- lo do dinheiro internacional, tanto no segmento produtivo como no es- peculativo, é fundamental a ampliação de sua realização na esfera da circulação para a manutenção das taxas de lucro das companhias inter- nacionalizadas. As empresas de capital aberto, entendidas como transna- cionais, intensificam a acumulação do capital pela diversificação das suas atividades, atuando no âmbito da produção de insumos e tecnologias e na oferta de serviços – ou seja, nas esferas produtiva e de circulação. Dito de outra forma, é de fundamental importância para essas com- panhias a atuação mundializada nos diversos mercados com elevada concentração financeira. Essas empresas se organizam no formato de oligopólio, tendo como preocupação fundamental assegurar o retor- no financeiro aos seus acionistas, produzindo em escala para propor- cionar um cenário de expansão. O crescimento mundial dos grupos oligopolistas decorre da concentração financeira internacional, sendo Oligopólio: corresponde a uma estrutura de mercado com poucas empresas que determina a oferta de mercadorias e define os preços praticados. Glossário Fundo público 13 expressa pelo processo de aquisições e fusões dessas empresas no mundo (PESCUMA JR et al., 2020). No segmento da saúde ocorre uma elevada dependência de em- presas estrangeiras para o suprimento de tecnologias, insumos e me- dicamentos para o setor. Com a liberalização do capital estrangeiro, devido à Lei n. 3.097/2015, empresas estrangeiras iniciaram o processo de aquisição de serviços de saúde e estão impondo toda uma lógica de poderio econômico no segmento a partir das seguintes circunstâncias: • definição dos preços cobrados em tecnologias e insumos que dis- ponibilizam ao sistema de saúde; • aquisição de hospitais públicos e privados, com a ampliação do poderio econômico; • favorecimento cambial nas operações, com um custo mínimo para a compra de serviços de saúde; • e surgimento de uma inflação na saúde, com preços elevados e crescentes. (BRASIL, 2015) Dentre os principais avanços do capital estrangeiro, podemos des- tacar a United Health, que, em 2016, adquiriu o Hospital Samaritano, em São Paulo, o Hospital da Bahia, em Salvador, o Santa Joana e o Memorial São José, em Recife e o Hospital Santa Helena, em Brasília (PESCUMA JR. et al., 2020). Com esse avanço do capital, outras com- panhias estrangeiras, como o grupo Carlyle (acionista da Qualicorp) e a rede DASA (Diagnósticos América/SA), empregaram análises de viabilidade econômica para incorporar serviços de saúde (hospitais e centros de diagnóstico). No caso da medicina diagnóstica, Serviços de Atendimento, Trata- mento e Diagnóstico (SADT), que movimenta cerca de R$ 32 bilhões anualmente, e inclui a diálise, é verificada a participaçãodo capital estrangeiro. As aquisições de clínicas e hospitais pelas empresas es- trangeiras expressam a ampliação do domínio do capital internacional sobre os serviços privados de diálise, que estão em situação de comple- mentariedade ao SUS (PESCUMA JR. et al., 2020). Dito de outra forma, o fundo público colabora para a ampliação do capital internacionalizado, pois o Estado não tem uma estrutura produtiva para arcar com a saúde na sua plenitude. O mesmo ocorre com a educação, com a presença de grupos internacionais que ofertam cursos universitários, escolas parti- culares, dentre outros. 14 Finanças públicas e orçamento O Estado, por meio do fundo público, promove subsídios, com linhas de financiamento para os estudantes ingressarem em uma universi- dade privada, colaborando com a acumulação do capital dos grupos estrangeiros. Tanto na saúde como na educação verifica-se a forte pre- sença do capital internacionalizado, como um processo natural e de flexibilidade estatal diante desse cenário. Essa realidade, particularmente brasileira, expressa a incapacidade estatal de gerir seus próprios recursos, representados pelo fundo públi- co, demonstrando uma total fragilidade perante as grandes corporações. Por outro lado, caso os grupos estrangeiros deixassem de participar da economia, com a oferta de serviços e produtos, o caos seria implementa- do, sem perspectivas para a população de uma forma geral. As empresas internacionais colaboram com o desenvolvimento de novas tecnologias, com a dinâmica produtiva e com o fornecimento daquilo que é necessário às pessoas. No entanto, é notório verificar- mos que o Estado intensifica essa relação com o financiamento des- tinado a essas companhias, ora com subsídios, ora com o apoio aos financiamentos para que a população adquira os bens necessários à sobrevivência. É muito importante salientarmos que não é somente na saúde e na educação que o Estado financia, através do fundo público, as empresas internacionais. Com o grande rombo do INSS, ficou mais difícil para as pessoas obterem uma aposentadoria digna, mediante a esse cenário, os bancos, representados por planos de previdência, disponibilizam fundos que captam a poupança dos correntistas com a promessa de um futuro sem riscos. Mais uma vez, a falência do Estado no desempenho das suas políticas públicas contribui para o aumento do segmento privado, representado por grupos internacio- nais, nesse caso, os bancos. Cabe ressaltarmos que o cenário poderia ser pior sem a presen- ça dos grupos internacionais, principalmente com relação ao desen- volvimento de novos processos produtivos, tecnologias e critérios de qualidade. É importante observarmos que, enquanto o Estado conti- nuar com uma postura dependente perante os grupos internacionais, a acumulação do capital internacional continuará sem limites. Em outras palavras, temos um quadro de extrema vulnerabilidade produtiva no Brasil, com um fundo público que não é utilizado para o desenvolvi- mento econômico interno do país (GADELHA; COSTA; VIANA, 2011). Universidades públicas e privadas apresentam diversas composições, ofertam vários cursos e possuem estruturas distintas. De uma forma geral, essas instituições arcam com custos elevados. Você sabia que um estudante de universidade federal custa, em média, mensalmente, R$3.129,00? É claro que esse valor representa apenas uma média, mas podemos verificar que o ônus é bastante elevado. Uma das formas de lidar com essa situação são os financiamentos para que os estudantes tenham acesso a instituições privadas. Disponível em: https://www. pravaler.com.br/como-funciona- o-financiamento-estudantil- privado/. Acesso em: 26 out. 2020. Saiba mais Existem muitas modalidades de planos de previdência privada oferecidos por instituições finan- ceiras. Algumas possibilitam a dedução do Imposto de Renda, outras possuem um perfil mais arrojado, sendo representadas por fundos de investimento compostos por ações de empre- sas de capital aberto. Disponível em: https:// conteudos.xpi.com.br/pre- videncia-privada/relatorios/pre- videncia--privada/?campaignid- 6458476288&adgroupid- 78966849724&adi- d-378844684960&gcli- d-EAIaIQobChMIgK7wzKqn- 6wIVAQiICR0WxgTSEAAYA- SAAEgKIqPD_BwE. Acesso em: 26 out. 2020. Saiba mais https://www.pravaler.com.br/como-funciona-o-financiamento-estudantil-privado/ https://www.pravaler.com.br/como-funciona-o-financiamento-estudantil-privado/ https://www.pravaler.com.br/como-funciona-o-financiamento-estudantil-privado/ https://www.pravaler.com.br/como-funciona-o-financiamento-estudantil-privado/ https://conteudos.xpi.com.br/previdencia-privada/relatorios/previdencia-privada/?campaignid=6458476288&adgroupid=78966849724&adid=378844684960&gclid=EAIaIQobChMIgK7wzKqn6wIVAQiICR0WxgTSEAAYASAAEgKIqPD_BwE https://conteudos.xpi.com.br/previdencia-privada/relatorios/previdencia-privada/?campaignid=6458476288&adgroupid=78966849724&adid=378844684960&gclid=EAIaIQobChMIgK7wzKqn6wIVAQiICR0WxgTSEAAYASAAEgKIqPD_BwE https://conteudos.xpi.com.br/previdencia-privada/relatorios/previdencia-privada/?campaignid=6458476288&adgroupid=78966849724&adid=378844684960&gclid=EAIaIQobChMIgK7wzKqn6wIVAQiICR0WxgTSEAAYASAAEgKIqPD_BwE https://conteudos.xpi.com.br/previdencia-privada/relatorios/previdencia-privada/?campaignid=6458476288&adgroupid=78966849724&adid=378844684960&gclid=EAIaIQobChMIgK7wzKqn6wIVAQiICR0WxgTSEAAYASAAEgKIqPD_BwE https://conteudos.xpi.com.br/previdencia-privada/relatorios/previdencia-privada/?campaignid=6458476288&adgroupid=78966849724&adid=378844684960&gclid=EAIaIQobChMIgK7wzKqn6wIVAQiICR0WxgTSEAAYASAAEgKIqPD_BwE https://conteudos.xpi.com.br/previdencia-privada/relatorios/previdencia-privada/?campaignid=6458476288&adgroupid=78966849724&adid=378844684960&gclid=EAIaIQobChMIgK7wzKqn6wIVAQiICR0WxgTSEAAYASAAEgKIqPD_BwE https://conteudos.xpi.com.br/previdencia-privada/relatorios/previdencia-privada/?campaignid=6458476288&adgroupid=78966849724&adid=378844684960&gclid=EAIaIQobChMIgK7wzKqn6wIVAQiICR0WxgTSEAAYASAAEgKIqPD_BwE https://conteudos.xpi.com.br/previdencia-privada/relatorios/previdencia-privada/?campaignid=6458476288&adgroupid=78966849724&adid=378844684960&gclid=EAIaIQobChMIgK7wzKqn6wIVAQiICR0WxgTSEAAYASAAEgKIqPD_BwE https://conteudos.xpi.com.br/previdencia-privada/relatorios/previdencia-privada/?campaignid=6458476288&adgroupid=78966849724&adid=378844684960&gclid=EAIaIQobChMIgK7wzKqn6wIVAQiICR0WxgTSEAAYASAAEgKIqPD_BwE https://conteudos.xpi.com.br/previdencia-privada/relatorios/previdencia-privada/?campaignid=6458476288&adgroupid=78966849724&adid=378844684960&gclid=EAIaIQobChMIgK7wzKqn6wIVAQiICR0WxgTSEAAYASAAEgKIqPD_BwE Fundo público 15 Assim, o fundo público atua para diminuir as sequelas das políticas sociais que não foram implementadas com total plenitude, causando problemas para o acesso da população aos bens necessários à manu- tenção de uma qualidade de vida mínima para a sobrevivência. 1.2 A captação financeira do Estado Vídeo O Estado realiza diversas atividades financeiras, com maior ou me- nor captação no decorrer do tempo e com alterações na sua configu- ração a partir de demandas políticas, sociais e econômicas. A decisão política que permeia o fluxo financeiro do Estado é representada pelo escopo do orçamento, com as quantias financeiras que serão desti- nadas, período de vigência e destinos, e com as prioridades de curto, médio e longo prazo. O orçamento público apresenta a aplicação dos recursos financeiros, mediante a disponibilidade de montantes que pertencem ao fundo público (BARZELAY; SHVETS, 2006). As atividades financeiras do Estado são compostas por ações relacio- nadas ao ambiente financeiro que representam os ingressos, os gastos e a conservação dos bens ou o planejamento do dinheiro público. A ati- vidade financeira é delineada a partir de três estratégias: a aquisição de bens públicos ou privados; a manutenção dos bens e serviços adquiri- dos pela máquina estatal para a concretização das políticas públicas am-paradas pelo fundo público; e a realização do bem comum. Este último deve permear as ações do Estado, isto é, deve fornecer serviços e bens para toda a população, suprindo as necessidades sociais, na definição dos programas que serão implementados. Desse modo, será assegura- do o direito das pessoas aos bens e serviços necessários à manutenção de um bem, dentro das limitações orçamentárias e do campo decisório para a concretização das políticas públicas associadas a esse objetivo. Da mesma forma, a atividade financeira do Estado apresenta três caminhos fundamentais – a receita, a gestão e a despesa – como ati- vos que proporcionam que o Estado desempenhe atividades que se referem à realização dos seus fins. Cabe salientarmos que os recursos que alimentam a esfera estatal são compostos pelos tributos, por pro- cessos de privatização de bens públicos e por emissão de títulos de dívida pública com o objetivo de arrecadar recursos e fornecer finan- ciamentos a empresas e instituições tendo como principal objetivo dinamizar a economia. 16 Finanças públicas e orçamento De acordo com o Quadro 1, podemos verificar como os fluxos finan- ceiros são obtidos pelo Estado e quais são suas principais repercussões: Quadro 1 Captação financeira do Estado e desfechos associados Tributação Privatizações Operações no mercado de ações Captação Incidência nas rendas das famílias, empresas, profissionais, transações comerciais internas e externas (comércio internacional). Desfecho Predominância de grandes fortunas, proteção financeira aos grupos de alta renda. Necessidade de aplicação de impostos para grandes riquezas. Liquidação e venda de bens públicos. Captação de recursos financeiros para amortização de dívidas públicas contraídas e redução do deficit fiscal. Emissão e compra de títulos públicos, Letras do Tesouro Nacional (LTN) e Bônus do Tesouro Nacional (BTN). Ampliação da arrecadação ou aumento da quantidade de dinheiro na economia. Fins especulativos para os investidores, pessoas físicas e jurídicas. Proteção financeira. Fonte: Elaborado pelo autor. Com relação à tributação, é importante salientarmos que os deten- tores de grandes fortunas, no caso do Brasil, têm um favorecimento maior. O Imposto sobre Grandes Fortunas, apesar de estar na Consti- tuição Federal de 1988, não foi colocado em prática. As privatizações correspondem a uma captação financeira do Es- tado que sempre é assumida em períodos de crise econômica, parti- cularmente com as justificativas de sanar as contas públicas. Se por um lado ocorre a captação financeira, por outro, o capital privado se apropria do bem público, tendo como consequência externalidades negativas, representadas como um custo social. Um serviço público se torna privado, com consequências diretas para a população, particular- mente com a diminuição do acesso e pela mercantilização de um bem público. Dessa forma, se a privatização ocorrer dentro de princípios éti- cos, é possível direcionar os recursos financeiros obtidos para outros O Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF) é uma tributação que incide sobre grandes patri- mônios. Embora tenha previsão na Constituição Federal de 1988, esse imposto precisa de regula- mentação por lei complementar. Veja mais no link a seguir. Disponível em: https://mais- retorno.com/blog/termos/i/ igf-imposto-sobre-grandes-for- tunas. Acesso em: 26 out. 2020. Saiba mais https://maisretorno.com/blog/termos/i/igf-imposto-sobre-grandes-fortunas https://maisretorno.com/blog/termos/i/igf-imposto-sobre-grandes-fortunas https://maisretorno.com/blog/termos/i/igf-imposto-sobre-grandes-fortunas https://maisretorno.com/blog/termos/i/igf-imposto-sobre-grandes-fortunas Fundo público 17 projetos governamentais ou para a realização de políticas públicas de- lineadas pelo governo. As operações do Estado no mercado de ações precisam ser entendidas a partir dos objetivos definidos pelo governo, relacionados à captação financeira do Estado, sendo assim: 1. A venda de papéis ou ações no mercado acionário tem relação com a captação de dinheiro para sanar ou diminuir o impacto da dívida pública. A compra de papéis governamentais pelo governo tem como base diminuir a liquidez da economia com o objetivo de diminuir o impacto da inflação. Menos dinheiro circulando resulta em uma maior valorização da moeda nacional. 2. A compra de títulos públicos por investidores tem como principal objetivo diminuir os riscos associados às aplicações financeiras de maior risco, particularmente ações de empresas e fundos com maior probabilidade de perda. O processo de privatizações realizado pelo Estado sempre foi um motivo para questionamentos de partidos, associações de classe e sindicatos. A priva- tização pode contribuir para a captação financeira do Estado, mas, por outro lado, ocorre a perda da identidade nacional na oferta de bens e serviços para a sociedade. Um importante tema para o debate e para o desenvol- vimento das ideias. Acesse o artigo Desnacionalização e financeirização: um estudo sobre as privatizações brasileiras (de Collor ao primeiro governo FHC), pu- blicado por Carlos Henrique Lopes Rodrigues e Vanessa Follmann Jurgenfeld, na revista Economia e Sociedade, em agosto de 2019, e conheça um pouco da história das privatizações brasileiras. Acesso em: 20 out. 2020. https://www.scielo.br/scielo.php?pid-S0104-06182019000200393&script-sci_arttext Artigo A gestão financeira do Estado é feita a partir dos seguintes instru- mentos: o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual. O plano plurianual se relaciona ao princípio or- çamentário da programação, com diretrizes, objetivos e metas da ad- ministração pública federal para os gastos com as despesas de capital (tanto de infraestrutura, como financeiras). Esse plano se inicia do segundo ano do mandato ao primeiro ano do subsequente. Como os mandatos do Poder Executivo atualmente são de quatro anos, o plano plurianual é também de quatro anos. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), pertencente a Constituição de 1988, é uma lei anual e deve ser analisada e votada antes da Lei Orçamentária. Tecnicamente, então, a LDO deve ser aprovada no primeiro semestre da sessão legislativa, ficando a lei orçamentária anual para o segundo semestre. https://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0104-06182019000200393&script=sci_arttext 18 Finanças públicas e orçamento A Lei Orçamentária Anual, com as políticas públicas de efetiva- ção dos Direitos Humanos, objeto de estudo deste livro, é uma lei elaborada pelo Poder Executivo que estabelece as despesas e as receitas que serão concretizadas no próximo ano. A Constituição estabelece que o orçamento deve ser votado e aprovado até o final de cada ano. Outro fluxo financeiro se relaciona à aplicação do dinheiro ar- recadado e gerido: a despesa pública. Ela se refere ao uso de certo montante financeiro, por uma entidade governamental, com base em uma autorização legislativa, para a concretização de algum ob- jetivo governamental. A responsabilidade na gestão fiscal desencadeia princípios éticos que priorizam não somente as contas públicas em si, mas geram benefícios para todo o conjunto da sociedade, a partir da realização de políticas públicas efetivas, que necessitam do ampa- ro financeiro para a sua consecução. É muito importante salientar- mos que a captação financeira e suas atividades visam, pelo menos a princípio, proporcionar o bem comum à coletividade. Na reali- dade, a escolha da captação financeira está na dimensão política, representada por instituições, entidades de classe e empresas pú- blicas e privadas. O jogo político permeia as decisões de captação financeira e das atividades relacionadas. O perfil do Estado é delineado a partir dos recursos que arrecada e a forma como distribui, mediante as polí- ticas públicas implementadas, a partir de um determinado cenário e das demandas sociais. É o Estado que delineia as alternativas das prioridadesa serem conseguidas, num constante e perene debate entre a ótica financeira e as políticas públicas (AGAMBEN, 2015). A partir de um assunto específico, a ideia do papel do Estado é de relevância para o delineamento das estratégias para a captação de recursos financeiros. Quando é trazida para o debate a con- cepção de Estado Mínimo, idealizado pelo liberalismo nos séculos XVIII e XIX, a captação financeira e o seu destino representavam o mínimo necessário para a população. O posicionamento do Esta- do era mínimo e havia uma intervenção estatal plena a partir de conceitos financeiros, como a receita, a despesa e o orçamento. Os Fundo público 19 tributos representavam apenas um conceito fiscal, com a intenção de arrecadar e distribuir somente o básico para suprir as despe- sas correntes. O pressuposto do equilíbrio é o ideal do liberalismo econômico, por meio da minimização das despesas e maximização das receitas, provendo meramente o que seria o suficiente, como segurança, justiça, parlamento, diplomacia, ou seja, somente seto- res de atividade estatal típica. Por fim, o orçamento era considera- do uma peça técnico-contábil com previsão de receita e fixação de despesa, tendo como dogma o equilíbrio. Com o surgimento do Estado Intervencionista, denominado Welfare State 2 O Welfare State é denominado Estado de bem-estar social. Implementado na Europa, teve como pressuposto a legitimação do direito a todas as áreas, tais como a educação, a saúde e a assistência. 2 , principalmente após a Segunda Guerra Mundial, a atividade financeira, acompanhando inclusive a importância da influência do Estado na economia, apresentou uma perspectiva crescente. Utilizou o tributo não apenas como uma função fiscal, mas também como efeitos multiplicadores, tendo como princípio a intervenção na economia, estimulando setores e regiões, bem como promovendo o desenvolvimento social. As despesas públicas eram entendidas anteriormente como algo supérfluo, improdutivo e que, portanto, deveria ser evitado, mas, a partir do Estado Keyne- siano, a intenção foi para o desenvolvimento, ou seja, o Estado efe- tuando despesas para fazer crescer a economia, criar empregos. A partir do modelo Welfare State, o pleno emprego de pessoas e recursos poderia ser obtido por meio do aumento dos gastos governamentais (CHICK, 1983; KEYNES, 1996). O ideal do pleno em- prego foi preconizado por Keynes, dando ênfase ao aumento dos gastos governamentais em áreas como saúde, assistência e pre- vidência social, enfim, o gasto público como mola propulsora das políticas públicas que garantiam os direitos fundamentais. O orçamento clássico, que era somente uma operação técnica, contábil e que tinha como dogma o equilíbrio, passou a ser visto como um instrumento para a intensificação e aplicabilidade de po- líticas públicas. Ainda que, em tempos recentes, tais ideologias não estejam concretizadas com nitidez nas duas visões e entendimen- tos do mundo público, uma vez que é bastante comum que gover- nos rotulados de direita incentivem consideravelmente a atividade financeira, incluindo a despesa pública, e que os governos tidos despesas correntes: defini- das como custos pertencentes a estrutura estatal, tais como a manutenção de prédios, gastos com eletricidade, pessoas, entre outros. Glossário 20 Finanças públicas e orçamento como de esquerda preconizem medidas de austeridade, a consta- tação histórica é bastante útil para delinear a essência política da captação financeira e do movimento de recursos na ótica pública. Tal decisão de cunho eminentemente político – consubstancia- da em como, onde e quanto arrecadar, como, onde e quanto gas- tar – tem como escopo precípuo a consecução dos fins do Estado. A doutrina tem apresentado diversas finalidades para a existência do Estado. Na questão específica da atividade financeira, coloca-se como fim do Estado o atendimento das necessidades públicas. As necessidades públicas, a princípio, são infinitas, enfatizando ser o Estado o maior criador e responsável pela riqueza, em termos sociais, políticos e econômicos. Com o crescimento do Estado e com a sua inter- venção em quase todas as atividades humanas, cresce a importância do estudo das necessidades públicas. Sendo fundamentalmente uma deci- são política, o Estado é que vai dizer quais são as necessidades públicas. O problema não é mais o que o Estado pode fazer, mas, sim, o que ele deve priorizar, sendo a gestão das finanças públicas dominada pelo reconhecimento de tais atividades tidas como as mais importantes de acordo com a perspectiva social. É uma constatação na qual o ques- tionamento é pormenorizar quais são as atividades e quais meios o Estado possui para realizá-las, esse é o objeto do orçamento. Pelo exposto, podemos observar nitidamente a essência política do fenômeno financeiro. Com base nesse escopo, é fundamental ana- lisarmos as alternativas vinculadas a todo o processo de implementa- ção das políticas públicas. As escolhas, ainda que sejam influenciadas por pressões sociais e econômicas, visam, em última instância, su- prir as necessidades públicas e políticas. Estas, porém, são infinitas, o que determina ser fundamental a prévia decisão acerca das ações governamentais relevantes e os meios para implementá-las mediante o contexto do orçamento. Observamos, portanto, que as transferências intergovernamentais são elementos essenciais para a efetividade financeira do Estado Fe- deral, objetivando atender às necessidades públicas de acordo com a dimensão política, distribuindo recursos para os entes federados que se encontram mais próximos das comunidades com maior fragi- lidade, principalmente nas ações governamentais que visam assegu- rar os direitos fundamentais sociais, tais como a saúde, educação e assistência. Para se aprofundar mais sobre o tema orçamento público, vale a pena investigar todas as etapas da sua implementação, com o objetivo de delinear as políticas públicas implementadas pelo Estado. Disponível em: https://www. politize.com.br/orcamento-pu- blico-como-e-definido/. Acesso em: 13 out. 2020. Saiba mais https://www.politize.com.br/orcamento-publico-como-e-definido/ https://www.politize.com.br/orcamento-publico-como-e-definido/ https://www.politize.com.br/orcamento-publico-como-e-definido/ Fundo público 21 1.3 O Estado como promotor do desenvolvimento econômico Vídeo O papel do Estado na economia é representado pelos efei- tos multiplicadores dos gastos no volume de emprego e renda. Particularmente, o Estado, representado pelo fundo públi- co, apresenta instrumento de política econômica para a con- cretização do desenvolvimento econômico pleno. Primeiro, é importante compreender a diferença entre crescimento econô- mico e desenvolvimento econômico. O crescimento econômi- co apresenta uma relação expressa pelo aumento do Produto Interno Bruto (PIB) de um país, pelo aumento do consumo, pela ampliação dos lucros das companhias, pela valorização do mercado acionário, pleno emprego, dentre outras variáveis. Aparentemente o crescimento econômico pode ser enten- dido como um resultado favorável, mas não apresenta impac- tos significantes em termos de aumento da qualidade de vida e bem-estar das pessoas. O crescimento do PIB não representa, necessariamente, desenvolvimento econômico. No Brasil, por exemplo, temos uma economia altamente dependente da pro- dução de automóveis, com forte impacto no crescimento do PIB e no emprego do segmento automobilístico. No entanto, as pessoas não se alimentam de carros, não residem em carros, não obtêm conhecimento com os veículos e muito menos am- pliam suas possibilidades profissionais quando compram um automóvel. Portanto, nesse caso, o Estado deveria atuar com medidas de aumento dos gastos para transportes alternativos, minimizando o uso massivo de carros e ampliando os horizon- tes para outras alternativas, como a hidrovia, ferrovia e trans- portes individuais, como bicicletas, dentreoutros. Apesar do segmento automobilístico ter uma forte participa- ção no resultado econômico-financeiro do país, em termos de resultado do PIB, não ocasiona benefícios sociais para a maior parte da população, pelo contrário, aumenta a poluição, eleva o endividamento das famílias (pela obtenção de empréstimos para compra de carros) e estimula a produção de um bem que não representa um investimento, sendo entendido como um produto que tem um gasto constante e crescente. O Produto Interno Bruto representa a soma de todos os bens e serviços finais produzidos num determinado país, em um período estabelecido. O PIB é um dos indicadores mais utilizados na macroeconomia com o ob- jetivo de quantificar a atividade econômica de um país. Glossário 22 Finanças públicas e orçamento Outro ponto importante que merece ser investigado é a relação entre consumo e crescimento econômico. Alguns economistas neoliberais 3Grupo de economistas que defende a redução dos custos governamentais e preconiza o aumento do consumo como mola mestra para o crescimento econômico. 3 acreditam que estimular o consumo pode colaborar para o aumento dos negócios e ter consequências para o aumento da renda e do volume de vendas, desse modo o consumo pode contribuir, contanto que não acarrete um maior endividamento das famílias, com cartão de crédito, dívidas, entre outras consequências. Caso o consumo esteja atrelado a um endividamento coletivo, não há perspectivas para o desenvolvimen- to econômico, somente para o crescimento das atividades produtivas. É muito importante compreendermos que o desenvolvimento econômico é expresso por ações do Estado visando ao aumento do bem-estar coletivo, com melhorias na qualidade de vida da população e a construção de um horizonte otimista para as transações entre as empresas, tanto no âmbito nacional quanto no relacionamento com o exterior. O Quadro 2 elucida as principais diferenças entre crescimen- to econômico e desenvolvimento econômico, além dos reflexos para a economia e o grau de participação do Estado. Quadro 2 Diferenças entre crescimento e desenvolvimento econômico Reflexos na Economia Participação estatal Crescimento econômico Aumento do Produto Interno Bruto (PIB), elevação do endividamento das famílias e empresas, consu- mo de bens supérfluos, precariedade na educação, saúde e previdência, maior poder político do mer- cado perante o governo (Estado), crise política, pro- blemas com o meio ambiente, entre outros. Menor Desenvolvimento econômico Aumento do Produto Interno Bruto (PIB), maior ca- pacidade de pagamento das famílias, aumento da poupança, ambiente favorável para negócios sus- tentáveis, melhorias no meio ambiente, aumento do lazer, melhorias na infraestrutura para as pessoas e empresas, diminuição de conflitos políticos, aces- so da população à saúde, educação e perspectivas positivas para a velhice, diminuição de problemas de saúde na população, entre outros aspectos. Maior Fonte: Elaborado pelo autor. Com base no delineamento a respeito das principais diferenças en- tre crescimento econômico e desenvolvimento econômico, é importan- te mencionar que, caso a intenção do Estado seja promover melhorias para a população, é fundamental que o ambiente político esteja favo- Fundo público 23 rável para esse objetivo. O Estado, caso tenha o intuito de promover a ampliação da renda e o acesso dos indivíduos aos bens necessários para a sobrevivência e para melhoria da qualidade de vida, deve priori- zar o aumento dos gastos. É importante salientarmos que o acréscimo do volume de gastos governamentais deve estar atrelado a programas bem delineados en- tre o governo e o mercado, com o intuito de promover o desenvolvi- mento econômico. A implementação de políticas fiscais e monetárias é de suma importância para concretizar esse objetivo. A política fiscal tem como premissa básica a ampliação dos gastos governamentais com infraestrutura, subsídios para empresas e famílias e a promoção da mecanismos de tributação que possam ser efetivos para a concreti- zação dos projetos governamentais. A política monetária consiste nos ajustes da taxa de juros Selic 4 A taxa Selic é definida pelo Banco central (BACEN) e pelo comitê de Política Monetária (CUPOM). Tem como objetivo sinalizar as outras taxas de juros na economia, para obtenção de empréstimos, crédito e remunerações financeiras 4, para dinamizar a economia ou para con- ter a inflação. Basicamente quando a Selic está elevada, o custo para os empréstimos aumenta, as remunerações de títulos públicos ficam mais vantajosas e a quantidade de dinheiro em circulação na economia diminui, com a diminuição do consumo e aumento dos investimentos na bolsa de valores. Caso a Selic esteja baixa, o crédito para as pessoas e empresas fica mais atrativo, os projetos para novos negócios são di- namizados e as remunerações especulativas se tornam menos atrati- vas. A emissão monetária realizada pelo Banco central (BACEN) pode também contribuir para dinamizar a economia, mas, por outro lado, pode ocasionar inflação devido ao aumento do número de moedas em circulação. A princípio esse é o raciocínio delineado pela macroeconomia 5 A macroeconomia estuda os agregados econômicos de maior vulto, como o PIB, gastos do go- verno, impostos e taxa de juros. Tem como principal objetivo auxiliar no entendimento de cenários econômicos. 5, no entanto, é notório percebermos que essa lógica precisa ser reformula- da, pois nem sempre o comportamento da economia obedece a esse padrão de raciocínio. Um exemplo está no aumento das atividades vir- tuais com a diminuição do papel da moeda nas transações financeiras, diminuindo a importância da emissão monetária feita pelo BACEN. Para entendermos melhor o desenvolvimento econômico e as limi- tações da teoria econômica, Schumpeter (1982, p. 74, grifos do original) menciona que: entenderemos por “desenvolvimento”, portanto, apenas as mu- danças da vida econômica que não lhe forem impostas de fora, mas que surjam de dentro, por sua própria iniciativa. Se con- cluirmos que não há tais mudanças emergindo na própria esfera 24 Finanças públicas e orçamento econômica, e que o fenômeno que chamamos de desenvolvi- mento econômico é na prática baseado no fato de que os dados mudam e que a economia se adapta continuamente a eles, então diríamos que não há nenhum desenvolvimento econômico. Pre- tenderíamos, com isso, dizer que o desenvolvimento econômico não é um fenômeno a ser explicado economicamente, mas que a economia, em si mesma sem desenvolvimento, é arrastada pelas mudanças do mundo à sua volta, e que as causas, portanto a explicação do desenvolvimento, devem ser procuradas fora do grupo de fatos que são descritos pela teoria econômica. Por outro lado, é muito importante dizer que, para que o Estado possa promover o desenvolvimento econômico, é fundamental a ocor- rência do delineamento de políticas públicas que possam minimizar as sequelas sociais, expressas por problemas em relação à população, tais como ausência ou problemas relacionados à moradia, saúde e educa- ção. O Quadro 3 delineia alguns aspectos concernentes à Política Mo- netária e Fiscal e os impactos para o desenvolvimento econômico. Quadro 3 Diferenças entre crescimento e desenvolvimento econômico Instrumentos Resultados no desenvolvimento Política fiscal Aumento ou diminuição dos gastos governamen- tais, tributação e subsídios. Política restritiva: baixa efetividade no desenvolvimento. Política expansionista: elevada efetividade. Política monetária Redução ou ampliação da taxa Selic e da emissão monetária. Política restritiva: baixa efetividade no desenvolvimento Política expansionista: elevada efetividade Fonte: Elaborada pelo autor. É importante dizer que ação inovadora na economia contribui para quantificar o desenvolvimento, pelo menos nos termos a respeito das melhorias relacionadas ao aparato produtivo de uma determinadaeco- nomia. Na verdade, um modelo de crescimento econômico fundado na mudança técnica e institucional pode ser um elemento complementar às ações efetuadas pelo Estado para dinamizar a economia. O que im- porta dizer é que, para que ocorra desenvolvimento econômico, é de extrema importância a realização de mudanças estruturais e compor- tamentais, particularmente aquelas relacionadas à educação, delinean- do um cenário promissor para futuras gerações. Você sabia que o segmento da saúde tem uma elevada participação no PIB? Se o Estado realizasse maiores investimentos nesse segmento, certamente iria desencadear um maior desen- volvimento econômico, a partir do aumento das inovações, das pesquisas e de toda uma rede de cuidado para a população. A saúde pode ser entendida como um segmento produtivo, com em- presas fornecedoras de insumos e tecnologias, instituições hospi- talares e todo um aparato estatal para a supervisão das atividades, tais como, Vigilância Sanitária, Ministério da Saúde e Secretarias de Saúde. Para entender a saúde como um complexo produtivo, acesse o link a seguir. Disponível em: https://www. scielosp.org/article/csc/2017. v22n7/2119-2127/#. Acesso em: 27 out. 2020. Saiba mais https://www.scielosp.org/article/csc/2017.v22n7/2119-2127/# https://www.scielosp.org/article/csc/2017.v22n7/2119-2127/# https://www.scielosp.org/article/csc/2017.v22n7/2119-2127/# Fundo público 25 CONSIDERAÇÕES FINAIS O fundo público é um elemento fundamental para dinamizar uma economia e promover o bem-estar das pessoas e da coletividade. A partir dos mecanismos de arrecadação, o Estado pode promover o desenvolvimento econômico com mecanismos implementados por políticas públicas bem delineadas. Dentre os instrumentos, o Estado pode realizar estratégias que aprimorem a capacidade de arrecadação tributária e sua distribuição, com medidas de ampliação da infraes- trutura necessária para as empresas desenvolverem novos negócios e delinearem perspectivas positivas perante o futuro. O delineamen- to de políticas fiscais e monetárias pode contribuir para esse objetivo, mas, por outro lado, o cenário político é de suma importância para legitimar as ações governamentais e promover o desenvolvimento. ATIVIDADES 1. Qual é o seu entendimento acerca do fundo público e da acumulação do capital? 2. Quais são os principais mecanismos de captação financeira do Estado? 3. Qual é a relação entre Estado e desenvolvimento econômico? REFERÊNCIAS AFONSO, J. R.; PINTO, V. da C.; FAJARDO, B. Disponibilidades de caixa da União: impactos da MP 661/2014. Rio de Janeiro: FGV-IBRE, dez. 2014. (Nota Técnica). Disponível em: http:// repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/9088/1/TD_2458.pdf. Acesso em: 20 out. 2020. AGAMBEN, G. Meios sem fim: notas sobre a política. Trad. de Davi Pessoa Carneiro. Belo Horizonte: Autêntica, 2015. BARZELAY, M.; SHVETS, E. Innovating government-wide public management practices to implement development policy: the case of “Brazil in Action’. Public Management Review, v. 9, n. 1, p. 47-74, 2006. BEHRING, E. R. Política social: notas sobre o presente e o futuro. In: BOSCHETTI, I. et al. (org.). Política social: alternativas ao neoliberalismo. Brasília: UnB, 2004. p. 161-180. BRASIL. Lei n. 3.097, de 19 de janeiro de 2015. Diário Oficial União, Poder Executivo, Brasília, DF, 20 jan. 2015. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/ lei/l13097.htm. Acesso em: 20 out. 2020. CHICK, V. Macroeconomics after Keynes. Oxford: Philip Allan, 1983. GADELHA; COSTA, L. S.; VIANA, A. L. D. O complexo econômico-industrial da saúde e o desenvolvimento nacional. Revista Princípios: Teoria, Política e Informação, São Paulo, p. 10- 15, ago. 2011. GIAMBIAGI; F.; ALÉM; A. C. Finanças Públicas. São Paulo: Campus, 2011. http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/9088/1/TD_2458.pdf http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/9088/1/TD_2458.pdf http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13097.htm http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13097.htm 26 Finanças públicas e orçamento KEYNES, M. K. A teoria geral do emprego, do juro e da moeda. São Paulo: Nova Cultural, 1996. PESCUMA JR., A. et al. Empresas de capital internacional e o sistema de saúde brasileiro: um estudo sobre terapia renal substitutiva. Cien Saude Colet, jul. 2020. Disponível em: http://www.cienciaesaudecoletiva.com.br/artigos/empresas-de-capital-internacional-e-o- sistema-de-saude-brasileiro-um-estudo-sobre-terapia-renal-substitutiva/17688?id=17688. Acesso em: 13 out. 2020. SALVADOR, E. Fundo Público e Seguridade Social no Brasil. São Paulo: Cortez, 2010. SCHUMPETER, J. A. Teoria do Desenvolvimento Econômico: uma investigação sobre lucros, capital, crédito, juro e o ciclo econômico. São Paulo: Abril Cultural, 1982. http://www.cienciaesaudecoletiva.com.br/artigos/empresas-de-capital-internacional-e-o-sistema-de-saude-brasileiro-um-estudo-sobre-terapia-renal-substitutiva/17688?id=17688 http://www.cienciaesaudecoletiva.com.br/artigos/empresas-de-capital-internacional-e-o-sistema-de-saude-brasileiro-um-estudo-sobre-terapia-renal-substitutiva/17688?id=17688 Orçamento público 27 2 Orçamento público Neste capítulo, iremos desenvolver pontos importantes em relação aos escopos teórico e prático do tema fundo público. Na Seção 2.1, aprenderemos sobre o conceito de orçamento públi- co, a viabilidade das políticas fiscais e os mecanismos de distribui- ção do dinheiro arrecado pelo Estado e destinado aos programas sociais. Em seguida, na Seção 2.2, abordaremos o orçamento pú- blico que materializa a configuração do orçamento ao longo do tempo. Por fim, na Seção 2.3, trataremos do Estado mínimo, bem como do conceito de eficiência e da distribuição de renda em um contexto econômico. 2.1 Conceito de orçamento público Vídeo O orçamento público pode ser compreendido como um documento que expressa o conjunto de prioridades delineadas para um prazo es- pecífico pelo governo. O Estado, por meio do fundo público, procura traçar aspectos relacionados ao âmbito da saúde, da educação e da assistência social, com a definição de metas e objetivos. O orçamento sintetiza um conjunto de repasses financeiros federais, com o intuito de visar programas sociais específicos, tais como para novas demandas sociais, definidas por meio de conselhos e entidades de classe, com embates políticos e de natureza administrativa. É importante compreender que o orçamento é um documento im- portante para a definição das políticas fiscais realizadas pelo Governo Federal. Ele pode assumir um aspecto expansionista ou restritivo, isso vai depender das circunstâncias econômicas do país e do risco políti- co. Quando o orçamento apresenta um delineamento para dinamizar a economia, com uma característica expansionista, há o aumento dos gastos governamentais, particularmente em infraestrutura e o desti- no de recursos financeiros e subsídios para estimular os negócios e as 28 Finanças públicas e orçamento empresas, com juros subsidiados. Por outro lado, quando o governo tem deficits orçamentários, o orçamento apresenta uma especificação restritiva, com corte nos gastos e com projeções de despesas que pos- sam ser diminuídas ao longo do tempo. Particularmente, as receitas estão relacionadas aos tributos arre- cadados pelo Estado e são distribuídas com base nas necessidades correntes das áreas sociais que o governo tem maior prioridade a curto, médio e longo prazo. As prioridades podem sofrer ajustes, me- diante a ocorrência de eventos adversos, como acidentes naturais, pan- demias ou pobreza extrema. Mesmo em um contexto adverso, para que um país possa ter desenvolvimento econômico, é fundamental o orçamento público assumir um caráter expansionista, principalmen- te com o aumento dos gastos para a melhoria das condições de vida da população em geral, com o aumento do bem-estar da coletividade (CARDOSO; SANTOS, 2018). Nesse sentido, é de extremaimportância que o orçamento públi- co seja definido como um instrumento para mitigar as mazelas so- ciais, gerando valor para a sociedade e proporcionando o aumento de emprego e de renda (PRADO, 2005). No Brasil, evidencia-se uma disparidade de renda acentuada com a incidência de tributos, de ma- neira desproporcional, para as camadas mais pobres da população, impactando a renda dos menos favorecidos. Inclusive, no ano de 2020, constatou-se o crescimento dos indicadores de inflação, como o IGPM, devido à incidência de impostos nos produtos consumidos pela população e à presença de grupos internacionalizados que controlam a quantidade dos produtos e os preços praticados aos consumidores finais da cadeia produtiva. O orçamento público corresponde ao conjunto de recursos finan- ceiros que serão direcionados para os diversos segmentos da econo- mia com o intuito de fornecer os requisitos fundamentais para o pleno funcionamento do aparato estatal. Ele apresenta determinadas carac- terísticas, as quais possuem uma relação direta com os objetivos go- vernamentais. O orçamento tem no seu escopo aspectos relacionados à disponibilização serviços públicos com efetividade, proporcionando uma infraestrutura para o escoamento do fluxo de mercadorias e pessoas em diversos contextos no território e apresentando na sua configura- ção subsídios para o delineamento das políticas públicas (COUTO; MA- GALHÃES, 2018). Juros subsidiados: expressos por taxas inferiores às praticadas no mercado bancário, com o objetivo de dinamizar os projetos em andamento nas empresas. Projeções de despesas: repasses financeiros estimados, com base nos recursos que foram utilizados no passado para áreas definidas no orçamento. Glossário Orçamento público 29 O orçamento, segundo Salvador (2010), apresenta as seguintes características: • Alocação de recursos: os repasses financeiros governamentais obedecem a critérios específicos para áreas que demandam me- didas sociais por parte do governo, tais como a saúde, a educa- ção e a assistência social. Além de destinar dinheiro para efeitos negativos na economia, como consequências negativas para o meio ambiente, desastres naturais e imperfeições no mercado, bem como para diminuir barreiras de entrada 1 de novas empre- sas em setores específicos, como na área de tecnologia. • Equidade: é uma importante função desempenhada pelo or- çamento, principalmente com o objetivo de diminuir as desi- gualdades de renda, que aplica impostos para classes de maior concentração de riqueza e distribui os recursos para programas sociais. A distribuição de recursos, com relativo equilíbrio, é expressa por subsídios, incentivos fiscais, alocação de recursos para camadas mais pobres, entre outros (programa Fome Zero, Bolsa Família, destinação de recursos para o SUS). • Delineamento do cenário econômico: o orçamento apresenta na sua configuração objetivos relacionados à manutenção da es- tabilidade da economia, principalmente para o desenvolvimento de alternativas que possam dinamizar o fluxo de mercadorias, proporcionar infraestrutura para as empresas operarem e criar planos os quais possam beneficiar o estímulo para novas pes- quisas relativas ao âmbito de tecnologias, sendo expressas pelo aumento da competitividade e da inovação nos segmentos produ- tivos. Entre os reflexos que o orçamento público desempenha no contexto econômico estão os ajustes relacionados aos índices de inflação, melhorias quanto ao nível de emprego e medidas para estimular a economia. Quando os preceitos macroeconômicos são aplicados pelo aparato estatal, há um maior estímulo aos gas- tos governamentais como um instrumento para proporcionar um efeito multiplicador em vários segmentos produtivos, bem como para aumentar o nível de arrecadação tributária, sendo estraté- gias relacionadas à política fiscal. A política monetária, represen- tada pelos ajustes na taxa de juros e pela emissão de moeda pelo Banco Central, a política cambial, com medidas de controle do câmbio e da paridade da moeda nacional com as moedas estran- geiras, e a política fiscal, com a adoção de gastos relacionados ao As barreiras de entrada são entendidas como dificuldades relacionadas à atuação de novas empresas em segmentos específicos. Particularmente, quando há o domínio de sistemas de produção, patentes e direitos adquiridos por empresas de maior porte. 1 30 Finanças públicas e orçamento âmbito que afeta a produção de bens e de serviços e a disponibili- zação de estruturas para o andamento dos fluxos produtivos e de pessoas em determinado espaço geográfico. É importante dizer que o orçamento demonstra o quanto é possível dispender de recursos financeiros e como serão aplicados os recursos no período de um ano, sendo o Poder Executivo aquele que elabora a proposta e o Poder Legislativo aquele que legitima o orçamento em uma lei orçamentária. Os 26 estados do Brasil e o Distrito Federal ela- boram seus orçamentos com previsões a respeito dos seus gastos corren- tes e futuros, bem como a quantia financeira que será arrecadada para os objetivos estipulados com base nas demandas sociais. Uma lei orçamentária de extrema importância para nosso estudo é a do Plano Plurianual (PPA), que elabora um planejamento financeiro para um período de quatro anos e tem como objetivo fundamental pro- mover uma continuidade do escopo da administração, com o intuito de evitar ambiguidades durante as fases de implementação orçamentária, portanto, esse período mais longo visa proporcionar um maior grau de maturação ao processo. Com o PPA aprovado, o âmbito federal do governo envia ao congresso um projeto de uma lei orçamentária, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), devendo ser aprovada pelos parlamentares com a definição dos objetivos que servirão como o caminho mais adequado para dar subsídio à Lei Orçamentária da União (LOA), expressa pelo Orçamento da União. Tanto o PPA, como a LDO e a LOA devem ser elaborados com a sanção do presidente da república que, em seguida, proporciona o andamento da execução do orçamento (VIGNOLI; FUNCIA, 2014). Devemos salientar que a Lei n. 4.320/64, em seus artigos 2º, 3º e 4º (BRASIL, 1964), menciona que a Lei do Orçamento deve obedecer aos se- guintes princípios: • Princípio da unidade: deve ser uma só e indivisível, contendo os orçamentos fiscal, de investimentos das empresas e de segurida- de social, para um dado exercício financeiro. • Princípio da anualidade: deve ser elaborada com a vigência de um ano, normalmente igualando-se com o ano civil (1º de janeiro a 31 de dezembro) • Princípio da universalidade: deverá conter todas as receitas e despesas de todos os seus órgãos tanto das administrações dire- ta e indireta, como das fundações. Orçamento público 31 A Constituição de 1988 proporcionou a vinculação do orçamento pú- blico ao processo de planejamento governamental, tanto com relação aos programas sociais como aos objetivos de estabilização econômica. O orçamento público incorpora o total de receitas e despesas para um período e proporciona uma visualização de todo o escopo orçamen- tário para a concretização dos objetivos estipulados pelo governo em determinado tempo (BRASIL, 1988). A figura a seguir demonstra a estruturação das etapas orçamentárias: Figura 1 A estrutura orçamentária brasileira Orçamento fiscal Orçamento da seguridade Orçamento de investimento Lei Ordinária Anual C. F. Plano Plurianual Lei de Diretrizes Orçamentárias Fonte: Vasconcelos, 2010, p. 43. Cabe salientarmos que o orçamento apresenta uma relação direta com o aparato jurídico, principalmente no sentido de dar embasamen- to para as decisões tomadas pelo Estado referentes ao destino dos re- cursos financeiros descritos no orçamento. O debate jurídico com base em decretos e em votações proporciona a legitimidade necessária para implementação dos programas sociais e para a efetivação das políticas públicas. Podemos dizer que o orçamento públicoe a concretização das políticas públicas são estratégias complementares, principalmen- te por meio do entendimento de que os recursos financeiros efetivam a concretização e o delineamento das políticas implementadas pelo 32 Finanças públicas e orçamento governo em determinado intervalo de tempo. Dito de outra forma, o Poder Legislativo atua sobre o Poder Executivo e seus gastos, com o intuito de fiscalizar o controlar o dispêndio de recursos. Os aspectos econômicos permeiam o orçamento público, princi- palmente com o movimento governamental de aplicação de tributos, sua arrecadação e sua distribuição. O governo estipula taxas com o objetivo de recolher os recursos da sociedade para aplicá-los em áreas específicas. É importante ressaltarmos que a distribuição de recursos públicos afeta aspectos relacionados a setores específicos, como todo o conjunto da economia. Os aspectos econômicos apresentam caracte- rísticas macro e microeconômicas, ambas com relações diretas com o orçamento público. O quadro a seguir ilustra os efeitos do orçamento público sobre essas variáveis. Quadro 1 O orçamento e os seus efeitos econômicos Efeito orçamentário Variáveis macroeconômicas Variáveis microeconômicas Expansionista (aumento dos gastos) • Efeitos multiplicadores na renda e no emprego, au- mento do Produto Interno Bruto (PIB). • Redução da taxa de juros, com aumento do crédito para os segmentos econô- micos. • Venda de títulos públicos, com a entrada em dinheiro para o orçamento e a capi- talização monetária. • Efeitos na dinâmica produtiva das empresas com subsídios e apoio governamental. • Diminuição de barreiras de entrada para novas empresas, com aumento de impostos nos grupos empresariais que con- centram a produção nos setores produtivos. Restritivo (diminuição dos gastos) • Corte de gastos, com dimi- nuição dos direitos perante o acesso à saúde e à educa- ção e assistência e aumento no PIB. • Diminuição dos sub- sídios para pequenas empresas, favorecendo a formação de cartéis ou oligopólios. Fonte: Elaborada pelo autor. Para a concretização de uma postura governamental expansionista ou restritiva, é fundamental entender o cenário político. Caso o gover- no que representa o Estado tenha um movimento político que priori- ze o social, certamente haverá maior tendência para um orçamento público de cunho expansionista, com aumento dos gastos. Por outro lado, caso o cenário político seja vinculado a medidas de contenção Orçamento público 33 de gastos, com uma maior preocupação do deficit público, o orçamen- to público assumirá uma postura restritiva. Portanto, a construção do orçamento está totalmente relacionada com a postura governamental em determinado momento histórico e com as demandas sociais que delineiam todo o cenário econômico. Para a definição do orçamento público, é fundamental verificar a dimensão política (ABREU; GOMES, 2010). A política pode ser delineada por categorias, com a representação de atores mais expressivos em cer- to contexto produtivo de um país. Por exemplo, quando o orçamento público é elaborado, ele é definido com base em elementos represen- tativos, com diferentes níveis de atuação e, dessa forma, com a confi- guração das perspectivas que o orçamento desempenhará no futuro perante os gastos programados pelo Estado. O cenário político inter- fere em qualquer delineamento relacionado ao orçamento público em todos os segmentos produtivos. Para compreendermos melhor como a política colabora para essa configuração, observaremos o Quadro 2, o qual esclarece um case na saúde muito representativo e sua influência no orçamento público com seus principais atores representativos. Quadro 2 Categorias para o delineamento do orçamento público Segmentos Critérios de seleção Empresas internacionais e fa- bricantes de máquinas, insu- mos e manutenção Capacidade de fornecer insumos e tecnologias ao Sistema Único de Saúde (SUS). Prestadores de serviço Estrutura para disponibilizar serviços de saúde. Sociedades e associações de especialidade médica Médicos e profissionais da saúde. Gestores públicos e privados Operadoras que remuneram os procedimentos rea- lizados pelo SUS e serviços de saúde privados. Vigilância sanitária Agência estadual que atua na regulação dos serviços de saúde. Pacientes Delineamento da demanda na saúde. Fonte: Elaborado pelo autor. Para a devida configuração do orçamento público da saúde, o em- bate político assume uma importância fundamental, com diferentes demandas e particularidades. A partir do delineamento dos atores representativos, surgem as necessidades prioritárias para a definição do orçamento. No caso da saúde, temos a seguinte configuração e demanda: 34 Finanças públicas e orçamento 1 2 3 4 5 6 As empresas internacionais pleiteiam maiores recursos para a realização das vendas relacionadas às tecnologias que ofertam ao mercado. Detêm a produção, controlam os preços e as quantidades dos produtos ofertados ao mercado. Portanto, o embate político consiste no aumento dos repasses financeiros para as empresas. Prestadores de serviços de saúde possuem necessidades crescentes de recursos, principalmente para remunerar os fornecedores (empresas internacionais) e para atender a uma elevada demanda de pacientes. As associações de médicos e profissionais de saúde pleiteiam boas condições de trabalho e salários justos. No momento atual, há uma nova configuração da classe médica devido à presença de muitas empresas internacionais na oferta de serviços de saúde, os médicos perderam parte do seu poder de negociação, transformando-se em prestadores de serviço. Gestores públicos e privados, tanto o SUS como as empresas de convênios e seguradoras, remuneram os serviços. Há uma pressão constante por aportes financeiros. A vigilância sanitária atua na fiscalização dos serviços e necessita viabilizar a implementação de medidas de proteção para os pacientes. Pacientes constituem uma demanda crescente, principalmente os crônicos, com o envelhecimento da população; o SUS e o segmento privado apresentam falta de recursos para o segmento da saúde. D Li ne /s tu di co n/ Bl an -k /li ne ar _d es ig n/ Sh ut te rs to ck É por meio da configuração e do debate dos atores em comissões que o orçamento é delineado, setor por setor, com características es- pecíficas e comissões representativas. As necessidades correntes e os Orçamento público 35 seus preços vinculados interferem no total dos montantes financeiros destinados para os setores produtivos. Para definir os montantes finan- ceiros, os gestores adotam o conceito de preços históricos, sendo quan- tias que já foram disponibilizadas em momentos anteriores, dando uma base para o dimensionamento dos gastos futuros. Existe uma discussão muito importante a respeito da efetividade dos preços históricos como determinantes dos gastos futuros presentes no orçamento, tendo em vista que a realidade atual nem sempre é a mesma do passado. O Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas da Universidade de São Paulo (IPEA) divulga debates relacionados a temas muito importantes dentro do con- texto do orçamento público. Ouça o Podcast Ipea aponta inflação maior para as famílias de renda baixa nos cinco primeiros meses do ano e aprenda mais sobre o impacto da inflação nas camadas mais pobres da população, as quais têm como necessidade a implementação de medidas corretivas realizadas pelo Estado para minimizar esse problema. O orçamento público pode colaborar nesse sentido, com a definição de programas sociais para alimentação, destinados às camadas mais pobres da população. Disponível em: https://soundcloud.com/ipea-online/ipea-aponta-inflacao-maior-para-as-familias-de-renda- baixa-nos-cinco-primeiros-meses-do-anog. Acesso em: 12 nov. 2020. Podcast O orçamento público pode ser definido como uma estimativa, uma previsão. As previsões estão atreladas aos determinantes políticos, sociais e econômicosde determinado período, com repercussões so- bre a quantidade de recursos financeiros destinados para a concre- tização das políticas públicas. Os projetos governamentais possuem uma viabilidade econômica que difere do contexto de mercado. Não há o lucro como objetivo, mas, sim, a concretização de ações sociais que possam permitir o delineamento de programas para o fomento da economia, o desenvolvimento e a melhoria da vidas das pessoas de uma forma geral, principalmente no tocante à melhora da quali- dade de vida. Dito de outra forma, não devem expressar a viabilidade com relação ao investimento realizado, em termos de acúmulo de ri- queza para o Estado. O objetivo fundamental do orçamento público é priorizar os programas sociais, bem como proporcionar um destino financei- ro adequado às demandas da sociedade. É muito importante en- tendermos que o orçamento público visa garantir o controle dos https://soundcloud.com/ipea-online/ipea-aponta-inflacao-maior-para-as-familias-de-renda-baixa-nos-cinco-primeiros-meses-do-anog https://soundcloud.com/ipea-online/ipea-aponta-inflacao-maior-para-as-familias-de-renda-baixa-nos-cinco-primeiros-meses-do-anog 36 Finanças públicas e orçamento gastos, minimizando os custos e otimizando as receitas. Também procura promover a estabilização da economia, com a implemen- tação de políticas fiscais, sendo expressas pelo direcionamento dos gastos, mediante a aplicação de políticas públicas. Ainda, para ga- rantir que o orçamento seja assegurado com otimização dos recur- sos e eficiência administrativa, ele delineia que os serviços públicos devem ser assegurados com o máximo de efetividade. A Figura 2 exemplifica o fluxo de operações relacionadas aos objetivos do or- çamento, em que o orçamento prioriza o controle dos gastos com o direcionamento dos recursos financeiros, isto é, com a adoção de critérios de acordo com as necessidades impostas pela sociedade. Esses critérios têm como fundamentação a elaboração de projetos baseados nas demandas sociais, das áreas da saúde, da educação e da assistência social. O orçamento também fundamenta as deci- sões relacionadas aos investimentos públicos. O objetivo do orçamento possui estreita relação com a estabili- zação da economia, efetivando o controle das variáveis econômicas, tais como a inflação, a dívida pública e o risco do país perante o exte- rior. O controle da inflação é efetuado por meio de subsídios dados aos produtores rurais, medidas de incentivo à produção nacional e adoção de punições perante os segmentos produtivos que ado- tam políticas de reajustes abusivos de preços. O controle da dívida pública é uma prioridade, principalmente pelo comprometimento do Estado ao pagamento dos juros da dívida. A manutenção de um ambiente econômico satisfatório proporciona uma estabilidade po- lítica, incentivando os capitais estrangeiros a realizarem projetos e aplicações financeiras no país. Desse modo, o orçamento público deve priorizar medidas de ma- nutenção do cenário econômico, com o objetivo principal de esta- bilizar a economia. Por fim, a elaboração do orçamento tem como objetivo a eficiência dos serviços públicos com a plena disponibilida- de dos produtos e serviços para a população. A educação, a saúde e a assistência representam direitos das pessoas, portanto, o Estado deve legitimar a oferta desses serviços a todos com seu orçamento. Orçamento público 37 Figura 2 Fluxograma do orçamento Assegurar o controle de gastos; Estabilizar a economia; Promover a eficiência na prestação de serviços. Orçamento tradicional Orçamento- -Programa Insumos Produtos ResultadosProcesso Orçamento focado nos resultados Eficiência Efetividade Fonte: Elaborada pelo autor. O primeiro passo para a implementação dos destinos efetivos orça- mentários está relacionado a uma distribuição justa dos recursos financeiros, ou seja, à definição de formas equitativas de aloca- ção de dinheiro para os programas governamentais. O orçamento público deve obedecer critérios regionais com o estabelecimento criterioso dos territórios que serão acolhidos no processo de pla- nejamento governamental e com a utilização de medidas quanti- tativas para definir o quantum necessário para a realização dos aportes financeiros. Entre as medidas quantitativas, temos o conceito de prevalên- cia, a qual tem como objetivo determinar a quantidade de pessoas que necessitam de recursos financeiros específicos, tanto para problemas de saúde como para demandas educacionais ou de assistência social. A prevalência pode ser utilizada com base no seguinte critério: a divisão do número de pessoas que demandam um produto ou serviço social dividido por uma quantidade fixa de habitantes (10.000, 100.000 habitantes). equitativo: que incorpora o conceito de igualdade no destino dos recursos para os diversos setores da economia, sem privilégios ou interesses de mercado. quantum: montante finan- ceiro destinado para os gastos governamentais. Glossário 38 Finanças públicas e orçamento Vale muito a pena ler o artigo Governança Orçamentária: transforma- ções nas práticas de planejamento e orçamento no Brasil, publicado pelo IPEA, que trata do processo de configuração dos principais atores que influenciam a elaboração do orçamento público, bem como os aspectos relacionados à governança. Acesso em: 29 out. 2020. http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/8971/1/bapi_19_cap_10.pdf Artigo Por exemplo, a quantidade de pessoas acometidas por diabetes a cada 10.000 habitantes, o grau de instrução a cada 100.000 habitantes, entre outras variáveis de importância social. O orçamento público, portanto, corresponde a um planejamento que vislumbra técnicas administrativas e proporciona créditos orça- mentários para viabilizar a realização das ações, as quais proporciona- rão o alcance objetivado pelos programas. 2.2 Estado mínimo: eficiência e distribuição de renda Vídeo O conceito de Estado mínimo proposto pela doutrina liberal con- servadora prioriza que o Estado deve minimizar os gastos para a con- cretização das políticas públicas e, portanto, o orçamento público deve assumir um papel restritivo, com o mínimo de gastos. Hayek (1983) de- fende que o governo deve atuar somente nos quesitos de segurança e aspectos sanitários, sem se preocupar com políticas de apoio social. Nesse sentido, o Estado mínimo representa uma menor preocupa- ção com os direitos sociais, com a prerrogativa de que os gastos efe- tuados com base em um orçamento público delineado pelo governo podem aumentar o ônus da dívida pública. Em outras palavras, o Es- tado mínimo não representa uma grande intervenção do Estado na economia, mas expressa uma maior preocupação com o livre jogo do mercado e uma maior aderência aos princípios de liberdade, pautados no individualismo econômico 3 . Uma melhor distribuição de renda, voltada à justiça social, é total- mente recusada, pelo entendimento de que o Estado não pode, em seu aparato estatal, colaborar para que as pessoas ajudem umas às outras. O individualismo econômico é entendido como maior poder das pessoas perante o futuro e as incertezas que o contexto econô- mico pode oferecer. Defende que o indivíduo tem o poder para definir as suas alternativas, sem a interferência do Estado. 3 http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/8971/1/bapi_19_cap_10.pdf Orçamento público 39 O Estado mínimo surgiu com base no conceito da mão invisível, am- plamente difundido por Adam Smith, o qual defendia a liberdade do mercado para as operações e transações de mercadorias e serviços na economia. Sorman (1988, p. 8) esclarece que: o Estado mínimo não é nem antiestatismo nem anarquia, mas um Estado justo, exato, que desempenharia uma tarefa de Es- tado. Estamos longe disso no Brasil, onde o Estado se mete em tudo que não sabe fazer – por exemplo, na indústria – e abando- na o que ele saberia fazer, como a organização da saúde pública e da educação de base. O Estado mínimo defende